Drogi rozwoju polskiego ustawodawstwa pracy

nr 3/2011 |

I

Podobnie jak w państwach innych, tak i w Polsce, rząd wyniesiony przez powojenny przewrót, wsparty o szerokie masy robotnicze, za jedno z pierwszych zadań uznać musiał spełnienie długoletnich dążeń i haseł świata pracy. Już manifest Rządu Lubelskiego zapowiedział wcielenie w czyn szeregu reform społecznych, w tym, w pierwszym rzędzie, realizację ośmiogodzinnego dnia pracy. Rząd Moraczewskiego w krótkim czasie program ten spełnił, wydając kolejno dekrety o utworzeniu Ministerstwa Zdrowia Publicznego, Opieki Społecznej i Ochrony Pracy, dekret o ośmiogodzinnym dniu pracy, o inspekcji pracy, o pracowniczych związkach zawodowych, o obowiązkowym ubezpieczeniu na wypadek choroby, o organizacji państwowych urzędów pośrednictwa pracy i inne. […]

Po tym okresie, w którym przez szereg śmiałych dekretów położono podwaliny pod nowoczesną polską myśl społeczną, w którym budowano już – w planach – strukturę przyszłego jednolitego polskiego kodeksu pracy, nastąpił czas długoletniego marazmu i zastoju. […]

Cała energia stronnictw robotniczych skoncentrowana była na odpieraniu z zewsząd idących ataków na zdobycze uzyskane w czasie rządów Moraczewskiego, w tym głównie na ośmiogodzinny dzień pracy. I choć marka stała nisko i płace robotnicze w czasach inflacji całkiem drobny stanowiły odsetek kosztów produkcji, tak, że o braku konkurencyjności polskiego towaru z powodu zbyt rozbudowanych obciążeń społecznych nie mogło być poważnie mowy, mimo to jednak próby podważenia ustawodawstwa robotniczego wznawiały się bez ustanku. I po każdej deklaracji ministra, konferencji ministrów (skarbu) czy sfer gospodarczych, lub stronnictw sejmowych, urządzano robotnicze zebrania, wiece i demonstracje, ogniskując całą akcję w tej dziedzinie na obronie zajętych już pozycji.

II

Rząd pomajowy zastał w zakresie ustawodawstwa robotniczego szerokie pole twórczej pracy. Trzeba było, otrzymawszy pełnomocnictwa, odrobić długie lata zastoju. Przyznać należy, pełnomocnictwa zostały w tej dziedzinie przez rząd szeroko wykorzystane, znacznie pełniej aniżeli na innych polach. […] Są w tych dekretach oczywiście braki, luki i niedociągnięcia, ale stanowią one bezsprzecznie poważny krok naprzód. Scharakteryzujmy pokrótce poszczególne dekrety.

Rozporządzenie o umowie o pracę robotników z dnia 13 marca 1928 r. oraz rozporządzenie o umowie o pracę pracowników umysłowych z dnia 16 marca 1928 r. zespala różnorodne normy dawniejszych dzielnicowych praw w jednolitą całość. Pod pewnym względem idą one cokolwiek – co prawda bardzo nieznacznie – dalej od przepisów poprzednio obowiązujących. Jednak już sama unifikacja przepisów, rozproszonych po ustawach przemysłowych, górniczych, drogowych i in., posiada doniosłe znaczenie, szczególnie zaś ważne jest ustawowe umocnienie trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia dla pracowników umysłowych w całym państwie.

Rozporządzenie o inspekcji pracy z dnia 14 lipca 1927 r. uregulowało kwestię, która mimo niezliczonych posiedzeń i uzgodnień nie mogła przed przewrotem majowym żadną miarą ruszyć z martwego punktu. […] Dekret staje na nowoczesnym stanowisku niezależności urzędów inspekcji pracy od organów administracji ogólnej i uczynił z inspektorów pracy organ orzecznictwa karno-administracyjnego, co, rzecz prosta, w wysokim stopniu ułatwia im skuteczne czuwanie nad stosowaniem ustawodawstwa ochronnego.

Najbardziej doniosłym krokiem ustawodawczym jest niewątpliwie rozporządzenie (z dnia 22 marca 1928 r.), powołujące do życia nową instytucję Sądów Pracy. Brak osobnego sądownictwa w sprawach związanych z ustawodawstwem pracy w wysokim stopniu utrudniał realizację dotychczasowych praw ochronnych. Sądy zwykłe nie tylko zbyt są przeciążone, by otoczyć należytą troską drobne na ogół sprawy, wynikające ze stosunku umowy pracy, ale są i zbyt kosztowne, a nade wszystko zaś sędziowie nie wykazywali należytego zrozumienia dla ducha nowoczesnego ustawodawstwa pracy. Brak znajomości i zrozumienia tej dziedziny prawa i związane z tym nader pobłażliwe wyroki przyczyniły się do lekceważenia u części przemysłowców przepisów tego prawa i uczynił normy prawne w dziedzinie ochrony pracy prawem drugiego rzędu, w wielkiej mierze iluzorycznymi. […]

Krok naprzód poczyniono również w dziedzinie materialnego prawa bezpieczeństwa i higieny pracy. Wydano rozporządzenie o bezpieczeństwie i higienie pracy z dnia 16 marca 1928 r. Brak odpowiednich postanowień ustawowych bardzo utrudniał dotychczas inspekcji pracy należytą aktywność w tej dziedzinie, co inspektorzy podnosili w swych sprawozdaniach niejednokrotnie. Ponadto, prócz pomniejszych, wydano rozporządzenie o zapobieganiu chorobom zawodowym i ich zwalczaniu (z dnia 22 sierpnia 1927 r.).

Unormowana została również w duchu nowoczesnych pojęć rozległa dziedzina spraw emigracyjnych ustawą emigracyjną z dnia 11 października 1927 r.

Rozporządzenie o ochronie rynku pracy z dnia 4 czerwca 1927 r daje możność wydania w razie potrzeby zakazu zatrudnienia pracowników nie będących obywatelami Państwa Polskiego.

Wreszcie rozporządzenie o Radzie Ochrony Pracy z dnia 17 września 1927 r. ustanawia organ doradczy i opiniodawczy przy Ministrze Pracy i Opieki Społecznej we wszystkich sprawach z zakresu ochrony pracy. […]

III

Odzywają się obecnie, w związku z ujemnym bilansem handlowym i związaną z tym koniecznością wzmożenia eksportu, głosy nie tylko żądające wstrzymania dalszego rozwoju ustawodawstwa robotniczego, ale domagające się nawet, byśmy cofnęli się wstecz. Jako argument podaje się, że wyprzedzamy prawodawstwo Zachodu, że zbyt rozbudowane ciężary społeczne są kulą u nóg naszego przemysłu w jego walce konkurencyjnej z zagranicą.

Lecz zważmy: Polska ma najniższe płace ze wszystkich krajów, z którymi współzawodniczy. Najniższe w złocie i najniższe w ich realnej sile kupna. Dowodzą o tym zestawienia Międzynarodowego Biura Pracy, przekona o tym każde ad hoc zrobione zestawienie. Przy różnicy znacznej poziomu płac zarobkowych pomiędzy Polską i zagranicą, cóżby znaczyć mogły, gdyby nawet istniały, różnice w wysokości obciążeń społecznych w pozycji kosztów produkcji, stanowiącej zaledwie… 1%. Inne być muszą, i inne też są przyczyny słabej konkurencyjności naszego przemysłu.

Ale przemysł nasz bynajmniej nie jest bardziej obciążony świadczeniami, aniżeli wytwórczość zagraniczna. Legendę tę obaliło już raz wydawnictwo Ministerstwa Pracy i Opieki Społecznej pt. „Obciążenia produkcji na rzecz ubezpieczeń społecznych w Polsce i zagranicą” i zdruzgotały ją badania Komisji Ankietowej, które wykazały nikłość pozycji robocizny w ogólnych kosztach produkcji, a ujawniły natomiast znaczny poziom kosztów administracji i to administracji częstokroć aż nazbyt nieudolnej! Tak rozpowszechnione obecnie kartele i syndykaty o charakterze monopolistycznym i prawie monopolistycznym, coraz mniej liczyć się muszą w swej polityce cen z istotnymi kosztami produkcji. Opór, na jaki natrafia rozwój ustawodawstwa pracy, tłumaczy się częstokroć w istocie rzeczy nie tyle względami natury kalkulacyjnej, ile przesłankami natury zasadniczej. Przedsiębiorca w każdej ustawie ochronnej dopatruje się zacieśnienia swego stanowiska, sukcesu natomiast klasy pracującej. Przeciw temu każe mu się bronić jego ambicja i myśl o przyszłości, w każdej nowej ustawie widzi on bowiem groźbę obsuwania się podstawy, na której opiera się jego cały byt i jego nastawienie myślowe.

I podczas gdy przedsiębiorca polski i jego ideolodzy głoszą, że ustawodawstwo polskie w radykalizmie swym kroczy na czele wszystkich prawodawstw, to samo zupełnie obwieszcza przemysł niemiecki, austriacki, rosyjski, angielski. Nie tu miejsce stwierdzać, jak jest w istocie, wszakże można skonstatować z całą pewnością, że za granicą znacznie ściślej są ustawy wykonywane i że za granicą obowiązuje szereg ustaw, których u nas jeszcze nie ma. Nie tylko szerzej na ogół są tam rozbudowane ubezpieczenia społeczne, obejmując również ubezpieczenie na starość, ale także w dziedzinie ochrony pracy obowiązuje szereg postanowień, które u nas znajdują się bądź dopiero w fazie projektów, bądź też wcale nie są nawet jeszcze rozważane. Mamy na myśli ustawy o umowach zbiorowych, akcji polubownej i rozjemczej, płacach minimalnych, o pracy w chałupnictwie, pracy na roli, radach załogowych, izbach pracy itd.

Podobnie jak za granicą rozwinął się i u nas zwyczaj zawierania umów zbiorowych bardzo szeroko. Nie mówiąc o b. zaborze niemieckim, gdzie obowiązuje odnośne dawne ustawodawstwo Rzeszy – w górnictwie, w przemyśle włókienniczym, naftowym, cukrowniczym i innych obowiązują umowy zbiorowe.

Należy formę umów zbiorowych, formę o wiele doskonalszą i bardziej nowoczesną od indywidualnej umowy o najem pracy wszelkimi siłami popierać i rozpowszechniać. Umowa zbiorowa wszak z jednej strony ruguje wypadki skrajnego wyzysku pracy, z drugiej wprowadza pewną równomierność oraz stałość i spokój w stosunki przemysłowe. Cały szereg organizacji przemysłowców, które przez czas dłuższy opierały się jakimkolwiek pertraktacjom ze związkami i zawieraniu umowy, raz ją zawarłszy, odnawiają ją z roku na rok bez zbiorowej nawet ingerencji władz; jest to oznaką niewątpliwą, że ułatwiają one przemysłowi uregulowanie spraw robotniczych.

Również i robotnicy odnoszą z umów niewątpliwe korzyści. Na drodze umów zbiorowych zyskują oni, prócz ustępstw w dziedzinie płac zarobkowych oraz tak pożądanej równości i jawności, dalsze uprawnienia w zakresie przyjmowania i zwalniania, przedstawicielstwa, wpisów dla dzieci itd.

Jednakże istnienie umów zbiorowych wymaga specjalnego ustawodawstwa, które by regulowało cały splot zagadnień związanych z umową, dawało gwarancję ich wykonania, wyjaśniało punkty niejasne, nieustalone itd. Ustawodawstwo odnośne istnieje w różnych państwach przemysłowych: w Austrii, Belgii, Finlandii, Francji, Holandii, Niemczech, Szwajcarii, Szwecji, Włoszech, ZSSR. W Polsce, prócz województw zachodnich, odnośnej ustawy nie ma. A umowy zbiorowe obowiązują szeroko i wraz z organizacją przemysłu coraz bardziej będą się rozpowszechniać. Nie mają one jednak dostatecznej sankcji i są w wielkiej mierze obchodzone i łamane, zwłaszcza jeśli za umowami nie stoi odpowiednia faktyczna siła związków. Przy braku odpowiednich ustaw mogą się przedsiębiorstwa wyłamywać spod umów zbiorowych lub wcale do nich nie przystępować, stwarzając gorszymi warunkami pracy i płacy mniej lub więcej groźną konkurencję dla objętych umową przedsiębiorstw. Ustawa o umowach zbiorowych, wzorowana np. na ustawie niemieckiej, mogłaby temu zapobiegać przez to, że władze państwowe miałyby prawo rozciągania ich mocy na cały okręg lub przemysł. Projekty są w tym zakresie przygotowane i były już rozpatrywane przez Radę Ochrony Pracy; ich szybkie uchwalenie przez władze ustawodawcze jest sprawą konieczną.

Uregulowania domaga się kwestia załatwiania zatargów zbiorowych. Nie jesteśmy zwolennikami przymusowego rozjemstwa, które doprowadzać musi do zupełnie zbędnych komplikacji pomiędzy państwem a grupami społecznymi. Przykład Australii raczej odstrasza niż zachęca do tego rodzaju eksperymentu. Tym niemniej stan obecny, kiedy strony, będące w zatargu, mogą w ogóle nie objawiać chęci do zejścia się przy wspólnym stole, z czego wynikają długotrwałe strajki, jest na dłuższą metę nie do pomyślenia. Nie jest również pożądane, by każdy zatarg opierał się o najwyższe czynniki rządowe… Muszą być ustanowione specjalne niezależne, a wysoce autorytatywne organy akcji polubownej i rozjemczej. Organy te odciążą również inspekcję pracy, która obecnie jest zajęta zbyt wieloma czynnościami pobocznymi, ponadto wyrokowanie o zatargach niezupełnie daje się pogodzić z rolą i stanowiskiem inspekcji. I w tej dziedzinie istnieje przygotowany już projekt ustawy. […]

Za konieczność należy również uznać wydanie ustawy o płacach minimalnych i o pracy chałupniczej. Drobne zakłady, stosujące najstraszniejszy wyzysk pracy, nie przestrzegające żadnych zgoła ustaw robotniczych ani nie uwzględniające najskromniejszych nawet wymagań higieny, dzięki temu właśnie mogą obecnie skutecznie współzawodniczyć z wielkimi, nowocześnie urządzonymi zakładami pracy. Tak jest w przemyśle włókienniczym okręgu łódzkiego, w przemyśle spożywczym (piekarniach, fabrykach cukierków itd.), konfekcyjnym itp. Państwo winno dążyć do rozwoju wielkiego przemysłu i nie dopuszczać do tego, by zagrażały jego rozwojowi tego rodzaju „przedsiębiorstwa”, stanowiące groźbę dla kultury naszego kraju, przeszkodę dla polepszenia jego stanu zdrowotnego. Mamy tu do czynienia z nakazem nie tylko polityki socjalnej, ale też z wymogiem racjonalizacji życia gospodarczego.

Ustawy o płacach minimalnych i o pracy chałupniczej istnieją – w różnych formach – w większości państw europejskich. […] Rząd polski w odpowiedzi swej na kwestionariusz o metodach ustalania płac minimalnych wypowiedział się za wąskim ujęciem kwestii, ograniczając ich stosowanie do chałupników. Praca chałupnicza, tak odróżniająca się swym charakterem zawodowym od pracy rzemieślniczej i fabrycznej, nadaje się już w chwili obecnej do takiej specjalnej reglamentacji, której opracowanie, rozpoczęte jeszcze poprzednio i przerwane jedynie ze względu na okres wahań stabilizacyjnych waluty, zostaje na nowo przez rząd polski podjęte – pisze rząd w cytowanej odpowiedzi.

Jak wynika z powyższego, uważa rząd zastosowanie płac minimalnych do chałupników za pierwszy tylko krok w tym kierunku. Należałoby w przyszłości dążyć do polepszenia warunków pracy tą drogą również w tych działach rzemiosła i pracy fabrycznej, które nie mają umów zbiorowych i wykazują niepomiernie niskie zarobki. […] Państwo nie może się już ograniczać do roli biernego widza w obliczu nędzy i wyzysku. Poziom płac decyduje bowiem o rozwoju całego szeregu innych czynników – nie wyłączając politycznych – w których kształtowaniu jest ono wysoce zainteresowane.

IV

Za najważniejszy jednak brak polskiego ustawodawstwa społecznego – i to z punktu widzenia samej nawet produkcji – uważać należy fakt, że nie sprzęgło ono i nie starało się sprzęgnąć świata pracy z procesem wytwórczym.

W warunkach obecnych robotnik traktuje przedsiębiorstwo jako coś obcego lub co najmniej obojętnego. Jego losy mało go obchodzą. Obawia się zamknięcia zakładu – grozi mu to wszak okresem głodu i niedostatku. Ale w wydajności zakładu, w jego sprawności organizacyjnej i technicznej mało jest zainteresowany. Doświadczenie nauczyło go, że wydajność zakładu mało lub wcale nie wpływa na wzrost robotniczych zarobków, a zwiększa natomiast zysk. […] Przedstawicielstwa, rady fabryczne, załogowe czy jakakolwiek inna byłaby ich nazwa, dawałyby warstwie robotniczej możność wyjścia poza obręb jednego tylko, własnego ich warsztatu pracy i zapoznania się z kręgiem zagadnień gospodarczych, związanych z działalnością danego zakładu. Robotnicy otrzymaliby wgląd w mechanizm życia gospodarczego, poczęliby poprzez swych delegatów rozumieć związki zachodzące pomiędzy poszczególnymi zjawiskami ekonomicznymi i wpływ tych czynników na ich własny los.

W nowej instytucji stworzony zostałby pomost pomiędzy zarządem a personelem pracowniczym, pomost niwelujący tę ciągle jeszcze olbrzymią przepaść leżącą między tymi dwoma światami. […] Działają u nas w wielu przedsiębiorstwach delegacje robotnicze, lecz prawne podłoże ich działania nie jest wcale uregulowane, co oczywiście krępuje ich znaczenie i rozwój. Na Górnym Śląsku natomiast działa na zasadzie dawnej niemieckiej ustawy instytucja rad załogowych.

Komisja Ankietowa doszła, na podstawie analizy ośmioletniej działalności tej instytucji, do wniosku, że skutki stosowania ustawy o radach załogowych należy ocenić jako niewątpliwie dodatnie, zarówno pod względem realnego oddziaływania na stosunki społeczno-gospodarcze, jak również i ze względów wychowawczych – podnoszenia poziomu i poczucia odpowiedzialności u pracowników. Na terenie pozostałych dzielnic – stwierdza dalej Komisja – uderza brak opartego na ustawie przedstawicielstwa robotniczego i urzędniczego. Istnieją wprawdzie delegaci robotników, ale nie mają oni określonych przez ustawę zadań i uprawnień. […]

Wnioski, do których doszła Komisja Ankietowa, są zgodne z rezultatami odpowiednich badań na Zachodzie. Sprawozdania inspekcji pracy czy to Austrii, czy Niemiec, wszystkie podnoszą korzystne wyniki pracy rad fabrycznych. Rady te, aczkolwiek nie zadośćuczyniły daleko idącym nadziejom, jakie klasa robotnicza przy ich powstawaniu przywiązywała do nich, jednakże wniosły w życie fabryczne pewien konstytucjonizm, czuwają one nad realizacją ustaw ochronnych, łagodzą drobne zatargi itd.

Niemcy poszły, jak wiadomo, dalej jeszcze. Przedstawiciele robotników zasiadają tam w radach nadzorczych towarzystw akcyjnych. Cel tego postanowienia jest jasny – chodzi o dalsze jeszcze zbliżenie pracowników do procesów wytwórczych, do bliższego jeszcze wtajemniczenia ich w warunki współczesnego życia gospodarczego. Radca załogowy, który pozna dokładnie całokształt warunków, w jakich przedsiębiorstwo pracuje, realniej reprezentować może interesy swych mocodawców.

W naszych warunkach tego rodzaju zarządzenie byłoby zapewne przedwczesne. Tym niemniej należy klasę robotniczą stopniowo zainteresować już teraz biegiem życia gospodarczego i dać jej możność wpływania na nie nie tylko poprzez sejm i partie polityczne. […]

Dalszą drogą zapewnienia czynnikowi pracy większego, niż dotychczas, wpływu na bieg życia gospodarczego, są izby pracy. Wprowadzone zostały w czasach ostatnich izby przemysłowo-handlowe, rolnicze, rzemieślnicze. Tylko izby pracy nie zostały powołane do życia, ani nawet nie rozpoczęto, o ile nam wiadomo, odpowiednich prac przygotowawczych. I pod tym względem pozostajemy w tyle za Zachodem. […]

Izba występowałaby z inicjatywą ustawodawczą, brałaby udział w radach opiniodawczych, prowadziłaby ankiety i badania nad warunkami życia robotniczego, współdziałała z Urzędem Statystycznym w rozwoju statystyki pracy itd.; słowem – byłaby samorządem świata pracy. Jednym z ważnych jej zadań musiałoby również być gospodarcze szkolenie funkcjonariuszy związków zawodowych, ławników sądów pracy i ewentualnie radców załogowych. Wzrost wiedzy i zainteresowań ogólnogospodarczych oraz fachowych wśród klasy robotniczej będzie niewątpliwie regulatorem postępów demokracji gospodarczej, choć będzie niezawodnie również i jej pochodną.

Nakreśliliśmy w paru rzutach główne drogi, którymi zdążać winna polska myśl społeczna. Zatrzymaliśmy się jedynie na wytyczeniu szlaków głównych, pozostawiając na uboczu wiele dziedzin, które nie mniej wymagają ustawowych uzupełnień i dalszego rozwinięcia.

Czy to będzie praca młodocianych, czy sprawa wykorzystania wczasów, czy praca na roli lub prawa służby domowej – wszędzie twórcza myśl społeczna, wychodząca z założenia, że czynnikiem produkcji najbardziej cennym jest praca, znajdzie szerokie pole inicjatywy. […]

Wyzwoliliśmy się w latach ostatnich z narzuconej przez pewne sfery opinii, że w dziedzinie polityki społecznej już wszystko zostało dokonane, że nawet zrobiono za dużo i że należy się już… cofnąć wstecz. Uzasadniano to względami natury gospodarczej. Oczywiście, kwestie społeczne łączą się ściśle i nierozerwalnie z zagadnieniami gospodarczymi. Związek ten nie może być negowany i nie jest też przez nas zaprzeczany. Ale aż nazbyt często owe względy gospodarcze służą tylko jako argumenty dla utrzymania preponderancji pewnych warstw, co nie może leżeć w interesie ogólnogospodarczym, w interesie państwowym. W interesie państwa, wzmocnienia jego wewnętrznej siły i zwartości – leży gospodarcze dźwignięcie warstw pracujących i uczynienie z nich aktywnych czynników procesu wytwórczego. […]

Władysław Landau

Powyższy tekst pierwotnie ukazał się w pracy zbiorowej „Na froncie gospodarczym. W dziesiątą rocznicę odzyskania niepodległości”, Wydawnictwo „Drogi”, Warszawa 1928. Oprócz zaznaczonych skrótów pominięto także przypisy.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>