Lokalna demokracja finansowa

nr 1/2012 |

Porto Alegre, stolica regionu Rio Grande do Sul, zmaga się z problemami występującymi we wszystkich miastach Brazylii. Mimo że jest to miasto relatywnie bogate i uprzemysłowione, cechuje je duże rozwarstwienie społeczne. Rządy oligarchiczne spowodowały z jednej strony wszechwładzę elit i wykluczenie biedniejszych warstw ludności, z drugiej – populizm, który pozwalał na zapewnienie społecznego poparcia. W latach 80. miały miejsce liczne afery korupcyjne i malwersacje finansowe. Rok 1989 był szczególnie uciążliwy: szalała hiperinflacja, niemal wstrzymano inwestycje, sytuacja mieszkaniowa była bardzo trudna. Większość budżetu miasta przeznaczano na wynagrodzenia dla pracowników samorządowych.

Problemy finansowe władz miejskich oraz nieustępliwość mieszkańców doprowadziły do gwałtownych przemian. W 1989 r. rządy w Porto Alegre objęła Partia Pracujących (Partido dos Trabalhadores). Początkowo jej celem było stworzenie rad pracowniczych oraz umożliwienie mieszkańcom wpływu na podejmowanie decyzji przez organy municypalne, jednak aby pozyskać szerokie poparcie społeczne zdecydowano się na bardziej radykalne zmiany. Od 1990 r. zaczął funkcjonować nowy mechanizm, zawierający elementy demokracji bezpośredniej, z których najważniejszym był budżet partycypacyjny, określany jako obywatelska, niepaństwowa forma zarządzania (civil, not state, form of governance). Odtąd decydujący głos miał należeć do mieszkańców, a władze miejskie miały jedynie zatwierdzać przyjęte przez nich ustalenia.

Najważniejszym elementem systemu są regularne zgromadzenia mieszkańców miasta. Ich podstawowym zadaniem jest sporządzanie listy priorytetów budżetowych oraz pilnowanie realizacji postulatów społecznych. Mają one miejsce przez cały rok, jednak spełniają różne funkcje. Najważniejsze są zgromadzenia regionalne (Assembléias Regionais), odbywające się w poszczególnych regionach (jednostkach administracyjnych, składających się z kilkunastu lub kilkudziesięciu dzielnic) w dwóch rundach. Najpierw mają miejsce zgromadzenia przygotowawcze (Reuniões Preparatórias), a następnie spotkania właściwe (Rodada Única). Ich organizacją zajmują się wspólnoty wraz z władzami miejskimi. W okresie pomiędzy tymi spotkaniami odbywają się zgromadzenia lokalne (na szczeblu dzielnicy). Ich zadaniem jest debatowanie nad sprawami ważnymi z punktu widzenia lokalnej społeczności oraz demokratyczne głosowanie nad priorytetami inwestycyjnymi. Wybierają one także delegatów do innych organów, czyli do Rady Budżetu Partycypacyjnego oraz Forum Delegatów.

Mieszkańcy spotykają się także w ramach zgromadzeń tematycznych (Assembléias Temáticas), które służą prowadzeniu debat dotyczących ogólnych spraw, ważnych z punktu widzenia miasta jako całości. Zgłaszane są tam pomysły związane z funkcjonowaniem systemu. Co jakiś czas organizowane są także kongresy programowe, na których dyskutuje się na temat kierunków rozwoju, a także takich kwestii, jak prawa człowieka, edukacja czy polityka mieszkaniowa. Kolejne kongresy gromadzą nie tylko mieszkańców, ale także delegatów różnych organizacji.

Decydującym organem (z punktu widzenia wdrażania przyjętych założeń), jest wspomniana Rada Budżetu Partycypacyjnego (Conselho do Orçamento Participativo), która składa się z 48 wybranych przedstawicieli, w tym także członków Rady Miasta, którzy nie mają jednak prawa głosu. Przedstawiciele wybierani są na rok, z możliwością reelekcji. Istotny jest fakt, że mieszkańcy mogą odwołać swoich delegatów. Mamy więc do czynienia z mandatem imperatywnym, który należy uznać za niezwykle istotny z punktu widzenia ochrony interesów obywateli miasta. Rada, na podstawie celów wyznaczonych przez zgromadzenia regionalne oraz sugestii zgromadzeń tematycznych, wybiera na kolejny rok trzy zagadnienia najważniejsze z punktu widzenia miasta jako całości. Władze miejskie wspierają ten proces, określają także wysokość budżetu przeznaczonego na inwestycje. Wyłonieni przedstawiciele współpracują z mieszkańcami oraz agencjami samorządowymi, tworząc projekt budżetu, który następnie zostaje przedstawiony władzom miasta. Najczęściej budżet taki aprobowany jest w całości, a jeśli Rada Miasta chce zgłosić poprawki, zawsze włącza w to mieszkańców oraz informuje opinię publiczną. Mieszkańcy mają możliwość zgłaszania poprawek, a zgromadzenia Rady mają charakter otwarty. Wybrani przedstawiciele mogą zaznajomić się ze szczegółami dotyczącymi finansów. Bronią także przyjętych wcześniej planów. Jest to krytyczny obszar starcia interesów obywateli z władzą. W przeciwieństwie do klasycznej demokracji przedstawicielskiej nie mamy tutaj przeciwstawienia władza – obywatele (odbywającego się z pozycji siły), ale władza – demokratycznie wybrani przedstawiciele mieszkańców.

Ostatecznym wynikiem burzliwych dyskusji jest finałowa wersja planu inwestycyjnego, ze szczegółową listą inwestycji. Po jej uchwaleniu burmistrz przedstawia ów dokument Radzie Miasta, która może odrzucić go w głosowaniu. Istnieje więc możliwość zablokowania decyzji podjętych przez mieszkańców, jednak taka sytuacja w omawianym okresie nie miała miejsca. Poza wymienionymi instytucjami utworzono także kilka organów pomocniczych. Forum Delegatów (Fórum de Delegados) ma za zadanie kontrolować podejmowane działania, informować obywateli o ich przebiegu oraz zbierać pomysły na nowe projekty. Biuro Planowania (Gabinete de Planejamento) oraz Biuro Koordynacji Relacji ze Wspólnotami (Coordenação de Relações com as Comunidades) są organami władz miejskich, pośredniczącymi między władzą wykonawczą a mieszkańcami. Gabinet Planowania Miasta (Gabinete de Planejamento) zapewnia wsparcie techniczne i ekonomicznie. Komisja Trójstronna (Tripartite Commissăo), w skład której wchodzą reprezentanci pracowników administracji, zarządu miasta oraz Rady Budżetu Partycypacyjnego, zajmuje się sprawami związanymi z zatrudnieniem urzędników.

Decydujące znaczenie mają następujące po sobie cykle spotkań, organizowane na poziomie lokalnym, regionalnym oraz całego miasta. We wstępnej fazie, zgromadzenia odbywają się bez udziału czy ingerencji władz. Jest to bardzo ważny etap, w czasie którego mieszkańcy składają propozycje dotyczące priorytetów inwestycyjnych. Mogą zgłaszać swoje projekty i inicjatywy dotyczące różnych kwestii. Takie podejście wzmacnia w ludziach poczucie samodzielności i odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Potwierdza także, iż to sami obywatele decydują o podziale środków, a nie są jedynie swoistą fasadą, która ma legitymizować system. Pojawiały się projekty przekazania zgromadzeń organizacjom i stowarzyszeniom społecznym, jednak wymóg ten nie został wprowadzony w życie. W zgromadzeniach mogą więc uczestniczyć wszyscy mieszkańcy, a organizacje nie posiadają żadnych specjalnych przywilejów.

Partycypacja nie kończy się na samym podejmowaniu decyzji. Zgromadzenia na bieżąco monitorują wprowadzanie ustaleń w życie. Mamy więc do czynienia z różnymi rodzajami uczestnictwa ludności w tworzeniu budżetu: debatowanie, negocjacje oraz kontrola. Spotkania dają możliwość dyskusji o bieżących wydarzeniach, czy organizację protestów. Dotyczy to nie tylko kwestii finansowych, ale wszystkich spraw ważnych dla wspólnoty. Uzgadnia się potrzeby mieszkańców, proponuje inwestycje oraz podejmuje decyzje dotyczące hierarchii celów. Nowe inwestycje ustalane są według kryteriów związanych z brakiem infrastruktury lub usług publicznych, ogólną liczbą mieszkańców danej jednostki administracyjnej i priorytetami wybranymi przez jej mieszkańców oraz przez całe miasto. Porto Alegre podzielone zostało na szesnaście regionów według kryterium społeczno-ekonomicznego (na miejsce dawnych czterech według kryterium technicznego). Wybrano sześć zakresów tematycznych: transport; kultura; rozwój ekonomiczny i podatki; edukacja, sport i rozrywka; rozwój miejski i ochrona środowiska; ochrona zdrowia i pomoc społeczna. Pokazują one, które obszary są najważniejsze z punktu widzenia ludności miasta.

Istotnym elementem całego procesu jest dokładne informowanie mieszkańców. Mają oni pełny dostęp do informacji administracyjnej, co pozwala im podejmować decyzje oparte na dokładnej analizie sytuacji. Każdy obywatel posiada także bierne prawo wyborcze do zgromadzeń oraz Rady Budżetu Partycypacyjnego. System niejako wymusza zainteresowanie się sprawami, które są ważne nie tylko dla najbliższego sąsiedztwa, ale dla całego miasta. Obywatele nie tylko zgłaszają swoje postulaty, ale ustalają priorytety działań w relacji (a niekiedy nawet konfrontacji) do sąsiadów z innych ulic, dzielnic i rejonów miasta. Ludzie przychodzą na spotkania w celu rozwiązania problemów, które są najważniejsze z ich własnej perspektywy. Toczą się tam ostre dyskusje, powstają porozumienia, budowane są koalicje. Niekiedy rywalizacja i nieustępliwość biorą górę nad solidarnością i pragmatyzmem. Nie są to jednak jałowe dyskusje, jakie znamy ze świata zawodowych polityków.

Mieszkańcy wiedzą, że podejmowane decyzje będą miały wymierny wpływ na rzeczywistość wokół nich i mają nadzieję na poprawę sytuacji. Jednocześnie zdają sobie sprawę z interesów innych dzielnic, a ich świadomość wychodzi poza najbliższe sąsiedztwo. Toczone dyskusje zwiększają zrozumienie potrzeb innych. Z wypowiedzi mieszkańców wynika, że przynajmniej niektórzy zaczęli zdawać sobie sprawę, że ich problemy są niekiedy nieporównywalne z tymi, które dotykają żyjących w sąsiedniej dzielnicy. Wpływa to na ustalanie listy priorytetów zgodnie z faktycznymi potrzebami. Tak więc z jednej strony pozbyto się bezcelowych dyskusji na abstrakcyjne tematy i przełożono je na konkretne postanowienia. Z drugiej zaś, mieszkańcy mogą podejmować decyzje dotyczące nie tylko kanalizacji czy budowy dróg w najbliższym sąsiedztwie, ale także brać udział w konstruowaniu planów rozwoju miasta jako całości.

Wszystkie zgromadzenia są jawne i otwarte, każdy ma prawo do wyrażenia swojego zdania oraz głosowania (to ostatnie dotyczy oczywiście tylko zarejestrowanych w danym okręgu). Szeroki udział społeczny jest niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania systemu, ale też dopiero właściwe jego funkcjonowanie zapewnia uczestnictwo na odpowiednio wysokim poziomie. Najtrudniej było na początku lat 90., gdy łącznie w procesie brało udział 12 tys. osób, a więc 1% wszystkich mieszkańców. Liczba obywateli uczestniczących w procesach ulegała jednak systematycznemu wzrostowi (o kilkadziesiąt tysięcy rocznie) i w latach 2000–2004 wszystkie oficjalne i nieoficjalne zebrania gromadziły już od 150 do 200 tys. osób.

Poziom partycypacji jest odzwierciedleniem nierówności społecznych, ale w sposób odwrotny do stereotypowych wyobrażeń. Ludzie biedniejsi i gorzej wykształceni częściej uczestniczą w zebraniach. Szczególnie licznie reprezentowane są kobiety i osoby młode oraz mniejszości etniczne. Odniesiono sukces we włączeniu do procesu grup wcześniej wykluczonych ekonomicznie i politycznie. Niezbyt zainteresowani są natomiast ludzie należący do najbogatszych grup społecznych. Klasa średnia również uczestniczy w mniejszym stopniu. Należy pamiętać, że grupy tradycyjnie wykluczone muszą brać udział w tym procesie – jest to oznaka zmiany obowiązujących zasad. Z drugiej strony, ważne są przede wszystkim rezultaty, a decyzje powinna podejmować możliwie najszersza część społeczeństwa. Okazuje się, że mimo iż generalnie ludzi wcale nie jest tak trudno nakłonić do aktywnego uczestnictwa w debatowaniu i podejmowaniu decyzji, niektóre grupy społeczne nie zostały jeszcze do tego przekonane.

System funkcjonujący w Porto Alegre jest krytykowany przez różne środowiska. Najbardziej konstruktywne zarzuty pojawiają się ze strony naukowców. Według niektórych, system funkcjonuje jedynie na zasadzie kontrastu wobec poprzedniego, jako eksperyment, a jego przyszłość – w warunkach stabilizacji politycznej i gospodarczej – jest niepewna. Argumentują oni, że udział ludności może się znacznie zmniejszyć i doprowadzi to do powstania ustroju, który może być mniej efektywny niż w punkcie wyjścia. Kolejny zarzut dotyczy faktu, że członkowie wspólnot skupiają się na strategii krótkoterminowej, nie tworząc jednocześnie długofalowej wizji miasta.

Poza tym, według niektórych, system niesie ze sobą potencjalne zagrożenia. Nie eliminuje możliwości wyłonienia się swego rodzaju elity wśród delegatów wybranych na zgromadzeniach. Dzięki wiedzy oraz umiejętnościom zdobywają oni przewagę, która – przy wzrastającym skomplikowaniu procedur – stawia ich na uprzywilejowanej pozycji. Pojawiały się zarzuty, że niektórzy z przedstawicieli tworzyli ekskluzywną grupę (określaną jako panelinha dos conselheiros). Takie praktyki mogą prowadzić do powrotu systemu przedstawicielskiego.

Warto jednak pamiętać, że – nawet zgadzając się z tymi argumentami – system wygląda korzystnie w porównaniu z tradycyjną demokracją przedstawicielską. Najwięcej krytyki pochodziło od elit politycznych i biznesowych, które od początku stały na stanowisku, iż stworzony system to „rząd dla ubogich”, a programy skupiają się jedynie na transferze kompetencji i funduszy między grupami społecznymi. Sam fakt szerokiej partycypacji miał według nich służyć jako parawan dla zapewnienia legitymacji procesu, a nadreprezentacja ludzi biedniejszych – oznaczać, że jest to jedynie przesunięcie „decyzyjności” na inną grupę społeczną. W praktyce miałaby to być redystrybucja kapitału od najbogatszych do najbiedniejszych. Początkowo także spora część klasy średniej była przeciwna nowemu systemowi, jak i samej Partii Pracujących. Uznała jednak efektywny sposób rządzenia i ostatecznie krytyka z jej strony została stonowana.

Główne zarzuty, jakie możemy usłyszeć z lewej strony sceny politycznej, dotyczą przede wszystkim genezy powstania oraz zbyt małego stopnia zaawansowania procesu. Pierwszy zarzut odnosi się do faktu, że to nie samo społeczeństwo zorganizowało się, tworząc nową jakość, lecz powstała ona w wyniku współpracy organizacji społecznych z władzami lokalnymi. Jest to więc sojusz państwa ze społeczeństwem obywatelskim i jako taki jest nie do przyjęcia dla niektórych bardziej radykalnych przedstawicieli lewicy. Krytykowany jest fakt, że wybory ludności koncentrują się na określaniu mniejszego zła, zaś działalność organizacji społecznych polega przede wszystkim na obronie własnych interesów.

Wydaje się jednak, że ogólna ocena systemu powinna być pozytywna, choćby dzięki zwróceniu uwagi na najbiedniejszych, poprawie warunków ich życia i lepszemu zaspokajania potrzeb ludności. Od początku zajęto się priorytetami, a więc budową ulic i chodników, zarządzaniem gospodarką odpadami, zapewnieniem usług sanitarnych, poprawą warunków mieszkaniowych (dotyczącą głównie relokacji rodzin mieszkających w slumsach) oraz edukacją, zwłaszcza podstawową. Poprawiła się jakość życia najbiedniejszych, a także klasy średniej. Dotyczy to zarówno podstawowych usług, jak i kultury. W ciągu 10 lat podwoiła się liczba dzieci w szkołach publicznych. Biedne dzielnice w centrum miasta zostały zintegrowane z miejską infrastrukturą, a nie – jak to zazwyczaj ma miejsce w Brazylii – zepchnięte poza centrum życia gospodarczego i kulturalnego. System pozwalał mieszkańcom na więcej niż tylko decydowanie o wydatkach z budżetu. Umożliwiał prowadzenie swego rodzaju negocjacji z przedsiębiorcami. Przy budowaniu obiektu przez prywatną firmę mieszkańcy mogli postawić warunki, np. zażądać jednoczesnego wybudowania określonej ilości mieszkań dla okolicznej ludności. Wbrew obawom niektórych nie spowodowało to wstrzymania inwestycji w mieście, a inwestorzy musieli po prostu dostosować się do nowych reguł.

Mamy tu więc do czynienia ze swego rodzaju odwróceniem priorytetów: na pierwsze miejsce wysuwają się interesy najbardziej potrzebujących, zamiast grup tradycyjnie odnoszących największe korzyści, czyli najbogatszych i politycznie uprzywilejowanych. Nowe inwestycje ustalane są według listy kryteriów, która obejmuje istniejącą infrastrukturę, liczbę ludności, priorytety wybrane przez mieszkańców w dzielnicach oraz w całym mieście.

Za największe osiągnięcie uznać należy jednak przełamanie istniejącego schematu biurokratycznego i oligarchicznego oraz zastąpienie go nowym systemem redystrybucyjnym, budżetowym oraz rozwojem zaangażowania społecznego. Osoba reprezentująca mieszkańców miasta jest jedynie delegatem, związanym instrukcjami swoich wyborców i w każdej chwili może zostać odwołana. Zdecydowanie poprawiła się przejrzystość procesów. Inwestycje realizowane są tam, gdzie występują najbardziej palące potrzeby, a nie skupiają się jedynie w bogatych dzielnicach. Priorytet uzyskują te przedsięwzięcia, które są potrzebne, nawet gdy dotyczy to tak prozaicznych z punktu widzenia wielkiej polityki i biznesu kwestii, jak usługi sanitarne. Władze miasta nigdy nie były zainteresowane inwestycjami w coś, „czego nie widać”, natomiast mieszkańcy – jeśli tylko uważają to za palący problem – mogą przyznać takim inwestycjom pierwszeństwo. Mniejszą wagę przykłada się do tego, co najłatwiej jest dostrzec, a większą – do tego, co jest naprawdę potrzebne.

W ślad za Porto Alegre poszli inni. Przed rokiem 2004 w Brazylii było 120 miast z budżetem partycypacyjnym. Co prawda społeczności lokalne nie miały wpływu na rozdzielanie całości środków z budżetu, ale już sama liczba pozwala nam ujrzeć skalę zjawiska. Mechanizm ten został wprowadzony m.in. w Belo Horizonte, Belém, Recife, Santo André oraz mniejszych miejscowościach regionu Rio Grande do Sul. Wśród nich najbardziej rozwiniętym procesem budżetowania partycypacyjnego pochwalić się mogło Belo Horizonte. Różnice w porównaniu z Porto Alegre dotyczyły przede wszystkim stopnia zaawansowania omawianego procesu. Głównym powodem mogło być względne ubóstwo miasta oraz fakt, że elity ekonomiczne były tam bardziej konserwatywne. Mieszkańcy mieli do dyspozycji jedynie część budżetu, a same zebrania odbywały się co dwa lata. Głównym problemem w Belo Horizonte były nie tyle małe fundusze, co brak odpowiednich kadr. Proces jednak cały czas się rozwija, a sam system nie odbiega tak bardzo od tego z Porto Alegre. Większe problemy przeżywało Recife, w którym demokracja partycypacyjna działała niezbyt sprawnie. Komitety nadzorujące były tam słabe, a sam proces nie został wsparty przez władze. Te ostatnie w pewien sposób manipulowały instytucją budżetu partycypacyjnego, używając go do swoich celów. Wydaje się, że mieszkańcy nie mieli odpowiedniej siły, aby przeforsować swoje rozwiązania. Brakowało także odpowiednich działań ze strony rządzących. Klęska demokracji partycypacyjnej miała miejsce wszędzie tam, gdzie zabrakło dwóch niezbędnych warunków: woli politycznej oraz presji społeczeństwa, zwłaszcza w pierwszej fazie wprowadzania nowych reguł.

Należy pamiętać, że w większości brazylijskich miast budżet partycypacyjny jest tylko jednym z elementów systemu zarządzania. Władze municypalne pozostają najważniejszym czynnikiem, a także gwarancją, że uczestnictwo obywateli przyniesie korzystne rezultaty. To one organizują zebrania, dostarczają informacji i pilnują wykonania postanowień. Czasami używają instytucji demokracji partycypacyjnej do własnych celów. Są to przeważnie miasta o dużo mniejszej liczbie mieszkańców niż Porto Alegre. Teoretycznie instytucje demokracji bezpośredniej powinny tam działać sprawniej, w rzeczywistości jednak problemy z samym wprowadzeniem zmian są większe.

Wydaje się, że jak na razie jedynie w Porto Alegre system jest na tyle silny, że może bronić się sam, nawet w przypadku niechęci ze strony władz municypalnych. Warto tu jednak wspomnieć o Ipatindze, w której budżetowanie partycypacyjne z pewnością nie jest na najwyższym stopniu zaawansowania (obejmuje jedynie kilkanaście procent całości budżetu), ale wyróżnia się tym, że na dużą skalę wykorzystuje się tu Internet. Dotyczy to zarówno systemu głosowania wyborczego, jak i składania projektów online. Wprowadzono specjalne punkty z komputerami, gdzie przy pomocy przeszkolonego personelu mieszkańcy mogli zgłaszać swoje pomysły. Istnieje także możliwość pełnienia przez mieszkańców funkcji „agenta fiskalnego”. W takiej sytuacji otrzymują oni za pośrednictwem poczty elektronicznej informacje dotyczące określonych projektów na danym obszarze. Umożliwia im to przeprowadzanie kontroli. Każdy z użytkowników może też składać propozycje i sugestie, które zostają rozpatrzone przez odpowiednie organy. Żadne z brazylijskich miast nie wprowadziło narzędzi internetowych (szczególnie spersonalizowanych) na taką skalę, a najbardziej zaawansowane pod tym względem są Porto Alegre oraz Belo Horizonte. Najczęściej Internet służy jedynie powiadamianiu o spotkaniach oraz stanie prac budowlanych. Spowodowane jest to przede wszystkim faktem, że grupy społeczne, na których opiera się „ciężar partycypacji” mają utrudniony dostęp do sieci. Szerokie udostępnianie narzędzi internetowych nie jest więc priorytetem. Być może jest to jednak jeden z elementów skłonnych przekonać klasę średnią do większego zaangażowania w życie miasta.

System znany z Brazylii przeniesiono także na grunt europejski (funkcjonuje on m.in. w Sewilli, Berlinie czy Płocku). W Europie doświadczenie demokracji partycypacyjnej jest jednak nieco odmienne – w większości przypadków skupia się bowiem na dyskusjach toczonych między kandydatami zatwierdzonymi przez organy państwowe. Głównym celem angażowania obywateli w proces podejmowania decyzji wydają się być względy gospodarcze. Partycypacja zostaje zastąpiona konsultacją, co powoduje osłabienie potencjału tkwiącego w dobrze zorganizowanym społeczeństwie. Najważniejsza jest już nawet nie efektywność, ale rachunek ekonomiczny. Ten natomiast może świadczyć na niekorzyść demokracji uczestniczącej, zwłaszcza w początkowym okresie, kiedy wymagane są zmiany zasad dystrybucji środków finansowych.

Być może najbardziej istotny jest fakt, że w systemie brazylijskim inicjatywa wychodzi od obywateli, natomiast politycy muszą się wobec niej ustosunkować. Nie tylko usprawnia to społeczeństwo obywatelskie, ale także wymusza na politykach odniesienie się do postulatów społecznych, a często wyklucza de facto możliwość ich odrzucenia. Demokracja partycypacyjna zaostrza konflikty między grupami społecznymi i wprowadza podział między elitami i resztą społeczeństwa, mimo faktu, iż wynika ze swego rodzaju konsensusu. Należy przy tym pamiętać, że demokracja partycypacyjna nie jest odporna na kryzysy; taki wybuchł w Porto Alegre w 2004 r. Obywatele weszli w konflikt z zarządem miasta. W odpowiedzi na próbę likwidacji instytucji społecznych wybuchły protesty. Władze starały się sabotować zebrania i decyzje podjęte przez mieszkańców. Ograniczenie uprawnień zgromadzeń powszechnych w latach 2005–2006 zostało przez niektórych uznane za klęskę budżetu partycypacyjnego. Część uprawnień została przeniesiona na urzędników, a mieszkańcy mieli jedynie zaakceptować podjęte decyzje. Władze miejskie zamierzały włączyć do procesu decyzyjnego instytucje wcześniej pozostające poza nim, jak firmy prywatne, fundacje czy agencje stanowe i federalne. Spotkało się to z zarzutami o chęć sabotowania całego procesu. Nowa polityka przynajmniej w niektórych założeniach powracała do klasycznej demokracji: postawiono nacisk na stabilność finansową, powierzono usługi publiczne korporacjom, przyznano ulgi wielkim firmom. Mieszkańcy nie zaprzestali protestować przeciwko odebraniu im kompetencji, choć widać znaczny spadek udziału ludzi w zebraniach. Powstały niejako dwa konkurujące ze sobą ośrodki władzy. Przyszłość systemu Porto Alegre jest niepewna, choć nadal stanowi on przykład nie tylko zaangażowania obywatelskiego w procesy decyzyjne, ale także aktywnego podejścia do problemów społecznych, ekologicznych i gospodarczych.

Porto Alegre jest dowodem na to, że wprowadzenie instytucji budżetu partycypacyjnego oraz elementów demokracji uczestniczącej zwiększa przejrzystość procedur oraz efektywność wprowadzanych w życie projektów i zmian. Ludzie zyskują świadomość, że mobilizacja oznacza polepszenie ich sytuacji mieszkaniowej, sanitarnej, dostępu do edukacji i kultury oraz poprawienie miejskiej estetyki. Obalony zostaje mit odrębności polityki (rozumianej jako dyskusji między „przedstawicielami” wyłonionymi w procesie elekcyjnym) i problemów codziennego życia. Uczestnictwo w podejmowaniu decyzji przekłada się bezpośrednio na poprawę najbardziej zaniedbanych dziedzin oraz modernizację najbiedniejszych dzielnic. Konsekwencje są znacznie bardziej doniosłe: niezaprzeczalny jest twórczy wpływ na proces kreacji społeczeństwa obywatelskiego. Mieszkańcy rozumieją zasady, na jakich funkcjonuje władza i buntują się, jeśli ktoś chce odebrać im zagwarantowane kompetencje.

Demokracja bezpośrednia bardzo często określana jest jako nieefektywna i niepraktyczna. Przykład Porto Alegre pokazuje, że jest wręcz przeciwnie – mieszkańcom zależy na szybkim rozwiązaniu dręczących ich problemów i są mniej skłonni do przedłużania dyskusji. W przeciwieństwie do „etatowych” polityków, skupiają się na konkretach i nie próbują kształtować swojego wizerunku kosztem skuteczności. Brazylijskie miasto stanowi dowód na to, że klasyczne teorie dotyczące nieadekwatności instytucji demokracji bezpośredniej do dużych grup są nieprawdziwe.

Paradoksalnie, krytyka systemu funkcjonującego w Porto Alegre płynąca z różnych źródeł może świadczyć o jego sile i nowatorstwie. Zarzuty ze strony oligarchii potwierdzają, że podjęte reformy faktycznie zmieniły stary porządek. Ataki ze strony radykalnej lewicy są natomiast dowodem na to, że system nie jest tylko idealistycznym marzeniem, ale urzeczywistnieniem konkretnych planów. Utopijne projekty zostały odsunięte i nie widać, żeby miały zostać wprowadzone w życie. Może to świadczyć o olbrzymim potencjale, jaki tkwi w demokracji partycypacyjnej.

Marcin Rzepa

(ur. 1983) – absolwent stosunków międzynarodowych na UMK i Centrum Studium Europejskich im. Jeanna Monneta w Toruniu. Aktualnie studiuje w Centrum Studiów Latynoamerykańskich UW w Warszawie. Obserwator, poszukiwacz, cyklista, weganin.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>