Ministerstwo Bezpieczeństwa Wewnętrznego

Wiosna 2013 |

I. Przywrócić państwu kontrolę nad jego własnym aparatem

W dobrze działającej administracji bezosobowe zasady wyznaczane przez państwo, a co za tym idzie prymat lojalności wobec tworzącego reguły państwa, powinny być zgodne z najbardziej żywotnymi (osobistymi, związanymi z awansami i wynagrodzeniem) interesami urzędników.

Tymczasem w Polsce nie one są punktem odniesienia. Są nimi reguły gry ustalane przez bezpośrednich zwierzchników. Państwo znajduje się na dalszym planie – regulacje dotyczące funkcjonowania jego struktur często nie są tworzone odgórnie w centrum, lecz oddolnie przez grupy kontrolujące poszczególne instytucje w celu zabezpieczenia partykularnych interesów. Niejasna, często wzajemnie wykluczająca się treść przepisów pozwala na ich swobodną interpretację, co wzmacnia osobistą władzę przełożonych nad podległymi im pracownikami. Najlepszym odzwierciedleniem osobistej zależności urzędników i polskich funkcjonariuszy od przełożonych jest dyskrecjonalna władza tych drugich w zakresie ustalania wysokości dochodów podwładnych.

Dziś składnikiem wielu urzędniczych zarobków są stałe dochody dodatkowe, przyznawane całkowicie uznaniowo przez przełożonych, w postaci okresowych nagród (w administracji samorządowej często jest to wielokrotność stałej pensji), wynagrodzeń za członkostwo w radach nadzorczych (skarbu państwa i spółek komunalnych), z tytułu prowadzenia rozmaitych kursów i szkoleń wewnętrznych czy dzięki różnego rodzaju dodatkom.

Podobnie do kwestii uzyskiwania dochodów w administracji wygląda sprawa decyzji personalnych, czyli zatrudnienia i awansów. Bezosobowe (bezstronne) kryteria, ustalane przez państwo, zastępowane są kryteriami partykularnymi, wyznaczanymi przez panujące w instytucjach „wspólnoty przestępcze”. Decydują znajomości, koneksje partyjne i rodzinne. Przyznanie posady w administracji publicznej bywa też formą łapówki.

Propozycje działań:

  1. Jednolity i transparentny system wynagrodzeń. Powinno się to dokonać poprzez usztywnienie zasad regulowania dochodów i maksymalne uniezależnienie ich od uznaniowych decyzji przełożonych (z wyjątkiem jednorazowo przyznawanych nagród za specjalne zasługi). Towarzyszyć temu powinna likwidacja wynagrodzeń dla urzędników za zasiadanie w radach nadzorczych spółek skarbu państwa i spółkach samorządowych. Dochody zarządów i urzędników samorządowych powinny być regulowane na podobnych zasadach jak urzędników państwowych.
  2. Odbiurokratyzowanie służb mundurowych. W obecnym systemie komendanci policji, straży pożarnej, szef ABW są nie tylko służbą działającą na rozkaz, ale urzędnikami – organami administracji, obdarzonymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi. Tworzy to biurokrację droższą ze względu na przywileje emerytalne służby i inne, a także ogranicza skuteczność mechanizmów nadzoru. Służby nie są kontrolowane przez zewnętrzną, cywilną administrację, ale kontrolują same siebie. Co do zasady nie jest dobrze wyposażać policję, mającą uprawnienia właśnie policyjne wobec obywateli (możliwość używania przymusu bezpośredniego, uprawnienia śledcze), w zbyt wielką władzę dyskrecjonalną, która powinna należeć do urzędników cywilnych.
  3. Wzmocnienie roli wojewody jako profesjonalnego, apolitycznego urzędnika. Obecnie wojewodowie są nominatami politycznymi, uzależnionymi od układów lokalnych, często osobami o niewielkim doświadczeniu w kierowaniu administracją państwową. W celu zagwarantowania ich kompetencji i uniezależnienia od miejscowych powiązań wojewodowie powinni być wybierani i mianowani przez polityków spośród urzędników służby cywilnej na podobnych zasadach jak np. komendanci policji są mianowani spośród oficerów tej formacji. Wzmocnienie roli wojewody względem państwowej administracji w terenie powinno polegać na dodaniu do jego kompetencji części lub całości uprawnień komendantów policji i państwowej straży pożarnej, jako organów administracji. Służyłoby to odbiurokratyzowaniu służb mundurowych i zwiększyło efektywność funkcjonowania całego aparatu państwa.
  4. Zabezpieczenie interesów państwa wobec urzędników przechodzących do sektora prywatnego – z uwagi na konflikt interesów. Prywatne firmy, zwłaszcza w sektorze finansowym i IT, uwzględniają w umowach z pracownikami zabezpieczenia uniemożliwiające lub utrudniające podjęcie pracy dla konkurencji zarówno ze względu na konflikt interesów, jak i kwestię kosztów, które firma poniosła w stosunku do pracownika, pomagając mu w nabyciu profesjonalnych umiejętności. Podobne zabezpieczenia stosują również rządy – np. w USA zakazuje się wojskowym po przejściu w stan spoczynku współpracy z przemysłem zbrojeniowym przez kilka lat.

Tymczasem w odniesieniu do aparatu państwa polskiego sfera ta pozostaje słabo uregulowana. Prowadzi to do konfliktu interesów i rodzi podejrzenia o korupcję. Chodzi tu o zatrudnianie przez prywatne firmy byłych urzędników, którzy wcześniej w obszarze, w którym działa dana firma (np. finanse, energetyka, IT), wykonywali czynności nadzorcze i kontrolne lub dokonywali zamówień. Przykładem jest sprawa urzędników GDDKiA podejmujących pracę w firmach, którym wcześniej przydzielali zlecenia.

Wprowadzenie odpowiednich przepisów i zasad powinno być wzorowane na rozwiązaniach zabezpieczających interesy firm prywatnych oraz stosowanych w innych krajach.

II. Dostęp obywatela do informacji i ochrona praw obywatela „nadzorowanego”

Warunkiem poczucia partycypacji i współodpowiedzialności obywateli za stan własnego państwa jest dostęp do wiedzy o jego funkcjonowaniu, czyli o działaniach władzy publicznej: administracji państwowej i samorządowej. Transparentność władzy i powszechny dostęp do informacji o jej poczynaniach jest kluczowym elementem jej kontroli ze strony obywateli, a co za tym idzie: podstawowym warunkiem jakichkolwiek działań naprawczych. Z tym związana jest kwestia oceny działalności administracji i służb w zakresie zbierania informacji i nadzoru nad obywatelem.

Propozycje działań: Zweryfikować istniejące przepisy w kierunku standaryzacji zasad udzielania informacji publicznej. Chodzi o to, aby informacja była udzielana w sposób „kompatybilny”, na ile jest to możliwe według jednakowego wzorca dla wszystkich rodzajów i poziomów administracji: urzędów centralnych, władz samorządowych, policji itd. Chodzi z jednej strony o zapewnienie obywatelowi łatwego dostępu do informacji, również dzięki powtarzalności lub podobieństwu sposobu jej pozyskiwania w rozmaitych miejscach. Z drugiej strony standaryzacja umożliwia szybką i realną weryfikację transparentności poszczególnych instytucji.

III. Zatrzymać komercjalizację bezpieczeństwa publicznego

Rząd kontynuuje likwidację posterunków policji i tnie wydatki na modernizację służby. Jednocześnie dynamicznie rośnie rynek usług ochrony i parapolicyjnych, który w niewystarczającym stopniu jest kontrolowany przez państwo. Rodzi to patologie, którym sprzyjają niejasne przepisy prawne. Sytuacja, gdy państwo pozbywa się uprawnień policyjnych wobec obywateli na rzecz podmiotów prywatnych, w połączeniu z ich słabym nadzorem zagrażać może swobodom obywatelskim i ogólnie bezpieczeństwu publicznemu.

Propozycje działań:

  1. Należy dążyć do zapewnienia dostatecznych środków na działalność policji państwowej, również pod kątem zapewnienia jej widocznej obecności w przestrzeni publicznej, poprzez odbudowę posterunków, zwiększenie liczby patroli, odtworzenie znaczenia i roli dzielnicowych wraz z towarzyszącym temu motywującym systemem awansów. Trzeba zmienić demoralizujący system premiowania policjantów za liczbę wypisanych mandatów. Wypacza to sens ich misji i rodzi niechęć społeczną, niszczącą zaufanie do służby.
  2. Radykalnej reformie powinien ulec (mało w tej chwili skuteczny) system nadzoru nad prywatnymi agencjami ochrony osób i mienia.
  3. Należy zweryfikować uprawnienia pracowników prywatnych agencji ochrony dotyczące możliwości ograniczenia wolności obywateli, także poprzez użycie środków przymusu bezpośredniego. Zwraca na to uwagę Fundacja Helsińska w kontekście zwiększenia uprawnień w zakresie kontrolerów biletów w środkach komunikacji publicznej. W Polsce są to na ogół przedstawiciele prywatnych firm, podczas gdy w państwach zachodniej Europy funkcję tę pełnią umundurowani funkcjonariusze publiczni (policja municypalna).

Paweł Soloch

(ur. 1962) – działacz państwowy i analityk, ekspert w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego i administracji publicznej. Absolwent Instytutu Historii Uniwersytetu Warszawskiego, Instytutu Podyplomowych Studiów Administracji Publicznej (IDHEAP ) w Lozannie oraz prestiżowej Narodowej Szkoły Administracji (ENA) w Paryżu. W latach 1992–1999 pracownik Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Ministerstwa Obrony Narodowej, wicedyrektor w Departamencie Spraw Obronnych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. W okresie 1999–2001 organizator, a następnie dyrektor Departamentu Bezpieczeństwa Powszechnego w MSW iA. Od 2001 do 2003 r. prorektor ds. studenckich w Wyższej Szkole Dziennikarskiej im. Melchiora Wańkowicza, a następnie zastępca dyrektora Studiów europejskich i atlantyckich w Szkole Wyższej Psychologii Społecznej. W latach 2004–2005 członek Zespołu Doradców Prezydenta Warszawy, w okresie 2005–2007 podsekretarz stanu w MSW iA oraz szef Obrony Cywilnej Kraju (m.in. koordynator prac nad ustawą o zarządzaniu kryzysowym). W 2008 r. został doradcą szefa Biura Bezpieczeństwa Narodowego i przewodniczącym Zespołu BBN ds. analizy rozwiązań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa lotów VIP. Od października 2010 r. wykładowca w Krajowej Szkole Administracji Publicznej oraz członek Rady Służby Cywilnej. Współpracuje z Instytutem Studiów Politycznych PAN oraz Instytutem Sobieskiego. Autor licznych publikacji z dziedziny bezpieczeństwa narodowego.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>