Droga do równości i dobrobytu

Lato 2013 |

„Model nordycki” często sprowadzany jest do tamtejszej wersji państwa opiekuńczego. Tymczasem w książce „Szlak Norden. Modernizacja po skandynawsku” pokazuje Pan, że ma on szerszy zasięg i obejmuje także inne wymiary polityki publicznej, a ponadto np. stosunki pracy. Jakie wspólne cechy wysoko rozwiniętych państw północnej Europy określają zatem model nordycki?

Włodzimierz Anioł: Użył Pan terminu „model”, który jest zresztą często stosowany w tym i podobnych kontekstach, ale ja za tym pojęciem, mówiąc szczerze, nie przepadam. Po pierwsze dlatego, że zakłada ono pewną statyczność, niezmienność określonych rozwiązań. Po drugie dlatego, że sugeruje ono, iż kraje te mogą stać się całościowym wzorem, swoistym prototypem możliwym do wiernego odtworzenia gdzie indziej, w całkiem innych warunkach lokalnych.

Wolę mówić o drodze, ścieżce rozwoju, szlaku – stąd też tytuł mojej książki. Droga, jak to droga, zazwyczaj zmienia się – jest czasem równa, czasem wyboista, prowadzi niekiedy pod górkę, czasem w dół. Bywa, że wije się, krzyżuje z innymi traktami albo biegnie jakiś czas równolegle do nich; tak czy inaczej zachowuje pewną swoistość. Ma swój historyczny początek, ale i otwartą przyszłość.

Kiedyś, zgodnie z modnymi po II wojnie światowej teoriami modernizacji, wierzono na ogół, że rozwój społeczeństw i państw ma charakter jednoliniowy i konwergentny, tzn. wszyscy poruszają się mniej więcej w tym samym kierunku, choć w różnym tempie, ale dystans między nimi powoli się zmniejsza. Czyli odmienności ustępują stopniowo miejsca podobieństwom. Dziś zdecydowanie przeważa pogląd, że rozwój jest raczej wieloliniowy i dywergentny, a więc panuje tu bardzo duża – zdaniem wielu nawet narastająca – różnorodność.

Co się tyczy „modelu nordyckiego”, czyli specyficznego dla pięciu państw nordyckich – Danii, Finlandii, Islandii, Norwegii i Szwecji – to od lat 60. ubiegłego stulecia, to znaczy od czasu, kiedy wyrażenie to pojawiło się w rozważaniach akademickich, różni autorzy w rozmaity sposób określali dotąd jego specyfikę, eksponując te czy inne atrybuty nordyckiej filozofii czy strategii rozwoju. Nie chodzi tu tylko o wąsko rozumiane państwo opiekuńcze, ale także o inne aspekty, bo mówi się i pisze również np. o nordyckim modelu demokracji, społeczeństwa, zarządzania korporacjami albo o skandynawskim modelu dyplomacji pokojowej czy zagranicznej pomocy humanitarnej itp.

Nie wchodząc w detale i multum rozmaitych interpretacji, pozwolę sobie ująć najbardziej dziś charakterystyczne cechy nordyckiego paradygmatu rozwojowego w lapidarnej formule „7 × E-ROZWÓJ”:

  1. Egalitarne społeczeństwo.
  2. Empowering lub enabling welfare state. To takie państwo opiekuńcze – zwane też państwem dobrobytu czy socjalnym – które wspomaga, otwiera, usamodzielnia, uwalnia ukryty potencjał, ułatwia realizację ludzkich aspiracji, wyposaża ludzi w nowe umiejętności i możliwości, mówiąc potocznie – daje im „power”.
  3. Edukacja.
  4. Efektywna praca.
  5. E-gospodarka.
  6. Ekologia i energia odnawialna.
  7. Etyczna polityka zagraniczna, inaczej: empatyczne zaangażowanie i aktywność międzynarodowa.

Ów zestaw cech i właściwości to według mnie bardziej busola niż kanoniczny model. W większym stopniu wartości i zasady niż dalekosiężny, wyidealizowany cel. Raczej sposób podejścia i metoda, modus operandi i zespół dyrektyw aniżeli jakiś genialny schemat czy plan, jakaś nienaruszalna konstrukcja.

W tym też sensie określam w książce tę formułę rozwojową mianem Konsensusu Nordyckiego, bo chodzi tu przede wszystkim o pewien wspólny mianownik, o generalne priorytety, o wspólną ogólniejszą orientację, o kierunkowe wytyczne do działania i rekomendacje.

Polityka społeczna krajów takich jak Szwecja czy Norwegia kojarzy się wielu Polakom głównie z wysokimi zasiłkami.

Sieć zabezpieczenia społecznego to tylko jeden z wymiarów nordyckiej polityki społecznej; bardzo ważny, ale daleko nie jedyny. Sieć ta odgrywa rolę ochronną, niekiedy wręcz ratunkową, gdy – mówiąc metaforycznie – dochodzi do upadku z dużej wysokości. Pełni funkcję podobną do tej, jaką spełnia siatka w cyrku, która ratuje zdrowie lub życie artystom dokonującym skomplikowanych ewolucji pod kopułą namiotu. Z tym aspektem kojarzymy najczęściej zasiłki socjalne.

Ale szerzej rozumiana sensowna polityka społeczna może być także – i tak właśnie jest w krajach skandynawskich – trampoliną. Pomaga odbić się od ziemi, nabrać wysokości, rozwinąć skrzydła. Używając fachowych, anglojęzycznych terminów – oprócz protective welfare jest jeszcze productive welfare, czyli produktywistyczna i aktywizująca misja świadczeń i usług społecznych. One mają nie tylko amortyzować możliwe wstrząsy i upadki, nie tylko neutralizować negatywne skutki rozmaitych tzw. ryzyk socjalnych (jak choroba, wypadek przy pracy czy utrata środków utrzymania), ale i skutecznie je ograniczać, najlepiej wręcz zapobiegać ich występowaniu.

Z orientacji prewencyjnej wypływa cała, tak popularna w Skandynawii, filozofia „inwestycji społecznych”. Czyli zapobiegliwe antycypowanie przyszłych problemów i zagrożeń (jak np. zapaści demograficznej lub postindustrialnych zawirowań na rynku pracy) każe dziś kierować poważne środki finansowe na żłobki i przedszkola, na wspomaganie obojga rodziców w łączeniu ról zawodowych i domowych, na rozwój edukacji i kształcenie ustawiczne (lifelong learning), na profilaktykę zdrowotną itp.

Summa summarum, zwłaszcza w dłuższej perspektywie, taka strategia sprawdza się i bardzo opłaca, gdyż pozwala uniknąć dużo kosztowniejszych interwencji publicznych w przyszłości. Pomaga także, na przykład, rozbrajać odpowiednio wcześniej tykającą dziś – we wszystkich krajach europejskich – zegarową bombę geriatryczną albo stosownie przygotować się do wyzwań związanych z nieuniknioną restrukturyzacją gospodarki, bezrobociem strukturalnym czy wciąż narastającą mobilnością na rynku pracy.

Kraje nordyckie są programowo „państwami inwestycji społecznych” (social investment states), zabiegającymi o rozwój kapitału ludzkiego i społecznego. O bardzo konkretnych instrumentach takiej orientacji – w polityce rodzinnej, zatrudnienia, oświatowej czy innowacyjnej – piszę szerzej w swej książce. Tu podkreślę tylko generalną zasadę przyświecającą tym działaniom: „Już dziś warto sadzić lasy, a nie tylko krótkowzrocznie je wycinać”.

Wróćmy do wspomnianych na początku stosunków pracy. Proszę opowiedzieć, jakie rozwiązania na rzecz walki z bezrobociem, stabilności zatrudnienia, podnoszenia kwalifikacji pracowników etc. są stosowane w interesującej nas części Europy. W naszym kraju słychać czasem głosy, że powinniśmy wzorować się na specyficznym dla Danii modelu „elastycznego bezpieczeństwa”.

Duńska koncepcja „elaspieczeństwa”, jak krócej proponuję ją określać w nawiązaniu do oryginalnego neologizmu angielskiego (flexicurity), to rzeczywiście bardzo głośna idea, bodaj najbardziej innowacyjna w ostatnim dwudziestoleciu w ramach ewoluującej skandynawskiej polityki zatrudnienia. Stara się ona godzić narastającą niestabilność i płynność rynków pracy z bezpieczeństwem socjalnym i wsparciem dla bezrobotnych.

Duńczycy mówią w tym kontekście o „złotym trójkącie”. Na jego trzy boki składają się: po pierwsze – elastyczne regulacje dotyczące zatrudniania i zwalniania pracowników, po drugie – hojny system zabezpieczenia społecznego, pozwalający tracącym pracę nie tracić poczucia bezpieczeństwa, po trzecie wreszcie – tzw. aktywna polityka rynku pracy, której prekursorem jeszcze w latach 50. była Szwecja. W tym ostatnim przypadku chodzi przede wszystkim o pomoc w podnoszeniu kwalifikacji dzięki rozmaitym szkoleniom, stażom zawodowym itp., ale także o wsparcie w poszukiwaniu nowego zatrudnienia oraz o zachęcanie do podjęcia lub kontynuowania pracy (jak w przypadku osób starszych czy młodych matek).

W 2011 r. w Danii aż jedna trzecia całej populacji w przedziale wiekowym 24–64 lata w ciągu ostatniego roku brała udział w jakichś formach kształcenia, co było najwyższym wskaźnikiem w całej Unii Europejskiej przy średniej na poziomie niecałych 10%.

W Polsce przy różnych okazjach mówi się o flexicurity,m.in. w związku z aktywnym promowaniem tej idei od jakiegoś czasu przez Unię. W praktyce oznacza to jednak najczęściej tylko uelastycznianie rynku pracy oraz póki co zaniedbywanie i lekceważenie dwóch pozostałych boków wspomnianego trójkąta. Asymetria ta przynosi naturalnie profity przede wszystkim pracodawcom, osłabia zaś pozycję i bezpieczeństwo pracowników, ogranicza również ich „zatrudnialność” (employability). Otwiera też pole dla nadmiernej ekspansji tzw. umów śmieciowych oraz szybkiego przyrostu liczby tzw. złych stanowisk pracy (bad jobs). To dlatego niektórzy w Europie ostrzegają, iż flexicurity – przy kulawym zastosowaniu – może zamieniać się we „fleksploatację” (flexploitation).

Podkreślę jednak, że istota „elaspieczeństwa” sprowadza się nie do unikania bezrobocia w ogóle, lecz do przeciwdziałania bezrobociu długoterminowemu. Inaczej mówiąc – chodzi o długookresowe bezpieczeństwo zatrudnienia, a nie o bezpieczeństwo konkretnego, zajmowanego aktualnie miejsca pracy. Postępująca restrukturyzacja gospodarki, w tym szczególnie dynamiczny rozwój sektora usług, wymaga dziś ciągłych zmian i dostosowań, co musi dotykać także siłę roboczą. Rzecz w tym, by w procesie tych przekształceń pomagać przede wszystkim ludziom, a nie upadającym, niekonkurencyjnym fabrykom. Zgodnie zresztą ze starą żeglarską zasadą, która mówi, że kiedy tonie statek, to marynarze ratują najpierw pasażerów, a nie okręt.

Jakie są inne charakterystyczne cechy nordyckich stosunków przemysłowych, np. w zakresie dialogu społecznego, partycypacji pracowników w zarządzaniu przedsiębiorstwami itd.?

Skandynawski korporatyzm zakłada bardzo bliską współpracę zorganizowanych grup interesu (zwłaszcza pracodawców i pracowników) zarówno między sobą, jak i między nimi a instytucjami państwowymi. To jeden z podstawowych filarów ustrojowych nordyckiego państwa opiekuńczego. Rokowania i porozumienia zbiorowe, które określają stosunki przemysłowe, szczegółowe warunki pracy itp., mają długoletnią tradycję. Pierwszy w Skandynawii kompleksowy tzw. układ ogólny duńska centrala związków zawodowych wynegocjowała z organizacją pracodawców jeszcze w XIX w., bo w 1899 r. Dziś porozumienia zbiorowe obejmują w pięciu krajach nordyckich zdecydowaną większość pracowników – najwięcej w Islandii (99%), stosunkowo najmniej w Norwegii (74%). Poziom uzwiązkowienia siły roboczej wprawdzie w ostatnim okresie nieco się zmniejszył, ale wciąż pozostaje – na tle innych krajów w Europie i na świecie – relatywnie bardzo wysoki (Islandia – 85%, Szwecja – 71%, Finlandia – 69%, Dania – 68%, Norwegia – 52%, według danych z 2009 r.).

Dialogu społecznego nie wyczerpuje jednak tylko uzgadnianie regulacji pracowniczych. Partnerzy społeczni są także aktywni w fazie wdrażania wypracowanych decyzji, np. w ramach szwedzkiej Krajowej Rady Pracy ich przedstawiciele angażują się w proces zarządzania biurami zatrudnienia. Związki zawodowe administrują afiliowanymi przy nich funduszami ubezpieczeniowymi i zasiłkami dla bezrobotnych (system nazywany gandawskim). Nie tylko związkowcy i przedsiębiorcy, ale i inne organizacje pozarządowe i segmenty społeczeństwa obywatelskiego są włączane w proces kształtowania i wcielania w życie różnorodnych polityk publicznych. Ich reprezentanci biorą aktywny udział w pracach różnych ciał doradczych, komisji eksperckich i badawczych – także tych powoływanych przez rząd i parlament – których zadaniem jest np. konsultowanie projektów ustawodawczych (praktyka zwana remiss) lub monitorowanie implementacji podjętych decyzji.

W ostatnich dwóch dekadach sporo mówi się o kryzysie korporatyzmu nie tylko w krajach skandynawskich. Tradycyjne instytucje i mechanizmy dialogu nie zawsze zadowalająco radzą sobie z nowymi zjawiskami, jakie niosą choćby umiędzynarodowienie rynków i stosunków pracy, migracje zarobkowe, tzw. dumping płacowy i socjalny, outsourcing, rosnąca konkurencja w zakresie usług transgranicznych itp. Z jednej strony powstaje potrzeba ustanowienia międzynarodowych czy wręcz ponadnarodowych regulacji w tych dziedzinach (np. na poziomie Unii Europejskiej), z drugiej zaś – poszczególne firmy i sektory gospodarki wymagają bardziej zindywidualizowanych reakcji i dostosowań do presji wywieranych przez otoczenie zewnętrzne. Stąd też obserwowany także w Norden trend decentralizacyjny w zbiorowych negocjacjach i porozumieniach pracowniczych. Generalnie osłabły krajowe struktury dialogu, wyraźnie wzrosło natomiast znaczenie rokowań branżowych i na poziomie firm w takich kwestiach jak wysokość płac, restrukturyzacja zakładów pracy czy programy szkoleniowe. Rozstrzygnięcia zapadające na niższym szczeblu pozwalają w większym stopniu uwzględniać lokalną specyfikę.

Państwo opiekuńcze nie jest możliwe bez relatywnie dużych obciążeń podatkowych. Zgodnie z tym, co słyszymy w radiu i telewizji lub czytamy w gazetach głównego nurtu, powinno to skutkować mało dynamiczną gospodarką, wysokim bezrobociem itd.

Skandynawskie państwo opiekuńcze opiera się na uniwersalnej regule: wszyscy korzystamy ze szczodrych świadczeń społecznych i usług publicznych, ale też wszyscy wnosimy do wspólnej kasy znaczące wkłady, by umożliwić ich finansowanie. Przy czym bogatsi płacą więcej, biedniejsi mniej; idea podatku liniowego nie znajduje tam poparcia ani opinii publicznej, ani klasy politycznej. Ludzie rozumieją, że na egalitaryzującej redystrybucji zyskują nie tylko grupy uboższe, lecz także ci zamożniejsi, a więc całe społeczeństwo. Przekonująco pokazali to np. Richard Wilkinson i Kate Pickett w swej książce „Duch równości” (wyd. pol. 2011), która stała się głośna, bo to, o czym pisali autorzy, dla wielu czytelników wychowanych w epoce neoliberalnej hegemonii było niespodziewanym odkryciem.

Teza, że wyższe podatki bezwzględnie muszą hamować wzrost gospodarczy i zwiększać bezrobocie, to oczywiście mitologia wolnorynkowego fundamentalizmu. Nie ma takiej prostej zależności. O wiele ważniejsze od wysokości podatków jest to, na co wydawane są publiczne pieniądze, czy nie są gdzieś po drodze marnotrawione, na ile system budżetowy jest szczelny i nie uprzywilejowuje – często w drodze nieprzejrzystych przetargów – silniejszych politycznie grup itd. Żeby nie być gołosłownym, przytoczę tylko jedno porównanie. Według danych OECD w latach 2002–2011 dynamika wzrostu PKB była średnio o niemal 1 punkt procentowy wyższa w Szwecji niż w USA, gdzie podatki są znacznie niższe.

Inna sprawa, że stereotyp astronomicznych podatków i ich niewyobrażalnej gdzie indziej progresji, łączony ze współczesnymi krajami nordyckimi, też rozmija się z rzeczywistością. Owszem, podstawa podatkowa jest tam szeroka, relatywnie wysoki jest VAT, podatki od konsumpcji, dziedziczenia czy wzbogacenia, ale opodatkowanie dochodów przedsiębiorstw jest tam tradycyjnie umiarkowane i w dodatku ostatnio spada. Na przykład w Szwecji zapowiedziano zmniejszenie w tym roku CIT z 26,3 do 22%.

Znacząco wyższe niż w innych krajach są natomiast podatki od dochodów osób fizycznych, większa też jest ich progresywność, choć ona również jest ostatnio ograniczana. Pozostając przy przykładzie szwedzkim, maksymalna stawka PIT wynosi tam obecnie 57%, podczas gdy w 1983 r. sięgała nawet 84%.

Jeśli spojrzeć porównawczo na tzw. klin podatkowy w krajach europejskich, to okaże się, że jego skala wcale nie jest najwyższa w państwach nordyckich. Z raportu OECD z 2011 r. wynika, że podatki i składki ubezpieczeniowe stanowią w Szwecji około 43% średnich zarobków, a w Danii i Norwegii – 38% (czyli niewiele więcej niż w Polsce, gdzie wynoszą nieco ponad 34%). Natomiast wskaźnik ten jest zdecydowanie wyższy w takich krajach jak Belgia (56%), Niemcy (50%), Francja (49%) czy Włochy (48%). Z drugiej strony warto pamiętać o relatywnie wysokim udziale wydatków na politykę społeczną w PKB – w przypadku Szwecji i Danii na poziomie 28–31% (wyższy wskaźnik odnotowała tylko Francja – 32%), przy średniej dla wszystkich krajów OECD w wysokości 22%. Dla porównania Polska osiągnęła tu tylko 20%. Wszystkie te szacunki dotyczą 2012 r.

Znamienne jednak, że trzy czwarte ankietowanych niedawno Norwegów zadeklarowało, że byliby gotowi poprzeć nawet podwyżkę podatków, jeśli miałoby się to przyczynić do utrzymania państwa opiekuńczego. Jest to zatem kwestia zaufania do władzy publicznej i przekonania, iż warto godzić się na spore obciążenia podatkowe w zamian za wysoki standard świadczeń i usług społecznych. Mówiąc nieco żargonowo, nie żal wkładać dużo do systemu, jeśli jest niemal pewne, że kiedyś się z niego sporo wyciągnie.

Rzadkim przypadkiem, kiedy nasi politycy wprost mówili, że „powinniśmy naśladować Skandynawię”, była polityczna akcja na rzecz podwyższenia wieku emerytalnego. Powstaje jednak pytanie o to, do jakiego stopnia sytuacja polskich seniorów jest porównywalna z położeniem ich rówieśników z Północy. Jakie rozwiązania, np. w zakresie wspierania zatrudnienia osób 50+, towarzyszą w krajach nordyckich wysokiemu wiekowi przechodzenia na emeryturę?

Wiek emerytalny był rzeczywiście w ostatnich latach w krajach skandynawskich, podobnie jak prawie wszędzie w Europie, podnoszony. Wobec wydłużania się przeciętnej długości życia jest to, także według mnie, nieuniknione i zrozumiałe. Ale tendencja ta ma w Norden swoją specyfikę, wbudowana jest bowiem w szerszy system innych działań i rozwiązań. Wypracowuje je i wprowadza w życie władza publiczna w porozumieniu ze związkami zawodowymi, pracodawcami, samorządami, organizacjami pozarządowymi, środowiskami naukowymi i mediami.

Na przykład w Szwecji wiek emerytalny jest obecnie elastyczny, rozciągnięty między 61. a 67. rok życia. Wcześniejsze przejście na emeryturę powoduje, iż świadczenie jest proporcjonalnie niższe, o ok. 9% z każdym rokiem. Corocznie każdy pracownik otrzymuje informację o tych szacunkach (tzw. pomarańczową kopertę). Nie dotyczy to jednak tzw. emerytury gwarantowanej (obywatelskiej), do której uprawnienia uzyskuje się dopiero po ukończeniu 65 lat. Skłania to do przedłużania aktywności zawodowej. Faktyczny przeciętny wiek przechodzenia na emeryturę wynosi w Szwecji 64 lata, wyższy w Europie jest tylko w Islandii (66 lat), a na świecie – w Japonii. Według opracowania Eurostatu z 2012 r. dwa lata wcześniej Szwecja miała najwyższe w UE wskaźniki zatrudnienia osób w przedziale wiekowym 55–59 lat (81%) oraz 60–64 lata (61%). Dla porównania w Polsce stopy te wynosiły odpowiednio 46 oraz 19%.

Starszych Szwedów do pozostawania na rynku pracy skłania wiele dodatkowych okoliczności. Wśród nich wymienić można: wspieranie przez państwo możliwości przekwalifikowania (publiczny, w tym organizowany przez samorządy, system edukacji dla dorosłych), wzmacnianie profilaktyki i opieki zdrowotnej, redukowanie utrudnień przy ponownym zatrudnianiu emerytów czy uelastycznianie czasu pracy seniorów. Do tego dochodzą dotacje i ulgi podatkowe dla przedsiębiorstw zatrudniających takie osoby. Po osiągnięciu przez pracownika 72. roku życia pracodawca nie musi odprowadzać za niego składki emerytalnej. Ze zwolnień podatkowych korzystają także indywidualne osoby, które nadal pracują mimo nabycia prawa do emerytury.

W zakładach pracy przywiązuje się dużą wagę do tzw. zarządzania wiekiem (age management). Chodzi m.in. o stwarzanie odpowiednich warunków pracy, np. w koncernie Volvo powstały osobne stanowiska dla seniorów, z nieco zwolnionym tempem przesuwu taśmy montażowej. W Danii utworzono specjalny fundusz prewencyjny, z którego finansowane są posunięcia ograniczające wcześniejsze odchodzenie z pracy z powodu fizycznego i psychicznego wyczerpania. O pieniądze mogą ubiegać się podmioty prywatne i publiczne, które chcą wprowadzić takie ułatwienia i zabezpieczenia w pracy dla starszych osób, jak np. odpowiednie krzesła czy klawiatury. Gwarantowane są doroczne bezpłatne badania stanu zdrowia. Podejmowane są działania zapobiegające monotonii i stresowi, zniechęcającym do kontynuowania zajęć zawodowych. Niektóre firmy zapewniają godzinę gimnastyki w tygodniu w ramach płatnych godzin pracy itp. Szwedzka Konfederacja Pracodawców realizuje specjalny program pt. „Rynek pracy dla ludzi w każdym wieku”. Także związki zawodowe są na ogół przekonane, iż dalszą pomyślność kraju może zapewnić tylko praca dłużej wykonywana, ale też lepiej zorganizowana i dostosowana do starzejącej się siły roboczej.

W Norwegii od 2011 r. elastyczny wiek przechodzenia na emeryturę mieści się między 62. a 75. rokiem życia – im później się to zrobi, tym wyższe jest świadczenie. Duńskie rozwiązania przewidują indeksowanie wieku emerytalnego, w miarę jak wydłuża się przeciętna długość życia obywateli. Zbliżone regulacje dotyczące automatycznego ograniczania wysokości wypłacanych świadczeń, w zależności od przewidywanej długości życia, wprowadzono w Finlandii. Likwidowane są wczesne i pomostowe emerytury. W efekcie w ciągu ostatnich sześciu lat zatrudnienie Finów w grupie wiekowej 55–64 lata wzrosło z 35 do 50%.

Jak wygląda organizacja systemów zabezpieczenia emerytalnego w krajach Norden?

Warto zwrócić uwagę, iż w krajach skandynawskich nie występują takie jak w Polsce przywileje emerytalne dla wybranych kategorii zawodowych. Na przykład szwedzcy żołnierze i policjanci wstępujący do służby w wieku 20 lat, aby otrzymać emeryturę, muszą przepracować minimum 41 lat, a nie 15, jak przewiduje dotychczasowy system dla pracowników naszych służb mundurowych.

Co do finansowej konstrukcji systemu szwedzkiego, to jego reforma z 1999 r. – uznawana często za wzorcową nie tylko w Skandynawii – choć miała sporo zbieżności z wprowadzoną w tym samym roku reformą w Polsce, charakteryzowała się jednak pewnymi swoistościami. Na pierwszy rzut oka mogłyby one wydawać się mało istotne, acz w kontekście blamażu naszego mechanizmu OFE, o czym ostatnio coraz głośniej, warto o nich wspomnieć. Niezależnie bowiem od podobnego głównego założenia obu reform, jakim było przejście od „zdefiniowanego świadczenia” do „zdefiniowanej składki”, widać tutaj szereg różnic.

Po pierwsze w okresie przechodzenia do systemu repartycyjno-kapitałowego szwedzki rząd uruchomił znaczne środki specjalne z Funduszu Rezerw, utworzonego jeszcze w latach 60. Po drugie ze składki emerytalnej w wysokości 18,5% wynagrodzenia brutto od samego początku tylko 2,5% trafia do filaru kapitałowego (Premiepension), pozostałe zaś 16% pozostaje w filarze repartycyjnym. Pierwsza część zasila maksymalnie pięć funduszy emerytalnych, które każdy ubezpieczony wybiera spośród ok. 800 obecnie działających (przy możliwej w każdej chwili zmianie nie ponosi się żadnych kosztów). Informuje i doradza w tej sprawie, a także kontroluje politykę inwestycyjną, nadzoruje i administruje funduszami specjalny Urząd Emerytalno-Rentowy (Pensionsmyndigheten), który połączył zadania zlikwidowanego w 2010 r. Urzędu Emerytur Kapitałowych i część kompetencji szwedzkiego odpowiednika ZUS-u. Po trzecie warto podkreślić, iż w kompleksowym systemie bezpieczeństwa dochodowego szwedzkich seniorów występują także emerytura gwarantowana (Garantipension) oraz obowiązkowy filar zawodowego ubezpieczenia emerytalnego. Pierwsza z nich w Polsce praktycznie nie istnieje, zaś do przypominających ten ostatni dobrowolnych programów należy u nas zaledwie ok. 2% pracowników.

Bodaj najczęstszym argumentem przeciwko nawiązywaniu przez Polskę do wzorców nordyckich jest to, że nas na to nie stać – wedle takich opinii egalitarne polityki mają być możliwe do realizacji dopiero po osiągnięciu wysokiego poziomu rozwoju ekonomicznego.

Podobna argumentacja to w moim przekonaniu jeszcze jeden klasyczny, neoliberalny zabobon. Że niby dopiero jak się wzbogacimy, to będzie można pomyśleć o polityce społecznej, albo że materialny awans najzamożniejszych grup w naturalny sposób przełoży się na poprawę sytuacji bytowej najbiedniejszych, zgodnie z tzw. teorią skapywania (trickle down concept), której to teorii praktyka jednak nie potwierdza etc. Otóż w tym zakresie nie ma żadnego automatyzmu. Wzrost gospodarczy sam z siebie nie wyrównuje warunków życia w społeczeństwie, nie usuwa starych i nowych dysproporcji, dyskryminacji czy różnic w statusie. Mówiąc metaforycznie, przypływ fali wcale nie podnosi równomiernie wszystkich łodzi na morzu, jak próbują obrazowo przekonywać niektórzy ekonomiści. On może też podtapiać i zatapiać mniejsze czy gorzej wyposażone łódki.

Jest taki pogląd, że kraje nordyckie zaczęły w latach 30. XX w. budować na dobre swoje systemy opiekuńcze już po osiągnięciu stosownego poziomu zasobności, a więc mogły sobie pozwolić na pewien luksus, konsumpcyjne fanaberie i rozrzutność. Niezależnie od słabej akuratności tej analizy historycznej oraz mylenia skutku z przyczyną (lub jedną z przesłanek) na tym rozumowaniu ciąży przez cały czas wadliwe przekonanie, że polityka społeczna jest tylko obciążeniem, balastem czy właśnie fanaberią, na którą nie wszystkich, na określonym etapie rozwoju, stać. Tymczasem wyznawcom podobnej logiki można by zadać pytanie dokładnie odwracające cały ich tok myślenia. A mianowicie: czy kraje na dorobku, podejmujące modernizacyjny wysiłek, próbujące przedzierać się do europejskiej czy światowej czołówki stać jest w ogóle na NIEPOSIADANIE ambitnej, dobrze przemyślanej i rozwiniętej polityki społecznej?

Szwedzi, Norwegowie czy Duńczycy – tworzący zręby swych państw opiekuńczych w pierwszej połowie XX wieku – odpowiadali negatywnie na to pytanie. Uznali wówczas po prostu, że nie stać ich na niepoważne traktowanie społecznych czynników rozwoju, czyli na niezajmowanie się polityką rodzinną, edukacją czy polityką rynku pracy.

Inną z często wskazywanych barier dla wzorowania się na krajach nordyckich jest ich fundament kulturowy, różny od naszego. Przywoływany jest także argument stosunkowo niewielkiej liczby ludnosci poszczególnych krajów regionu, mającej ułatwiać realizację niektórych egalitarnych polityk publicznych.

Przeszkód i utrudnień jest tu oczywiście bez liku. Ale wszystkie one nie oznaczają, że nie warto podejmować prób transferowania przez Polskę sprawdzonych gdzie indziej wzorów społecznych, tzw. najlepszych praktyk (best practices), także tych pochodzących z Norden. Na tym właściwie w dużej mierze polega przecież cywilizacyjny postęp.

Jeśli zaś chodzi konkretnie o zasadność i możliwości przenoszenia do naszego kraju rozwiązań skandynawskich, to wyróżniłbym w tej sprawie cztery podstawowe stanowiska.

Pierwsze z nich stwierdza, iż nie warto, wręcz nie należy inspirować się „modelem nordyckim”, bo jest szkodliwy i skazany na porażkę. Bywa on krytykowany i oskarżany z różnych „paragrafów”. A to ekonomicznych – monstrualne podatki i wydatki państwa, nieefektywna i przeregulowana gospodarka, przerośnięty sektor publiczny itp. A to moralnych – powszechna demoralizacja i rozleniwienie ludzi z powodu biurokratycznej nadopiekuńczości. A to w końcu politycznych – ograniczanie wolności i prywatności ludzi nieodwołalnie musi prowadzić do państwa policyjnego czy wręcz totalitarnego.

Od wielu rodzimych ekonomistów, publicystów i polityków po 1990 r. nieraz słyszeliśmy, że model skandynawskiej „trzeciej drogi” niechybnie poprowadziłby nas wprost do Trzeciego Świata. Ignorowano go bądź ośmieszano, nierzadko wciąż wybrzydza się na „szwedosklerozę”, na „szwecjalizm”, jako swoistą krzyżówkę komunizmu z faszyzmem itp. Przedstawicieli tej orientacji myślowej – zresztą nie tylko polskich, ale i rozrzuconych po świecie – określiłbym mianem „nordfobów” albo „nordgrabarzy”, bo już od dawien dawna, niekiedy najwyraźniej obsesyjnie, próbują złożyć do grobu nordyckie państwo opiekuńcze. Tymczasem ono wciąż jakoś nie poddaje się tym zabiegom, wstaje, prostuje się i straszy – niczym Frankenstein – swoich zagorzałych antagonistów.

Drugie stanowisko – bardziej umiarkowanych „nordsceptyków” – zakłada, że może i byłoby warto czerpać inspiracje z tych krajów z racji niekwestionowanych walorów wielu tamtejszych rozwiązań, ale sam proces ich przeszczepiania na polski grunt nie rokuje żadnych szans. To jest po prostu nierealne, „nie da się” tego zrobić. I tu znów pojawiają się rozmaite uzasadnienia. A to że Polski, przynajmniej na razie, na to nie stać, a to z powodu ograniczeń społeczno-kulturowych – inna mentalność, religia (katolicyzm tak różny od protestantyzmu), inny stosunek do państwa oraz poziom zaufania społecznego, pozycja kobiet w rodzinach i życiu zbiorowym itp.

Jedni przekonują, że „import” z Północy byłby dziś tylko przedwczesny, inni – że jest w ogóle wykluczony ze względu na historyczno-kulturową specyfikę, wyjątkowość tamtejszej ścieżki rozwojowej. Kraje nordyckie – małe, geograficznie peryferyjne, jednorodne etnicznie, luterańskie, morskie itd. – nie mogą zatem stać się dla nas źródłem inspirujących zapożyczeń, bo Polskę charakteryzują uwarunkowania i parametry akurat całkiem różne od wymienionych.

Trzeci pogląd to, w porównaniu z dwoma poprzednimi, skrajność w drugą stronę – czyli przekonanie, że możliwa jest szybka, mechaniczna, ślepa imitacja nordyckich wzorów, na zasadzie „kopiuj-wklej”. O manowcach takiej „kseromodernizacji” i myślenia w tym duchu – mając za punkt odniesienia wiele historycznych przykładów, a także współczesnych przypadków w innych regionach świata – napisano wiele opracowań.

Nie rozwijając zatem tematu, poprzestanę na uwadze, domyśle czy przestrodze, która mówi, że także w relacjach nordycko-polskich podobny scenariusz musiałby zapewne prowadzić do – żeby posłużyć się tu obrazową metaforą – kiepskiego karaoke. Zabawa ta, jak wiadomo, polega na tym, że amatorzy starają się naśladować supergwiazdy piosenki, ale z reguły nie wychodzi im to najlepiej. Przygodni soliści, bez stosownego przygotowania, zwykle śpiewają nieporadnie, fatalnie przy tym fałszując. Taki sam los może zatem czekać naiwnych „nordentuzjastów”.

Czwarte stanowisko – nie ukrywam, że mi najbliższe – można by sformułować następująco. Niezależnie od wszystkich ograniczeń warto jednak próbować przenosić najlepsze skandynawskie praktyki do Polski oraz twórczo je adaptować do miejscowych warunków. Korzystne inspiracje i transfery z zewnątrz są zawsze możliwe, nie jesteśmy skazani tylko na lokalne źródła modernizacji ani na przemieszczanie się wyłącznie po starej, własnej, tradycyjnej trajektorii rozwojowej. Wracając do metafory drogi: dzięki zagranicznym ideom i innowacjom udaje się nieraz skierować marsz w innym, bardziej obiecującym kierunku. Impulsy zewnętrzne często pomagają wytrącić kraj z dotychczasowej, słabo rokującej na przyszłość koleiny – błotnistej, zapadającej się, a więc takiej, w której można na dobre ugrzęznąć.

Część komentatorów ekonomicznych zwraca uwagę na fakt, że kraje północnej Europy stosunkowo dobrze oparły się światowemu kryzysowi, który nie oszczędził przecież wielu innych państw klasyfikowanych jako najwyżej rozwinięte. Tymczasem krytycy Konsensusu Nordyckiego zwykli sugerować, że on się coraz bardziej załamuje, a przynajmniej jest nie do utrzymania w dłuższej perspektywie, choćby ze względu na presję globalnej konkurencji. Jak to zatem jest – czy istnieją przekonujące podstawy, by dowodzić szczególnej żywotności „modelu nordyckiego”, czy też raczej obserwujemy jego erozję, która wymusi korektę tej koncepcji?

Nic oczywiście nie stoi w miejscu, panta rhei– jak przekonywał Heraklit. Zmienia się także skandynawskie państwo opiekuńcze. Jest pytaniem otwartym, czy przetrwa ono pod naporem obecnych i przyszłych wyzwań. Czy zachowa swą tożsamość, swe fundamentalne wartości i zasady, cele i mechanizmy? Czy też ulegnie ciśnieniu np. „wyścigu do dna” (race to the bottom) w polityce społecznej pod wpływem zaostrzającej się globalnej konkurencji ekonomicznej? Nic tu nie jest przesądzone raz na zawsze.

W swojej książce przyjrzałem się ewolucji „nordyckiego modelu” w ostatnich dwóch dekadach. I skonkludowałem, iż niezależnie od wielu zmian skandynawski Dom Ludu – by posłużyć się tu znanym hasłem Folkhemmet, jakie wysunął w 1928 r. lider szwedzkich socjaldemokratów i późniejszy premier Per Albin Hansson – nie zawalił się ani nie uległ rozbiórce. Podlegał on raczej remontowi, odnowie swej fasady. Jego fundamenty pozostały natomiast stabilne, nie naruszyły ich ani poważne wstrząsy z początku lat 90. (zwłaszcza w Finlandii i Szwecji), ani tlący się od 2008 r. w Europie i na świecie obecny kryzys finansowo-gospodarczy.

W różnych analizach eksperckich i opracowaniach naukowych nierzadko oczywiście mówi się o zagrożeniu „modelu nordyckiego” postępującą erozją, jak piszą niektórzy – „paradygmatycznym dryfem”, rekomodyfikacją (w nawiązaniu do terminologii znanego duńskiego badacza welfare state Esping-Andersena), stopniowym odchodzeniem od uniwersalizmu lub podskórnym, wywrotowym neoliberalizmem (subversive neoliberalism). Pewne zaniepokojenie wzbudza wzrost nierówności dochodowych i społecznych w krajach skandynawskich, choć podziałom tym jeszcze daleko do średniej europejskiej.

Ogólnie przeważa jednak pogląd o zasadniczej trwałości i żywotności Konsensusu Nordyckiego. Swoisty facelifting, jakiemu on ostatnio podlegał, bynajmniej nie unieważnił, a w wielu miejscach wręcz wzmocnił w praktyce takie typowe dla niego pryncypia jak równość społeczna (np. między kobietami a mężczyznami), powszechny dostęp do dóbr i usług publicznych (np. w zakresie opieki nad dziećmi), pielęgnowanie kapitału ludzkiego i społecznego (przywiązywanie jeszcze większej wagi do edukacji) czy ideał „społeczeństwa pracy” (wysokie wskaźniki zatrudnienia).

Osobiście przychylam się do tej ostatniej tezy, traktując pojawiające się nieraz doniesienia o zgonie nordyckiego welfare state – by sparafrazować znane powiedzenie Marka Twaina – za cokolwiek przesadzone.

Które z rozwiązań charakterystycznych dla Północy uważa Pan za szczególnie godne naśladowania i możliwe do owocnej adaptacji w polskich warunkach? Mam tutaj na myśli konkretne instrumenty, ale także ogólne kierunki rozwoju społeczno-gospodarczego, filozofię myślenia o poszczególnych sferach czy nadrzędne wartości obecne we wszystkich realizowanych politykach publicznych.

Cztery centralne rozdziały książki poświęciłem kolejno czterem wybranym nordyckim politykom publicznym, według mnie najbardziej nowatorskim, w których po 1990 r. pojawiło się stosunkowo najwięcej nowości i które mają znaczny potencjał inspirujący dla innych krajów, w tym dla Polski. Chodzi tu, po pierwsze, o szwedzką politykę prorodzinną – stawiającą na „kapitał dziecięcy”, promującą równouprawnienie płci i solidarność międzypokoleniową. Po drugie – o wspomnianą już duńską koncepcję „elaspieczeństwa” w polityce rynku pracy. Po trzecie – o fińską politykę edukacyjno-innowacyjną. Po czwarte wreszcie – o nordyckie działania międzynarodowe, zorientowane na „cywilizowanie” globalizacji i współczesnego świata, m.in. w zakresie dyplomacji pokojowej, pomocy rozwojowej i humanitarnej czy społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw (CSR).

Co się zaś tyczy ogólnej filozofii myślenia o rozwoju społeczno-gospodarczym, o politykach publicznych oraz ich koniecznym reformowaniu w obliczu nowych wyzwań, to w jednym z rozdziałów wyróżniłem i omówiłem pokrótce pięć podstawowych „sekretów” skandynawskiej modernizacji. Brak tu miejsca na bliższe ich scharakteryzowanie, dlatego ograniczę się do zasygnalizowania trzech specyficznych cech nordyckiego podejścia do procesów modernizacyjnych.

Jedna z tych recept systemowych to preferowanie modernizacji inkluzywnej, czyli włączającej, integrującej grupy zmarginalizowane społecznie lub zagrożone w procesie reform. Idzie tu zatem o ideę rozwoju inkluzywnego, wyeksponowaną notabene również w nazwie najnowszej unijnej strategii „Europa 2020”. Chodzi także o inkluzywny rynek pracy, wzmacniany przez aktywizującą politykę zatrudnienia, o inkluzywną edukację. Ten sposób myślenia wykazuje zbieżność z ideą tzw. konstruktywnej destrukcji (constructive destruction), jaką już w połowie XX w. zarysował jeden z najwybitniejszych ekonomistów tego stulecia, Joseph Schumpeter. Za jeden z centralnych dylematów kapitalizmu uznawał on poszukiwanie odpowiedzi na pytanie: jak z potencjalnych ofiar zmian i reform uczynić zwycięzców?

Drugą ze skandynawskich „tajemnic” można by określić jako praktykowanie modernizacji konsensualnej, czyli nastawionej na współdziałanie, ucieranie pakietowych kompromisów, poszukiwanie zgody. Skandynawowie dochodzą do niej na drodze często żmudnych, ale zawsze cywilizowanych dyskusji, rokowań i deliberacji. Ich wizję demokracji i społeczeństwa konsensualnego można by ująć w skrótowej formule „7 × K”: kooperacja, konsultacje, koncyliacyjność, kompromis, koordynacja, koalicje, konsensus. Głębszy instytucjonalny wyraz formuła ta znajduje w nordyckiej wersji korporatyzmu, czyli dobrze rozwiniętym dialogu partnerów społecznych (pracownicy i pracodawcy), poszerzanym ostatnio o dodatkowe formy dialogu obywatelskiego.

Trzeci sekret Nordyków to strategia modernizacji permanentnej, a więc ustawicznej, niejako pełzającej. Rzecz polega na ewolucyjnym, a nie rewolucyjnym charakterze zmian. Skandynawowie wolą koncentrować się na stopniowych, pragmatycznych naprawach, preferują organiczną pracę u podstaw i skuteczne rządzenie na co dzień, a nie romantyczne akty strzeliste i „słomiany ogień” od święta. Mają bogate tradycje politycznego reformizmu: silny ruch socjaldemokratyczny, wpływowe partie centrowe o rodowodzie chłopskim, nawet konserwatyści przechrzcili się w Szwecji na „moderatów”, czyli umiarkowanych.

Inaczej mówiąc, nasi północni sąsiedzi starają się być aktywni, systematyczni i staranni na wszystkich etapach formowania polityk publicznych – od wnikliwej diagnozy problemów i analizy różnych wariantów ich rozwiązania, poprzez podejmowanie akceptowalnych społecznie decyzji, aż po sprawne wdrażanie ich w życie, stały monitoring, ocenę efektów i możliwe korekty. Takie podejście wyraźnie kontrastuje z kształtowaniem polityk publicznych choćby w Polsce, gdzie profesjonalne zaplecze analityczno-strategiczne na użytek decydentów politycznych właściwie nie istnieje, podobnie jak stały mechanizm ewaluacji reform, uczenia się na błędach i wprowadzania w stosownym czasie koniecznych poprawek. Pierwszy z brzegu przykład to reforma emerytalna z 1999 r., której realnemu funkcjonowaniu przez dziesięć lat z okładem nikt się u nas – jak widać ostatnio – poważniej nie przyglądał.

W swojej książce koncentruje się Pan na pozytywnych aspektach „modelu nordyckiego”. Jakie są jego największe „cienie”? Wśród często spotykanych wyobrażeń znajduje się m.in. zbyt daleko idący paternalizm tamtejszych państw opiekuńczych, mający być zagrożeniem dla prywatności jednostki, władzy rodzicielskiej itd. Państwa o hojnych świadczeniach socjalnych oraz rozbudowanych sieciach usług publicznych są też podejrzewane o tłumienie aktywności obywateli: na rynku pracy, w ramach tzw. społeczeństwa obywatelskiego etc.

Nie ma systemów idealnych, więc także Norden nie jest krainą wiecznej szczęśliwości. Nawet Norwegia – nazywana niekiedy Kuwejtem Północy albo naftowo-gazowym Eldorado – ma swoje trudne do zlekceważenia problemy społeczne.

O dużym wyzwaniu, jakim jest dla Skandynawów choćby perspektywa życia w coraz bardziej wielokulturowym społeczeństwie – a także o innych poważnych wyzwaniach przyszłości, jak globalizacja czy europeizacja – nie piszę w książce obszerniej, bo to tematy na osobną pracę (którą zresztą mam w planach).

Z tego samego powodu w „Szlaku Norden” nie omówiłem też bliżej różnych patologii społecznych i politycznych, jakie zwłaszcza we wcześniejszym okresie wiązały się z „nadopiekuńczością” czy „nadaktywnością” instytucji państwowych wobec nordyckich obywateli. Mam tu na myśli także różne próby i formy praktykowania ambitnej, a gwałcącej swobody obywatelskie inżynierii społecznej, jak choćby stosowana w Szwecji aż do początku lat 70. przymusowa czy wymuszana sterylizacja.

Warto mieć świadomość, iż coraz większe zróżnicowanie etniczne, religijne i kulturowe społeczeństw skandynawskich może w jakimś sensie naruszać jeden z fundamentów nordyckiego państwa opiekuńczego. Słabnąć bowiem może tradycyjnie silne poczucie lojalności i solidarności, specyficzny duch egalitaryzmu, który w dużym stopniu kształtował się na gruncie narodowej jednorodności. Pojawienie się nowych wspólnot mniejszościowych, postulaty domagające się respektowania ich prawa do autonomii i pielęgnowania odrębnych tożsamości mogą w istocie podmywać i rozsadzać od środka tę dotychczasową konstrukcję.

Ale to tylko jedno z istotniejszych wyzwań, jakim Skandynawowie będą musieli stawić czoła w najbliższej przyszłości.

Dziękuję za rozmowę.

Warszawa, 12 maja 2013 r.

Włodzimierz Anioł

(ur. 1955) – politolog specjalizujący się w polityce społecznej. Profesor zwyczajny, wykładowca w Instytucie Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego. Zajmuje się międzynarodowymi aspektami polityki społecznej, w tym m.in. społecznym wymiarem globalizacji i integracji europejskiej, socjalną działalnością Unii Europejskiej, migracjami międzynarodowymi, skandynawskimi państwami dobrobytu. Długoletni ekspert i doradca w Kancelarii Prezydenta RP i Ministerstwie Spraw Zagranicznych, reprezentował Polskę w misjach i na wielu konferencjach Rady Europy, Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Organizacji Narodów Zjednoczonych. Prezes powstałej w 2011 r. Fundacji Naukowej Norden Centrum, popularyzującej osiągnięcia krajów nordyckich w zakresie polityk publicznych. Autor kilkunastu książek i ok. 200 innych publikacji, m.in. takich jak: „Narody Zjednoczone wobec problemów społecznych” (1988), „Paradoksy globalizacji” (2002), „Europejska polityka społeczna. Implikacje dla Polski” (2003) czy „Szlak Norden. Modernizacja po skandynawsku” (2013).

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>