Małe jest prospołeczne? Ruchy narodowe i polityka socjalna w Quebecu i Szkocji

Lato 2013 |

Rozwój regionalizmów i ruchów niepodległościowych jest jednym z fenomenów ostatnich dekad. Dążenia mające na celu uzyskanie większej autonomii, a nawet niepodległości są widoczne po obu stronach Atlantyku. W Europie należą do nich m.in. nacjonalizm kataloński w Hiszpanii, flamandzki w Belgii czy szkocki ruch narodowy. Ten ostatni jest szczególnie interesujący ze względu na zaplanowane na 2014 r. referendum niepodległościowe i otwarcie głoszoną przez Szkocką Partię Narodową (Scottish National Party, SNP) chęć opuszczenia Wielkiej Brytanii. Poza Europą można wskazać na działalność Partii Quebecu (Parti Québécois, PQ), dążącej do oderwania tej prowincji od Kanady. Tym, co łączy dwa wspomniane ugrupowania polityczne, jest częste odwoływanie się do haseł socjalnych. Mariaż idei narodowych z polityką społeczną jest – jak pokazują przykłady Quebecu i Szkocji – możliwy do zrealizowania.

Dość powszechnie koncepcję welfare state wiąże się z powstaniem współczesnych państw narodowych. System ubezpieczeń społecznych wprowadzony przez kanclerza Otto von Bismarcka w drugiej połowie XIX w. miał być czynnikiem jednoczącym obywateli powstałego państwa niemieckiego. Podobną „narodowotwórczą” rolę pełniły reformy Lorda Beveridge’a w Wielkiej Brytanii w latach 40. ubiegłego stulecia. Co więcej, wielu autorów wskazuje, że dla powstania państw dobrobytu ważna była nie tylko „spójność kulturowa i społeczna”, ale również ustrój terytorialny, charakteryzujący się pewną centralizacją władzy politycznej. Wprawdzie trudno tu mówić o twardym podziale na państwa unitarne i federalne (przykładem państwa federalnego z rozwiniętą polityką społeczną są np. Niemcy), jednak pozostaje faktem, że łatwiej było wprowadzać rozbudowane programy społeczne w krajach scentralizowanych.

Szkocka Partia Narodowa i secesjoniści z Quebecu mogą być postrzegani jako zagrożenie dla uniwersalnego (tj. obejmującego wszystkich obywateli) państwa dobrobytu. Po pierwsze podkreślają różnice narodowe, np. odwołują się do narodowości szkockiej w opozycji do „uniwersalnej” narodowości brytyjskiej, której symbolem jest powszechna opieka zdrowotna – National Health Service. Po drugie chcą własnych instytucji, również w zakresie polityki społecznej. Ale partie te nie są przeciwne polityce społecznej, a wręcz odwrotnie – chcą bardziej rozbudowanych programów społecznych niż te, które istnieją obecnie.

Niepodległość i socjaldemokracja

Quebec liczy blisko siedem milionów mieszkańców i pod względem potencjału ludnościowego i gospodarczego stanowi drugą po Ontario prowincję Kanady. W przeciwieństwie do pozostałej części kraju około 80 proc. mieszkańców stanowią tu Kanadyjczycy pochodzenia francuskiego (wyjątkiem jest również New Brunswick, który ma charakter dwujęzyczny, tj. angielsko-francuski). Mieszkańcy Quebecu zachowali nie tylko własny język, ale również obyczaje, religię (katolicyzm) oraz, w pewnym stopniu, system prawny, bazujący na francuskim kodeksie cywilnym. Odmienność kulturowa i przede wszystkim językowa stała się podstawą do formułowania haseł secesjonistycznych, zakładających uzyskanie niepodległości lub przynajmniej większej suwerenności w ramach federalnego ustroju kraju.

Do tej pory odbyły się dwa referenda niepodległościowe. Pierwsze, zorganizowane w 1980 r. z inicjatywy ówczesnego premiera Quebecu, René Lévesque’a, nie przyniosło zakładanego rezultatu; zaledwie 40 proc. mieszkańców prowincji opowiedziało się za oderwaniem od reszty kraju. Drugie miało miejsce 30 października 1995 r. i również zakończyło się porażką secesjonistów. Tym razem wynik był jednak bardzo wyrównany – „za” głosowało 49,42 proc. uprawnionych. Ostatnie referendum wywołało liczne kontrowersje; wielu wyborców wskazywało, że pytanie zostało sformułowane niejasno, co skłoniło ich do głosowania na „nie”. W kolejnych latach idea niepodległości cieszyła się mniejszą popularnością: w badaniu przeprowadzonym w 2009 r. 32 proc. respondentów uznało, że Quebec jest w wystarczającym stopniu suwerenny i powinien pozostać częścią Kanady, 28 proc. opowiedziało się za oderwaniem od reszty kraju, a 30 proc. mieszkańców prowincji chciało większej suwerenności, ale w ramach jednego państwa.

W wyniku przeprowadzonych w 2012 r. wyborów mniejszościowy rząd w prowincji utworzyła secesjonistyczna Partia Quebecu, co wskazuje, że nastroje niepodległościowe cały czas są popularne w tamtejszej społeczności.

W Kanadzie występuje konstytucyjny podział kompetencji pomiędzy rządem federalnym a dziesięcioma prowincjami (istnieją jeszcze trzy terytoria, jednak ich zależność od rządu federalnego jest większa). Teoretycznie kompetencje prowincji są bardzo duże – regionalne parlamenty mają wyłączne prawo do uchwalania ustaw w zakresie zabezpieczenia społecznego, edukacji czy opieki zdrowotnej. W praktyce od lat 40. XX w. rząd federalny podjął szereg działań mających na celu ograniczenie niezależności prowincji w kreowaniu polityki zatrudnienia oraz zdrowotnej. Działania rządu federalnego wywołały niezadowolenie opinii publicznej i w latach 60. i 70. stały się jedną z przyczyn rosnącej popularności ugrupowań nawołujących do oderwania się Quebecu od Kanady. Powiązanie haseł narodowych z postulatami socjalnymi wynikało również z sytuacji społeczno-ekonomicznej – w powojennych dekadach Quebec był jedną ze słabiej rozwiniętych prowincji, w której anglojęzyczna mniejszość kontrolowała znaczną część gospodarki.

Momentem przełomowym w historii Quebecu było wygranie w 1976 r., po raz pierwszy, wyborów przez Partię Quebecu – ugrupowanie, które określało się jako socjaldemokratyczne. We wspomnianym referendum w 1980 r. PQ otwarcie nawiązała do haseł socjalnych, na trwałe wiążąc je z kwestią suwerenności. W kampanii poprzedzającej referendum suwerenność została przedstawiona jako projekt emancypacji frankofońskiej większości prowincji i jednocześnie jako szansa na utworzenie bardziej postępowego i egalitarnego społeczeństwa. Program polityczny partii opierał się na przekonaniu, że mieszkańcy Quebecu są inni od reszty Kanadyjczyków pod względem przekonań społecznych (egalitaryzm i kolektywizm versus poglądy liberalne, charakterystyczne dla reszty kraju) oraz przejawiają większą troskę o najbiedniejszych członków społeczności. Jako dowód tego stanu rzeczy przedstawiciele partii wskazywali, że w latach 80. prowincja oparła się neoliberalnemu zwrotowi w polityce społeczno-gospodarczej. Zdaniem kanadyjskich ekonomistów Daniela Bélanda i André Lecours nie jest to do końca prawdą, ponieważ w latach 90. rząd prowincji podjął szereg strukturalnych reform mających na celu ograniczenie deficytu w finansach publicznych. Pozostaje jednak faktem, że w tym samym czasie wprowadzono powszechny program refundacji leków oraz zbudowano system usług opiekuńczych nad dzieckiem.

Ta ostatnia reforma jest najważniejszym wyznacznikiem polityki społecznej w Quebecu; tzw. 5-dollars-a-day daycare program gwarantuje wszystkim rodzicom dostęp do usług opiekuńczych (przedszkoli, punktów opiekuńczych, opieki domowej) dla dzieci do piątego roku życia za opłatą w wysokości do 5 dolarów kanadyjskich. W późniejszym okresie kwota ta została podniesiona do 7 dolarów, co zresztą spotkało się z niezadowoleniem społecznym i demonstracjami na ulicach stolicy prowincji. Dla europejskich czytelników tego typu rozwiązanie nie jest niczym szczególnym, jednak na kontynencie amerykańskim było to novum, gdyż nigdzie indziej dostęp do usług opiekuńczych nie jest tak tani.

W Quebecu wydłużono również długość urlopu macierzyńskiego do 18 tygodni oraz wychowawczego do 52 tygodni – tymczasem zgodnie z prawem federalnym długość tych urlopów wynosi odpowiednio 17 i 37 tygodni. Podstawowym celem reform było ułatwienie godzenia życia rodzinnego i zawodowego oraz zwiększenie uczestnictwa kobiet w rynku pracy, a tym samym podniesienie niskiego wskaźnika dzietności w Quebecu. Dla PQ istotny był nie tylko wymiar społeczny polityki prorodzinnej, ale również przesłanki polityczne, gdyż zwiększenie dzietności może być kluczem do wygrania kolejnego referendum niepodległościowego. Badania dowodzą, że w referendum w 1995 r. na „nie” głosowała nie tylko anglojęzyczna mniejszość, ale również imigranci.

Wśród innych działań podejmowanych przez władze prowincji warto wymienić wdrożenie na początku poprzedniej dekady programu na rzecz zwalczania ubóstwa, gwarantującego znaczne wsparcie dochodowe dla najbiedniejszych członków społeczności. Obecnie uniwersytety w Quebecu oferują najniższe na całym kontynencie stawki czesnego dla studentów, mieszkańcy prowincji mają dostęp do tanich (subsydiowanych ze środków publicznych) leków i taniej energii elektrycznej. Wszystko to wskazuje, że postulaty socjalne zostały na trwałe powiązane z dyskursem dotyczącym suwerenności narodowej. Bycie mieszkańcem Quebecu oznacza dziś nie tylko posługiwanie się językiem francuskim, ale również przywiązanie do idei egalitaryzmu, solidarności i sprawiedliwości społecznej.

Opisana sytuacja jest przedmiotem licznych debat i kontrowersji. Władze prowincji wskazują, że z jednej strony odpowiadają za realizację bardzo kosztownych polityk, a z drugiej Quebec nie ma wystarczającej autonomii fiskalnej, gdyż większość dochodów podatkowych jest transferowana do rządu federalnego. W praktyce dochody prowincji opierają się głównie na dotacjach pochodzących z budżetu centralnego, co nie odpowiada aspiracjom polityków z Quebecu.

W końcu lat 90. próbowano unormować tę kwestię za pomocą projektu unii socjalnej (Social Union Framework Agreement), jednak ostatecznie władze Quebecu nie zdecydowały się na jej podpisanie. Według ówczesnego, wywodzącego się z PQ premiera prowincji, Luciena Boucharda, projekt porozumienia nie uwzględniał w wystarczającym stopniu specyfiki narodowościowej i kulturowej prowincji. Zaistniała sytuacja jest również krytykowana w pozostałych częściach kraju. Wielu Kanadyjczyków negatywnie ocenia finansowanie „rozrzutnych” programów społecznych w Quebecu ze środków federalnych.

Waleczne serce prospołeczne

Współczesna Szkocja jest na kontynencie europejskim przykładem siły, jaka tkwi w hasłach narodowej mobilizacji i terytorialnej integracji. Podobnie jak miało to miejsce w Quebecu, Szkoci przez stulecia zachowali swoją narodową i kulturową odmienność, chociaż – w przeciwieństwie do frankofońskich mieszkańców Kanady – własny język nigdy nie odegrał tu ważniejszej roli. Elementami odróżniającymi Szkocję od reszty kraju była natomiast religia (szkocki kościół narodowy Kirk jest w pełni niezależny od kościoła anglikańskiego), system prawny, szkolnictwo oraz ustrój władz lokalnych.

Podobnie jak w Quebecu, czynnikiem integrującym naród szkocki były kwestie społeczne, gdyż nierówności dochodowe należą tu do największych w całym Zjednoczonym Królestwie. W przeszłości część środkowa Szkocji stanowiła jeden z najważniejszych w Wielkiej Brytanii regionów przemysłowych. Gospodarka regionu była zdominowana przez przemysł ciężki: stoczniowy, wydobycie węgla kamiennego oraz stalowy. Głównym ośrodkiem przemysłowym było Glasgow oraz tereny położone wokół miasta. Przeprowadzona w latach 70. i 80. restrukturyzacja tradycyjnych gałęzi przemysłowych przyczyniła się do stagnacji regionu – zamykanie kopalń i hut spowodowało wzrost bezrobocia, szczególnie w dawnych okręgach wydobywczych i produkcyjnych.

Głównym orędownikiem uzyskania większej autonomii (a nawet niepodległości) była założona w 1934 r. Szkocka Partia Narodowa, która – podobnie jak Partia Quebecu – chętnie odwoływała się do haseł sprawiedliwości społecznej. Ugrupowanie to zaczęło zdobywać popularność w trudnych latach 70. i 80. na fali niezadowolenia wywołanego reformami autorstwa Margaret Thatcher.

W Szkocji w 1979 r. odbyło się nieudane referendum niepodległościowe – głosowanie było nieważne ze względu na zbyt małą frekwencję. Jednak na tym podobieństwa z Quebekiem się kończą. Zjednoczone Królestwo, w przeciwieństwie do federacyjnej Kanady, jest państwem scentralizowanym, co oznacza, że Szkocja musiała przejść znacznie dłuższą drogę do własnych instytucji i polityki społecznej. Po drugie ostatnie referendum z 1997 r. zostało zorganizowane przez rząd Partii Pracy (od czasów premiera Tony’ego Blaira nazywanej „nową”), a nie miejscowy ruch narodowy. Co więcej – w przeciwieństwie do głosowania przeprowadzonego dwa lata wcześniej w Quebecu – było to referendum zwycięskie, gdyż za utworzeniem regionalnego parlamentu i rządu opowiedziało się 75 proc. wyborców przy frekwencji wynoszącej 60 proc. Dla Blaira przyznanie Szkocji ograniczonej autonomii było środkiem mającym na celu zneutralizowanie wpływów Szkockiej Partii Narodowej. Dodatkowo politycy Partii Pracy czuli się silni, gdyż od lat 80. Labour Party notorycznie wygrywała tu wybory – od czasów Margaret Thatcher Szkocja jest stracona dla konserwatystów. Jak miała pokazać przyszłość, nadzieje Blaira nie zostały spełnione. W 2007 r. władzę zdobyła Szkocka Partia Narodowa i utworzyła rząd mniejszościowy; partia ta powtórnie wygrała wybory w 2011 r.

W wyniku przeprowadzonej reformy Szkocja uzyskała kompetencje m.in. w zakresie służby zdrowia, polityki edukacyjnej i usług społecznych (tzw. devolved powers), jednak polityka społeczno-gospodarcza w dalszym ciągu prowadzona jest z Londynu. Bank Anglii kreuje politykę pieniężną, a rząd centralny odpowiada za politykę fiskalną – szkocki parlament ma jedynie możliwość zwiększenia lub zmniejszenia stawki podatku od osób fizycznych o maksymalnie 3 proc. W sumie oznacza to, że – podobnie jak Quebec – Szkocja ma niewielki zakres autonomii fiskalnej oraz budżet oparty na subwencjach rządu centralnego.

Pomimo tych ograniczeń devolution (angielskie określenie dla reformy decentralizacyjnej kraju) wywołało nadzieję na lepszą, bardziej sprawiedliwą społecznie Szkocję. Oczekiwano, że nowy rząd będzie realizował aktywną politykę społeczno-gospodarczą, odpowiadającą potrzebom restrukturyzacyjnym poprzemysłowych części kraju. Szkoci są bardziej przywiązani do socjaldemokratycznych wartości od pozostałych mieszkańców wysp. Według badań opinii społecznej 50 proc. Szkotów zgadza się z redystrybucją dochodów (w Anglii – 38 proc.), a 85 proc. obywateli uważa, że opieka nad osobami starszymi jest zadaniem rządu (w Anglii odsetek ten jest nieco niższy). Wszystko to wskazuje, że polityka społeczna stała się dla pierwszych rządów Szkocji niezwykle ważna. Realizując bardziej odważne programy społeczne, politycy – najpierw z Partii Pracy, a później szkoccy narodowcy – mogli pokazać, że utworzenie krajowego parlamentu i rządu przełożyło się pozytywnie na życie zwykłych ludzi.

Przy okazji reformy administracyjnej zwrócono również uwagę na różnice występujące na długo przed devolution. W Szkocji od lat istnieje system bezpłatnej opieki długookresowej dla osób powyżej 65. roku życia, a studenci nie płacą czesnego (istnieje natomiast jednorazowa opłata za wydanie dyplomu). Inaczej jest w Anglii, gdzie zarówno opieka długookresowa, jak i nauka na uczelni wyższej mają charakter odpłatny. W Szkocji zrezygnowano z wprowadzenia w służbie zdrowia mechanizmów rynkowych, które występują w Anglii, m.in. rankingu szpitali, który do pewnego stopnia wpływa na podział środków finansowych pomiędzy jednostkami służby zdrowia. Różnice te rzucają nowe światło na tezę o uniwersalnym, tj. gwarantującym wszystkim obywatelom ten sam zakres świadczeń społecznych, państwie dobrobytu w Wielkiej Brytanii.

Klimat pierwszych lat niezależności dobrze oddają słowa Donalda Dewara, pierwszego premiera kraju, który napisał w 1998 r., że Szkocja będzie krajem „równych szans i sprawiedliwości społecznej”. Rok później rząd Szkocji przyjął swoją pierwszą strategię rozwojową („Social Justice… A Scotland Where Everybody Matters”), której celem była walka z ubóstwem. W dokumencie tym połączono kwestię uzyskania podmiotowości politycznej kraju z inkluzją społeczną i redystrybucją. Innymi słowy Szkocka Partia Pracy starała się wykazać, że utworzenie regionalnego rządu i parlamentu stanowi nowe otwarcie w historii społecznej regionu. Już sam język, którym posłużyli się autorzy strategii, wskazuje na jej egalitarystyczny, lewicowy charakter. Niespotykane jest jednak umiejscowienie strategii, która jest najważniejszym programem, przysłowiowym „okrętem flagowym”, realizowanym nieprzerwanie przez dwie kolejne ekipy rządzące.

Nic dziwnego, że po przejęciu władzy Szkocka Partia Narodowa również uchwaliła program walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym: „Achieving Our Potential: A Framework to Tackle Poverty and Income Inequality in Scotland” z 2008 r. Był to dokument unikalny jak na Wyspy Brytyjskie, gdyż nie tylko odwoływał się do zasady solidarności społecznej, ale stawiał za wzór ustrój społeczny państw nordyckich. Autorzy opracowania sugerowali, że Szkocja powinna pójść drogą modelu socjaldemokratycznego, odrzucając tym samym dziedzictwo brytyjskie jako zbyt liberalne i niesprawiedliwe społecznie. Bardzo wyraźnie podkreślono rolę polityk redystrybucyjnych, ustalając jako cel zwiększenie dochodów grup najuboższych do 2017 r. W świetle tego dokumentu SNP jawi się jako ugrupowanie centrolewicowe, a „szkockość” jest przedstawiana jako idea ściśle związana z programem socjaldemokratycznym.

Inną sprawą jest rzeczywista możliwość realizacji tych haseł, skoro kompetencje w zakresie szeroko pojmowanej polityki społecznej (zabezpieczenie społeczne, polityka rynku pracy) zostały zarezerwowane dla Londynu. W tej trudnej sytuacji rząd zdecydował się na współpracę z samorządami lokalnymi w zakresie lokalnej polityki społecznej i rewitalizacji terenów poprzemysłowych. Wyznaczono szereg wspólnych celów, w tym m.in. zmniejszenie liczby pracujących odbiorców świadczeń społecznych na 1000 osób, zmniejszenie odsetka nastolatek zachodzących w ciążę oraz redukcję odsetka dzieci wychowujących się w gospodarstwach domowych utrzymujących się ze świadczeń społecznych. Niewątpliwie wypełnienie tych celów wskazywałoby na zwiększenie się dobrobytu społecznego, jednak trudno je uznać za znaczący krok w stronę ustroju socjaldemokratycznego. Wydaje się raczej (co zresztą podkreślali politycy SNP), że póki co Szkocja nie została wyposażona w kompetencje, które pozwalają na tworzenie polityk skierowanych wprost na przeciwdziałanie ubóstwu.

Patrząc w przyszłość

Podsumowując, chciałbym zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze ruchy narodowe w Szkocji i Quebecu dążą do bardziej sprawiedliwych ustrojów społecznych. Oznacza to, że w przypadku uzyskania niepodległości poziom zabezpieczenia społecznego w tych krajach byłby zapewne wyższy niż w Wielkiej Brytanii i Kanadzie. Problem w tym, że wymaga to znacznych nakładów finansowych, a gospodarcze podstawy niepodległości obu regionów są dyskusyjne. Szkocja (podobnie jak Quebec) korzysta na finansowych transferach z centrum. Przykładowo w połowie ubiegłej dekady wydatki publiczne na głowę jednego mieszkańca były o tysiąc funtów większe w Szkocji niż w Anglii. Trudno powiedzieć, czy w przypadku uzyskania niepodległości dałoby się te dochody zrekompensować wpływami z innych źródeł, np. z zysków z wydobycia gazu ziemnego i ropy naftowej. Światowy kryzys gospodarczy dotknął Szkocję bardzo mocno i pokazał, że bez pomocy z Londynu trudno byłoby wspierać wzrost gospodarczy w okresach dekoniunktury.

Druga istotna kwestia to związek ruchów narodowych z wartościami lewicowymi. Bez wątpienia zarówno Partia Quebecu, jak i Szkocka Partia Narodowa są ugrupowaniami centrolewicowymi, jednak powstaje pytanie, czy myśl narodowa (z natury wykluczająca i dzieląca świat na „swoich” i „obcych”) może być na trwale powiązana z lewicą. Przykłady Szkocji i Quebecu pokazują, że takie połączenie jest możliwe.

dr Tomasz Mering

(ur. 1977) – doktor nauk politycznych, adiunkt w Instytucie Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego, autor artykułów z zakresu europejskiej polityki społecznej, interesuje się polityką rynku pracy i wdrażaniem polityk publicznych. Publikował m.in. w „Problemach Polityki Społecznej”, „Przeglądzie Europejskim”, „Dialogu”, „Naukach Społecznych”.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>