Globalna OFEnsywa

Jesień 2013 |

W powszechnej opinii stan polskiego systemu emerytalnego nie jest zadowalający. Gdy w roku 2010 zredukowano rolę Otwartych Funduszy Emerytalnych poprzez zmniejszenie składek na ich rzecz, nie obyło się bez kontrowersji. Pojawiły się głosy, iż dokonano „skoku na kasę Polaków”, jednocześnie inni bili brawo dla takiego posunięcia. Kto miał rację? W ocenie może pomóc książka „Prywatyzacja emerytur” Mitchella A. Orensteina.

Nie mówi ona o tym, czy system oparty na prywatnych funduszach typu OFE jest pozytywny, czy też nie, gdyż tematyka rozprawy jest nieco inna. Autor stawia trzy główne pytania: jaką rolę w przenoszeniu się trendów politycznych z kraju do kraju odgrywają podmioty transnarodowe; jak możemy zrozumieć oddziaływanie tych podmiotów na politykę; kiedy i na jakich zasadach podmioty transnarodowe wpływają na obszary polityki krajowej. Kwestie te analizuje na podstawie zmian w systemach emerytalnych w kilkudziesięciu różnych krajach na przestrzeni ostatnich kilku dekad. W zdecydowanej większości z nich doszło w tym czasie do procesu prywatyzacji systemów emerytalnych. Orenstein zainteresowany jest analizą tego, jak organizacje typu Bank Światowy wpływają na politykę krajową oraz w jaki sposób i w czyim interesie to robią. Zakłada przy tym słusznie, że jeżeli dzieje się tak w przypadku systemu emerytalnego (stanowiącego 10–15% dochodu narodowego), to dzieje się tak również w sprawach mniejszej wagi.

Czym jest tytułowa prywatyzacja emerytur? Jest to częściowe lub całkowite zastąpienie systemów emerytalnych, opartych na zabezpieczeniu społecznym, przez systemy oparte na prywatnych indywidualnych emerytalnych kontach oszczędnościowych. Działania te, jak zauważa autor, wpisują się w dominujący trend neoliberalnych reform, zgodnie z którymi zasady indywidualizmu przedkładane są nad kolektywizm, a rynki prywatne nad zarządzanie publiczne.

Reformy te mogą przebiegać w zależności od kraju w sposób różnorodny i prowadzić do różnych modeli. Przede wszystkim istotne jest to, czy państwowy system emerytalny jest całkowicie zastępowany, czy też system prywatny działa obok niego, równolegle. Orenstein wyróżnia prywatyzację w trzech formach: zastępczej, mieszanej i równoległej. Pierwsza z nich wycofuje tradycyjne systemy zabezpieczenia społecznego, zastępując je systemami opartymi na prywatnych kontach indywidualnych. Prywatyzacje mieszana i równoległa pozostawiają tradycyjny system zabezpieczenia społecznego, wprowadzając dodatkowo prywatne konta indywidualne. Przy czym w modelu mieszanym są one obowiązkowe, natomiast w modelu równoległym uczestnikom pozostawia się wybór. W każdym państwie wygląda to inaczej, ze względu na różne wysokości składek, zasady ich podziału, wysokość wieku emerytalnego i wiele innych czynników. Zasadniczo jednak największą popularność zyskał system mieszany, wprowadzony m.in. w Szwecji, na Węgrzech, Słowacji, a także w Polsce. Prywatyzacja emerytur wraz z likwidacją dotychczasowego systemu to domena krajów pozaeuropejskich, takich jak Chile, Boliwia czy Meksyk. System równoległy wprowadzono natomiast np. w Wielkiej Brytanii, Argentynie, Estonii i na Litwie.

Orenstein przekonuje, że nowe reformy emerytalne są niezwykłe nie tylko ze względu na ich rewolucyjny charakter, ale także z uwagi na prędkość, z jaką się rozprzestrzeniły od kraju do kraju, będąc wdrażane w ponad trzydziestu krajach całego świata o różnorodnej historii, gospodarce, systemach emerytalnych i poziomie rozwoju gospodarczego. Pionierskie idee, wdrożone na początku lat 80. w Chile, potrzebowały zaledwie dekady, aby rozprzestrzenić się do innych krajów całego świata – zarówno bogatych państw OECD, jak i krajów rozwijających się. Stało się tak w znacznej mierze wskutek poczynań podmiotów transnarodowych.

Warto w tym miejscu powiedzieć, kim one są. Orenstein stwierdza, że opisanie ich roli jest niełatwe. Pracownik międzynarodowej instytucji, który zostaje członkiem krajowego zespołu do spraw reformy, to przykład wpływu tejże instytucji czy jeszcze nie? Zdaniem autora – tak. Stosuje on szeroką definicję podmiotów transnarodowych, czyli tych, które są zaangażowane w rozwój, transfer i wdrażanie polityki w wielu państwach. Są to więc zarówno Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Międzynarodowa Organizacja Pracy, jak i pojedynczy gracze globalnej polityki, tacy jak np. chilijscy ekonomiści oraz agencje rządowe propagujące określone rozwiązania (np. USAID, czyli Rządowa Agencja Pomocowa USA).

Tresć książki nie nasuwa jednak skojarzeń ze spiskiem wielkich organizacji. Orenstein podkreśla, że jakkolwiek wpływ podmiotów transnarodowych na politykę krajową jest widoczny, stanowi on jednak sprawę złożoną. Wbrew utartym przeświadczeniom, choć instytucje takie jak np. Bank Światowy wyznaczają pewne kierunki, to jednak kierunki te ewoluują i są dynamiczne. W przeciwieństwie do wielu modeli postępowania podmiotów transnarodowych nie wydaje mi się, że tworzą one monolit i nie ulegają zmianom. Uważam raczej, że analitycy powinni zwracać uwagę na ich wewnętrzne zachowania organizacyjne. W przypadku podmiotów transnarodowych wynika ono z przyjętych przez nie idei, posiadanych zasobów oraz procesów wewnętrznych podejmowania decyzji i uczenia się, które wraz z upływem czasu podlegają zmianom.

Orenstein przytacza tutaj przykład debat wewnątrz Banku Światowego, podczas których ścierali się przeciwnicy i zwolennicy prywatyzacji emerytur. Debaty te doprowadziły do sytuacji, w której doradztwo Banku Światowego w 1995 r. różniło się znacznie od tego, co ta sama instytucja zalecała 5 lat później. Początkowy hurraoptymizm został stonowany przez rosnącą w siłę (choć nadal będącą w mniejszości) grupę sceptyków, wśród których najbardziej znaną postacią jest Joseph Stiglitz. Nie zmieniło to w tym przypadku ogólnej idei popierania prywatyzacji systemów emerytalnych, lecz znacznie złagodziło wydźwięk takich opinii. Natomiast już w 2006 r. Departament Oceny Operacji Banku Światowego wydał sprawozdanie, w którym poważnie skrytykował kierunek dotychczasowej polityki doradczej Banku Światowego, przede wszystkim jeżeli chodzi o zachwalanie prywatyzacji emerytur w krajach, gdzie rynki finansowe nie były na tyle rozwinięte, by podołać nowemu systemowi.

Najobszerniejsze rozdziały poświęcone są kwestii samego wpływu podmiotów międzynarodowych na krajową politykę. Orenstein wskazuje na dwa typy organizacji: podmioty wetujące i proponujące. Pierwsze z nich zostały zdefiniowane […] jako podmioty posiadające formalne prawo weta wobec rozstrzygnięć podczas procesu politycznego. Podmioty proponujące rozumie się jako dostawców w pełni opracowanych projektów reform i ich obrońców w wewnętrznej debacie politycznej. Mogą one osiągać swe cele, oddziałując na preferencje podmiotów wetujących lub umacniając przewagę jednego takiego podmiotu nad innymi, by tą drogą tworzyć szersze koalicje na rzecz reform. Podział ten jest o tyle użyteczny, że ułatwia zrozumienie, w jaki sposób działają podmioty międzynarodowe. Nie są bezpośrednio odpowiedzialne za podejmowane reformy, to nie do nich należy decydujący krok, gdyż są one podmiotami proponującymi. Jednak, jak podkreśla Orenstein, myli się ten, kto sądzi, że skoro decyzja ta formalnie pozostaje w rękach rządu krajowego, to rola podmiotów międzynarodowych jest marginalna. Przeciwnie, podmioty transnarodowe zachowują się jak nerwowi rodzice doglądający wewnętrznych procesów reform, użalający się nad swoim brakiem kontroli, tym niemniej wywierający subtelny wpływ na wszystkich etapach rozwoju wypadków.

Pierwszym etapem interwencji podmiotów międzynarodowych jest faza kształtowania polityki, gdy formułuje się nowe idee, a więc tworzy ramy do działań. Następnie idee te przenoszone są do konkretnego kraju i promowane. Trzecim i ostatnim etapem jest pomoc w ich wdrożeniu, już w praktyce.

Każdy z wymienionych etapów został opisany przez Orensteina. Historia prywatyzacji emerytur ma swój początek w Chile, gdzie była jednym z elementów pakietu neoliberalnych reform Pinocheta. Ich siłą sprawczą był jednak nie on, lecz wykształceni na amerykańskich uniwersytetach, często ze wsparciem USAID, tzw. chilijscy Chicago Boys – ponieważ głównym ośrodkiem nowej ekonomii monetarystycznej, nastawionej na bezwzględne promowanie wolnego rynku, był właśnie Uniwersytet Chicagowski. To m.in. Wydział Ekonomiczny tej uczelni brał udział w realizacji finansowanego przez rząd USA programu pomocowego dla Chile. Celem programu było przeszkolenie elitarnej grupy ekonomistów, którzy wróciliby do ojczyzny, aby nauczać na Uniwersytecie Katolickim w Santiago w celu przeciwdziałania lewicowej ekonomii, która w owym czasie dominowała w Ameryce Łacińskiej, i wykształcić miejscowych ekonomistów, którzy mogliby prowadzić dalsze działania pomocowe. […] Pomimo pewnego początkowego oporu ze strony tamtejszych studentów wprowadzili do dyskursu akademickiego w Chile ekonomię monetarystyczną, a później, za czasów reżimu Pinocheta, byli stopniowo powoływani do służby państwowej, aby nadać chilijskiej polityce gospodarczej nowy radykalny kierunek.

To właśnie oni, z główną postacią reform, ministrem pracy José Piñerą (absolwentem Harvardu), stworzyli w latach 1980–1981 nowy system emerytalny. Ujednolicał on świadczenia wszystkich grup społecznych (nie licząc wojska) oraz bazował na towarzystwach emerytalnych, zarządzających indywidualnymi kontami emerytalnymi. Składka została obniżona do 10% płacy i dodatkowo 3% na rentę inwalidzką oraz ubezpieczenie na życie. Zwiększyło to zarobki, lecz już po roku doszło do spirali inflacyjnej. Rząd jednak nie modyfikował systemu i w sytuacji ożywienia gospodarczego nadszedł czas profitów. Salda kont szybko rosły, a reforma zaczęła być postrzegana jako właściwy model dla innych państw, zwłaszcza w Ameryce Łacińskiej. Potęgowało to swoiste „chwalenie się” wynikami poprzez liczne sponsorowane publikacje naukowe, konferencje, działania organizacji rządowych i doradców promujące nową ideę, a także reklamę ze strony towarzystw funduszy inwestycyjnych. Twarzą tych działań był wspomniany José Piñera, którego dalsza kariera była już nieodłącznie związana z prywatyzacją emerytur – jako jej promotor spotykał się z najważniejszymi politykami świata.

W 1994 r. idea prywatyzacji z regionalnej zaczęła stawać się globalną. Bank Światowy wydał wtedy publikację pt. „Averting the Old Age Crisis”, która stanowi efekt projektu badawczego głównego ekonomisty Banku Światowego, Larry’ego Summersa. Raport „Averting” stanowił punkt zwrotny w globalnych staraniach na rzecz reformy emerytalnej. Był ważny z dwóch powodów: po pierwsze, stanowił duży postęp w myśleniu o reformie emerytalnej, a po drugie, proces pisania i rozpowszechniania raportu przyczyniły się do ukonstytuowania się dużej grupy ekspertów do spraw prywatyzacji emerytur i szerokiego konsensusu w ramach Banku Światowego odnośnie do metody prywatyzacji emerytur. […] Uczynił on z Banku Światowego główny autorytet w sprawie badań i myślenia nad reformą emerytalną. W późniejszym okresie Bank potwierdził ten autorytet ekspercki, przeznaczając znaczne środki na pomoc techniczną i pożyczki na rzecz reformy emerytalnej.

Przed wydaniem tej publikacji Bank nie prezentował jednolitego stanowiska w sprawie optymalnego systemu emerytalnego, poszczególni eksperci mieli różne poglądy. Gdy systematycznie przeszuka się wszystkie publicznie dostępne dokumenty projektowe dotyczące emerytur na stronie internetowej Banku Światowego, oczywiste stanie się, że kilka publikacji Banku Światowego, nawet późnych z 1993 roku, ostrzegało przed prywatyzacją emerytur, argumentując, że nie rozwiąże ona podstawowych problemów stojących przed systemami Europy Środkowej i Wschodniej. […] W latach 1994–2004 żaden z dokumentów projektowych Banku Światowego nie był niezgodny z prywatyzacją emerytur, co wskazuje, że zmiana polityki w Banku nastąpiła w związku z publikacją „Averting” – zauważa Orenstein.

Raport ten przede wszystkim podkreślał problemy demograficzne, które przyczyniają się do trudności z wypłacalnością tradycyjnych systemów emerytalnych, w ramach których obecni pracownicy finansują emerytury obecnych seniorów. Wraz ze starzeniem się społeczeństwa i wzrostem liczby emerytów wydolność takiego systemu maleje, gdyż niewielu musi finansować wielu. Ogólnie rzecz biorąc, raport „Averting the Old Age Crisis” utrzymywał, że systemy zabezpieczenia społecznego zapewniają niski zwrot inwestycji i pozostawiają wiele osób bez wsparcia, mając na celu wspieranie już uprzednio uprzywilejowanych sektorów siły roboczej, szczególnie w krajach rozwijających. […] Co najważniejsze, „Averting” stworzył kompleksową i atrakcyjną alternatywę dla systemów emerytalnych opartych na publicznym zabezpieczeniu społecznym, które obiecywały zracjonalizowanie uzyskiwania świadczeń od dochodów, zwiększając jednocześnie redystrybucję. Podstawową cechą tego systemu miało być powstanie trzech filarów świadczeń: pierwszego – państwowego, drugiego – obowiązkowego prywatnego, opartego na kontach indywidualnych, oraz trzeciego – bazującego na dobrowolnych oszczędnościach. Była to więc i tak opcja znacznie łagodniejsza niż chilijska, która wprowadziła całkowitą prywatyzację emerytur.

Orenstein podkreśla, iż jednym z podstawowych celów reformy emerytalnej było dalsze wsparcie neoliberalnej polityki, czyli ułatwienie rozwoju rynku kapitałowego i jego inwestycji, a także użycie oszczędności emerytalnych w celu zwiększenia wzrostu gospodarczego. Tworzenie dużych rezerw publicznie ustanowionych, prywatnie zarządzanych oszczędności było głównym powodem zainteresowania sprawą międzynarodowych instytucji finansowych i korporacji wielonarodowych zajmujących się zarządzaniem prywatnymi funduszami emerytalnymi, takich jak Citibank, ING i inne duże instytucje bankowe i inwestycyjne – stwierdza autor. Nie trzeba chyba dodawać, że wspomniane „zainteresowanie” przeznaczyło odpowiednie w środki na lobbing dotyczący zmian.

Idee Banku Światowego szybko podchwyciły inne organizacje, takie jak USAID, Międzyamerykański Bank Rozwoju, regionalne banki rozwoju czy Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Z kolei m.in. Międzynarodowe Stowarzyszenie Zabezpieczenia Społecznego oraz Międzynarodowa Organizacja Pracy krytykowały takie rozwiązania, jednak nie posiadały dostatecznych środków i ich interwencje okazały się nieskuteczne. Opinie Banku Światowego były oczywiście tworzone dla celów praktycznych – wcielania ich w życie w poszczególnych krajach. Rolą Banku było przede wszystkim doradztwo (w tym chilijskich ekonomistów), pomoc finansowa i techniczna. Na porządku dziennym było prowadzenie konferencji i seminariów dla urzędników i polityków, podczas których szukano krajów mających, jak to określa Orenstein, „wolę polityczną”, żeby wdrożyć reformy systemu emerytalnego. Przynosiło to niejednokrotnie sukcesy. Na przykład, w wypadku Kazachstanu […], wysokiej rangi reformator Grigorij Marczenko po raz pierwszy dowiedział się o prywatyzacji emerytur w 1996 roku na konferencji Banku Światowego, gdzie wysłuchał wykładu chilijskiego reformatora José Piñery o kontach indywidualnych. Mimo że był właśnie w trakcie realizacji innego programu reformy emerytalnej dla Kazachstanu, natomiast po tym spotkaniu odstąpił od starego planu i zaczął realizować w Kazachstanie nowy model reformy emerytalnej. Warto dodać, że tego rodzaju stwierdzenia oparte są nie na domniemaniach, lecz na materiale faktograficznym, w tym na rozmowach autora z politykami i ekspertami, m.in. ze wspomnianym Marczenką.

Konferencje, seminaria i publikacje, choć ważne w kwestii inspirowania nowych partnerów, nie wyczerpują spektrum działań w tym celu. Podmioty transnarodowe skupiają większość swoich środków w krajach, w których mają już uznanych i gotowych partnerów. Nacisk przenosi się teraz na zapewnianie tym partnerom zasobów w celu podniesienia ich majątku politycznego („partnerstwo”), poprzez stworzenie zachęt dla innych krajowych podmiotów wetujących, skłaniających je do przyłączenia się do obozu reformatorskiego („subsydia”) oraz szkolenia nowych urzędników reformy emerytalnej z zakresu technicznych zadań administracyjnych. Dzięki takiemu wsparciu, a także dostępowi do wyspecjalizowanych prawników i ekonomistów, reformatorzy mieli przewagę w debatach i wykazywaniu pozytywów reform. Wpływ ten może nawet umożliwić zmianę polityki krajowej. Świadczenie transnarodowej pomocy technicznej konkretnemu ministerstwu może uczynić z tego ministerstwa centrum dyskursu reformy emerytalnej i wynieść je ponad rywali w wiedzy technicznej i znaczeniu politycznym. Na przykład Bank Światowy na Węgrzech i w Polsce początkowo zapewnił wsparcie grupom roboczym reformy emerytalnej w Ministerstwie Finansów, które historycznie rzecz biorąc, nie było głównym odpowiedzialnym za reformę emerytalną. Przeciwnie, odpowiedzialność leżała w rękach Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Tym niemniej wsparcie ze strony Banku Światowego pomogło umieścić Ministerstwa Finansów tych krajów u steru prywatyzacji emerytur.

Orenstein wskazuje też przykład Polski, gdzie wnoszono realne kwoty na promocję emerytur. Samo USAID wydało 1,4 mln dolarów na publiczną strategię edukacyjną na rzecz przegłosowania reformatorskiego ustawodawstwa. Pieniądze zostały spożytkowane na dystrybucję ulotek dla związków zawodowych i pracodawców, stworzenie wąskiej grupy dziennikarzy posiadających wiedzę na temat reform oraz wyjazdy studyjne dla dziennikarzy, parlamentarzystów i urzędników państwowych do Argentyny, Chile, Danii i innych krajów. Uczestnicy tych wycieczek zostali wyselekcjonowani przez polskie Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Systemu Zabezpieczenia Społecznego. Wyjazdy były najdroższym elementem tej kampanii, ale miały także duże znaczenie, przyczyniając się do zmiany punktu widzenia uczestników – zauważa Orenstein. Ciekawostką jest, iż chociaż rząd USA sponsorował kampanie na rzecz reform w innych krajach, podobnej kampanii nie uruchomiono w celu promocji prywatyzacji emerytur w Stanach Zjednoczonych w latach 2004 i 2005, kiedy prezydent George W. Bush nakłaniał swoich rodaków do zmian. Nie znalazł on zrozumienia nawet w swojej partii, więc pomysł upadł, zanim na dobre został poddany analizie i dyskusji.

Nie można również zapominać o swoistym szantażu lub też – stosując słownik polityczny – motywacji ze strony Banku Światowego, MFW, USAID i regionalnych banków rozwoju, które często udzielały pożyczek pod warunkiem przeprowadzenia prywatyzacji systemu emerytalnego. Było to istotne, ponieważ początki reform oznaczają „koszty przejściowe” – dochody ze składek trafiają już na indywidualne konta emerytalne, a równocześnie obecni emeryci muszą otrzymywać świadczenia.

W książce istotne miejsce poświęcono wpływowi polityki personalnej. Bank Światowy nie tylko oddelegował lub zwolnił własnych pracowników do udziału w pracach zespołów reformatorskich na rzecz prywatyzacji emerytur na Węgrzech i w Polsce w końcówce lat 90., ale również sam zatrudnił prominentnych urzędników reformy emerytalnej. Orenstein podaje niekrótką listę osób, które za zasługi dla reform otrzymały posady w międzynarodowych organizacjach. Szczególnie ciekawy w tym kontekście jest przykład Michała Rutkowskiego. To jedna z najważniejszych postaci odpowiedzialnych za reformę emerytalną w Polsce. Rutkowski był od 1990 roku pracownikiem Banku Światowego, a w 1996 r. wziął urlop i na pewien czas zawiesił w nim działalność. Tymczasem w Polsce powstało Biuro Pełnomocnika ds. Reformy Systemu Zabezpieczenia Społecznego, którego aktywność sponsorowana była przez Bank Światowy. To tam grupa ekonomistów tworzyła założenia dotyczące reformy. Na czele tego Biura stanął… Michał Rutkowski. Po wdrożeniu reform powrócił do pracy w Banku, gdzie zajmował się reformami emerytalnymi w krajach Europy Środkowej i byłego ZSRR, następnie był dyrektorem ds. polityki społecznej w krajach Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej. Obecnie jest szefem przedstawicielstwa Banku Światowego w Rosji.

Równie istotna jest rola takich instytucji już po przeprowadzeniu reformy, kiedy pełnią one funkcję pomocniczą, co poniekąd ma wpływ na samą decyzję o zmianach systemu. Istnieją jednak silne argumenty za tym, że obietnica szerokiej pomocy wdrożeniowej wpływa na kalkulacje decydentów nad perspektywami reformy. W szczególności oczekiwanie pomocy po reformie może pomóc w przekonaniu decydentów w kraju o niskiej zdolności administracyjnej, że reforma jest wykonalna. Jeśli wierzą oni, że podmioty transnarodowe nie zostawią ich samych, niepokoje związane z możliwością kosztownych niepowodzeń mogą ulec zmniejszeniu. Po drugie, pomoc techniczna po reformie zmniejsza ryzyko niepowodzenia reformy i tym samym zwiększa prawdopodobieństwo, że reformy te będą w krajach sąsiedzkich postrzegane jako uzasadnione. Jako że transnarodowe podmioty polityczne chcą sukcesu reformy, nawet w krajach, w których wcale nie zalecałyby reformy, będą inwestować, aby uniknąć gwałtownych niepowodzeń reformy. Wydaje się, że była to ważna logika stojąca za interwencją Banku Światowego w Kazachstanie w latach 90. […] Wsparcie podmiotów transnarodowych dla wdrażania reformy nie jest neutralnym wsparciem technicznym. Przeciwnie, jest kluczowym elementem transnarodowej kampanii na rzecz prywatyzacji emerytur, tworzenia zachęt dla decydentów do przyjęcia reformy i zapobiegania powstawaniu nieudanych przypadków, które mogłyby spowolnić rozprzestrzenianie się reformy negatywnie wpływając na percepcję reform w krajach sąsiedzkich.

Wszystkie wymienione działania Orenstein w książce przekłada na konkretne przypadki reform – na Węgrzech, w Kazachstanie oraz w Polsce. Każdy z tych trzech przypadków okazuje się różny, czasami podczas przeprowadzania reform rządy się zmieniały, różniła się kwestia oporu polityków i organizacji krajowych wobec prywatyzacji. To, co okazywało się być najbardziej stałe, to właśnie kompleksowe działania podmiotów międzynarodowych. Przyczyniały się one do budowania koalicji i angażowania konkretnych osób lub partii, propagowania, a następnie wdrażania reform. Orenstein nie popada w ton skandalizujący i nie przywołuje np. dat spotkań polityków z urzędnikami Banku Światowego, lecz skupia się na systemowym przygotowaniu do prywatyzacji i jej wdrażaniu, wskazując na konkretne działania w danym kraju, w poszczególnych latach. Oczywiście sama kwestia reformy emerytalnej w jednym tylko państwie, ze wszystkimi krajowymi niuansami, objętościowo zajmowałaby całą książkę. Tutaj autor skupia się jednak zgodnie z założeniami jedynie na wpływie podmiotów międzynarodowych.

Polska jest natomiast o tyle wdzięcznym tematem rozważań, że wpływ ten był widoczny już od 1991 r. To właśnie wtedy eksperci Banku Światowego, na czele których stał Nick Barr, byli główną opozycją wobec propozycji prezesa ZUS Wojciecha Topińskiego oraz Mariana Wiśniewskiego – propozycji zakładającej częściową… prywatyzację emerytur. Wspomniany Barr od początku pracy w Banku Światowym był sceptykiem wobec prywatyzacji emerytur, stąd też temat ten w naszym kraju upadł. Z prostej przyczyny – bez zasobów Banku Światowego trudno było przeprowadzić tak złożoną reformę.

Oczywiście temat zmian systemu emerytalnego nadal istniał, ze względu na kłopoty dotychczasowego. W 1994 r. opracowano cztery kompleksowe propozycje, jedną Ministerstwa Finansów, drugą Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, a także dwa projekty pozarządowe – związku zawodowego „Solidarność” oraz Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych. Ostatni projekt już na starcie cieszył się znikomym poparciem. Propozycja Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej została uznana za zbyt konserwatywną. Wybrano projekt Ministerstwa Finansów, powstanie którego sfinansowane zostało przez Bank Światowy. Jej autorem został Marek Mazur, uznawany za neoliberalnego ekonomistę, który nie miał wcześniejszego doświadczenia z prywatyzacją emerytur, ale badania w tej dziedzinie przeprowadził w 1994 roku. Odbył podróż studyjną do Peru, Kolumbii, Argentyny i Chile, sponsorowaną przez zwolenników prywatyzacji emerytur, i wrócił przekonany do dominującego filara kapitałowego.

Nie zakończyły się jednak jeszcze wtedy konflikty pomiędzy Ministerstwami Finansów oraz Ministerstwem Pracy, które przez dłuższy okres wstrzymywały rozpoczęcie reform. Wtedy też powstało, niezależne od obydwu ministerstw, wspomniane wcześniej Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Systemu Zabezpieczenia Społecznego, na czele którego stanął Rutkowski. Był to moment przełomowy, który pchnął proces zmian naprzód, a jednocześnie pokazał siłę oddziaływania organizacji transnarodowej, która była w stanie umieścić swojego pracownika w instytucji tak kluczowej z punktu widzenia kierunków zmian w kraju. Biuro Pełnomocnika, dzięki swojej tytularnej niezależności, mogło działać obok bieżącej polityki.

W 1997 roku, już po zmianie rządu, zaaprobowano program „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności”, który dość jednoznacznie odzwierciedlał propozycję opisaną w „Averting”. Zmiany zostały zaakceptowane zarówno przez środowiska biznesowe, jak i – co może zaskakiwać – przez związki zawodowe. Te ostatnie przekonano, zdaniem Orensteina, ponieważ uzyskały zapewnienia, że będą mogły tworzyć własne fundusze emerytalne. Akty prawne dotyczące prywatyzacji emerytur Parlament przyjmował zwykle na poziomie 90 procent poparcia, bez względu na opcję polityczną. Oczywiście przygotowania do reformy spotykały na swojej drodze problemy, dotyczyły one jednak przede wszystkim pewnych grup interesów (począwszy od kolejarzy i górników, na duchowieństwie kończąc), a także interesów partii rządzących i opozycyjnych. Sam kierunek, wspierany przez Bank Światowy, był zasadniczo i na stałe obrany. Prezydent Aleksander Kwaśniewski 29 grudnia 1998 r. podpisał nowe prawo dotyczące sprywatyzowanego systemu emerytur.

Wdrażanie nowego systemu emerytalnego nie obyło się bez problemów, przede wszystkim administracyjnych ze strony ZUS-u. I tu również interweniowały podmioty transnarodowe. Bank Światowy zapewnił ZUS-owi znaczącą pomoc, natomiast USAID skoncentrował się na UNFE, instytucji kontrolującej prywatne fundusze emerytalne. Starania te trwały kilka lat i kosztowały miliony dolarów ze środków dawców transnarodowych. Warto zauważyć, iż ujemne stopy zwrotu w pierwszych latach funkcjonowania OFE w Polsce przyczyniły się do większego sceptycyzmu i większej ostrożności, jeśli chodzi o prywatyzację systemów emerytalnych w innych krajach.

Wpływ podmiotów transnarodowych, choć trudny do dokładnego oszacowania, niewątpliwie jest duży. Prywatyzacja emerytur jest dziełem zespołów analitycznych i eksperckich, nie państwa. Stanowi ona produkt neoliberalnej teorii ekonomicznej rozwijanej początkowo na amerykańskich uniwersyteckich wydziałach ekonomicznych i przyjętej przez jej zwolenników w różnych częściach świata. […] Oczywiście kampanii na rzecz prywatyzacji emerytur nie osłabiło to, że mogła ona polegać na milczącym lub aktywnym wsparciu głównych banków międzynarodowych i towarzystw zarządzających funduszami. Towarzystwa te odegrały ważną rolę w promowaniu modelu chilijskiego w Ameryce Łacińskiej i w innych miejscach, finansując konferencje i działania promocyjne. Jednakże, w świetle przedstawionych tu badań, międzynarodowe instytucje finansowe miały znaczenie drugorzędne i często były mało widoczne, przynajmniej do czasu pojawienia się rozwiązań prawnych dotyczących reformy. To raczej podmioty transnarodowe, a nie przedsiębiorstwa międzynarodowe, okazały się siłą promującą prywatyzację emerytur w poszczególnych krajach, aczkolwiek firmy międzynarodowe zyskiwały na znaczeniu po wdrożeniu reform, kiedy miały one przed sobą konkretne interesy. Nadużyciem byłoby stwierdzenie, że to Bank Światowy w swojej publikacji „Averting the Old Age” stworzył sztuczne problemy na potrzeby reform. Niewątpliwie jednak zaakcentował je, zdefiniował i propagował model reform, które miały poprawić sytuację.

Ciekawym wątkiem „Prywatyzacji emerytur”, choć napisanym na marginesie głównych rozważań, jest kwestia demokracji. Paradoks dzisiejszych czasów polega na tym, że podczas gdy wartości demokratyczne w znacznej części świata są uznawane za powszechne i podstawowe, coraz większą władzę zyskują podmioty, które nie podlegają demokratycznej kontroli. Dlatego też interwencje polityczne mogą być postrzegane jako słabiej osadzone w prawie. Jedną z ironicznych cech kampanii na rzecz prywatyzacji emerytur jest jednak to, że reformy były bardziej powszechne w państwach demokratycznych niż w niedemokratycznych. Paradoks ten autor tłumaczy w ten sposób, że demokratyczny ustrój z natury jest bardziej otwarty i stwarza możliwość zaistnienia większej liczby grup interesu, bez względu na to, czy są to grupy lokalne, czy też transnarodowe. Ponieważ rządy zmieniają się, podmioty transnarodowe mają wiele możliwości wpływania na politykę. Bogata literatura na temat pokoju demokratycznego wskazuje, że prawdopodobieństwo agresywnej reakcji na zewnętrzne zagrożenia i oddziaływania w warunkach demokracji jest mniejsze, zwłaszcza, gdy te pochodzą z innych krajów demokratycznych. W książce „Prywatyzacja emerytur” właściwie cały czas podkreślana jest jedna znacząca cecha działania podmiotów międzynarodowych – w ślepy sposób starały się one każdemu z państw zaproponować jedno rozwiązanie.

Cała książka jest napisana w sposób na tyle przejrzysty, iż zaznajomić się może z nią każdy zainteresowany. Temat natomiast dotyczy nas wszystkich i jest zdecydowanie aktualny. Warto tu wypomnieć Orensteinowi błędy w przewidywaniach dalszego rozwoju prywatyzacji emerytur. Autor zakładał, że proces ten będzie postępował, a sytuacja – nie tylko w Polsce – pokazuje, że może stać się inaczej.

Książka ta zapewne nie wpłynie znacząco na debatę dotyczącą emerytur w naszym kraju. Trudno zresztą znaleźć w niej choćby zdanie na temat tego, jaki pogląd w tej kwestii ma Orenstein. Autor jedynie opisuje zjawisko i nie chodzi tu tylko o zjawisko prywatyzacji systemu emerytalnego, lecz o proces dużo szerszy – oddziaływanie podmiotów transnarodowych na politykę państw narodowych. Coraz więcej decyzji mających bezpośredni wpływ na nasze życie jest podejmowanych „daleko stąd”. Nie oznacza to, że decyzje takie są zawsze błędne czy szkodliwe – daje natomiast do myślenia jeszcze większe rozproszenie władzy, a co za tym idzie: jeszcze mniejsza kontrola nad nią.

Równocześnie Orenstein wskazuje, że silne kraje są w stanie oprzeć się sile podmiotów transnarodowych. I również tutaj zastrzec należy, że bez względu na to, czy opór ten jest szkodliwy, czy raczej korzystny dla społeczeństwa. Podstawową wartością jest więc odpowiedzialność i rozsądek rządzących na każdym szczeblu władzy. To samo tyczy się jednak także tych, którzy władzy podlegają, a równocześnie mają na nią choćby pośredni wpływ. Do tego jednak niezbędna jest wiedza, a książka Orensteina oferuje dużą jej dawkę. To użyteczne narzędzie do zrozumienia dzisiejszej rzeczywistości, pokazujące, że na przepychankach w telewizji świat polityki ani się nie kończy, ani nie zaczyna.


Mitchell A. Orenstein, Prywatyzacja emerytur. Transnarodowa kampania na rzecz reformy zabezpieczenia społecznego, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Warszawa 2013, przełożył Michał Jasiński.

Książkę można nabyć w internetowej księgarni wydawcy:
www.ksiazkiekonomiczne.pl

Bartłomiej Grubich

(ur. 1985) – absolwent socjologii i filozofii (UAM). Obecnie mieszka w Poznaniu, choć wciąż przede wszystkim jest z Bydgoszczy. Uważa, że traci dużo czasu na rzeczy mniej istotne, że za dużo myśli i za mało działa, ale usilnie szuka dobrych proporcji pomiędzy tymi sprawami. Kontakt: bgrubich@interia.pl. Stały współpracownik „Nowego Obywatela”.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>