Zakulisowe Niemcy

Jesień 2013 |

W potocznej świadomości Niemcy funkcjonują jako symbol ładu i porządku. Zapewne większość z nas żachnęłaby się z oburzeniem, słysząc stwierdzenie, że jest to kraj z ogromną skalą afer korupcyjnych na styku polityki i biznesu, gdzie ustawy piszą lobbyści, politycy tworzą swoje klany i koterie, a życie lokalne zdominowane jest przez układy klientelistyczne. Tymczasem taki obraz wyłania się z niemieckich badań nad zakulisowymi wymiarami niemieckiej polityki.

W kuluarach niemieckiego życia publicznego znajdziemy takie zjawiska jak lobbing, korupcja, klientelizm, nepotyzm, nieformalne sieci władzy, tworzenie klik i koterii wyborczych, powiązania polityki i biznesu. Istotną rolę w ich funkcjonowaniu odgrywają nie tylko przedstawiciele instytucji politycznych i gospodarki, ale także środowiska związane z tajnymi służbami, koncernami medialnymi i podmiotami polityki zagranicznej. Przekrojowa analiza ich występowania znacznie wykracza poza możliwości tego tekstu, stąd też skupi się on na dwóch kwestiach – lobbingu i lokalnych układach – które dobrze ukazują przeoczane wymiary niemieckich realiów.

Badania zakulisowe w Niemczech – historia

Zjawiska sytuujące się za kulisami życia publicznego stały się przedmiotem zainteresowania niemieckich nauk społecznych dopiero w latach 90. XX wieku. Jedną z przyczyn tego faktu, wskazywaną przez badaczy, jest upadek systemu komunistycznego w Europie Środkowo-Wschodniej. Przed jego nastąpieniem zajmowanie się takimi tematami jak przestępczość gospodarcza czy korupcja w Niemczech Zachodnich traktowane było jako element dywersyjnej kampanii dezinformacyjnej Związku Radzieckiego i NRD, mającej na celu krytykę zachodniego kapitalizmu. Dopiero po upadku muru berlińskiego możliwe stało się uczynienie tych problemów przedmiotem badania bez narażania się na etykietę komunisty czy agenta wpływu.

Lata 90. to również wzrost zainteresowania i przykładanie wagi przez opinię publiczną do skandali politycznych, które od lat 80. zaczęły przybierać na znaczeniu. Do najważniejszych z nich należała tzw. afera Flicka, związana z finansowaniem rządzących partii politycznych, nieprawidłowości w Urzędzie Powierniczym, zajmującym się prywatyzacją byłych NRD-owskich zakładów przemysłowych, czy afera w CDU w związku z prowadzeniem przez tę partię tajnych kont. W ich efekcie prysł mit Niemiec jako kraju wolnego od korupcji i nadużyć władzy, czego fundamentem miał być oddany państwu, wierny i sumienny pruski urzędnik. Ta zmiana klimatu i sposobu mówienia o skandalach i aferach na szczytach władzy również dała asumpt do pojawienia się badań poświęconych lobbingowi, korupcji czy lokalnym układom.

Rozpatrując znaczenie zjawisk zakulisowych w Niemczech, trzeba też wspomnieć o jednej istotnej cesze niemieckiego systemu społecznego: korporacjonizmie. Niemcy są tradycyjnie krajem w bardzo dużym stopniu opartym na korporacjach, co należy rozumieć w ten sposób, że między instytucjami publicznymi a prywatnymi jednostkami, gospodarstwami domowymi i codziennym światem życia zwykłych ludzi rozpięła się gęstniejąca coraz bardziej sieć organizacji, zrzeszeń, stowarzyszeń i związków. Na tej pośredniej płaszczyźnie zapadają decyzje dotyczące praktyki społecznej, ale także tworzą się systemy zależności, lojalności, wzajemności oraz powstają i funkcjonują nieformalne sieci władzy.

Między dziennikarstwem a naukami społecznymi

Warto poświęcić nieco uwagi tym, którzy zaglądają za kulisy w Niemczech. Badania społeczne dotyczące takich zjawisk jak lobbing, korupcja, nepotyzm czy lokalne powiązania o charakterze klientelistycznym rozdarte są dość wyraźnie między analizy czysto akademickie a dziennikarstwo śledcze. W przypadku badań akademickich dominuje podejście ignorujące wymiar zakulisowy opisywanych zjawisk i koncentrujące się na faktach stosunkowo niekontrowersyjnych, poddających się zestandaryzowanemu opisowi i wyjaśnianiu. Krótko mówiąc, badania te przeoczają możliwość występowania w przypadku korupcji czy lobbingu jakiegokolwiek „drugiego dna” lub ukrytego wymiaru cechującego się nieformalnymi, skrytymi porozumieniami między głównymi aktorami. Z kolei dziennikarstwo śledcze cechuje się brakiem prób uogólniania i modelowania opisywanych zjawisk – większość prac (także obszernych monografii) z tego zakresu to często bardzo szczegółowy i drobiazgowy opis poszczególnych przypadków nieprawidłowości, nieformalnych powiązań, afer i korupcji. Niestety takim opisom nie towarzyszą zazwyczaj próby wyciągania wniosków o ogólniejszym charakterze, sformułowania praw i zasad, zarysowania modelu opisywanego zjawiska, znalezienia reguł i mechanizmów. W ten sposób dziennikarskie zmagania z lobbingiem, korupcją i układami wydają się – podobnie jak badania stricte akademickie – pozostawać na powierzchni opisywanych zjawisk.

Na szczęście pomiędzy tymi dwoma biegunami czystej akademickości i dziennikarstwa można znaleźć również szereg prac o charakterze pogranicznym. Ich autorów można podzielić na dwie grupy: pracowników naukowych uprawiających „badania zaangażowane” oraz publicystów z akademickim wykształceniem (często posiadających stopień doktora), zaangażowanych w różne kampanie obywatelskie. Ci pierwsi poszerzają granice nauki akademickiej poprzez np. organizowanie konferencji i wydawanie publikacji z udziałem dziennikarzy, publicystów, działaczy społecznych, przedstawicieli organizacji pozarządowych itp. Z kolei ci drudzy wykorzystują doświadczenie i kontakty akademickie w działalności dziennikarsko-publicystycznej, dzięki czemu ich wysiłki zyskują na wiarygodności i metodologicznej poprawności. To połączenie podejścia akademickiego z dziennikarską dociekliwością empiryczną pozwoliło na wyodrębnienie specyficznego stylu badawczego, funkcjonującego właśnie na pograniczu nauki i publicystyki, który wydaje się być dość obiecujący pod względem zgłębiania mechanizmów funkcjonowania zjawisk zakulisowych.

Lobbing

W naukach politycznych lobbing jest zazwyczaj definiowany jako wywieranie wpływu na decyzje polityczne, aby osiągnąć cele zgodne z interesami reprezentowanych grup. Lobbing uprawiany jest przez osoby „z zewnątrz”, niepodejmujące decyzji w przedmiotowych sprawach. Zjawisko lobbingu nabrało znaczenia w Niemczech w latach 90. Przyczyniło się do tego kilka trendów, które zbiorczo można określić jako rozpad korporacjonistycznego modelu państwa, wspomnianego na wstępie. Wielkie zrzeszenia i korporacje zawodowe, reprezentujące interesy poszczególnych warstw i klas społecznych i uczestniczące w procesach podejmowania decyzji politycznych, zaczęły rozpadać się i tracić na znaczeniu.

Ich miejsce zaczęły wypełniać grupy lobbingowe. Do największych i najsilniejszych lobbies niemieckich należą te reprezentujące duże grupy przemysłowe, takie jak motoryzacyjne, farmaceutyczne, tytoniowe czy energetyczne. Najbardziej znaczące sukcesy tych lobbies to zdaniem wielu badaczy kształt systemu opieki zdrowotnej oraz sposób uregulowania rynku energii.

Tym, co zwraca uwagę w systemie niemieckiego lobbingu, jest jego skonsolidowanie. Jedynie największe koncerny, zaliczane do global players, prowadzą na własną rękę działalność lobbingową. Pozostałe tworzą sojusze w ramach poszczególnych sektorów gospodarki, wykorzystując do tego celu przede wszystkim związki i zrzeszenia z grupy pierwszej i drugiej. Jak mówi Wolf-Dieter Zumpfort, lobbujący dla koncernu turystycznego TUI, firmy z jednej branży są konkurentami tylko na rynku pośród klientów. Ale przy lobbingu, na przykład gdy chodzi o podwyższenie opodatkowania dla samochodów służbowych, pojedyncze przedsiębiorstwa działają wspólnie wobec polityków. Do tego celu wykorzystywane są mniej lub bardziej nieformalne porozumienia poszczególnych firm, tworzone dla reprezentacji ich interesów, które zrzeszają lobbystów z jednej branży lub mających wspólny interes w przeforsowaniu czy zablokowaniu określonego rozwiązania. Za najsłynniejsze i najbardziej wpływowe uchodzi tzw. Kollegium, zrzeszające trzydziestu reprezentantów największych niemieckich spółek giełdowych i dziesięciu wybranych przedstawicieli innych przedsiębiorstw. Jego przewodniczący, wspomniany już Zumpfort, określa tę strategię hasłem „Maszerujemy osobno, uderzamy razem”.

Naturalnym centrum działania lobbystów w Niemczech jest Berlin. Przy Bundestagu zarejestrowano ponad 2 tys. organizacji lobbingowych, dla których członków wydano ponad 5 tys. legitymacji uprawniających do prowadzenia działalności lobbingowej na terenie parlamentu. Nasycenie Berlina lobbystami jest tak duże, że główna aleja miasta, słynna Unter den Linden (Pod Lipami), nazywana jest czasami Unter den Lobbyisten (Pod Lobbystami). Bliskość Bundestagu, reprezentacyjny charakter alei oraz mnogość odpowiednich miejsc spotkań sprawiły, że przy tej ulicy swe przedstawicielstwa umieściły Daimler Chrysler, Dresdner Bank, Allianz, BP, BMW, E.ON., Volkswagen, TUI i Bertelsmann. Lobbyści tak bardzo wtopili się w krajobraz Berlina, że przewodniki turystyczne wymieniają najbardziej popularne pośród nich kawiarnie, wykorzystywane do spotkań z politykami w czasie przerwy na lunch, a wycieczki po Berlinie „śladami lobbystów” są w stałej ofercie biur podróży. Lobbyści z powodzeniem dbają o wypełnianie czasu wolnego berlińskim politykom, organizując „wieczory parlamentarne”, „salony polityczne”, „święta landów” czy po prostu tradycyjne odczyty i dyskusje panelowe. W czasie takich imprez przedstawiciele biznesu mają możliwość spotkania się z wybranymi politykami i zaprezentowania im swoich interesów. Ulrike Hinrichs opisuje przykład organizowanych przez lobby tytoniowe regularnych spotkań o nazwie „Blaue Stunde” (od określenia pory dnia tuż przed zapadnięciem zmroku), na które zapraszani są posłowie z asystentami i referentami, przedstawiciele mediów i urzędnicy ministerialni.

Takie wieczory mają nieformalny charakter. Przy muzyce, jedzeniu i winie rozmawia się w wąskim gronie (najczęściej nie większym niż 50 osób) o polityce i gospodarce, nawiązuje kontakty i zacieśnia więzi. Wszystko naturalnie opłacane jest przez przemysł, np. tytoniowy. Tutaj dyskretnie zwraca się uwagę na to, jakie konsekwencje dla przemysłu tytoniowego będzie miało wprowadzenie podatku od papierosów, umawia się na spotkania następnego dnia w biurze poselskim lub u urzędnika; podobnie traktuje się odpowiednich i ważnych przedstawicieli mediów.

Cechą definicyjną lobbingu jest dostarczanie decydentom informacji i wiedzy dotyczących przedmiotu lobbingu. Innymi słowy wpływ na procesy polityczne wywierany jest poprzez przekonywanie za pomocą argumentów merytorycznych o potrzebie zastosowania odpowiednich rozwiązań, służących reprezentowanym grupom interesu. Przekazywane informacje mogą mieć np. charakter ekspertyz i opracowań analizujących sytuację w danym sektorze gospodarki lub oceniających konsekwencje wdrożenia określonych rozwiązań polityczno-prawnych. Stąd też istotną rolę w działalności lobbingowej pełnią eksperci i instytucje przez nich tworzone (think-tanki, centra analityczno-badawcze itp.). Dostarczane przez lobbystów informacje w naturalny sposób są stronnicze w tym sensie, że przedstawiają perspektywę określonej grupy interesu.

Przekazywanie informacji ma w praktyce charakter dwustronny i opiera się na ich wymianie między lobbystą a politykiem. Zadaniem osób prowadzących działalność lobbingową jest bowiem nie tylko bezpośrednie wywieranie wpływu na decydentów, lecz także obserwowanie aktualnych trendów w polityce, śledzenie wydarzeń i planów działań na interesującym dla danej grupy interesu obszarze, zbieranie informacji o szykujących się na horyzoncie zmianach prawnych itd. Te informacje przekazywane są następnie do „centrali” koncernu i w oparciu o nie przygotowywane są dalsze strategie działania. Chodzi o to, by możliwie jak najwcześniej dostrzec i odpowiednio zareagować na działania państwa mogące wpłynąć na sytuację w danym obszarze gospodarki. W uzyskiwaniu takich informacji bezcenni są sami politycy i urzędnicy ministerialni, którzy jako pierwsi wiedzą o tym, „w którą stronę wieje wiatr”. Dzielą się tą wiedzą z lobbystami w zamian za ich specjalistyczne wsparcie merytoryczne w danej dziedzinie. Należy bowiem podkreślić, że w przekazywaniu informacji przez lobbystów interes ma nie tylko sam podmiot lobbujący, lecz także odbiorca – polityk lub urzędnik. Najczęściej nie posiada on specjalistycznej wiedzy i znajomości każdej dziedziny, której dotyczą prace legislacyjne. W związku z tym pomoc lobbysty, który dostarcza mu gotowych ekspertyz i analiz („zabezpieczonych” stemplem odpowiednich ekspertów), pozwala na znaczną oszczędność czasu i energii. Podobnie zjawisko „gotowców” podsuwanych przez lobbystów politykom pozwala na zmniejszenie ilości pracy urzędnika lub posła. Czasami nawet zwraca się on sam do znajomego lobbysty z prośbą o przygotowanie gotowego projektu zmian prawnych, który uwzględniałby interesy danego sektora gospodarki. Działalności lobbingowej sprzyja trend przesuwania się coraz większej ilości decyzji politycznych z parlamentu do „szarej strefy polityki” – skutkuje to podejmowaniem istotnych decyzji w różnego rodzaju komisjach działających przy parlamencie i rządzie, a później tylko zatwierdzanych przez parlament. Dostęp lobbystów do członków takich komisji, np. przygotowujących projekty ustaw, jest stosunkowo łatwy ze względu na sam charakter ich pracy, zezwalający na udział osób z zewnątrz, ograniczoną ilość członków oraz częściowo nieformalny sposób działania.

Lobbing przebiega najczęściej na poziomie szeregowych posłów (zazwyczaj członków odpowiednich komisji parlamentarnych) i specjalistów (referentów) w ministerstwach. Kontakty z dyrektorami, ministrami i wyższej rangi posłami (szefami klubów parlamentarnych, sekretarzami stanu przy Bundestagu) zarezerwowane są na wyjątkowe okazje dla wyższego szczebla kierowniczego samych koncernów i organizacji lobbujących. Codzienna praca szeregowych lobbystów to utrzymywanie sieci kontaktów ze „zwyczajnymi” urzędnikami i posłami. Lobbyści pracujący w jednym biurze często podzieleni są według poszczególnych opcji politycznych.

Ze względu na ten bliski kontakt z urzędnikami i politykami, opierający się na wzajemnym zaufaniu, lobbyści często rekrutowani są spośród osób obracających się przez jakiś czas w polityce i znających to środowisko od środka. Nierzadko są to byli politycy, którzy pełnili funkcje deputowanych lub ministrów i znają się zarówno na danej tematyce, jak i posiadają odpowiednie kontakty. Innym zjawiskiem są tzw. wbudowani lobbyści (eingebaute Lobbyisten), a więc czynni politycy zatrudnieni jednocześnie w firmach prywatnych.

Klüngel, czyli układ?

Słowo Klüngel, nieposiadające polskiego odpowiednika, pochodzi od staroniemieckiego Klungelin, oznaczającego „kłębek”. Klüngel wywodzi się z lokalnej kultury Kolonii i do dziś traktowany jest jako jej integralny element oraz jeden z fundamentów wyrazistej tożsamości mieszkańców tego miasta w Północnej Nadrenii-Westfalii. W ostatnich latach pojęcie to przedostało się również do słownika nauk społecznych i zaczęło być wykorzystywane do opisywania zjawisk mających miejsce także poza specyficznym kontekstem kolońskim.

Frank Überall, koloński publicysta i autor rozprawy doktorskiej poświęconej zjawisku Klüngela w kulturze politycznej Kolonii, definiuje je jako postawę, która opiera się na zasadniczej gotowości do nieskomplikowanego obchodzenia się z komunikacją, negocjacjami i wymianą. W obszarze (lokalnej) polityki uznawany jest dodatkowo za synonim tajnych uzgodnień, ale także zasadniczej gotowości do współpracy. Klüngel nie jest równy korupcji, ale istnieje stałe niebezpieczeństwo „ześlizgnięcia się” stosunków opartych na Klüngelu w zachowanie korupcyjne. Pierwsze zdanie określa Klüngel jako postawę, co ma wskazywać na związek tego zjawiska z mentalnością mieszkańców Kolonii. Za jedną z jej typowych cech uznaje się właśnie gotowość do „bezproblemowej” współpracy, cokolwiek ta bezproblemowość miałaby oznaczać. Z jednej strony może to być więc gotowość do świadczenia wzajemnych przysług, nie oczekując w zamian bezpośredniej nagrody – mieszkańcy Kolonii często chętnie podkreślają szczodrość i gościnność składającą się na Klüngel. Ten aspekt Klüngela opisuje także ukute przez byłego burmistrza Kolonii, a późniejszego kanclerza Niemiec Konrada Adenauera powiedzenie Mer kennt sich, mer hilft sich (w wolnym tłumaczeniu: Znamy się, więc wspieramy się). Dlatego Überall odnosi pojęcie Klüngela do systemu niezbiurokratyzowanej pomocy sąsiedzkiej w obrębie poszczególnych części miasta. Istotą tej współpracy jest nie tyle osiąganie określonych celów przez jej członków, co tworzenie i wzmacnianie więzi i relacji sąsiedzkich („stabilizacja sieci”). Innymi słowy, pomagając komuś np. z naszej dzielnicy, robimy to, nie oczekując wdzięczności czy odwzajemnienia przysługi, lecz w imię Klüngela.

Z drugiej strony owa „bezproblemowa gotowość do współpracy” wykracza poza kontekst codzienności i jest tradycyjnie obecna w kolońskiej polityce lokalnej, którą charakteryzuje takie powiedzenie jak „ręka rękę myje”. Na to wskazuje Überall, mówiąc w powyższej definicji o synonimiczności Klüngela i tajnych uzgodnień politycznych. W odniesieniu do sfery polityki Überall zwraca uwagę na możliwość powstawania zjawisk korupcyjnych w oparciu o system Klüngela. W jego modelu na Klüngel składają się trzy stopnie tworzące piramidę o szerokiej podstawie i wąskim szczycie. U jej dołu jest ogólna „współpraca sytuacyjna”, tworząca istotę Klüngela. Na drugim poziomie jest tworzenie powiązań, zależności i sieci, opartych na tej współpracy sytuacyjnej. Dopiero na szczycie jest korupcja.

Podkreślając wielość zjawisk składających się na koloński Klüngel i niesprowadzalność tego zjawiska do zachowań korupcyjnych, Überall dostrzega również dobre strony. Należą do nich np. zmniejszenie biurokracji, bezpośredniość udziału obywateli, otwartość, prostota działania i podejmowania decyzji, obecność wymiaru ludzko-emocjonalnego, nastawienie na konsensus i rezygnacja z konkurencji, tworzenie poczucia przynależności grupowej i – last but not least – wzbogacanie demokracji. Można by więc powiedzieć, że w tym ujęciu Klüngel jest ucieleśnieniem społeczeństwa obywatelskiego…

Mniej wyrozumiali dla tego zjawiska są socjologowie Erwin K. i Ute Scheuchowie, „odpowiedzialni” za wprowadzenie pojęcia do obszaru badań nad tym, co określiliśmy mianem nieformalnych sieci władzy. Stało się tak za sprawą przygotowanego przez nich w 1992 r. na zlecenie CDU opracowania dotyczącego przyczyn spadku popularności i niskich wyników wyborczych partii w Północnej Nadrenii-Westfalii. Odpowiedzi, których dostarczyli badacze, koncentrowały się wokół mechanizmu wyłaniania elit partyjnych i wyboru kandydatów na wysokie stanowiska zarówno w regionalnym, jak i w federalnym CDU oraz urzędach państwowych. Zdaniem Scheuchów ten mechanizm został opanowany przez sieć nieformalnych powiązań, wzajemnych zależności i uwikłań do tego stopnia, że zablokowana została możliwość robienia kariery partyjnej i politycznej w oparciu o kryteria merytokratyczne. Innymi słowy CDU padła ofiarą własnego Klüngela, a raczej wielu różnych Klüngelów. Przyczyną tego miała być sytuacja, w której partiami politycznymi (nie tylko CDU i nie tylko w Kolonii) rządzą wewnętrzne kliki, klany i koterie, które decydują o wszystkich najważniejszych sprawach, takich jak układanie list wyborczych czy polityka partii. Pozycja danej kliki oraz pozycja jednostki w jej obrębie decydują o możliwościach kariery i wpływania na decyzje partyjne. Scheuchowie spróbowali opisać wpływ tego opartego na Klüngelu systemu partyjnego na kondycję CDU, a raport przekazali zleceniodawcy, czyli samej CDU. Ich opinie zostały dość szybko wycofane z wewnątrzpartyjnego obiegu oraz poddane próbie zdyskredytowania w przestrzeni publicznej przez podważanie wiarygodności autorów i metodologii. Mleko się jednak już wylało i zaczęto głośno mówić o kolońskim Klüngelu, a Scheuchowie rozbudowali swoje opracowanie do postaci publikacji pt. „Cliquen, Klüngel und Karrieren. Über den Verfall der politischen Parteien – eine Studie” („Kliki, układy i kariery. Studium o rozpadzie partii politycznych”).

W swej późniejszej książce „Die Spendenkrise” autorzy przedstawiają następującą definicję Klüngela, znacznie różniącą się od ujęcia Überalla i wykraczającą poza kontekst koloński. Kluczową cechą Klüngela w ujęciu kolońskich socjologów jest zasada „odwleczenia gratyfikacji”: polega ona na tym, by nie oczekiwać natychmiastowego odwzajemnienia nieformalnej „przysługi”. Ma to na celu nie tylko ukrycie odpowiedzialności, ale także wzmacnianie powiązań w ramach Klüngela i stabilizowanie relacji w sieci – pomagając koledze w wygraniu konkursu na stanowisko dyrektora, nie robię tego dla niego, ale dla czegoś znacznie większego, czego obaj jesteśmy członkami – Klüngela. Odpowiednio do tego nie oczekuję od niego wdzięczności i odwzajemnienia, bo wiem, że te dostanę w swoim czasie poprzez Klüngel.

Na marginesie warto zwrócić uwagę, jak silnie Klüngel wydaje się zakorzeniony w tradycji korporacjonistycznej. Przykładowo niemiecka profesura zasłynęła tym, że w czasie II wojny światowej najpierw broniła przed represjami ze strony władz nazistowskich swoich członków o żydowskim pochodzeniu, by po zakończeniu wojny bronić przed denazyfikacją tych kolegów, którzy zaangażowali się w system III Rzeszy. O sile tych struktur może świadczyć to, że po II wojnie światowej ani jeden wysoko postawiony członek korporacji prawniczej nie został pociągnięty do odpowiedzialności za przeszłość mimo znacznego udziału prawników w działaniach rządu nazistowskiego. W tym kontekście przypomina się słynny sms wysłany przez Adama Halbera do Roberta Kwiatkowskiego w trakcie afery Rywina: Precz z siepactwem, chwała nam i naszym kolegom, ch… precz!

Oczywiście odwleczenie gratyfikacji w czasie ma też wymiar praktyczny, podobnie jak zastosowanie zasady przeniesienia gratyfikacji, polegające na tym, że ktoś inny odwdzięczy mi się za tę przysługę. Najprostsza forma tak funkcjonującego mechanizmu to sytuacja, w której A zatrudnia żonę B, B przyjaciela C, a C żonę A.

Takie złożone systemy wzajemnych przysług prowadzą do powstawania systemu zależności, ale także zaufania. Odbywa się to na podobnej do opisanej przez Andrzeja Zybertowicza zasadzie umoczenia: Od każdego, kto chce się piąć do góry, oczekuje się, że spłaci swój dług wdzięczności w ramach układu. Dopiero z takim zabezpieczeniem, znacząco określanym jako „trup w piwnicy”, nowy staje się godny zaufania dla establishmentu.

Przytoczone do tej pory różne znaczenia i sposoby wykorzystania pojęcia Klüngel pozwalają na utożsamienie go z polskim pojęciem „układu”. Układ cechowałby się zatem:

  • oparciem na sieci wzajemnych powiązań, przysług, zależności, solidarności i zaufania między członkami;
  • nastawieniem na umożliwienie osiągania prywatnych korzyści, przedkładanych nad dobro publiczne;
  • funkcjonowaniem w oparciu o zasady odwleczenia i przeniesienia gratyfikacji;
  • wykluczaniem alternatywnych ścieżek osiągania celów w danym kontekście;
  • nieformalnością i niejawnością;
  • funkcjonowaniem w „szarej strefie polityki”.

W swym pionierskim opracowaniu Scheuchowie analizują szereg przykładów funkcjonowania układów w obrębie partii politycznych. Najpowszechniejszym jest zawłaszczanie i rozdysponowywanie między swoich członków intratnych stanowisk w instytucjach należących do miasta, organach administracji miejskiej, spółkach komunalnych oraz firmach powiązanych z miastem. Ten mechanizm może być zinstytucjonalizowany do tego stopnia, że przyjmuje postać spisywanych tajnych umów. I tak Scheuchowie podają przykład pisemnego porozumienia pomiędzy SPD a FDP zawartego w 1979 r. po lokalnych wyborach, dzielącego czternaście wysokich stanowisk w urzędzie miasta (od kierownika wydziału w górę) między te dwie partie. Istotne jest przy tym – w kontekście zawłaszczania instytucji – że formalnie obsadzanie tych stanowisk należy do kompetencji głównego dyrektora miasta. W postaci podobnych tajnych dokumentów kliki wewnątrzpartyjne w CDU uzgadniały między sobą przed wyborami w 1988 r. podział stanowisk w partii, który miał być następnie osiągnięty przez głosowanie. Te dokumenty zostały ujawnione przez jedną z frakcji po tym, gdy porozumienie nie zostało dotrzymane.

Inny obszar działania układów to przestrzeń przedsiębiorstw związanych z miastem, które służą jako synekury dla członków poszczególnych układów. Podział stanowisk następuje tutaj w sposób podobny do opisanego powyżej. Pożywką dla tego mechanizmu są różnego rodzaju formy prywatyzacji zadań usługowych miasta, w postaci wydzielania spółek komunalnych jako oddzielnej formy własności, częściowej prywatyzacji w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, tworzenia holdingów spółek miejskich itp. Tego typu zabiegi pozwalają na uwolnienie podmiotów spod nadzoru administracyjnego, zachowując jednocześnie kontrolę nad obsadzaniem stanowisk oraz organizowaniem przetargów przez te firmy. W opisywanym przez Scheuchów oraz Überalla przypadku Kolonii do najbardziej łakomych kąsków należały przedsiębiorstwo komunikacji miejskiej, na początku lat 90. warte 145 milionów marek, oraz przedsiębiorstwo wodno-energetyczno-gazociągowe o wartości 500 milionów marek. Te i inne wyodrębnione z miejskich struktur przedsiębiorstwa tworzą holding Stadtwerke Köln GmbH. W samym tylko kierownictwie holdingu do obsadzenia jest dziewięć wysoko opłacanych stanowisk dyrektorów i członków zarządu, dzielonych między siebie przez rządzące w mieście partie. Rajcowie miejscy zasiadają także licznie w radach nadzorczych przedsiębiorstw składających się na holding.

Gospodarka komunalna jest też świetnym polem do rozwoju układów korupcyjnych. Do głosu dochodzą one przede wszystkim przy zleceaniu budowy nowych obiektów dla miasta. Do historii korupcji w Niemczech przeszły już takie afery jak ta związana z budową w Kolonii spalarni odpadów, przy której sama wysokość łapówek przekroczyła 20 milionów euro. Podobnie przy budowie Targów Kolońskich (Koelnmesse) miasto przepłaciło 360 milionów euro w wyniku wyboru zbyt drogiej oferty. Przykłady działania układów w branży budowlanej analizuje Frank Überall. Podkreśla on przy tym rolę powstających w ramach układów zażyłych relacji osobistych, które sprzyjają pojawianiu się korupcji. Inny obszar działania układów o charakterze korupcyjnym to przekazywanie zleceń kancelariom prawniczym prowadzonym przez byłych i obecnych polityków.

Przedmiotem pracy Scheuchów poświęconej układowi nie są jego szeroko pojęte społeczne konsekwencje, lecz wpływ na system funkcjonowania partii w Niemczech. W przeciwieństwie do Überalla autorzy nie podejmują się próby oceny zjawiska występowania układów w niemieckim życiu politycznym, choć z charakteru ich pracy można przypuszczać, że byłaby ona zdecydowanie krytyczna. Zwracają jednak uwagę na ciekawy trend, jakim jest feudalizacja systemu politycznego, do której dochodzi w wyniku zdominowania partii przez układy. Jest ona efektem rozrostu i zinstytucjonalizowania systemu wzajemnych przysług i zależności, przy jednoczesnym zdominowaniu układu przez jedną osobę lub grupę. Jak piszą Scheuchowie, na płaszczyźnie federalnej i w pewnej liczbie gmin, a także większych miast, powiązania rozwinęły się w system feudalny. Istotą układu feudalnego jest wymiana przywilejów w zamian za wierność. Patologiczny charakter tych układów polega na tym, że wierność wobec osoby jest silniejsza od wierności wobec sprawowanego urzędu. W oparciu o układy feudalne powstają klany, skupione wokół „władców feudalnych”, taki jak np. funkcjonujący przez lata klan Helmuta Kohla. Takie klany decydują następnie o funkcjonowaniu mediów lokalnych, przedsiębiorstw miejskich, mianowaniu dyrektorów szkół, finansowaniu uczelni wyższych itp.

***

Prezentacja niemieckich badań nad zakulisowymi wymiarami polityki i życia publicznego zaprowadziła nas od lobbingu (w dużym stopniu legalnego i stanowiącego istotny element systemu reprezentacji interesów) do lokalnych układów, opartych na niejawnych porozumieniach, złożonych systemach wzajemnych zależności, gratyfikacji i powiązań, często o charakterze korupcyjnym. Zapewne nie tego spodziewalibyśmy się po takim kraju jak Niemcy. Czego nas uczy ten przykład? Wydaje się, że każe on przede wszystkim przyjąć do wiadomości prosty fakt, iż nieodłącznym elementem funkcjonowania każdej demokracji opartej na reprezentacji interesów jest występowanie jej niejawnego wymiaru, którego istnienie pewni aktorzy chcieliby utrzymać w cieniu, poza zainteresowaniem mediów i debaty publicznej. Jak pisał już klasyk socjologii, Georg Simmel, występowanie tajnych związków, spisków i niejawnych porozumień nie jest czymś marginalnym, lecz konstytuuje życie społeczne w jego najbardziej fundamentalnych wymiarach.

Stąd płynie drugi wniosek, odnośnie do roli i zadania nauk społecznych: choć badania nad zakulisowymi wymiarami władzy nie należą również w Niemczech do akademickiego mainstreamu, to pełnią one jednak dość istotną funkcję w debacie publicznej. Może właśnie dzięki swemu granicznemu usytuowaniu, rozpięciu między dziennikarstwem a nauką są w stanie lepiej wypełniać publiczną misję monitorowania i kontrolowania działań grup interesu we współczesnej demokracji. Warto ten przykład rozważyć z perspektywy polskich nauk społecznych i stawianych przed nimi zadań.

Literatura wykorzystana w tekście:

  1. Burgmer Inge Maria. 2003. „Lobbyverbände unter Anpassungsdruck”, w: Leif Thomas i Rudolf Speth (red.): Die stille Macht. Lobbyismus in Deutschland, Wiesbaden.
  2. Hinrichs Ulrike. 2006. „Politiker und Lobbyisten – Lobbyisten als Politiker”, w: Leif Thomas i Rudolf Speth (red.): Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland, Bonn.
  3. Leif Thomas. 2006. „Getrennt marschieren, vereint schlagen“. Lobbyismus in Berlin zwischen Mythos und Realität – Ein Interview mit Wolf-Dieter Zumpfort (TUI), w: Leif Thomas i Rudolf Speth (red.): Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland, Bonn.
  4. Leif Thomas i Rudolf Speth. 2006. „Die fünfte Gewalt – Anatomie des Lobbyismus in Deutschland”, w: Leif Thomas i Rudolf Speth (red.): Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland, Bonn.
  5. Pietrowicz Krzysztof i Piotr Stankiewicz (red.). 2012. Za kulisami. Szkice o władzy, interesach i bezpieczeństwie, Poznań.
  6. Rügemer Werner. 1996. Wirtschaften ohne Korruption?, Frankfurt am Main.
  7. Scheuch Erwin K. i Ute Scheuch. 2000. Die Spendenkrise – Parteien außer Kontrolle, Reinbek bei Hamburg.
  8. Scheuch Ute i Erwin Kurt Scheuch. 1993. Cliquen, Klüngel und Karrieren. Über den Verfall der politischen Parteien – eine Studie, Reinbek bei Hamburg.
  9. Schumacher Hajo. 2006. „Die ewig netten Herren“. Berlin ist die Hauptstadt eines wild wachsenden Lobbyismus, w: Leif, Thomas i Rudolf Speth (red.): Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland, Bonn.
  10. Sojak Radosław i Daniel Wicenty. 2005. Zagubiona rzeczywistość. O społecznym konstruowaniu niewiedzy, Warszawa.
  11. Speth Rudolf. 2006. „Wege und Entwicklungen der Interessenpolitik“, w: Leif, Thomas i Rudolf Speth (red.): Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland, Bonn.
  12. Überall Frank. 2007. Der Klüngel in der politischen Kultur Kölns, Bonn.
  13. Zybertowicz Andrzej. 2005. AntyRozwojowe Grupy Interesów. Zarys analizy, w: Wesołowski, Włodzimierz i Jan Włodarek (red.), Kręgi integracji i rodzaje tożsamości, Warszawa.

dr Piotr Stankiewicz

(ur. 1979) – doktor nauk humanistycznych w zakresie socjologii, absolwent socjologii i filozofii na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika w Toruniu. Doktoryzował się na podstawie rozprawy poświęconej konfliktowi wokół genetycznie modyfikowanych organizmów w Polsce. Pracuje w Instytucie Socjologii UMK. Interesuje się problematyką konfliktu interesów, lobbingu oraz kontrowersjami związanymi z rozwojem nowych technologii. Aktualnie zajmuje się głównie kwestią możliwości i zasięgu demokratycznej kontroli nad innowacjami technologicznymi na przykładzie planów rozwoju energetyki jądrowej w Polsce. Kontakt: piotrek@umk.pl.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>