Rok niełatwy – do oceny

Lato 2014 |

Rok Rodziny, ogłoszony w 2013 r. przez polski rząd, przyniósł sporo praktycznych zmian, poczynając od urlopów rodzicielskich, a kończąc na przygotowaniu programu „Mieszkanie dla młodych”. Pojawiło się wiele zapowiedzi i projektów, ale także zaniechań i błędów. Jaki zatem obraz wyłania się z rządowych poczynań? Co władza – przedstawiając ów czas jako pasmo sukcesów na niwie rodzinnej – pominęła? Co warto rozważyć i naprawić w przyszłości?

Przy ocenie polityki rodzinnej nie da się zignorować normatywnego układu odniesienia, czyli spojrzenia na nią pod kątem wartości i celów. Niżej podpisanemu bliskie jest w tej sprawie podejście socjaldemokratyczne, przy czym jego poszczególne założenia wydają się nieobce także zwolennikom innych perspektyw. Co się na nie składa? Przede wszystkim przeświadczenie, że polityką na rzecz rodziny powinny kierować takie wartości jak równość, solidarność i wolność.

Za hasłem równości idą postulaty wyrównywania materialnych warunków życia polskich rodzin, zapewnienia im równego dostępu do podstawowych dóbr i usług (zdrowotnych, opiekuńczych, edukacyjnych itd.), stworzenia równych możliwości uczestnictwa w życiu społecznym dla wszystkich, bez względu na status rodzinny, promocja równości obojga rodziców w sferze zawodowej i rodzinnej (ograniczenie wpływu ról rodzinnych na szanse odnalezienia się na rynku pracy).

Jeśli chodzi o solidarność, ważne jest wsparcie dla rodzin wychowujących dzieci, w tym wzmożone wsparcie dla rodzin o szczególnych potrzebach wynikających z niepełnosprawności, ubóstwa lub innych trudnych sytuacji życiowych.

Z kolei wolność możemy tu rozpatrywać w kontekście umożliwiania ludziom decydowania, w jakim stopniu chcą się oddać opiece, a w jakim pracy, w jakiej formie i zakresie chcą korzystać z instytucji opiekuńczych i wspierających. Ten układ odniesienia miejmy na uwadze, analizując konkrety polityki na rzecz rodziny.

Działania rządu w Roku Rodziny trudno zamknąć w kalendarzowych ramach. Niektóre decyzje, brzemienne w skutki, zostały podjęte jeszcze w 2012 r., by skonkretyzować się w roku następnym, jak choćby nowe zasady przyznawania niektórych świadczeń opiekuńczych czy uprawnienia do becikowego. Inne zaś, choć przyjęte w 2013 r., zaczęły obowiązywać w roku 2014, jak program „Mieszkanie dla Młodych”. Kalendarzowo w Rok Rodziny najdokładniej wpisują się wprowadzenie urlopów rodzicielskich oraz zmiany organizacyjne i finansowe w zakresie udostępniania opieki przedszkolnej i żłobkowej. To od nich warto więc zacząć wędrówkę po polityce rodzinnej.

Polityka rodzinna obejmuje bardzo rozległy obszar. Obok działań dedykowanych wszystkim rodzinom, jak urlopy i zasiłki rodzicielskie, opieka nad małym dzieckiem i regulacje w zakresie stosunków pracy, składają się na nią także poczynania adresowane do osób w trudnej sytuacji rodzinnej, jak przeciwdziałanie przemocy w rodzinie i organizacja pieczy zastępczej. Nie sposób omówić je wszystke, wobec czego skupię się na kilku wymiarach, szczególnie tych, które stanowiły główny przedmiot politycznej agendy, oraz tych, w których rząd w mojej opinii poniósł fiasko, a wymagających wdrożenia pilnych i kompleksowych zmian w najbliższym okresie.

O działaniach rządu na rzecz rodziny można dowiedzieć się z portalu rodzina.gov.pl oraz pomniejszych, poświęconych konkretnym obszarom: rodzicielski.gov.plzlobki.mpips.gov.pl. Już same nazwy portali wskazują na to, co było w minionym okresie emblematem polityki rządu, chętnie przezeń przywoływanym. Istnienie tego typu platform informacyjno-komunikacyjnych jest rzeczą dobrą, ułatwia zorientowanie się w zmieniającym się systemie i sprawniejszą jego obsługę. Zarazem jednak wiedza stamtąd płynąca jest siłą rzeczy niekompletna, nie pokazuje działań rządu w sposób krytyczny, a także pomija mniej chlubne aspekty polskiej polityki rodzinnej.

Więcej publicznej opieki

Jednym z najważniejszych instrumentów nowoczesnej polityki rodzinnej jest upowszechnianie dostępu do opieki przedszkolnej i żłobkowej. Za pomocą tego typu działań można jednocześnie osiągnąć zróżnicowane cele: ułatwienie godzenia obowiązków opiekuńczych z zawodowymi, stymulowanie rozwoju dziecka poprzez integrację w grupie rówieśniczej, wczesne identyfikowanie i ograniczanie deficytów rozwojowych dzieci oraz wyrównywanie szans dzieci o różnym statusie społecznym. Należy pamiętać, że zinstytucjonalizowana opieka nad małym dzieckiem nie zastępuje opieki ze strony rodziców, ale ją uzupełnia, tak by rodzice mogli realizować się również w innych rolach, a dziecko mogło stopniowo przyzwyczajać się do przebywania w otoczeniu innym niż domowe. Ułatwiając godzenie życia rodzinnego z zawodowym, pośrednio osiąga się i inne cele, np. zmniejszenie ryzyka ubóstwa rodzin z dziećmi, gdy rodzic nie musi wycofywać się na długi czas z rynku pracy. Ponadto dostęp do usług opiekuńczych skłania do częstszych decyzji prokreacyjnych, gdyż zmniejsza obawę, że wychowywanie dziecka będzie oznaczało poważne trudności w sferze zawodowej. Wszystko to prowadzi do wniosku, że tworzenie dostępu do opieki nad małym dzieckiem powinno stanowić ważne wyzwanie publiczne. Czy jest tak w istocie?

Dekady po transformacji były niestety okresem zapaści publicznej opieki przedszkolnej, a w jeszcze większym stopniu żłobkowej, w efekcie czego znaleźliśmy się na ostatnich miejscach wśród krajów UE w kategorii udziału dzieci w systemie opieki we wczesnej fazie życia. Ostatnie lata, poczynając od pierwszej kadencji rządów PO-PSL, przyniosły tu zmiany na lepsze.

Wiązało się to po części z korzystnymi zmianami legislacyjnymi, pozwalającymi na otwieranie nie tylko przedszkoli, ale także – łatwiejszych do założenia i prowadzenia – klubów i punktów przedszkolnych, uruchamianych np. przy oddziałach szkolnych. Kroki te miały duże znaczenie dla obszarów peryferyjnych, zwłaszcza wiejskich, gdzie możliwości zakładania i prowadzenia placówek opieki przedszkolnej są szczególnie ograniczone. Pewną rolę odegrały w tym procesie także środki unijne. Należy jednak pamiętać, że we wspomnianym okresie wzrost poziomu uprzedszkolnienia był w ogromnej mierze spowodowany rozwojem instytucji prywatnych oraz (częściowo także w ramach edukacji przedszkolnej prowadzonej przez samorządy) odbywał się przy dużym udziale kosztów ponoszonych bezpośrednio z kieszeni rodziców. Dla wielu z nich stanowi to bardzo duże obciążenie, a niekiedy warunek zaporowy, ograniczający możliwości korzystania z przedszkolnej oferty. Ostatni rok rozpoczął zmianę sytuacji w słusznym kierunku.

Od września 2013 r. ustawowo obniżono opłaty dla rodziców za pobyt dziecka w przedszkolu. Czas pobytu bezpłatnego ustala gmina, ale nie może on wynosić mniej niż 5 godzin dziennie, zaś każda kolejna godzina nie może kosztować więcej niż złotówkę. Ponadto od tego roku wszystkie dzieci pięcioletnie i sześcioletnie mają zagwarantowane miejsce w przedszkolach. Od września 2014 r. zasada ta ma objąć każde dziecko czteroletnie, a w 2015 r. również dzieci trzyletnie. Obowiązek zapewnienia takiej opieki ma spocząć na gminach.

Jeśli chodzi o finansowanie, to na ten cel została przygotowana specjalna dotacja, z której – pod warunkiem zagwarantowania rodzicom odpowiednio niskiej opłaty – mogą skorzystać także placówki niepubliczne. Wspomniane działania należy ocenić zasadniczo pozytywnie. Prowadzą one do dwóch powiązanych ze sobą zjawisk – zwiększenia dostępu i zmniejszenia indywidualnych kosztów ponoszonych przez rodziców.

Równie istotne – i idące w podobnym kierunku – są działania na rzecz opieki nad dzieckiem do lat 3. Przed kilkoma laty przyjęto tzw. ustawę żłobkową, która miała utorować drogę dla rozwoju różnych form opieki nad dzieckiem w pierwszych latach życia. Po pierwsze – zliberalizowano przepisy dotyczące wymogów w związku z zakładaniem i prowadzeniem żłobków, które dotychczas były dość wyśrubowane, wzorowane na standardach, jakie muszą spełniać placówki opieki medycznej. Po drugie – powołano nowe, alternatywne dla tradycyjnych żłobków formy opieki: klubik dziecięcy i opiekun dzienny, a także stworzono prawne i finansowe bodźce do legalnego zatrudnienia niani, które z reguły (również obecnie) wykonują swoją pracę w szarej strefie. Realizację ustawy miał wspierać uruchomiony i kontynuowany w kolejnych latach ministerialny program „Maluch”, w ramach którego przekazywano z budżetu dotacje na zakładanie żłobków. Warto przy tym wspomnieć o zmniejszeniu udziału wkładu własnego samorządu przy staraniu się o wsparcie z programu „Maluch” z dotychczasowych 50 proc. do 20 proc. Działania te można uznać za korzystne, gdyż oznaczają zwiększenie odpowiedzialności państwa za zapewnianie rodzinom z małymi dziećmi dostępu do usług opiekuńczych.

Urlop rodzicielski czy dłuższy macierzyński?

Innym sztandarowym projektem rządu w ubiegłym roku było rozszerzenie uprawnień urlopowych związanych z rodzicielstwem. Służyło temu wprowadzenie tzw. urlopu rodzicielskiego, czyli dodatkowych miesięcy płatnego urlopu ponad przysługujące w ramach urlopu macierzyńskiego, a możliwych do wykorzystania przez oboje rodziców.

W czerwcu 2013 r. weszła w życie zmiana Kodeksu Pracy i niektórych innych ustaw. W jej wyniku rodzice dysponują dziś łącznie 52 tygodniami urlopu, na co składają się:

  • 20-tygodniowy urlop macierzyński (z czego 14 tygodni po porodzie zarezerwowanych jest tylko dla matki),
  • 6-tygodniowy urlop macierzyński dodatkowy,
  • 26-tygodniowy urlop rodzicielski.

Z dwóch ostatnich rozwiązań mogą na równych prawach korzystać matka i ojciec dziecka. Oprócz tego istnieje jeszcze 2-tygodniowy urlop ojcowski.

Rodzicielskie uprawnienia urlopowe przysługują niestety tylko pracownikom zatrudnionym w oparciu o umowę o pracę. Jest to warte podkreślenia, gdyż w warunkach polskich duża część osób wykonuje pracę zawodową na podstawie znacznie gorzej chronionych form pozakodeksowych.

Wspomniane zmiany przedstawiano jako wyraz troski państwa o rodziny z dziećmi. Jednak duża część środowisk jeszcze przed wejściem zmian w życie wskazywała na zagrożenia. Eksperci z Instytutu Spraw Publicznych argumentowali, że bez silniejszych zachęt do korzystania z urlopów ze strony ojców prawo to może okazać się szkodliwe dla ochrony kobiet na rynku pracy. Przede wszystkim dlatego, że dłuższy urlop, także w części teoretycznie nieprzysługującej matkom (ale w praktyce najczęściej przez nie wykorzystywanej), może oznaczać ryzyko ich dłuższej absencji w zakładzie pracy. To zaś może okazać się sygnałem dla potencjalnego pracodawcy, by patrzeć jeszcze mniej przychylnym okiem na zatrudnianie kobiet w wieku prokreacyjnym. Pojawia się ryzyko, że krok ten przełoży się w skali mikro na jeszcze większe trudności młodych kobiet w odnalezieniu się na rynku pracy. Ten sam argument podaje dr D. Szelewa z Fundacji ICRA. Wskazuje przy tym, że także cel promowania dzietności niespecjalnie osiąga się tą drogą. Jako przykłady podaje Czechy i Węgry – kraje o bardzo długich urlopach, które borykają się, podobnie jak Polska, z niskimi współczynnikami dzietności.

Nastawieni krytycznie do ostatecznej konstrukcji prawa do urlopu rodzicielskiego sugerują wprowadzenie, wzorem np. krajów skandynawskich, tzw. daddy quota,czyli części urlopu przeznaczonej wyłącznie dla ojca dziecka. W razie jego niewykorzystania ta część urlopu przepadałaby, co silniej motywowałoby mężczyzn do kontaktu z dzieckiem, zaś dla pracodawcy ryzyko przy zatrudnieniu mężczyzn i kobiet byłoby bardziej zrównoważone. Niestety na ten krok się nie zdecydowano.

Becikowe

Z początkiem 2013 r. weszły w życie zmiany w becikowym, czyli prawie do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Zachowano jej dotychczasową wysokość na poziomie 1000 zł, ale wprowadzono kryterium dochodowe uprawniające do korzystania z pomocy. Co ciekawe, nie pokrywa się ono z kryteriami dochodowymi uprawniającymi do świadczeń rodzinnych lub pomocy społecznej (czyli odnoszącymi się do rodzin niezamożnych i ubogich), lecz jest ustanowione na poziomie 1922 zł netto… na osobę w rodzinie, poniżej którego becikowe nie przysługuje. Z grubsza biorąc, nie ma więc odsiać ubogich od nieubogich, jak w innych świadczeniach opartych na kryterium dochodowym, lecz niebogatych od bogatych. Trudno o jednoznaczną ocenę tego kroku.

Warto przypomnieć, że pierwotnie planowano wprowadzenie progu dochodowego przy przyznawaniu becikowego, ale zaoszczędzone środki miały być przeznaczone na zwiększenie świadczenia dla uboższych. Tak się jednak nie stało. Działanie takie nie było zatem sposobem na przekierowanie pieniędzy od bogatszych do uboższych, lecz na szukanie oszczędności budżetowych.

Pozostawienie wysokości becikowego na stałym poziomie od czasu wprowadzenia tego świadczenia oznacza realny spadek jego wysokości, gdyż w międzyczasie koszty życia wzrosły. Jednocześnie wprowadzenie kryterium dochodowego rodzi szereg utrudnień proceduralnych. Wymaga czasu – zarówno ze strony starających się o świadczenie, jak i służb weryfikujących uprawnienie. Zasoby kadrowe i czasowe można by spożytkować znacznie rozsądniej.

Oprócz becikowego istnieje jeszcze wsparcie z tytułu urodzenia dziecka, skierowane do rodzin niezamożnych jako dodatek do zasiłku rodzinnego. To świadczenie również wynosi 1000 zł i, podobnie jak becikowe oraz pozostałe dodatki do zasiłku rodzinnego, nie było od lat waloryzowane. Można zatem powiedzieć, że realna wartość wsparcia z tytułu urodzenia dziecka w ostatnich latach – w tym w 2013 r. – spadła.

Problemem jest jednak nie tyle wysokość pomocy materialnej z tytułu samego urodzenia dziecka, ile zakres pomocy materialnej związanej z jego wychowywaniem. Podwyższone w związku z narodzinami koszty życia rodziny to nie jednorazowe obciążenie, lecz stały czynnik ekonomiczny, który towarzyszy przez kolejne lata wychowywania dziecka. Dlatego warte rozważenia wydawałoby się nie zwiększenie becikowego, ale modyfikacja go w taki sposób, żeby było mniejsze, lecz wypłacane w sposób ciągły, np. kwartalnie, w wysokości 500 zł przez cały okres dzieciństwa lub przez pierwsze lata życia dziecka.

Ubogie wsparcie ubogich rodzin

Ważnym i wciąż nierozwiązanym problemem pozostaje ubóstwo rodzin z dziećmi, od lat występujące w Polsce na dużą skalę, często przybierające skrajną postać.

Można zapytać, czy w obliczu tego zagadnienia i niespadającej stopy ubóstwa przedsięwzięto odpowiednie kroki. Odpowiedź jest o tyle trudna, że warunki materialne rodzin, a zatem także zagrożenie ubóstwem, zależą od większej liczby czynników niż tylko od dostępności i poziomu świadczeń adresowanych do rodzin, które już znalazły się w ubóstwie. Zaliczają się do nich nie tylko struktura płac, stopy zatrudnienia i bezrobocia, ale także czynniki pośrednie, jak dostęp do usług opiekuńczych nad dzieckiem, warunkujące realne możliwości pozostawania obojga rodziców – choćby w pewnym wymiarze – na rynku pracy, co przekłada się na dochody rodziny. Możliwości godzenia pracy z opieką, przywoływane już przy okazji omawiania zmian w dostępie do opieki żłobkowej i przedszkolnej, w części związane są z prowadzoną polityką publiczną w wymiarach regulacyjnym i finansowym, ale zależą także od aktywności podmiotów pozapaństwowych, np. postaw pracodawców lub podmiotów decydujących się świadczyć na rynku usługi opiekuńcze.

W zakresie wpływu państwa kierunek poczynań rządu można ocenić pozytywnie. Gdy idzie o sytuację rodzin na rynku pracy, wpływ państwa jest również pośredni i całościowy bilans jego roli wymagałby szerszego omówienia. Dlatego mówiąc o przeciwdziałaniu ubóstwu rodzin, odniosę się jedynie do wsparcia socjalnego dla rodzin niezamożnych. Nie stanowi ono podstawy, ale konieczne uzupełnienie polityki państwa na rzecz rodziny w sytuacji, gdy dochód z pracy nie pozwala na zaspokojenie potrzeb.

W Polsce wsparcie odbywa się w takich przypadkach głównie poprzez system świadczeń rodzinnych, a konkretnie poprzez zasiłek rodzinny i dodatki do niego. Są to świadczenia przeznaczone dla rodzin niezamożnych. Polityka rządu na tym polu od lat nie przedstawia się imponująco, a ostatni rok nie przyniósł zmian, co może sugerować, że rząd nie dostrzega wagi problemu braku środków do życia w niejednej polskiej rodzinie.

Zarówno wysokość zasiłku, dodatków do niego, jak i kryterium dochodowe do nich uprawniające są wciąż na niskim poziomie. W związku z tym krąg odbiorców wsparcia jest zawężony (część niezamożnych rodzin przekracza kryterium i znajduje się poza systemem pomocy), zaś beneficjenci systemu otrzymują niewiele, co nie pozwala im wydźwignąć się z ubóstwa i wykluczenia. Wprawdzie pod koniec 2012 r. nieznacznie podwyższono kryteria dochodowe (do 529 i 623 zł netto na osobę w rodzinie) oraz kwotę zasiłku (w zależności od wieku dziecka 77–115 zł), ale nie są to zmiany satysfakcjonujące.

Po pierwsze – wspomniana podwyżka jest jedynie rekompensatą nagromadzonych zaległości. Ustawa o świadczeniach rodzinnych mówi o cyklicznej weryfikacji wysokości zasiłku, której przez lata, powołując się na trudności budżetowe, nie przeprowadzano. Podwyżka powinna mieć miejsce znacznie wcześniej, a w 2012 r. nastąpić kolejna, co się nie stało. Po drugie – wysokość zasiłku sprzed podwyżki była niska w relacji do potrzeb. Wobec tego przydałoby się jego zwiększenie o znacznie wyższą kwotę. Po trzecie – to samo można powiedzieć o samym progu dochodowym. Nadal pozostaje on na tak niskim poziomie, że krąg rodzin uprawnionych do zasiłku niedostatecznie pokrywa się z rzeczywistym zapotrzebowaniem na materialne wsparcie.

Po czwarte – nadal nie podniesiono dodatków do zasiłku rodzinnego. Ustawa wyróżnia siedem jego rodzajów: z tytułu urodzenia dziecka, posłania dziecka do szkoły, rehabilitacji i kształcenia dziecka niepełnosprawnego, nauki poza miejscem zamieszkania, przebywania na urlopie wychowawczym, wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz samotnego wychowywania dziecka. Poza dodatkiem z tytułu urodzenia dziecka (1000 zł) wysokość wszystkich pozostałych dodatków nie przekracza 100 zł, co oznacza, że są one na poziomie bardzo niskim, nieadekwatnym do kosztów, jakie mają pokrywać. Ich dalsze niepodnoszenie sprawia, że realne wsparcie, jakie mają w założeniach stanowić, jest coraz skromniejsze.

Również w przypadku świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej mamy do czynienia z problemem niskich progów i świadczeń, co zawęża krąg uprawnionych oraz oznacza jedynie symboliczną zapomogę. Wysokość progu dochodowego ma tu nie mniejsze znaczenie niż w przypadku świadczeń rodzinnych, gdyż zależy od niej wysokość zasiłku (obliczana jako różnica kryterium dochodowego i dochodu rodziny) oraz możliwość korzystania z innych programów wsparcia, np. „Wyprawka szkolna”, stypendium szkolnego i programów dożywiania.

Niedostateczne wsparcie rodziny w kryzysie

Nierozwiązanym problemem pozostaje to, że ubóstwo rodzin wciąż często stanowi przesłankę do odbierania dzieci rodzicom. Z formalnego punktu widzenia nie sama bieda, ale zagrożone dobro dziecka może być powodem decyzji o odebraniu go rodzicom. Jednak w praktyce granica ta się zaciera. Przede wszystkim skrajna bieda sama w sobie ogranicza warunki rozwoju dziecka, a często, choćby z uwagi na warunki lokalowe, także jego bezpieczeństwo. Ponadto życie w biedzie i wykluczeniu może sprzyjać rozwojowi dysfunkcji w życiu rodzinnym, które ostatecznie doprowadzą do rozdzielenia rodziców i dzieci, zazwyczaj z ogromną emocjonalną dla nich stratą. To zagrożenie jest kolejnym argumentem na rzecz znacznie bardziej intensywnego i kompleksowego podejścia do zapewnienia rodzinom z dziećmi godziwych warunków życia. Często jednak rozwiązania nie stanowią tylko transfery pieniężne czy zapewnienie odpowiedniego lokum, gdyż wykluczenie bywa wielowymiarowe. Dlatego konieczne jest również podjęcie działań reintegracyjnych i pozwalających przezwyciężać życiowe problemy materialne i pozamaterialne. Od niemal trzech lat obowiązuje ustawa o wsparciu rodziny i pieczy zastępczej, która zawiera instrumenty wsparcia rodziny w kryzysie, głównie poprzez instytucję tzw. asystentów rodzinnych. Warto zapytać, jak zmienia się skala ich wykorzystania, i czy były to zmiany na lepsze.

W Sejmie mówiła o tym wiceminister pracy i polityki społecznej Elżbieta Seredyn: W 2012 r. zatrudniono 2,1 tys. asystentów rodziny, którzy są zupełnie nowym narzędziem wsparcia rodziny wychowującej dzieci. Z pracy asystentów rodziny skorzystało w 2012 r. ok. 19 tys. rodzin. W przypadku ponad połowy rodzin, z którymi zakończono w roku sprawozdawczym pracę, została ona uwieńczona sukcesem, co oznacza pozostawienie dzieci we własnym środowisku rodzinnym. […] Natomiast, co warto podkreślić, w I połowie 2013 roku zatrudnionych było już 2486 asystentów rodziny, a więc tylko w ciągu 6 miesięcy ich liczba zwiększyła się o 19%. […] Zatrudnianie asystentów rodziny w znacznej mierze jest dofinansowane ze środków budżetowych. W 2012 roku przekazano na ten cel kwotę 17,5 mln zł. Stanowi to 45 proc. ogółu wydatków na ten cel w 2012 r. Dzięki temu dofinansowano zatrudnienie blisko 1200 asystentów, tj. ok. 57% ogółu asystentów zatrudnionych w 2012 r. Z usług asystentów skorzystało w 2012 r. 18947 rodzin.

Kierunek działań wydaje się korzystny, co sugerują coraz większa liczba asystentów i rodzin korzystających z ich wsparcia, oraz duży udział państwa w finansowaniu tej instytucji. Wspomniane liczby pokazują jednak, że wciąż daleko do powszechności wykorzystania tego instrumentu. Poszczególne przypadki, gdy z przyczyn społecznych lub, co gorsza, socjalnych dziecko zostaje rozłączone z rodziną, przekonują, że w tej materii wciąż jest wiele do zrobienia.

Istnieją jednak okoliczności, w których stanowcza interwencja, mogąca skończyć się nawet odebraniem (czasowym lub trwałym) dziecka, wydaje się uprawniona. Chodzi mianowicie o sytuacje, gdy zachodzi przemoc w rodzinie, rozumiana zarówno jako bezpośrednie znęcanie się, jak i rażące zaniedbanie dziecka. Miniony rok nie przyniósł istotnych zmian, lecz unaocznił – za sprawą kontroli NIK – słabości polityki państwa. W komunikacie Najwyższej Izby Kontroli czytamy: W ocenie NIK zmienione w 2010 i 2011 roku przepisy nie polepszyły dotąd sytuacji ofiar przemocy w rodzinie. Okazuje się, że odpowiednie instytucje wciąż mają problemy ze sprawnym udzieleniem pomocy. Przewlekłe i zbiurokratyzowane procedury działają demotywująco zarówno na ofiary, jak i na tych, którzy chcą im pomóc. I dalej: Nowa procedura „Niebieskie Karty” jest nadmiernie zbiurokratyzowana i czasochłonna. Zdaniem NIK może to zniechęcać osoby pokrzywdzone do zgłaszania przypadków przemocy. Zgodnie ze zmienionymi przepisami poszkodowane osoby wzywane są na spotkanie zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej, gdzie przed szerokim audytorium muszą opowiedzieć o tym, co je spotkało. Wezwania kierowane przez zespoły interdyscyplinarne są często ignorowane przez sprawców, zespoły nie mają bowiem żadnych narzędzi, aby wyegzekwować od nich przybycie. W konsekwencji zmniejsza się odsetek ujawnianych przypadków przemocy w rodzinie. Tymczasem skala zjawiska nie maleje, bowiem liczba interwencji domowych pozostaje praktycznie niezmieniona.

Raport wskazuje również na nieskuteczność obecnej formuły działania zespołów interdyscyplinarnych ds. przeciwdziałania przemocy. Wyniki kontroli NIK wskazują, że utworzenie zespołów interdyscyplinarnych i grup roboczych opóźnia pomoc dla rodzin dotkniętych przemocą. Wcześniej działania podejmowała sama Policja, i to w terminie nieprzekraczającym siedmiu dni od zgłoszenia problemu. Obecnie organem decydującym o terminie wizytacji nie jest już Policja, ale zespół interdyscyplinarny. Przepisy jednak nie precyzują terminów spotkań zespołów. W dodatku ich uczestnicy – najczęściej osoby aktywne zawodowo – nie otrzymują żadnej rekompensaty za poświęcony czas. Taki stan rzeczy sprawia, że mimo niemałego zaangażowania wielu ludzi, zespoły interdyscyplinarne nie działają efektywnie.

Jak z tego wynika, zarzuty nie dotyczą wyłącznie nieprawidłowości w stosowaniu prawa, ale odnoszą się do mechanizmów przewidzianych ustawą. Ich usprawnienie wydaje się pilnym zadaniem dla rządu.

Niewystarczająca pomoc dla rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi

Słabą stroną dotychczasowej polityki rodzinnej są działania na rzecz rodzin z niepełnosprawnymi dziećmi. To grupa, która jest w sposób szczególny zagrożona ubóstwem i wykluczeniem społecznym, co wynika z kilku równocześnie występujących przesłanek. Po pierwsze – niepełnosprawność dziecka lub jego przewlekła choroba rodzą dodatkowe koszty związane z leczeniem, rehabilitacją, specjalnym kształceniem, transportem itd. Tym samym w rodzinie dziecka niepełnosprawnego o danym poziomie dochodów duża ich część przeznaczana jest właśnie na finansowanie specjalnych potrzeb, wobec czego pula środków na te codzienne – jak wyżywienie, zabawki czy opłaty mieszkaniowe – ulega uszczupleniu. Po drugie – niepełnosprawność dziecka w wielu przypadkach oznacza dla jego opiekuna ograniczenia udziału w rynku pracy, wobec czego kurczy się dochód uzyskany z zatrudnienia. Tam, gdzie nie ma dodatkowego żywiciela (np. w postaci drugiego rodzica), redukuje się on do zera, co uzależnia poziom dochodu rodziny od niewielkich świadczeń społecznych. Po trzecie, pojawienie się niepełnosprawności dziecka– w szczególności głębokiej, trwającej od urodzenia – powoduje obciążenia psychiczne pozostałych członków rodziny, co nie tylko ogranicza wydajność ich pracy (o ile nadal ją podejmują) i zmniejsza dochód, ale też zwiększa prawdopodobieństwo rozpadu rodziny. Wiele rodzin z niepełnosprawnymi dziećmi to rodziny monoparentalne, gdzie dzieci wychowuje najczęściej samotna matka. Istnieje zatem szereg powiązanych czynników, które silnie zwiększają ryzyko ubóstwa i wykluczenia w tego typu rodzinach. Można je jednak łagodzić poprzez kompleksową politykę w tym zakresie. Czy jest ona prowadzona?

Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje zasiłek pielęgnacyjny dla podopiecznego i świadczenie pielęgnacyjne dla rodzica, który rezygnuje z pracy, aby zająć się opieką. Kwota zasiłku pielęgnacyjnego, niewaloryzowana od 10 lat, to zaledwie 153 zł. Ze wzrostem kosztów życia jej realna wartość spada. Niestety do tej pory nie zaproponowano, a tym bardziej nie zrealizowano projektów, które naprawiałyby to rażące zaniedbanie.

Również kwota świadczenia pielęgnacyjnego do niedawna przedstawiała się skromnie. Od kwietnia 2013 r. wynosi ona – wraz z 200 zł podwyżki w ramach rządowego programu – 820 zł. Wiele wskazuje jednak na to, że do wspomnianej podwyżki nie doszłoby (albo stałoby się to później) bez marcowego, kolejnego już, protestu rodzin osób niepełnosprawnych. Działania rządu w tym obszarze następowały z reguły pod wpływem presji społecznej. W styczniu 2014 r. zorganizowano protest pod znamiennym hasłem: „Jestem niepełnosprawny – jestem głodny”. Ponieważ nie przyniósł on wymiernych skutków, protestujący zdecydowali się pod koniec marca na bardziej radykalne kroki – głośny protest okupacyjny kilkorga rodziców w Sejmie, trwający ponad dwa tygodnie. Jego wynikiem było przyjęcie nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą od maja tego roku świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł (przy zachowaniu 200 zł z rządowego programu), a do początku 2016 r. ma zrównać się z wysokością płacy minimalnej. Wprowadzono też mechanizm jego stałej waloryzacji.

Zwiększenie wysokości świadczenia nie było jednak jedynym postulatem tego środowiska, oczekującego debaty wokół kwestii składających się na całościowy system wsparcia. Chodzi tu o sprawy refundacji leków, wysokości zasiłków pielęgnacyjnych i rent socjalnych, zasad wykorzystywania subwencji oraz finansowania pomocy naukowych i sprzętu rehabilitacyjnego. Jakkolwiek wiele przywołanych tu problemów wiąże się z poziomem finansowania, to jednak całościowa polityka na rzecz rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym wymaga podjęcia działań nie tylko zwiększających ilość pieniędzy, ale również reformujących jakość działania instytucji i prawa w obszarze rynku pracy, opieki zdrowotnej i edukacji. Wtedy polityka publiczna nie tylko chroniłaby przed ubóstwem, ale także służyła społecznemu i – w miarę możliwości – zawodowemu włączeniu osób niepełnosprawnych i ich opiekunów oraz normalizacji ich funkcjonowania w środowisku. Samo podniesienie świadczenia pielęgnacyjnego tego nie gwarantuje, a gdy przysługuje ono tylko opiekunom całkowicie rezygnującym z pracy, jego większa wysokość może sprzyjać życiowym strategiom zawodowej dezaktywizacji i bardzo intensywnemu oddaniu się długoterminowej opiece ze strony rodzica, co nie zawsze służy jej jakości.

W okresie trwania protestu uruchomiona została społeczna kampania społeczna „Jestem mamą. Nie rehabilitantką. Jestem tatą. Nie terapeutą”, wskazująca na potrzebę przemodelowania systemu wsparcia tak, by rodzic opiekujący się niepełnosprawnym dzieckiem nie musiał robić tego kosztem wszystkich innych ról społecznych. Niestety, w analizowanym okresie taka perspektywa nie znalazła wyrazu w prowadzonej polityce państwa. Polityka rządu okazała się bardzo niemrawa, o czym świadczy brak zdecydowanych działań w roku 2013, a w kolejnym – działania wycinkowe, wymuszane presją i w istocie będące jedynie gaszeniem pożarów, a nie tworzeniem podstaw pod stabilne warunki życia rodzin z niepełnosprawnymi.

Wykluczenie opiekunów osób dorosłych i starszych

Nie lepiej wygląda sytuacja rodzin osób, które niepełnosprawność dotknęła już w okresie dorosłości. Większość tej grupy stanowią opiekunowie osób starszych, ale zaliczają się do niej również sprawujący opiekę nad osobami, których upośledzenie nastąpiło w wyniku wypadku czy choroby w wieku produkcyjnym. Status społeczno-ekonomiczny tej grupy pogorszył się w minionym roku drastycznie, co stanowi chyba największe obciążenie dokonań rządu. Jeszcze u schyłku 2012 r. w życie weszła zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiająca niepracujących zawodowo opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych prawa do dotychczas otrzymywanego świadczenia pielęgnacyjnego (utrzymano je tylko dla opiekunów osób niepełnosprawnych od dziecka).

Jako substytut wprowadzono tzw. specjalny zasiłek pielęgnacyjny, stanowiący wsparcie zdecydowanie mniej korzystne. Nie tylko jeśli chodzi o kwotę – 520 zł. Przede wszystkim dlatego, że ów zasiłek obwarowano licznymi, trudnymi do spełnienia kryteriami, które w praktyce wykluczyły wielu faktycznych opiekunów z możliwości korzystania z niego, a zarazem pozbawiły ich dotychczasowego zabezpieczenia emerytalno-rentowego i zdrowotnego. Trudnym do spełnienia kryterium okazał się dochód na poziomie 623 zł na osobę, którego wprowadzenie oznaczało, że przekroczenie owego progu dochodowego choćby o kilka złotych nie daje podstaw do otrzymania wsparcia. Innym uciążliwym kryterium okazała się konieczność wykazania rezygnacji z pracy ze względu na sprawowanie opieki, co uderzyło w osoby wcześniej niepracujące (np. bezrobotne lub nieaktywne zawodowo ze względu na opiekę nad inną osobą zależną). W efekcie zastosowania tych progów około 150 tys. osób zostało nie tylko bez świadczenia pielęgnacyjnego, ale i bez niższego specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Dopóki otrzymywali świadczenia, organ wypłacający odprowadzał za nich składki na ubezpieczenia emerytalno-rentowe i zdrowotne. Gdy tytuł do świadczenia wygasł, składki przestały być odprowadzane. W rezultacie ogromna liczba ludzi została nie tylko bez środków do życia, ale także bez elementarnych praw społecznych. Trzeba pamiętać, że mowa tu o grupie, statystycznie rzecz biorąc, w wieku wczesnej starości lub u jej progu, z problemami zdrowotnymi. Ponadto sama opieka – zwłaszcza bez pomocy zewnętrznej – często prowadzi do izolacji, przeciążenia i wypalenia, w konsekwencji do wzrostu ryzyka utraty zdrowia, a nawet samodzielności.

Wykluczeni opiekunowie, jak sami o sobie mówią, rozpoczęli długą i wyczerpującą walkę w obronie swoich praw. Punktem zwrotnym był wyczekiwany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., który stanowił, że państwo, odbierając wspomnianej grupie prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, złamało konstytucję, a mówiąc ściślej – naruszyło zasady zaufania do państwa i zachowania praw nabytych. W wyroku tym zobowiązano ustawodawcę, żeby bez zbędnej zwłoki dostosował prawo do treści wyroku. Mimo nakazu bezzwłocznego działania prace nad zmianami zaczęły się przeciągać. Ustawę, mającą naprawić szkody, Sejm przyjął dopiero na początku kwietnia 2014 r. Jej kształt budzi zastrzeżenia środowiska opiekunów, kwestionujących jej zgodność z wyrokiem, oraz faktyczność powrotu do odebranych uprzednio praw. Ustawa nie przywróciła bowiem wcześniej otrzymywanego świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie zasiłek dla opiekuna w wysokości 520 zł. Tymczasem wysokość świadczenia pielęgnacyjnego znacznie wzrosła, zwłaszcza jeśli dodamy do tego 200 zł z rządowego programu. Pobierającym zasiłek dla opiekuna te podwyżki nie przysługują. W opinii zainteresowanych jest to kontynuacja, zapoczątkowanego we wcześniejszych latach, dzielenia środowiska, prowadzącego do nierównego traktowania osób opiekujących się niesamodzielnymi bliskimi. W świetle wspomnianych zmian ustawowych część opiekunów rezygnujących z pracy i niespełniających kryterium dochodowego nie kwalifikuje się nadal do żadnej z form wsparcia, w tym powiązanych z nimi ubezpieczeń zdrowotnego i emerytalno-rentowego. Ustawodawca jest głuchy na argument, że grupa ludzi pozostaje nie z własnej winy wielowymiarowo wykluczona.

Warto wspomnieć, że cały rok 2013, zwłaszcza jego druga połowa, a także pierwsza połowa roku 2014, to czas walki o przetrwanie tej grupy oraz wyczerpujących, intensywnych starań reprezentacji opiekunów, aby odzyskać odebrane środki. Rozpaczliwym wyrazem ich zmagań był wielotygodniowy protest przed siedzibą Sejmu. Z pozycji obserwatora, i po części uczestnika, mogę przyświadczyć towarzyszącym protestowi rozczarowaniom oraz poczuciu permanentnej niepewności i niestabilności. Doprowadzenie do wykluczenia grupy tak słabej i tak dotkniętej przez los niesamodzielnością bliskich jest jedną z większych porażek rządu i jedną z największych kompromitacji polityki społecznej na rzecz rodziny w ciągu ostatnich lat.

Podsumowanie

Obraz polityki rodzinnej w minionym roku i zarazem ogólnie w latach rządów koalicji PO-PSL nie jest jednoznaczny. Z pewnością jest o wiele mniej korzystny, niż to wynika z treści dostępnych na oficjalnych platformach promujących dokonania władzy.

Poproszony kilka lat temu przez redakcję „Zielonych Wiadomości” o głos podsumowujący dokonania PO w dziedzinie polityki rodzinnej, doszedłem do następującego wniosku: o ile polityka ta znacznie lepiej chroni rodziny w wymiarze rozmaitych usług wspierających, o tyle słabością jest materialny wymiar życia polskich rodzin. Tamta uwaga wydaje mi się aktualna. Faktycznie poprawił się dostęp do usług opiekuńczych i zwiększyło się wsparcie w środowisku życia, ale wciąż bardzo dużo rodzin żyje w niedostatku, a niewiele podjęto działań, by temu skutecznie zapobiec. Najsłabszym ogniwem polskiej polityki rodzinnej pozostało właśnie wsparcie najsłabszych – rodzin w kryzysie wychowawczym, materialnym bądź wywołanym chorobą lub niepełnosprawnością. Mając w pamięci tę uwagę i cały uprzedni wywód, spróbujmy raz jeszcze wskazać osiągnięcia i słabości polityki rządu w omawianym okresie.

Dość mocną stroną jest zwiększenie zaangażowania państwa we wsparcie usługowo-opiekuńcze dla rodzin z małymi dziećmi. Podjęto w tej dziedzinie działania na rzecz zwiększenia dostępności oraz zmniejszenia ciężaru finansowego opieki nad dziećmi najmłodszymi (w wieku do 3 lat) i w wieku przedszkolnym. Szczególnie uwidacznia to zapis gwarantujący 5 godzin bezpłatnej opieki przedszkolnej i bardzo niewielką odpłatność za godziny dodatkowe. Jest to krok przełomowy na drodze wprowadzanie cywilizowanych standardów w Polsce, zgodnie z którymi dostęp do opieki i edukacji na poziomie przedszkolnym jest społecznym prawem obywatelskim. Kolejne lata mają przesunąć prawo do korzystania z opieki przedszkolnej na jeszcze młodsze dzieci, co jest perspektywą pomyślną. Warto zauważyć, że wraz z przypisaniem nowych uprawnień najmłodszym obywatelom i ich rodzicom przekazano na ten cel środki z budżetu. Jest to również dobry znak. Dotychczas – także w poczynaniach obecnie rządzących – częstą praktyką było zapisywanie co do zasady słusznych praw, ale brakowało transferu pieniędzy na ich realizację. Zwłaszcza aktorzy polityki rodzinnej i społecznej niejednokrotnie mogli się o tym przekonać. Zresztą ta słabość – reformowanie bez pieniędzy – jest nadal widoczna na innych odcinkach polityki wobec rodziny. Dobrym przykładem jest funkcjonowanie na mocy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie interdyscyplinarnych zespołów, które wskutek braku gratyfikacji bywają mało skuteczne.

Znacznie mniejszym entuzjazmem napawa druga ze sztandarowych reform, czyli wprowadzenie urlopów rodzicielskich. Choć zasadniczo polityka wsparcia rodzicielstwa, a nie tylko macierzyństwa, jest słuszna, to jednak w obecnej postaci może okazać się przeciwskuteczna. Istnieje przecież ryzyko, że wprowadzone urlopy rodzicielskie będą w praktyce zbyt często zamieniały się w wydłużone urlopy macierzyńskie, a to z kolei może uderzyć w sytuację kobiet na rynku pracy. I to nie tych, które świadomie wybierają dłuższy pobyt z dzieckiem (do czego mają prawo), lecz tych, które wbrew własnej woli mogą za sprawą obaw pracodawców nie otrzymać szansy zatrudnienia. Wprowadzenie urlopów rodzicielskich można by uznać za krok we właściwym kierunku, gdyby istotnie wzmocniono bodźce motywujące ojców do korzystania z uprawnień urlopowych (np. pod postacią daddy quota).

Słabą stroną polityki rodzinnej pozostaje wsparcie rodzin niezamożnych i w trudnej sytuacji życiowej. Tu władza nie może poszczycić się osiągnięciami. Zasiłki rodzinne i z pomocy społecznej oraz progi uprawniające do nich pozostały na niskim poziomie. Wielu potrzebujących w ogóle nie korzysta z materialnego wsparcia, a osoby, którym się to uda, otrzymują kwoty bardzo niskie, niepozwalające na godne życie choćby na skromnym poziomie. Kształtowanie kryteriów uprawniających do wsparcia wymaga daleko idącej rewizji. Radykalnemu podniesieniu powinny ulec także zamrożone progi uprawniające do zasiłku rodzinnego. Część z nich być może powinna funkcjonować jako niezależne od kryterium dochodowego dla zasiłku rodzinnego osobne świadczenia, adresowane do rodzin w szczególnych sytuacjach. Należy też nadal rozwijać sieć wsparcia usługowego dla rodzin w kryzysie, czemu mogą przysłużyć się asystenci rodzinni.

Inną słabością, która pogłębiła się w minionym roku, jest wsparcie dla rodzin opiekujących się niepełnosprawnymi. Mimo długiej walki zainteresowanych i obietnic rządzących czas ten nie został należycie wykorzystany ani na istotne podniesienie świadczeń dla rezygnujących z pracy rodzin niepełnosprawnych dzieci, ani na stworzenie kompleksowego programu wsparcia rodzin dzieci z niepełnosprawnością, który obejmowałby na przykład opiekę wytchnieniową lub wyższe zabezpieczenie emerytalno-rentowe na wypadek śmierci. Nie stworzono też prawnych ani ekonomicznych mechanizmów pozwalających godzić pracę zawodową z opieką. Według obecnej wiedzy takie potrzebne zmiany nie nastąpią także w nadchodzących miesiącach. Polityka publiczna nie zabezpieczyła również bytu rodzinom z osobami starszymi pod opieką. Ba, grupa ta uległa na skutek nieroztropnych działań prawnych jeszcze głębszemu wykluczeniu. Zostali bez środków, ubezpieczenia zdrowotnego i emerytalnego. Właśnie trwa proces naprawiania szkód, ale wiele wskazuje na to, że w najbliższym czasie nie wszyscy pokrzywdzeni zostaną objęci wsparciem.

Widać zatem, że jeśli chodzi o modernizację polskiej polityki rodzinnej – zwłaszcza w wybranych jej obszarach – jeszcze wiele przed nami.

Rafał Bakalarczyk

(ur. 1986) – absolwent polityki społecznej na Uniwersytecie Warszawskim i socjologii politycznej w Högskolan Dalarna (Szwecja); od 2010 r. doktorant na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW. Interesuje się szeroko rozumianą polityką społeczną, zwłaszcza problemami opieki, edukacją, skandynawskim modelem dobrobytu oraz mechanizmami dialogu społecznego. Publikował m.in. w „Głosie Nauczycielskim”, „Dziś” i „Przeglądzie”. Współautor książki „Jaka Polska 2030?”, wydanej przez Ośrodek Myśli Społecznej im. Ferdynanda Lassalle’a, z którym stale współpracuje. Zwolennik współdziałania i wymiany doświadczeń między różnymi środowiskami prospołecznymi. Bliski jest mu duch książek Żeromskiego, zwłaszcza postać Szymona Gajowca z „Przedwiośnia”. Stały współpracownik „Nowego Obywatela”.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>