Odzyskać dobro wspólne

Jesień 2015 |

– Żeby uniknąć nieporozumień, proponuję zacząć od podstaw: co to są usługi publiczne, jaki jest ich zakres, kto jest odpowiedzialny za ich jakość i funkcjonowanie? Czemu służą?

Dawid Sześciło: Usługi publiczne to dla mnie esencja państwa dobrobytu w działaniu. One są wyrazem tego, jak funkcjonuje państwo dobrobytu. Ale samo pojęcie „usług publicznych” jest już w pewien sposób nacechowane ideowo, odsyła nas do myślenia rynkowego, choć usługi publiczne zdecydowanie różnią się od tych, które kupujemy na rynku. Jeśli zajrzymy do regulacji konstytucyjnych dotyczących sfery praw składających się na państwo dobrobytu, to dwiema podstawowymi wartościami, które cechują system usług publicznych, są powszechność i równość dostępu do nich. Na straży tych zasad powinno stać prawo administracyjne. I im dwóm powinna służyć polityka państwa dotycząca usług publicznych.

W pewnym uproszczeniu usługi publiczne przechodziły ewolucję od modelu etatystycznego, w którym państwo określało, co jest usługą publiczną i brało na siebie odpowiedzialność za sfinansowanie dostępu obywateli do niej, a także było odpowiedzialne za bezpośrednie jej dostarczanie obywatelom za sprawą instytucji, zakładów administracyjnych, przedsiębiorstw państwowych. Od lat 70. XX wieku, wraz z ekspansją neoliberalizmu, którego efektem w systemie zarządzania publicznego jest koncepcja New Public Management (NPM), model etatystyczny zaczął ewoluować w stronę rozwiązania opartego na urynkowieniu, częściowej prywatyzacji i komercjalizacji czy korporatyzacji.

– Na czym polegają te zjawiska?

– Urynkowienie wniosło do procesu organizowania dostępu do usług publicznych takie narzędzia jak outsourcing, czyli wyprowadzanie bezpośredniego świadczenia usług z sektora publicznego na rynek, zdominowany głównie przez podmioty prywatne i komercyjne. W tym mieszczą się bardziej zaawansowane warianty outsourcingu, jak partnerstwo publiczno-prywatne, w którym prywatny podmiot bierze odpowiedzialność za bezpośrednie świadczenie, dostarcza usługę obywatelowi i dostaje za to pieniądze od państwa, a w zamian otrzymuje wyłączne prawo do czerpania zysków z takiego projektu publicznego. Sztandarowym tego przykładem są w Polsce płatne drogi.

Mamy też do czynienia z systemem voucherów czy bonów na usługi publiczne. To rozwiązanie najczęściej kojarzymy z bonami oświatowymi. Opiera się ono na mechanizmie: uwalniamy rynek, jeśli chodzi o otwieranie i prowadzenie szkół, a pieniądz podąża za uczniem. W Polsce od końca lat 90. usiłuje się w sposób skrajnie nieudolny wprowadzić tę zasadę do systemu opieki zdrowotnej. Pacjent ma ustawowo zagwarantowaną formalną swobodę wyboru świadczeniodawcy, a za jego wyborem idzie transfer środków. Dobrze widać na tym przykładzie, jakie ten model ma wady i ograniczenia, jak bardzo nie rozwiązuje problemów systemowych ze służbą zdrowia. Jaką korzyść ma pacjent z wyboru świadczeniodawcy, jeśli u każdego z nich wyczerpano już limit świadczeń finansowanych przez państwo?

Naturalną konsekwencją procesu urynkowienia jest częściowa prywatyzacja. Jeżeli otwieramy rynek i wprowadzamy konkurencję między dostawcami usług publicznych, to przełamujemy monopol usługodawców państwowych/publicznych. Prywatni usługodawcy z reguły startują z lepszej pozycji konkurencyjnej, ponieważ mają większy potencjał do obniżania kosztów, szczególnie kosztów pracy. Mniejsze jest w takich firmach uzwiązkowienie, a często w ogóle nie istnieje tam związki zawodowe. Notabene prywatyzacja może być naturalnym elementem procesu urynkowienia, ale czasem bywa wymuszona, czego jednym ze sztandarowych przykładów jest Thatcherowski system obowiązkowego kontraktowania usług publicznych. Władze lokalne zostały zmuszone do wyrzucenia z pracy sprzątaczek, ochroniarzy czy pracowników stołówek szkolnych i na wszystkie te usługi musiały organizować przetargi, które wygrywali prywatni usługodawcy.

– Wreszcie efekt komercjalizacji…

– Komercjalizacji lub korporatyzacji. Jeżeli otwieramy rynek usług publicznych, to naturalną konsekwencją jest zmiana sposobu funkcjonowania podmiotów publicznych. Sektor publiczny nie jest już taki sam, bo upodabnia się do sektora prywatnego. Coraz bardziej skupia się na wyniku ekonomicznym, stopniowo obniżając rangę takich wartości jak powszechny i równy dostęp do usług. Jest to bezpośredni skutek presji konkurencyjnej.

Jeszcze bardziej widoczny skutek to zmiana w sferze form organizacyjnych i prawnych usługodawców publicznych. Powszechnie określa się ten proces mianem komercjalizacji, ja nazwałbym go korporatyzacją. Mamy z nim do czynienia w polskiej służbie zdrowia. Polega on na przekształcaniu publicznych zakładów opieki zdrowotnej w spółki kapitałowe. Kilka lat temu nie udało się ówczesnej minister zdrowia, Ewie Kopacz, przymusić do komercjalizacji Zakładów Opieki Zdrowotnej. Wprowadzono jednak do ustawy pewne zachęty połączone z – tak to nazwijmy – groźbami, które stopniowo do korporatyzacji będą prowadzić. Z czasem będziemy mieli coraz mniej Samodzielnych Publicznych ZOZ-ów, funkcjonujących w specjalnej formie prawa publicznego, ustawowo zabezpieczonych przed upadłością, a coraz więcej będzie spółek kapitałowych. Zresztą ustawa o działalności leczniczej, wprowadzona w ramach reformy Kopacz, przyniosła jeszcze jedną fundamentalną zmianę aksjologiczną, czyli nazwała działalność polegającą na świadczeniu usług leczniczych działalnością gospodarczą.

– W jaki sposób?

– Wprowadziła pojęcia „przedsiębiorcy” i „działalności gospodarczej” na grunt systemu ochrony zdrowia. W ten sposób domknięto proces urynkowienia służby zdrowia, który zaczął się w czasach rządu Jerzego Buzka od wprowadzenia systemu voucherowego i Kas Chorych, rozdzielenia płatnika i świadczeniodawcy.

– Skąd w ogóle w europejskiej tradycji politycznej i społeczno-gospodarczej pomysł, że powinny istnieć jakiekolwiek usługi publiczne?

– Rozwój usług publicznych zdecydowanie wiązałbym z powstaniem państwa bezpieczeństwa socjalnego, którego początki sięgają połowy XIX w. Zaczynało się ono od działalności regulacyjnej instytucji publicznych, chroniących przede wszystkim pracowników, ograniczających pracę dzieci, czas pracy dorosłych itd. Później mamy reformy Bismarckowskie, wprowadzające ubezpieczenia społeczne.

Prawdziwa eksplozja państwa dobrobytu nastąpiła po II wojnie światowej. Można powiedzieć, że było to możliwe tylko w takich okolicznościach historycznych. Tłumaczę to za Andrzejem Walickim szokiem powojennym, zrozumieniem socjalnych przyczyn wybuchu wojny. To skłoniło zachodnie społeczeństwa i ich elity do innej organizacji społeczno-gospodarczej. Walicki nie jest w swoim myśleniu odosobniony – w literaturze europejskiej na temat welfare state dominuje pogląd, że interpretacja przyczyn wojny właśnie poprzez pryzmat spraw socjalnych, ubóstwa, nierówności, biedy umożliwiła sukces idei państwa dobrobytu jako najważniejszej koncepcji politycznej i społecznej okresu powojennego.

Początki wyraźnego zwrotu w stronę socjalną było widać już w trakcie wojny. W Karcie Atlantyckiej pojawiały się pierwsze odniesienia do praw socjalnych, zabezpieczenia przed biedą, zapewnienia wszystkim godnych warunków życia. A tuż po wojnie Powszechna Deklaracja Praw Człowieka była pierwszym dokumentem w historii, który wyniósł ideę państwa dobrobytu na poziom prawa międzynarodowego. Za tym poszła lawina regulacji również w sferze prawa międzynarodowego, czego dobrym przykładem jest Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych Organizacji Narodów Zjednoczonych. Nie bez znaczenia był dorobek rodzącej się wówczas Wspólnoty Europejskiej, w tym Karta Społeczna Rady Europy.

Jeśli spojrzymy na stronę statystyczną tego procesu, to dostrzeżemy niemal skokowy wzrost wydatków publicznych na szeroko rozumianą sferę socjalną. Między XIX a XX wiekiem, w ciągu nie więcej niż stu lat, doszło do odwrócenia filozofii działania państwa: od warfare state do welfare state. Jeśli porównamy poziom wydatków państw na obronność i zbrojenia w połowie XIX w. z ówczesnymi wydatkami socjalnymi, to w połowie XX w. zaobserwujemy niemal dokładne odwrócenie proporcji. W połowie XIX w. na zbrojenia wydawano około 1/4 lub 1/5 budżetów publicznych, a na sferę socjalną – w granicach procenta. W połowie XX w. sfera socjalna to wydatki w granicach 20 proc., a na zbrojenia wydawano mniej więcej tyle, ile w połowie XIX w. na tę pierwszą dziedzinę. Skala tej ewolucji była imponująca.

– A może państwo dobrobytu było krótką przygodą w dziejach cywilizacji zachodniej?

– To wciąż otwarte pytanie. Jeśli spojrzymy tylko z perspektywy statystycznej, to możemy powiedzieć, że państwo dobrobytu ma się dobrze. Ono rośnie już nie tak szybko jak kiedyś, ale rośnie. Jeżeli zmierzymy udział wydatków socjalnych w PKB, to od 1980 roku, gdy Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) zaczęła na poważnie prowadzić pomiary, rośnie on cały czas. Wówczas było to około 16 proc., obecnie to ok. 22 proc. w stosunku do PKB.

Jeśli jednak zbadamy te dane dokładniej, to optymizm pryśnie. Gdy przyjrzymy się bliżej statystykom, zobaczymy, że wspomniany wzrost zawdzięczamy obecnie w zasadzie jednej, w porywach dwóm sferom, czyli wydatkom na systemy emerytalne i ochronę zdrowia. Jeśli chodzi o pozostałe sektory usług publicznych, czyli szeroko rozumiane usługi społeczne, pomoc socjalną, wsparcie osób bezrobotnych, budownictwo mieszkaniowe, czy szerzej – wsparcie potrzeb mieszkaniowych, to okaże się, że na tych polach mamy do czynienia ze stagnacją albo drobnym, ale istotnym regresem.

Jesteśmy w okresie zastoju, jeśli chodzi o państwo dobrobytu. Pewne wydatki rosną, bo muszą – wydatki na systemy emerytalne są niejako sztywne. Moim zdaniem wydatki na emerytury i zdrowie będą powoli „kanibalizować” sferę usług publicznych, ponieważ obecnie nie widzę szans na zwiększenie puli pieniędzy, które państwa mają do dyspozycji. Nie ma po temu sprzyjających okoliczności.

Owszem, w latach 2008–2009 mieliśmy skokowy w wielu państwach przyrost wydatków publicznych, żeby szybko zaradzić kryzysowi. Ale później znów nadszedł stopniowy spadek. A ponieważ wydatki na systemy emerytalne wciąż będą rosły, będą też pożerać budżety socjalne. Tym bardziej, że cięcia w usługach publicznych, poza wspomnianymi sferami, wciąż są możliwe bez ponoszenia poważnych konsekwencji politycznych. Jeśli utnie się pieniądze na walkę z bezrobociem, nie wzbudzi to takich protestów jak obcinanie emerytur czy podnoszenie wieku emerytalnego.

– W ostatnich dekadach XX wieku państwa zachodnie zaczęły odchodzić od przyjętego wcześniej modelu usług publicznych. W jego miejsce weszła filozofia i praktyka, o której już mówiliśmy – New Public Management. Dlaczego okazała się ona tak atrakcyjna i jakie rozwiązania proponowała?

– Kryzys państwa dobrobytu zaczął się już w latach 70. XX w. wraz ze skumulowaniem niekorzystnych okoliczności gospodarczych, czyli kryzysu walutowego i kryzysu naftowego. Do dziś panuje spór, czy stało się tak wskutek tych zewnętrznych czynników, czy też – jak chcą nas przekonać neoliberałowie – państwo dobrobytu załamało się pod ciężarem własnej nieefektywności. Nie mam jednoznacznej opinii na ten temat.

Z całą pewnością historia popularności nowego zarządzania publicznego to opowieść o tym, jak ważny w zarządzaniu publicznym jest odpowiedni zasób chwytliwych sloganów. O sukcesie NPM wcale nie zdecydowała wiedza oparta na dowodach. Bardzo ważne były proste, dobrze brzmiące hasła, które przekonywały decydentów i trafiły do opinii publicznej.

– Ludzie podający się za piewców racjonalności posługiwali się populistycznymi (w pejoratywnym tego słowa znaczeniu) hasłami?

– To są pierwsi „populiści” naszej epoki. Odkryli na nowo, że trzeba znaleźć wroga, wokół którego skupi się gniew ludzi. Tym wrogiem była dla NPM specyficznie rozumiana biurokracja, pojmowana jako synonim wszelkich nieszczęść.

Ważna sprawa: niewiele ma to wspólnego z biurokracją w jej Weberowskim rozumieniu. Według Webera jest ona najwyższą formą organizacji i najprawdopodobniej wciąż nią pozostanie, bo nic lepszego nie wymyślono na gruncie sprawnego zarządzania złożonymi strukturami zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym.

Neoliberałowie zamknęli w słowie „biurokracja” wszystko, co najgorsze, wygodnie dla siebie karykaturyzując to pojęcie. Nasycili je tak negatywnymi skojarzeniami, jak nadmierny formalizm, brak elastyczności, marnotrawstwo, brak realnego odniesienia do potrzeb obywatela. Wygodnie ustawiono sobie chłopca do bicia. I wskazano na atrakcyjnie brzmiącą alternatywę: postawmy na prywatyzację usług publicznych, administracja ma jedynie organizować system, a dzięki temu uzyskamy „więcej za mniej”.

– Co oznacza to ostatnie?

– Zwolennicy NPM, przynajmniej w teorii, postawili na zasadę: nie zwiększamy wydatków, lecz szukamy źródeł zwiększania efektywności w systemie. Uznano, że czynnikiem stymulującym taki wzrost będzie przede wszystkim wpływ konkurencji i mechanizmu rynkowego. Konkurencja i urynkowienie miały wywrzeć taką presję na usługodawców, że zaoferują oni więcej usług przy niezwiększonych, a nawet przy zmniejszonych nakładach publicznych.

Do tego dochodziła retoryka umiejscawiająca obywatela w pozycji klienta. W biurokracji obywatel miał być petentem, który prosi państwo o pomoc. Zwolennicy NPM przekonywali, że w tym modelu obywatel będzie klientem, który rozsiądzie się wygodnie w fotelu i powie, czy jest zadowolony z obsługi. Stąd inwazja narzędzi typu kwestionariusze, ankiety, systemy zarządzania jakością.

Dodajmy do tego decentralizację: „administracyjne molochy” dzielimy na małe, wyspecjalizowane agendy i dajemy menedżerom publicznym (już nie urzędnikom!) swobodę zarządzania, rozliczając ich z efektów ekonomicznych, a nie np. z tego, czy działali w zgodzie z procedurami i prawem. Podręczniki do zarządzania pisane na modłę NPM ostatecznie opierają się na założeniu, że państwo i firma prywatna to właściwie to samo, że państwo jest swoistym hipermarketem, po którym chodzimy z koszykiem i kupujemy usługi publiczne.

Wreszcie mamy do czynienia z wolnościową retoryką, nawołującą, by dać obywatelowi wybór, niezależnie od tego, czy faktycznie jest mu potrzebny i czy każdy ma kompetencje do tego, by pewnych wyborów dokonywać. Rozumiem źródła powodzenia tego hasła: ludzie chcą czuć się upodmiotowieni, chcą mieć poczucie sprawczości w kontakcie z instytucjami.

– A to nie jest dobra droga ku temu?

– To z pewnością dobra droga ku indywidualizacji systemów publicznych, czyli przykrajania oferty do potrzeb i oczekiwań konkretnego obywatela. To brzmi bardzo atrakcyjnie. Ale za tym idzie kolejny proces, już nie tak korzystny: jeśli chcemy coś więcej, możemy to sobie dokupić. W etatystycznym modelu usług publicznych wszystkim oferowano po równo. Ale równocześnie w pewnym standardzie i na niekomercyjnych zasadach. W przypadku NPM rozmyto ten wspólny standard, zamazano znaczenie usług publicznych jako dobra wspólnego. Każdy miał być indywidualnym konsumentem, który kupuje sobie usługi – póki co płacąc podatki, ale docelowo rozrastała się sfera współfinansowania, a następnie pełnego dodatkowego finansowania wybranych świadczeń przez podatników.

Nie sposób nie uznać pewnego sprytu zwolenników NPM. Neoliberałowie tylko w sferze deklaracji mówili o ograniczaniu wydatków publicznych na państwo dobrobytu (pomijam rzeczywistych ideowców, opowiadających się za wolnorynkową doktryną, których jest mniejszość). W rzeczywistości najważniejsze jest nie to, żeby państwo wydawało mało, lecz żeby jak najwięcej usług kupowało na rynku prywatnym. Modelowym przykładem jest Thatcherowska Anglia. Welfare state miało być rozmontowane, ale nawet w okresie Thatcher wydatki nie spadały, czasami wręcz wykazywały tendencję wzrostową – tyle że były przekierowywane ku podmiotom prywatnym.

– Profesor Leszek Nowak w „Polskiej drodze od socjalizmu” zauważył, że w czasach Thatcher przybyło, a nie ubyło instytucji obsługujących liberalną transformację.

– Prawdopodobnie brało się to z koncepcji decentralizacji – rozbijamy duże instytucje na wiele mniejszych. Taka sytuacja utrzymuje się w Wielkiej Brytanii do dziś, rząd jest otoczony dużą liczbą różnego rodzaju agencji, instytucji wykonawczych itp.

Zwolennikom NPM niekoniecznie jest po drodze ze zwolennikami tzw. państwa-minimum. Są gotowi przymknąć oko na zwiększanie wydatków publicznych, bo przede wszystkim zależy im na tym, by strumień środków publicznych kierować ku prywatnym usługodawcom. Z punktu widzenia rynku państwo jest najbardziej wiarygodnym płatnikiem. Lepiej więc świadczyć usługi dla obywateli na podstawie kontraktu z państwem i oferować takie, za które państwo płaci (ewentualnie z opcją, że bogatsi dokupią sobie coś ekstra), niż rzucić te usługi na rynek na zasadzie indywidualnej transakcji z każdym z osobna.

– Prywatna oferta za publiczne pieniądze to intratny biznes. Ale niekoniecznie korzystny dla usługobiorców. Zła na ogół jakość posiłków, dostarczanych w polskich szpitalach przez firmy cateringowe, to jaskrawy przykład tego zjawiska. Istnieją też głębsze przyczyny wątpliwości względem prywatyzacji usług publicznych, częściej póki co wyrażane w krajach zachodnich niż w Polsce. Skąd się one biorą?

– Problem podstawowy, który uświadamiamy sobie na nowo, polega na tym, że nie na każdym rynku występuje konkurencja, a rynek w naturalny sposób wcale jej nie zapewnia. Dlatego nie możemy korzystać ze wszystkich obiecywanych korzyści urynkowienia. Są takie usługi publiczne, gdzie tej konkurencji nie ma i nie będzie.

– Poproszę o konkretny przykład.

– Spójrzmy na wodociągi. Trudno sobie wyobrazić, żeby na jednym, stosunkowo niewielkim obszarze funkcjonowało kilku konkurujących ze sobą dostawców wody. Stąd, jeżeli prywatyzujemy gminną spółkę zajmującą się zarządzaniem siecią wodociągową, to musimy być przygotowani na wszystkie negatywne konsekwencje przekształcenia monopolu publicznego w monopol prywatny. Ten pierwszy ma swoje liczne wady, ale nad nim jesteśmy w stanie zapanować poprzez mechanizmy demokratyczne. Jeżeli nie podoba nam się cena wody z gminnych wodociągów, możemy wpłynąć na wójta czy wręcz odwołać go w referendum, żeby coś z tym zrobić.

Jeżeli mamy prywatną spółkę monopolową, która zarządza siecią wodociągową, to jedyna nasza nadzieja w tym, że będą jakieś odgórne regulacje ograniczające wysokość opłat. To złudna nadzieja. Jestem pod wrażeniem raportu, wydanego jeszcze w zeszłym roku, opracowanego przez Transnational Institute, dotyczącego prywatyzacji wody i odwrotu od tego zjawiska, który obserwujemy na razie poza Polską, ale na Zachodzie dobrze go już widać. Podano tam przykłady m.in. wodociągów we Francji. Najwymowniejszy z nich dotyczył Paryża, gdzie przez długie lata wodociągi były zarządzane przez prywatnego operatora. Kilkanaście lat temu władze miasta zleciły niezależny audyt dotyczący funkcjonowania tego przedsiębiorstwa. Okazało się, że ceny wody są około 20–30 proc. wyższe, niż wymagałyby tego koszty utrzymania sieci wraz z odpowiednim zyskiem dla prywatnej firmy.

Mamy również badania robione na skalę kilkuset francuskich gmin, które pokazały, że tam, gdzie wodociągi zostały sprywatyzowane, cena wody jest przeciętnie o 20 proc. wyższa niż tam, gdzie sieć pozostaje w rękach publicznych. Badania przeprowadzane w Niemczech wykazały to samo: w parze z prywatyzacją idzie wyższa cena usług dla odbiorców. I nie jest to wcale uzasadnione wyższymi kosztami, ponoszonymi choćby za sprawą inwestycji.

Można oczywiście liczyć na to, że w zawieranej umowie zostaną ujęte odpowiednie zabezpieczenia przed radykalnym wzrostem opłat, ale one oczywiście odbiją się na cenie, jaką samorządy zyskają na sprzedaży. I wtedy również pojawia się pytanie: po co w ogóle prywatyzować?

– Załóżmy, że możliwa jest konkurencja na pewnym rynkowym obszarze, który odpowiada za usługi publiczne. Wtedy wszystko już będzie dobrze?

– Czasami dochodzi do sytuacji, w której długotrwała prywatyzacja pewnego obszaru usług prowadzi do powstania nie tyle monopolu, ile oligopolu. W Wielkiej Brytanii jest to gigantyczny problem chociażby w sferze – modnej u nas – idei prywatyzacji zakładów karnych. Wszystkie kontrakty na zarządzanie zakładami karnymi pozostają w ręku tylko trzech podmiotów (Serco, G4S, Sodexo). Nikt ich nie złapał za rękę, ale jest jakoś tak, że ich udziały w rynku są stabilne, właściwie nie rywalizują ze sobą i wywindowały opłaty za świadczenie usług do bardzo wysokiego poziomu. Oczywiście, należałoby zbadać, czy to poziom adekwatny do ponoszonych kosztów, ale wiele wskazuje na to, że brytyjscy podatnicy płacą tym firmom tzw. rentę monopolistyczną. Jest to tym bardziej niebezpieczne, że w Wielkiej Brytanii nieliczni gracze aktywni w sferze zarządzania zakładami karnymi są też quasi-monopolistami w sferze innych usług. Do tego dochodzą powiązani z nimi międzynarodowi potentaci z takich sektorów, jak catering czy branża ochroniarska – m.in. Sodexo czy G-Force Security. Ich udział w rynku usług publicznych jest na tyle duży, że zupełnie inaczej są w stanie rozmawiać z państwem. Do tego działa mechanizm obrotowych drzwi: politycy czy urzędnicy administracji publicznej przechodzą do pracy w korporacjach i firmach prywatnych. A wtedy tworzy się układ biznesowo-polityczny, który skutecznie tłumi wszelkie próby zmiany stanu rzeczy.

– Prywatyzacja usług wcale nie prowadzi do wzmocnienia wolnego rynku, co mocno przeczy liberalnemu dogmatowi.

– Przedsiębiorcy, którzy funkcjonują na rynku usług publicznych, wcale nie są zainteresowani tym, żeby go uwolnić. Są za to zainteresowani tym, aby warunki wejścia na niego były jak najtrudniejsze i aby był on jak najbardziej zamknięty. To jest potężna siła nie tylko lobbingowa, ale wręcz polityczna, strzegąca własnych interesów. Prywatyzować jest bardzo łatwo. Wciąż stosunkowo łatwo można uzyskać poparcie społeczne dla prywatyzacji, a poparcie polityczne – jeszcze łatwiej. Ale gdybyśmy chcieli wrócić do stanu poprzedniego czy też dokonać reformy, to musimy zmierzyć się z siłą beneficjentów tego systemu, którzy są w stanie uruchomić wiele bardzo różnych kanałów wpływu, żeby zmianę zablokować.

Obserwowaliśmy podobną sytuację przy niedawnej korekcie rodzimego kapitałowego systemu emerytalnego. Gdyby nie była to dla rządu Donalda Tuska sprawa życia lub śmierci, to myślę, że kampania medialno-propagandowa, niewątpliwie solidnie wspierana przez beneficjentów systemu OFE, pewnie doprowadziłaby do fiaska zmian, które i tak zatrzymywały się w pół kroku. Z drugiej strony Otwarte Fundusze Emerytalne osiągnęły na tyle duże zyski w ciągu kilkunastu ostatnich lat, że chyba łatwiej im było to przełknąć.

– Skoro wspomniał Pan o OFE, przyjrzyjmy się bliżej polskim realiom. W jednym z wywiadów mówił Pan, że mamy dziś do czynienia z drugą, „może nawet bardziej fundamentalną” fazą prywatyzacji usług publicznych. Zacznijmy od fazy pierwszej: jaki okres obejmowała, czym się charakteryzowała?

– Transformacja ustrojowa i społeczno-gospodarcza w Polsce sprzyjała urynkowieniu państwa bezpieczeństwa socjalnego. Był to proces potrzebny i nie do uniknięcia. Gdy pojawiły się podmioty inne niż państwo i instytucje państwowe, należało zrobić dla nich miejsce. Mówię zarówno o biznesie, jak i o instytucjach pozarządowych, czyli tzw. trzecim sektorze. Państwowa sfera własności musiała zostać ograniczona i siłą rzeczy również sfera usług publicznych musiała zostać otwarta na jakieś formy kontraktowania na rzecz podmiotów prywatnych. Mówimy przede wszystkim o tych sferach kontraktowania, w których jest ono powszechną praktyką również w innych państwach, czyli tzw. usługach technicznych, infrastrukturalnych. Trudno sobie wyobrazić, żeby w realiach rynkowych państwo utrzymywało przedsiębiorstwa budowlane, które będą budować wszystkie drogi czy mieszkania. Państwo może być aktywne również w tej branży, może mieć udziały w spółkach, ale jest też rynek prywatnych przedsiębiorców, oferujących usługi tego typu, i oni również powinni mieć możliwość wykonywania tych zleceń na rzecz państwa.

To był proces wymuszony ewolucją systemu gospodarczego: od niemal zupełnego upaństwowienia do pewnego zakresu urynkowienia. Ten proces był dodatkowo stymulowany przez organizacje międzynarodowe, które współfinansowały polskie przemiany w oparciu o prostą regułę: my wykładamy pewne pieniądze lub umarzamy część waszych zobowiązań, o ile przeprowadzicie reformy w sposób zgodny z naszą agendą. A model reform propagowany przez instytucje takie, jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy OECD był mocno zdeterminowany przez wspomnianą filozofię nowego zarządzania publicznego. To był ich sztandarowy pomysł na reformy.

– W pierwszej fazie prywatyzacji usług mieliśmy do czynienia ze znacznym ograniczeniem dostępności komunikacji publicznej. W największym stopniu dotyczy to PKS-ów, ale także PKP, która została podzielona na mniejsze spółki, co – wbrew deklaracjom – nierzadko znacznie pogorszyło jakość usług.

– Podział kolei na spółki był przygotowaniem do prywatyzacji. Nie byłoby możliwości, żeby sprywatyzować PKP, jeżeli byłaby to jedna wielka spółka. Nie da się sprzedać takiego giganta, z różnych przyczyn, chociażby ze względów na ochronę konkurencji. Oczywiście, posługiwano się argumentami, że łatwiej będzie tym zarządzać. Decentralizacja, większa autonomia menedżerów, rozbicie molocha – miały sprzyjać bardziej efektywnemu zarządzaniu. Ale nigdy empirycznie nie udowodniono, że tak dużą strukturą, oczywiście wewnętrznie podzieloną, nie da się efektywnie zarządzać. To było otwarcie drogi do prywatyzacji – po niedawnej sprzedaży PKP Energetyka widać, że ten proces dzieje się i najprawdopodobniej przyspieszy w najbliższych latach.

Przewozy autobusowe całkowicie sobie odpuszczono. Samorządy odpowiadają za transport publiczny na poziomie lokalnym, czyli na szczeblu komunikacji miejskiej i gminnej, ale przewozy międzyregionalne i między miastami zostały wypchnięte bez jakiejkolwiek debaty publicznej poza sferę zadań publicznych. Pozwolono PKS-om stopniowo umierać. I dziś widzimy, jak rynek zapełnił tę lukę i jak bardzo intratne jest to zajęcie – mówię tu przede wszystkim o Polskim Busie. Tak nie musiało być.

Ucierpiała na tym powszechna dostępność komunikacji publicznej. Jeżeli taką usługę oddajemy tylko rynkowi, to nie możemy oczekiwać, że usługodawca będzie zapewniał połączenia, które są nierentowne, np. do wsi, gdzie mieszka kilkadziesiąt osób. Jest dziś w Polsce niemało takich miejsc, gdzie przyjeżdża jeden autobus dziennie lub wręcz żaden. I jeżeli nie ma się możliwości skorzystania z transportu prywatnego, to jest się „uziemionym”.

– Czasami usłyszymy na to odpowiedź: no i dobrze, ma być jak na Zachodzie, gdzie każdy ma samochód.

– Jeżeli chodzi o transport autobusowy, najbardziej odpowiada mi rozwiązanie austriackie, gdzie działa jedna z najlepiej zarządzanych transportowych firm publicznych, czyli Austriackie Koleje Państwowe. Razem z tamtejszą państwową pocztą są one przewoźnikiem autobusowym – mają odpowiednią spółkę, która zapewnia przewozy autobusowe, jednocześnie wykonując zadania na rzecz poczty. Ten model podoba mi się także ze względu na specyficzne joint venture w ramach sektora publicznego: poczta razem z koleją. A dostępność transportu kolejowego i autobusowego jest w Austrii znakomita.

– A co decyduje o specyfice drugiej fazy prywatyzacji usług publicznych?

– Gdy minęła fala tej pierwszej, naturalnej i potrzebnej prywatyzacji i mogliśmy autonomicznie decydować o tym, jak poszczególne sfery usług publicznych sobie urządzić, wtedy zaczęła się druga fala prywatyzacji. Nie jest to już terapia szokowa, oparta na gwałtownej prywatyzacji. Rzecz dzieje się często niedostrzegalnie z poziomu makro. To dlatego, że odpowiedzialność za zapewnienie usług publicznych w znacznej mierze spadła na samorządy. Każdy samorząd, korzystając ze swojej ustawowo i konstytucyjnie chronionej samodzielności, może wybierać różne sposoby zapewnienia obywatelom określonych usług publicznych. W związku z tym na poziomie lokalnym mają miejsce procesy, których nie dostrzegamy i które nie są przedmiotem debaty publicznej na poziomie krajowym.

– O czym mowa?

– Szczególnie przyglądam się temu zjawisku w kontekście chyba dwóch najważniejszych sfer usług publicznych – ochrony zdrowia i edukacji. W obu przypadkach mamy do czynienia z następującym podejściem ze strony władz centralnych: my w pewnym zakresie rozwiązujemy samorządom ręce, jeśli idzie o zmiany strukturalne, zmiany dotyczące prywatyzacji i w ten sposób – bez dodatkowych transferów środków z budżetu centralnego – spowodujemy, że samorządy jakoś sobie poradzą z obsługą tych dwóch najdroższych sfer usług publicznych. Nikt nie powiedział wprost, że samorządy powinny prywatyzować szkoły i szpitale. Stworzono tylko warunki ku temu.

Czasami jest to tylko rozwiązanie rąk, czyli usunięcie barier prawnych dla prywatyzacji, jak to ma miejsce w edukacji. A czasami jest to wręcz zachęta do tego, by iść w stronę najpierw komercjalizacji, a później prywatyzacji, jak to zrobiono w przypadku ochrony zdrowia.

– Pan to nazywa „pełzającą prywatyzacją”.

– W przypadku edukacji polega ona na umożliwieniu samorządom przekazywania prowadzenia szkół podmiotom prywatnym. Mogą to być – zgodnie z ustawą – zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne. Najczęściej są to stowarzyszenia edukacyjne. W tej chwili jedynym ustawowym ograniczeniem dla tego procesu jest limit wynikający z liczby uczniów – chodzi tylko o szkoły do 75 uczniów, czyli z reguły najmniejsze szkoły wiejskie. Ale i to ograniczenie może zostać w najbliższych latach usunięte – rzecz w wykreśleniu z ustawy o systemie oświaty trzech słów, co może się zdarzyć bez większego problemu.

– O prywatyzacji ochrony zdrowia w Polsce już mówiliśmy. Opiera się ona na stymulowaniu przekształceń Zakładów Opieki Zdrowotnej w spółki kapitałowe.

– Warto zwrócić uwagę na to, gdzie może nas doprowadzić ten proces. Pamiętajmy o tym, że SPZOZ-ów nie można było sprywatyzować zgodnie z prawem (ponieważ nie było w nich udziałów do sprzedania), choć samorządy znajdowały drogę „na około”, żeby to zrobić. Otóż likwidowały SPZOZ, jego majątek wnosiły do nowo utworzonej spółki, którą następnie sprzedawały. To rzecz całą hamowało. Teraz samorządy mogą bez większych problemów prywatyzować podległe sobie jednostki (wystarczy sprzedać akcje lub udziały w szpitalu przekształconym w spółkę) – i coraz częściej to robią. Samorządy sprywatyzowały już ponad 40 szpitali, czyli ponad 10 proc. wszystkich placówek.

Jeżeli w debacie publicznej pojawiają się hasła prywatyzacji szpitali, to nikt z politycznego głównego nurtu nie podpisze się pod tym postulatem, bo około 70 proc. Polaków nie chce prywatyzacji szpitali. Ale ten proces już zachodzi: w jednej, drugiej, trzeciej gminie. Nie jesteśmy o tym informowani jako odbiorcy mediów głównego nurtu, a w dodatku temat został usunięty jako element odpowiedzialności polityków szczebla centralnego. Jednak ewolucja systemu postępuje i jeżeli każdego roku rośnie liczba prywatyzowanych szpitali, to za kilka, kilkanaście lat możemy się obudzić w zupełnie innym systemie ochrony zdrowia i nawet nie będziemy świadomi, jaka zmiana się dokonała i kiedy to nastąpiło.

– Co będzie wyróżniać ten nowy system?

– Szpitale prywatne w dalszym ciągu będą w jakimś zakresie realizowały świadczenia na rzecz Narodowego Funduszu Zdrowia. Tylko że naturalnym mechanizmem jest skupianie się przez prywatnych operatorów szpitali na tych obszarach usług, które są najbardziej zyskowne, bo NFZ najlepiej wycenia świadczenia, albo na przynoszących największy przychód w stosunku do ponoszonych kosztów. Pozostałe świadczenia i pozostali pacjenci będą wypychani do istniejących jeszcze szpitali publicznych.

Może dochodzić do sytuacji, w których na terenie powiatu pewne świadczenia zdrowotne nie będą dostępne. Pojawia się wówczas pytanie: kto za to odpowiada? Nawet jeżeli sprywatyzujemy jedyny szpital powiatowy, to samorząd w dalszym ciągu jest ustawowo zobowiązany do zapewnienia ochrony zdrowia. Ale jeżeli sprzeda szpital, to pozbawia się jedynego instrumentu do realizacji tego zobowiązania. Może oczywiście zakontraktować określone świadczenia w szpitalu prywatnym ale – przymuszony zobowiązaniami wobec obywateli – będzie zapewne musiał zapłacić za to słoną cenę. Jeżeli w dodatku będzie to jedyny szpital powiatowy, czyli dla wielu osób naprawdę jedyny dostępny ośrodek leczenia, przynajmniej jeżeli chodzi o niektóre świadczenia, to z pewnością nie będą to usługi priorytetowe dla właściciela takiego przedsiębiorstwa.

– Dziś ruchy miejskie podnoszą kwestię coraz gorszego dostępu do usług publicznych. Takich sygnałów jest coraz więcej, już docierają do wielkich mediów i klasy politycznej. Czy to realna szansa na zmianę na lepsze?

– Z dużą sympatią spoglądam na pracę ruchów miejskich, ponieważ dostrzegły one to, co w samorządzie jest rzeczą najważniejszą. A najistotniejsze nie są bombastyczne inwestycje czy wizualna fasada, ale codzienna obsługa obywatela w sferze usług publicznych. Zastanawiam się jednak, na ile ruchy miejskie są w stanie przebić się tylko w największych ośrodkach, w których są najlepiej zorganizowane, najsilniejsze.

To demokracja lokalna jest jedyną szansą na uratowanie systemu usług publicznych, ponieważ jest on już na tyle zdecentralizowany, że trzeba pracować nie tylko na poziomie centralnym, ale w każdej pojedynczej małej gminie. Widzę jak polityka miasta stołecznego Warszawy ewoluowała pod wpływem presji ruchów miejskich. Ale nie chciałbym się nadmiernie entuzjazmować, że to już przewrót na skalę kraju – wystarczy wyjechać poza większe miasta, by zobaczyć, że demokracja lokalna na poziomie szeroko rozumianej prowincji jest rachityczna i czasami zupełnie fasadowa.

Dlatego nie jestem przesadnym optymistą, tym bardziej, że nad samorządami już wisi pętla zadłużenia po inwestycjach unijnych. Naturalną rezerwą dla samorządów, żeby to zadłużenie niwelować, będą cięcia w sferze usług publicznych, które są najbardziej kosztowne.

Co do mediów, to nasza debata jest już bardziej zrównoważona, niż kilka, kilkanaście lat temu. Nie chcę być złośliwy wobec dziennikarzy, ale zmiany w tej branży, jeśli chodzi o zatrudnienie i standardy pracy, poszły w takim kierunku, że chyba ta grupa zawodowa zaczęła odzyskiwać świadomość klasową i zrozumienie, że głosząc poglądy, jakie głosiła przez ostatnich kilkanaście lat, sama sobie szkodzi.

– Niedawno pojawiła się w mediach informacja, że Najwyższa Izba Kontroli i Państwowa Inspekcja Pracy w 2016 r. skontrolują ministerstwa w zakresie rodzaju umów, na jakie zatrudniani są tam pracownicy. Ze wstępnych danych wynika, że w niektórych resortach nawet połowa osób ma tzw. umowy śmieciowe.

– Z moich kontaktów z administracją publiczną, również z osobami, które odpowiadają za sprawy kadrowe, wiem, że problem jest, choć jego skala wciąż nie została w pełni oszacowana. Nie dziwmy się, że on zaistniał, ponieważ w ramach modelu NPM jesteśmy przekonywani, że administracja publiczna powinna szukać rozwiązań i wzorców działania w sektorze prywatnym. I to się dzieje – administracja naśladuje to, co przyjęliśmy za standardy zatrudnienia obowiązujące w sektorze prywatnym. Jeżeli w sektorze prywatnym mamy do czynienia z eksplozją śmieciowego zatrudnienia, zupełnie niekontrolowaną ze względu na bezzębną Państwową Inspekcję Pracy oraz bierność innych organów państwowych, to negatywne zjawiska są w końcu przenoszone do sektora publicznego.

W dodatku w ostatnich latach podejmowane były działania, które wzmacniały takie tendencje. Pamiętajmy, że swego czasu z inicjatywy ministra Michała Boniego wprowadzono obniżkę zatrudnienia w administracji centralnej o 10 proc. W wielu przypadkach stosowano następującą sztuczkę: osoby, które pracowały na podstawie umów o pracę, przechodziły na umowy śmieciowe. Można było wówczas nie wykazywać tych osób jako pracowników, ale one w dalszym ciągu robiły to samo.

Nasz system prawny nie zabezpiecza przed takimi patologiami w administracji. To wręcz zadziwiające, że mamy ustawę o służbie cywilnej, która – choć dotyczy tylko administracji rządowej – nawet tam może być swobodnie obchodzona z pomocą umów cywilnoprawnych. Z fatalną sytuacją mamy do czynienia w przypadku terenowej administracji rządowej. Mówię o Inspektoracie Sanitarnym czy Inspektoracie Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Mamy tu do czynienia już nie tylko z problemem uśmieciowienia stosunku pracy, ale z problemem pracujących ubogich. Ostatni raport o stanie służby cywilnej zawiera bardzo smutne dane. O ile dobrze pamiętam, już około 8 tys. ze 120 tys. członków korpusu służby cywilnej korzysta z pomocy społecznej. Nie dziwi to, biorąc pod uwagę, że płace w służbie cywilnej są zamrożone od 2008 r. Na przykład urzędnicy w Wojewódzkich Inspektoratach Sanitarnych w administracji terenowej zarabiają czasami w okolicach 2 tys. zł brutto.

– Tanie państwo wymaga ofiar.

– Jakiś czas temu obiektem kpin były antydopalaczowe spoty wyprodukowane przez Główny Inspektorat Sanitarny. Zarzucano GIS-owi nieporadność w walce z dopalaczami. Chciałbym zapytać najpierw, jakie warunki stworzono tym ludziom, żeby mogli dobrze wykonywać swoje zadania. Mówię nie tylko o kompetencjach i uprawnieniach, ale także o podstawowych warunkach płacy i pracy. To zupełnie zapomniana grupa urzędników. To ludzie, którymi nikt się nie interesuje, nie mają reprezentacji związkowej, o ich interesy nikt nie dba. Wystarcza już dziś w administracji publicznej ewentualnie tylko na to, żeby w miarę godne płace mieli ci najwyżej sytuowani: sędziowie, prokuratorzy, urzędnicy mianowani. Oni jeszcze zarabiają więcej, choć nie są to płace adekwatne do wykonywanych zadań. Ale ci niżej są już zupełnie zapomniani. Mówię i o urzędnikach służby cywilnej, i o licznej grupie urzędników w sądach i prokuraturze, zatrudnianych na fatalnych warunkach. Frustracja w administracji jest ogromna. Nie było chyba jeszcze od początku przemian ustrojowych tak długiego okresu zamrożenia płac dla tej grupy zawodowej.

– Ostatnio znów słyszymy, tym razem od polityków „antysystemowych”, że mamy straszliwe przerosty biurokracji, że trzeba poważnie ograniczyć zatrudnienie w administracji publicznej. Jak to jest z polską biurokracją?

– Mity o przeroście zatrudnienia, jeżeli chodzi o ogólną liczbę urzędników, już dawno zostały zweryfikowane. W Polsce szeroko rozumiana administracja zatrudnia ok. 7 proc. wszystkich pracowników, nieco mniej niż wynosi średnia unijna i znacznie mniej niż w państwach takich jak Francja, Belgia czy Hiszpania. W służbie cywilnej zatrudnienie od kilku lat spada.

Przyrost zatrudnienia obserwowaliśmy natomiast głównie w samorządach. Na tym polu wiele jest do zrobienia, ponieważ przepisy o zatrudnianiu w samorządach zostały tak zliberalizowane, że samorządy zostały wystawione na pastwę lokalnych układów. Ustawowe regulacje zatrudniania, zwalniania i wynagradzania są w samorządach bardzo ogólne. Tak jak kiedyś narzekaliśmy, że to służba cywilna jest siedliskiem patologii, tak obecnie przepisy są tam bardzo szczelne w porównaniu z sytuacją w samorządach.

Oczywiście, hasło „rozwalania biurokracji”, hasło zwalniania już nie tyle urzędników, co „urzędasów”, bo takie przecież określenie się przyjęło, zawsze będzie znajdowało sympatyków. Podobnie jak hasło ograniczania podatków. Nie wszyscy chcą dostrzec związek między tym, jak wysokie podatki płacimy, jak dobrze wynagradzamy i zatrudniamy urzędników, a tym, jak państwo funkcjonuje, jak spełnia nasze oczekiwania i zapewnia dobrej jakości usługi publiczne. Nie oznacza to, że nie mamy prawa od tego państwa wymagać czy kontrolować jego instytucji, ale piłka jest też po naszej stronie. Warto się zapytać, czy jesteśmy gotowi ponosić ciężary na jego rzecz.

– Porozmawiajmy o budzącej liczne kontrowersje Karcie Nauczyciela. Zwykle przedstawiana jest w dyskusjach publicznych jako relikt PRL. Rzadziej słychać głosy, że to w naszych realiach jeden z nielicznych już elementów szerzej rozumianego państwa bezpieczeństwa socjalnego. Dobrze na tym przykładzie widać, jak silna jest presja na likwidację praw całych grup zawodowych na rzecz czystej rynkowości.

– Nauczyciele to grupa zawodowa, która – ujmijmy to szerokim terminem – dla neoliberałów jest solą w oku. A to dlatego, że jako jedna z nielicznych już grup zawodowych w Polsce posiada silną reprezentację związkową, jest dobrze zorganizowana i wciąż stanowi znaczną siłę, która potrafi walczyć o swoje. Nie dziwi mnie zatem frontalny atak na tę grupę zawodową i przedstawianie Karty Nauczyciela jako regulacji o fundamentalnym znaczeniu dla przyszłości ekonomicznej państwa i zagrożenia dla stabilności finansów publicznych.

Tymczasem Karta Nauczyciela, tak zmitologizowana przez skrajnie liberalnych publicystów, nie zawiera niczego, co byśmy mogli określić jako bariera dla rozwoju edukacji w Polsce. Nasz system edukacji, jeżeli weźmiemy pod uwagę Program Międzynarodowej Oceny Umiejętności Uczniów (PISA) – a niezależnie od stawianych mu zarzutów metodologicznych jest to najbardziej wiarygodne źródło jakim dysponujemy – jest jednym z najlepiej funkcjonujących systemów w świecie. Karta Nauczyciela nie stała na przeszkodzie w osiągnięciu takich rezultatów.

Tworzenie kampanii przeciwko nauczycielom, którzy rzekomo pracują tylko 18 godzin tygodniowo, trafia czasami na podatny grunt również w opinii publicznej. Prawda jest taka – co pokazywały dane Instytutu Badań Edukacyjnych – że nauczyciele pracują znacznie więcej niż wyznacza im to pensum zawarte w Karcie Nauczyciela. A to dlatego, że praca nauczyciela to nie tylko prowadzenie zajęć lekcyjnych. Coraz częściej na tę pracę składa się wiele nowych obowiązków, również tych związanych z prawdziwą patologią naszego systemu edukacji, czyli New Public Management w czystej postaci.

– Do czego prowadzi on na gruncie edukacji?

– Oznacza jeszcze większą formalizację i proceduralizację związaną z wprowadzaniem ściśle zbiurokratyzowanego systemu awansu zawodowego i funkcjonowaniem czegoś, z czym zmagamy się również na uniwersytecie, czyli zupełnie fasadowym systemem sylabusów, wymogiem pisania wielostronicowych dokumentów, dotyczących celów i metod kształcenia, narastającej sprawozdawczości. To wszystko pokazuje jeden z większych paradoksów nowego zarządzania publicznego. Doktryna, która miała w zamierzeniu zrywać z biurokracją, generuje jeszcze więcej biurokracji, rozumianej jako mnóstwo formalności, papierków, procedur. Tego nie było jeszcze nigdy tak dużo, jak w epoce nowego zarządzania publicznego.

Ale narastają problemy także w sferze tego, czy szkoła uczy dziś dobra wspólnego, czy formuje młodych ludzi do odpowiedzialnego i empatycznego funkcjonowania w społeczeństwie. Szkoła uczy dziś przede wszystkim twardej wiedzy, formalnie ma pomóc w odnalezieniu się na rynku. I jedyne elementy formacyjne w szkole odbywają się przy okazji zajęć z przedsiębiorczości, które są skrajnie zideologizowaną formą edukacji ekonomicznej, oderwaną od prospołecznego spojrzenia na gospodarkę. Brak w niej elementów, które wskazywałyby młodym ludziom na ducha lojalności wobec państwa, choćby na pozytywy płacenia podatków.

– Wróćmy do Karty Nauczyciela. Sądzi Pan, że prędzej czy później zostanie zlikwidowana?

– Pamiętajmy, że rośnie rozwarstwienie wśród nauczycieli. Karta Nauczyciela staje się dobrem coraz bardziej luksusowym. Funkcjonuje ona tylko w szkołach prowadzonych przez podmioty publiczne. Jeżeli samorząd powierza prowadzenie szkoły organizacji pozarządowej albo osobie prywatnej, lub w ogóle jest to szkoła prywatna, to tam Karta Nauczyciela nie funkcjonuje. Dlatego sądzę, że nikt się nie zdecyduje na zupełną likwidację Karty, ale w końcu okaże się, że będzie ona dotyczyła niewielkiej grupy nauczycieli.

– Polskie myślenie o prywatyzacji jest wciąż niemal bezkrytyczne. Czy jednak nasze państwo nie jest przynajmniej współwinne takiemu stanowi? Rzecz nie tylko w historycznym dziedzictwie PRL, ale także w jakości instytucji III Rzeczpospolitej. A może jako społeczeństwo mamy poważny problem ze współudziałem w tworzeniu architektury własnego państwa?

– To szerszy temat, dotyczący źródeł (braku) zaufania do państwa. Zastanawiam się, czy rzeczywiście nie chcemy, by państwo świadczyło nam usługi publiczne, czy wolimy, żeby odpowiadał za to rynek. Sądzę, że chcemy, by państwo było w dalszym ciągu aktywne w tej kwestii. Odwołam się do badań opinii publicznej: zdecydowana większość z Polaków jest przeciwna prywatyzacji służby zdrowia, ze szczególnym wskazaniem na szpitale, większość Polaków jest też za utrzymaniem publicznej oświaty. Przynajmniej deklaratywnie jesteśmy za pozostawieniem odpowiedzialności państwa w tych sferach.

Jednocześnie konsensus polityczny i dominujący głos w opinii publicznej idzie raczej w stronę stopniowej, pogłębiającej się prywatyzacji. Nie ma dużej siły politycznej, która wyniosłaby na swoje sztandary kwestie utrzymania publicznego charakteru usług publicznych. Nie jest to także ważny temat w debacie publicznej, choć powinien być pierwszoplanowy. To sprawia, że dyskusja w tej materii pozostawiona jest tzw. fachowcom, a debata publiczna została silnie nasycona wątkami ideologicznymi czy stricte politycznymi.

– Rozumiem te argumenty, ale wciąż zastanawia mnie, dlaczego, pomimo deklaratywnego uznania przez Polaków wagi państwa zaangażowanego w strzeżenie zabezpieczeń społecznych, nie widać tego na płaszczyźnie wyborów politycznych i społecznego nacisku na partie polityczne.

– Myślę, że ten paradoks bierze się ze zjawiska, które obserwujemy obecnie nie tylko w Polsce. Rosnące lub stabilne oczekiwania od państwa porządnej, dobrej, szerokiej opieki i obsługi idą w parze ze spadającą gotowością do ponoszenia ciężarów na utrzymanie takiego systemu. W pewnym sensie jest to także dziedzictwo NPM, które ustawia obywateli w pozycji klienta: tego, który przede wszystkim stawia wymagania, w dodatku mamy prawo wymagać „więcej za mniej” czy wręcz coraz więcej za coraz mniej obciążeń fiskalnych. A ten mechanizm nie zadziała.

Problem w tym, że w debacie publicznej trudno kogokolwiek przekonać, że to ślepa uliczka, bo jako kontrargument wobec państwa wysuwane są przykłady jego nieefektywności. A takie zawsze można przecież znaleźć. Obywatele i media chętnie wskazują na niekompetencję urzędników albo na to, że „ZUS ma pałace”. Takie stwierdzenia dobrze zastępują merytoryczną argumentację i pozwalają posłużyć się stwierdzeniem: dlaczego mamy płacić na to więcej?

Problemem, który zajmuje mnie w sposób pozanaukowy, jest rola edukacji. Kolejne pokolenia wychodzą ze szkoły socjalizowane w duchu coraz bardziej indywidualistycznego podejścia do usług publicznych: wyszarpania sobie coraz więcej z coraz bardziej ograniczonej i dostępnej puli.

– Inna rzecz, że chętnie narzekamy na polityków, że „siedzą przy korycie”, ale dość powszechną cechą Polaków jest oszukiwanie państwa, racjonalizowane na różne sposoby.

– Nie chcemy widzieć związku między tym, co dajemy, a tym, co bierzemy. W dodatku całkowicie zaniknęła myśl, że usługi publiczne to najważniejszy, realny element dobra wspólnego. W konstytucji, w artykule pierwszym, mamy zapisaną bardzo ambitną koncepcję dobra wspólnego. Ale została ona w całości zapomniana, wraz z wieloma innymi ambitnymi pojęciami tam zapisanymi. Dopóki nie odzyskamy bardziej wspólnotowego rozumienia usług publicznych w społecznej świadomości, dopóty nie widzę szansy na zmianę polityczną i zmianę tego, jak zarządzane jest to dobro wspólne.

– Logika prywatyzacji usług publicznych bazuje na argumencie: skoro państwo jest słabe, musimy zastąpić je silnym i sprawnym rynkiem, który profesjonalnie zaspokoi potrzeby jednostek, rodzin, lokalnych społeczności. Z naszej rozmowy wynika, że nie jest to tak oczywiste.

– Na potrzeby wydanej w zeszłym roku książki „Rynek – prywatyzacja – interes publiczny. Wyzwania prawne urynkowienia usług publicznych” przeanalizowałem kilkadziesiąt badań przypadków urynkowienia usług publicznych w konkretnych sferach. Ogólny bilans urynkowienia/prywatyzacji jest negatywny, nawet jeśli brać pod uwagę kwestie efektywnościowe, które NPM wysuwa na pierwszy plan: że taniej i lepiej. W większości przypadków okazywało się, że nie tylko nie taniej, ale prawdopodobnie drożej, bo nie zawsze można to jednoznacznie zmierzyć.

Wskażę choćby na transakcje partnerstwa publiczno-prywatnego, w których koszty transakcyjne są znacznie wyższe niż w przypadku zamówień publicznych czy realizacji samodzielnych inwestycji publicznych przez państwo. Do tego dochodzą kwestie jakościowe. Dobrym przykładem jest też model tzw. bonów oświatowych. W Szwecji toczy się obecnie poważna debata publiczna na ten temat. Szwedzi obwiniają system voucherów za radykalny spadek pozycji ich kraju w rankingach jakości systemu edukacyjnego. Wprowadzenie bonów oświatowych na początku lat 90. doprowadziło do powstania wielu szkół prywatnych. Szwedzi twierdzą, że szkoły prywatne wymusiły konkurencję, która bazuje nie na jakości nauczania, ale na chwytach marketingowych. Szkoły zaczęły oferować więcej, jeżeli chodzi o zaplecze, zajęcia dodatkowe, infrastrukturę, ale kuleje główne zadanie, czyli edukacja w wyznaczonym zakresie. Placówki oświatowe skupiły się na przyciąganiu jak największej liczby uczniów, a zabrakło troski o jakość nauczania w podstawowych sferach.

– Czy istnieją realne metody przeciwdziałania negatywnym zjawiskom związanym z prywatyzacją usług publicznych?

– Widzę trzy strategie odpowiedzi na urynkowienie. Pierwsza: przywracamy stan poprzedni. To zjawisko remunicypalizacji, rekomunalizacji usług publicznych. Obserwujemy to w ostatnich latach na przykładzie wodociągów w Europie i na świecie.

Drugie rozwiązanie to „urynkowienie z ludzką twarzą”, czyli kontraktowanie prospołeczne. W tym mieszczą się przede wszystkim preferencje na rzecz podmiotów ekonomii społecznej, organizacji pozarządowych, przedsiębiorców, którzy zatrudniają osoby niepełnosprawne, długotrwale bezrobotne, młodocianych bezrobotnych itp. W tym mieści się też wprowadzanie do systemu zamówień publicznych rygorów dotyczących przestrzegania prawa pracy i praw socjalnych, jak chociażby obowiązek zatrudniania na umowę o pracę przez wykonawców.

Jestem też za tym, aby na przykład spółdzielnie socjalne korzystały z preferencji przy zamówieniach publicznych. Mamy w tym względzie uregulowania prawne i procedury. Problem w tym, że instytucje zamawiające mogą z tego korzystać, ale nie muszą i najczęściej tego nie robią. A to dlatego, że kontraktowanie z wykorzystaniem klauzul społecznych oznacza na ogół większy koszt (choć nie zawsze). Poza tym jest to dodatkowa komplikacja przy procedurze zamówieniowej, trzeba sprawdzić dodatkowe dokumenty, jest większe ryzyko, że przetarg zostanie unieważniony i dlatego często tej odwagi brakuje. Choć dobry sygnał dał ostatnio rząd, zobowiązując instytucje administracji rządowej do stosowania klauzul społecznych w procedurach zamówieniowych. Zobaczymy, jak się to rozwinie w praktyce. Mam nadzieję, że lekcja, którą odebraliśmy przy okazji przetargu na usługi pocztowe dla sądów – kiedy zobaczyliśmy, na czym i czyim kosztem prywatni usługodawcy budują swoją przewagę konkurencyjną – wzbudziła na tyle szeroki oddźwięk w opinii publicznej, że łatwiej będzie się przebijać z klauzulami społecznymi.

Zobaczymy jeszcze, czy klauzule społeczne przetrwają bez szwanku w nowej ustawie o zamówieniach publicznych, która musi zostać uchwalona do końca kwietnia 2016 r. w związku z wejściem w życie nowej dyrektywy zamówieniowej. Mam nadzieję, że klauzule społeczne przetrwają, a nawet ich zakres zostanie poszerzony. Trzeba monitorować pod tym kątem prace nad nowym prawem zamówień publicznych.

Trzecia droga to koprodukcja usług publicznych. Daje ona szansę na odbudowanie poczucia i koncepcji dobra wspólnego. To swoisty czyn społeczny, ale rzeczywiście – inaczej niż na ogół w PRL – dobrowolny i służący lokalnym wspólnotom. To forma niefinansowego, niekomercyjnego zaangażowania obywateli w tworzenie usług publicznych. Najbardziej elementarnym przykładem koprodukcji jest zaangażowanie pacjenta w proces leczenia. Jeżeli po zdiagnozowaniu schorzenia pacjent będzie mógł współpracować z lekarzem, zmieni swoje negatywne nawyki życiowe, podejmie odpowiednią dietę, to będzie faktycznym koproducentem. To jest źródło podnoszenia efektywności ochrony zdrowia bez konieczności jej prywatyzowania i zwiększania wydatków publicznych.

– Dziękuję za rozmowę.

Warszawa, 12 sierpnia 2015 r.

dr Dawid Sześciło

(ur. 1985) – doktor nauk prawnych (2012), adiunkt w Zakładzie Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Współpracuje z OECD Sigma jako ekspert do spraw administracji publicznej. Wykłada w Krajowej Szkole Administracji Publicznej. Stale współpracuje z polskimi i zagranicznymi organizacjami pozarządowymi. Visiting scholar w Instytucie Zarządzania Publicznego na Uniwersytecie Ekonomicznym w Wiedniu (2014–2015). Wykładał gościnnie oraz odbywał staże naukowe m.in. na uniwersytetach w Wellington (2012), Canberze (2012), Uppsali (2013), Porto (2013), Salzburgu (2014). Jest autorem ponad stu publikacji naukowych, w tym monografii, podręczników i artykułów w polskich i zagranicznych czasopismach naukowych. W 2014 r. wydał książkę „Rynek – prywatyzacja – interes publiczny. Wyzwania urynkowienia usług publicznych”.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>