W obronie ZUS, czyli o potrzebie ubezpieczeń społecznych

Jesień 2015 |

W polskiej debacie publicznej dominuje niechęć do niemal wszystkiego, co społeczne lub państwowe. Wielu zakłada, że jest to złe, ponieważ wspólne, a to znaczy, że niczyje. Często też uważa się, że państwowe agendy źle gospodarują pieniędzmi, w przeciwieństwie do prężnych i nowoczesnych firm prywatnych. Jedną z instytucji publicznych, które spotykają się z największą falą nienawiści, jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W opiniach o ZUS-ie zazwyczaj dominują stereotypy i nieprawdziwe informacje. Warto zmierzyć się z postulatami likwidacji ZUS-u, odróżnieniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od Funduszu Ubezpieczeń Społecznych czy z możliwościami uciekania ze składkami do innych państw.

Niechęć do ZUS

Zakład Ubezpieczeń Społecznych od dawna nie cieszy się dobrą sławą. CBOS regularnie przeprowadza badania na temat oceny przez Polaków różnych instytucji publicznych. Z raportów wynika, że ZUS ma nieustająco złą opinię. W marcu 2015 r. aż 59% Polaków źle oceniało tę instytucję. Gorzej w badaniach wypada tylko NFZ, którego działalność negatywnie oceniło aż 75% respondentów1.

Panująca atmosfera polityczna i popularność neoliberalnych polityków nie przyczyniają się do zmiany wizerunku państwa i jego instytucji. Niektórzy z kandydatów na urząd Prezydenta RP w 2015 r. postulowali nawet likwidację ZUS-u. Do negatywnych ocen przyczyniają się także procedury wyboru prezesa tej instytucji, a szczególnie wypowiedzi niektórych kandydatów. Kto z nas nie widział stron internetowych w rodzaju „Owoc żywota Twojego je ZUS”? Swego czasu dużą popularnością cieszyła się grafika porównująca ZUS do Amber Gold.

Bez wątpienia ZUS zmaga się z olbrzymimi problemami finansowymi, wynikającymi przede wszystkim z procesów demograficznych i zmian na rynku pracy. Jednak polscy seniorzy wciąż mogą pozostawać znacznie bardziej pewni tego, że dostaną świadczenia emerytalne niż wielu pracowników, którzy nie wiedzą, jak długo będą jeszcze zarabiać w swoim miejscu pracy i czy nie spotka ich bezrobocie. Za wypłatą świadczeń z ZUS stoją bowiem gwarancje państwowe. Ustawa o Systemie Ubezpieczeń Społecznych z 13 października 1998 r. mówi, że wypłacalność świadczeń z ubezpieczeń społecznych gwarantowana jest przez państwo.

Niechęć do ZUS-u jest często wynikiem mylenia tej instytucji z FUS-em, czyli Funduszem Ubezpieczeń Społecznych. Warto więc już na wstępie napisać, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych zajmuje się gromadzeniem składek, rozliczaniem i wypłatą świadczeń. Składki te trafiają jednak do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, czyli FUS, który jest swoistym budżetem. I to FUS, a nie ZUS może otrzymać dotacje od państwa. Jednak dotacje te mogą być przeznaczone wyłącznie na uzupełnienie środków na wypłaty świadczeń gwarantowanych przez państwo. O różnicy między tymi dwiema instytucjami, tak często mylonymi, jeszcze niżej napiszemy.

Krótka historia ubezpieczenia społecznego w Polsce

Sama idea ubezpieczenia społecznego ma długą tradycję, choć jako instytucja państwowa, obejmująca zakresem większość obywateli, powstała dopiero w XX wieku. Wcześniej, w razie zaistnienia sytuacji niepewnej, o negatywnych konsekwencjach dla jednostki (czyli tzw. ryzyka socjalnego) najczęściej rekompensatę i zabezpieczenie gwarantowała rodzina, związki wyznaniowe lub sieci ubezpieczeń wzajemnych. Oznaczało to jednak, że bardzo wiele osób żyło i umierało w nędzy, ponieważ nie miało prawa do żadnego ubezpieczenia i zdanych było na łaskę innych. Pierwsze ubezpieczenia na masową skalę utworzono w Niemczech w latach 80. XIX wieku. Celem kanclerza Otto von Bismarcka było stłumienie nastrojów rewolucyjnych wśród robotników, dlatego przejął postulaty socjalistyczne i objął pracowników systemem ubezpieczenia inwalidzkiego, chorobowego i wypadkowego. Wówczas tylko niewielki odsetek robotników dożywał wieku emerytalnego.

Pierwsze powszechne, państwowe systemy zabezpieczenia społecznego zaczęły powstawać na początku XX wieku. W Polsce Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako instytucja państwowa i powszechna został powołany w 1934 r. na mocy rozporządzenia prezydenta Ignacego Mościckiego, które połączyło kilka odrębnych, istniejących wcześniej instytucji ubezpieczeniowych. Przyczyniło się to do zmniejszenia kosztów administracyjnych ubezpieczenia. Warto podkreślić, że w okresie dwudziestolecia międzywojennego system emerytalny był silnie zróżnicowany wewnętrznie. Oprócz oddzielnych systemów dla pracowników umysłowych i robotników istniały także systemy dla górników, funkcjonariuszy państwowych, zawodowych żołnierzy, pracowników PKP i poczty, pracowników Lasów Państwowych, samorządów terytorialnych, PKO i Banku Polskiego2.

Świadczenia dla poszczególnych grup społecznych, np. pracowników umysłowych i robotników, różniły się. Składka pracownika umysłowego wynosiła 16,6% wynagrodzenia, z czego 9,3% płacił pracodawca, a 7,3% pracownik. Składka robotnika była niższa, obejmując 14,3% dochodu, z czego 8% płacił pracodawca, a 6,3% pracownik3. Robotnicy otrzymywali świadczenia przeciętnie pięć razy niższe od świadczenia pracownika umysłowego, często niepokrywające nawet najbardziej podstawowych potrzeb. Nie mieli prawa do wszystkich rodzajów rent, a wdowy i wdowcy musieli spełnić o wiele więcej warunków, żeby uzyskać renty rodzinne. Renty sieroce przyznawane były dzieciom niezależnie od płci do 18. roku życia, jeśli zmarły ubezpieczony był pracownikiem umysłowym, natomiast jeśli był robotnikiem, renta na syna przyznawana była do 17., a na córkę do 18. roku życia4. Nie rozwiązano kwestii braku powiązań między poszczególnymi regionami Polski i mogło się zdarzyć, że robotnik migrujący wewnątrz kraju tracił dotychczas wypracowane uprawnienia emerytalne5.

Stosunek władz do kwestii ubezpieczeń był zawsze odbiciem aktualnej sytuacji politycznej. Pracownicy umysłowi cieszyli się korzystniejszymi rozwiązaniami prawnymi, ponieważ była to grupa ściśle związana z istniejącym systemem rządów. Z kolei rozwiązania dla pracowników fizycznych wprowadzano najczęściej pod presją napięć społecznych. Niekorzystne dla systemu było pozostawienie poza nim rolników, którzy w kraju opartym na gospodarce chłopskiej stanowili znaczną grupę. Z publicznego systemu wyłączona była również administracja państwowa, która cechowała się stałymi posadami o wysokim wynagrodzeniu i mogła stanowić mocny trzon ubezpieczenia społecznego płacąc stałe, wysokie składki.

Do znacznych zmian w systemie zabezpieczenia społecznego doszło po II wojnie światowej. Polska wyszła z wojny nie tylko z populacją zmniejszoną o 6 milionów, ale także z rzeszą sierot i inwalidów. Do tego bardzo duży wpływ na strukturę ludności miały ogromne migracje na zachód oraz ze wsi do miast. Działalność ubezpieczeniową należało rozpocząć natychmiast, więc wznowiono ją na podstawie przepisów międzywojennych. Rozszerzono zakres podmiotowy i przedmiotowy, włączono do systemu pracowników o wyższych zarobkach, a w 1953 r. robotników rolnych. Rozpoczęto ujednolicanie uprawnień poszczególnych grup ubezpieczonych. Między 1950 a 1954 r. zniesiono odrębne systemy dla pracowników samorządów terytorialnych, banków państwowych i instytucji publicznoprawnych6. Pierwszy powojenny okres był więc dla systemu ubezpieczeń czasem odbudowy organizacyjnej i przyznawania dość niskich, lecz powszechnych rent gwarantujących minimum utrzymania. Zniesiono również odrębny system świadczeń dla pracowników umysłowych i robotników, uregulowano świadczenia na jednakowych zasadach dla wszystkich pracowników, a korzystniejsze świadczenia zapewniono tylko górnikom, pracownikom kolei i służbom mundurowym.

Źródła problemów

Lata 70. i 80. były dla polskiego systemu zabezpieczenia społecznego okresem częstych podwyżek świadczeń, które jednak nie nadążały za podwyżkami płac oraz za przyznawaniem świadczeń emerytalnych kolejnym grupom zawodowym. W tym czasie zakończono także proces rozszerzania ubezpieczenia emerytalnego, objęto nim bowiem twórców (1973 r.), rolników indywidualnych (1980) i duchownych (1989). System emerytalny objął prawie całą ludność czynną zawodowo. Jednocześnie na początku lat 90. próbowano zwalczać rosnące po transformacji bezrobocie poprzez przyznawanie rent i wcześniejszych emerytur.

W bardzo dużym stopniu Fundusz Ubezpieczeń Społecznych obciążyła reforma z 1999 r., wprowadzająca Otwarte Fundusze Emerytalne. System emerytalny w ramach pierwszego, bazowego filara (a więc tego, za którego obsługę odpowiada ZUS), ma charakter repartycyjny. Oznacza to, że ze składek płaconych obecnie są finansowane dzisiejsze świadczenia, a na emerytury obecnych pracowników łożyć będą kolejne pokolenia. Wraz z wprowadzeniem nowego systemu zostały znacznie okrojone składki do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych kilkunastu milionów osób – nie wynosiły już 19,52%, lecz tylko 12,22%. Pozostałe 7,3% trafiało do OFE. Oznacza to, że przychody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stały się mniejsze o 37,4%. Jednak w tym samym czasie nie ubyło o ponad 1/3 emerytów, którzy już pobierali świadczenia. W efekcie w FUS powstał ubytek, który trzeba było refundować z budżetu państwa. W 1999 r. było to 2,3 mld zł, ale w 2010 r. ZUS przekazał do OFE już 22,3 mld zł7.

Mimo częściowego cofnięcia reformy OFE w 2013 r. olbrzymie problemy Funduszu Emerytur Społecznych nadal istnieją, a sytuacja nie poprawia się z dwóch powodów. Z jednej strony Polska zmaga się z problemami demograficznymi, których skutki odczujemy za kilkanaście do kilkudziesięciu lat. Z drugiej strony bardzo niekorzystna jest sytuacja na rynku pracy. Umowy „śmieciowe” oznaczają znacznie mniejsze wpływy ze składek, co obciąża Fundusz Ubezpieczeń Społecznych dziś i będzie wiązało się z o wiele niższymi świadczeniami w przyszłości. W XXI w. weszliśmy więc z wielkimi wyzwaniami stojącymi przed systemem ubezpieczeń społecznych.

Czy rezygnacja z ZUS jest rozwiązaniem problemu?

Postulat likwidacji ZUS pojawia się bardzo często w debacie publicznej. Spójrzmy na ten problem hipotetycznie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odpowiada za gromadzenie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne obywateli oraz dystrybucję świadczeń, m.in. emerytur, rent, zasiłków chorobowych lub macierzyńskich. Jednak dla uproszczenia, na potrzeby tego tekstu, załóżmy, że ZUS odpowiada tylko za wypłaty emerytur. Obecni ubezpieczeni często skarżą się, że płacą wysokie składki, a nic z nich nie będą mieli. Woleliby oszczędzać je we własnym zakresie. Czy jeśli zlikwidujemy instytucję ubezpieczeniową, to ta sytuacja się zmieni?

Pierwszym problemem byłoby ogromne obciążenie budżetu państwa i samych pracowników. Ktoś bowiem musiałby finansować świadczenia dla obecnych emerytów. W marcu 2014 r. emerytury pobierało prawie 5 milionów Polaków8. Po całkowitym zlikwidowaniu składek ich emerytury musiałoby finansować państwo. Przy optymistycznych założeniach byłoby to około 200 miliardów zł rocznie. Oznaczałoby to, że te pieniądze nie byłyby przekazywane na inne ważne społecznie cele, takie jak edukacja, ochrona zdrowia, infrastruktura itd. Drugim rozwiązaniem problemu mogłoby być przeniesienie odpowiedzialności za dzisiejszych emerytów z państwa na pracujących członków ich rodzin (na utrzymaniu państwa pozostaliby tylko ci, którzy nie mają nikogo bliskiego w wieku produkcyjnym). Wówczas okazałoby się jednak, że składka do tej pory przekazywana na ZUS bardzo często byłaby niewystarczająca. Ponadto finansować należałoby emerytury nie tylko dzisiejszych emerytów, ale wszystkich osób, które są w wieku przedemerytalnym (co najmniej 10 lat przed uzyskaniem wymaganego wieku), ponieważ w krótszym czasie nie byliby w stanie odłożyć wystarczającej kwoty.

Załóżmy jednak, że tego problemu nie ma. Czy rzeczywiście każdy byłby w stanie odłożyć sobie na przyszłą emeryturę więcej, niż odkłada w tej chwili? Badania tego nie potwierdzają. Większa część pieniędzy byłaby wydawana na bieżącą konsumpcję. Z badań CBOS przeprowadzonych w 2014 r. wynika, że aż 60% polskich gospodarstw domowych nie ma żadnych oszczędności9. Istnieje także silna zależność między posiadaniem oszczędności a oceną warunków materialnych gospodarstwa domowego. Wśród osób najzamożniejszych oszczędności ma 74% ankietowanych, a wśród osób oceniających swoje warunki jako skromne – tylko 10%. A to właśnie ci, których warunki finansowe są najskromniejsze, powinni odkładać najwięcej na przyszłą emeryturę. Mamy tu bowiem do czynienia z tzw. efektem św. Mateusza. Pochodzący z Biblii cytat – który mówi, że Każdemu bowiem, kto ma, będzie dodane, tak że nadmiar mieć będzie. Temu zaś, kto nie ma, zabiorą nawet to, co ma – to zasada wykorzystywana w socjologii, opisująca ubożenie osób biednych i bogacenie się bogatych. Efekt ten w przypadku zapewniania sobie dochodu na starość polega na tym, że głównymi beneficjentami, którzy byliby w stanie zaoszczędzić, są zawsze osoby o średnich i wysokich zarobkach. Tymczasem najbiedniejsi, zarabiający najmniej, nie są w stanie odłożyć pieniędzy i nie mieliby żadnego uposażenia na starość.

Nawet jednak jeśli założymy, że większość Polaków nie wyda swojej składki (nieskierowanej już do ZUS) na konsumpcję od razu, lecz przeznaczy ją na prywatne oszczędności, nie ma pewności, że będą oni w stanie uzyskać takie świadczenie, jakie gwarantowałoby im państwo. Jedną z głównych przyczyn tego stanu jest fakt, że najprawdopodobniej pieniądze byłyby inwestowane na rynkach finansowych. Tymczasem zdecydowana większość badanych deklaruje, że w ogóle się nie orientuje (44%) lub ma słabą orientację (34%) na temat możliwości korzystnego oszczędzania lub inwestowania. Zaledwie 3% określa swoją wiedzę na ten temat jako dobrą10. Zwolennik likwidacji ZUS powie: w takiej sytuacji przeprowadźmy kursy z funkcjonowania rynków finansowych. Ale tu znów pojawiłyby się dwa problemy. Po pierwsze, reforma musiałaby być opóźniona o pokolenie – bo kursy przecież odbywałyby się na etapie edukacji szkolnej. A po drugie, czy rzeczywiście wiedza o rynkach finansowych gwarantuje wysokie stopy zwrotu z oszczędności? W przypadku OFE prof. Leokadia Oręziak określała uzależnienie emerytury od rynków finansowych mianem „ruletki”. W czasie kryzysów ekonomicznych indeksy giełdowe potrafią być niższe nawet o kilkadziesiąt procent od okresów wzrostu gospodarczego.

Nawet jeśli pominiemy i ten problem, a założymy, że przeciętny Polak odłożyłby sobie wysokie świadczenie, ponieważ nie płaciłby składek do ZUS, to i tak mógłby na starość zmagać się z biedą. Powodem tej sytuacji byłby bowiem brak waloryzacji świadczeń, która teraz dokonywana jest raz w roku. W ciągu kilkudziesięciu lat życia siła nabywcza zaoszczędzonych pieniędzy mogłaby znacznie zmaleć.

Gdy ujmiemy problem z aksjologicznego punktu widzenia, należy podkreślić, że likwidacja ZUS oznaczałaby przede wszystkim odejście od podstawowej zasady solidarności, na której oparta jest umowa społeczna funkcjonująca we współczesnych państwach. Chodzi tu zarówno o solidarność międzypokoleniową, jak i o solidarność z osobami najsłabszymi na rynku pracy, czyli późniejszymi najuboższymi emerytami.

Wiele osób czytających poprzednie akapity zdało sobie zapewne sprawę, że to rodzaj hiperboli, bo likwidacja ZUS jest właściwie niemożliwa z powodów instytucjonalnych, prawnych i politycznych. Ale przecież Zakład Ubezpieczeń Społecznych niegospodarnie wydaje nasze pieniądze. Trudno myśleć w inny sposób o finansach ZUS, jeśli w jednej z najbardziej poczytnych polskich gazet ukazują się artykuły takie jak ten zatytułowany „ZUS wydał 1 278 249 000 złotych na nagrody! NIEWIARYGODNE”11. Lecz gdy odkryjemy, że te ponadmiliardowe nagrody wypłacane były z funduszu płac (czyli nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) i trafiały w ciągu 6 lat do wszystkich pracowników instytucji – która, przypomnijmy, zatrudnia prawie 50 000 osób, to dowiemy się, że chodziło o niecałe 400 zł na osobę.

Naród emigrantów

Ostatnio przykładem poruszającym opinię publiczną było wysłanie pracowników ZUS na szkolenia do Palermo. Nie tylko gazety, ale też politycy twierdzili, że gdy emeryci ledwo wiążą koniec z końcem, pracownicy ZUS za nasze pieniądze jadą na Sycylię. Krytycy takich działań nie dostrzegają jednak tego, że Polska jest narodem emigrantów i ponad 2 miliony naszych obywateli wyjechały już do pracy, najczęściej do innych państw Unii Europejskiej. Natomiast ZUS, zgodnie z Ustawą o Ubezpieczeniach Społecznych z 13 października 1998 r. ma ściśle określone zadania, w tym wynikający z artykułu 68 punkt 8 tej ustawy, który nakłada obowiązek popularyzacji wiedzy o ubezpieczeniach społecznych. Art. 71 tej ustawy mówi z kolei o wykonywaniu zadań wynikających z innych ustaw. Jednym z obowiązujących go aktów prawnych jest dyrektywa 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenie wykonawcze 987/2009. Oprócz podstawowych zagadnień związanych z koordynacją świadczeń regulują one kwestie związane ze współpracą międzynarodową i implikują konieczność współpracy międzyinstytucjonalnej. Właśnie z tego powodu organizowane są tzw. Dni Poradnictwa w różnych krajach UE, w tym we Włoszech.

Czy Dni Poradnictwa są niepotrzebne? Skąd pracownik, który został oddelegowany do pracy w Hiszpanii na krócej niż 3 miesiące i uległ wypadkowi przy pracy, ma wiedzieć, do jakiej zwrócić się instytucji? Jakiemu systemowi emerytalnemu podlegają polscy pracownicy, którzy w Niemczech pracują jako opiekunowie niepełnosprawnych? Czy okres pracy w Niemczech będzie im się liczył do stażu pracy i kto będzie finansował ich przyszłe świadczenie? A co ma zrobić obywatel posiadający paszporty dwóch krajów, np. Polski i Niemiec, który pracował przy budowie dróg w Hiszpanii, realizowanej przez szwedzką firmę, jeśli uległ wypadkowi? Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej jest niezwykle skomplikowana i nie da się jej zawsze wyjaśnić przez Internet. Dlatego Dni Poradnictwa cieszą się dość dużą popularnością.

Natomiast tym, którzy uważają, że ZUS takie szkolenia czy konferencje organizuje za nasze składki, warto zwrócić uwagę na fakt, że ZUS, zgodnie z art. 51 ustawy o Systemie Ubezpieczeń Społecznych, jest dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego m.in. wypłacane są świadczenia emerytalne i rentowe. ZUS i FUS nie są tożsame. Wyjazdy pracowników ZUS są finansowane z zupełnie innych źródeł. Są to tzw. bieżące koszty działalności Zakładu, które zresztą stanowią część planu finansowego budżetu państwa.

Lepiej w innym państwie?

Bardzo popularne jest twierdzenie, że w krajach zachodnich za o wiele niższe składki można otrzymać w przyszłości znacznie wyższą emeryturę. Jest faktem, że obecnie średnia emerytura w krajach zachodnioeuropejskich jest wyższa niż średnia emerytura w Polsce. Wynika to jednak najczęściej ze znacznie wyższych składek opłacanych przez członków tamtych systemów oraz wyższych kosztów życia.

Najpopularniejsze jest porównywanie do Wielkiej Brytanii. Jakiś czas temu prominentny polski polityk zasugerował, że składka osoby samozatrudnionej w Wielkiej Brytanii wynosi 50 zł, a świadczenia są znacznie wyższe od polskich12. Sytuacja jednak nie do końca tak wygląda, a żeby zrozumieć, jak jest naprawdę, warto przyjrzeć się systemowi emerytalnemu osób samozatrudnionych w Wielkiej Brytanii.

Po pierwsze – jeśli ktoś chce być objęty brytyjskim systemem zabezpieczenia społecznego, musi wykonywać działalność na terenie Wielkiej Brytanii. Jest to uregulowane przepisami koordynacyjnymi, o których wspomniano wyżej (Dyrektywa 883/2004). Zgodnie z zasadą lex loci laboris (miejsca wykonywania pracy), zawartą w art. 11 ust. 3 dyrektywy o ubezpieczeniu, właściwe jest ustawodawstwo państwa, w którym praca najemna lub praca na własny rachunek jest wykonywana. Jeśli ktoś wykonuje pracę w dwóch państwach członkowskich, to podlega ustawodawstwu tego państwa, w którym mieszka i pracuje. Oznacza to, że nie można uciec od polskiego systemu zabezpieczenia społecznego inaczej, niż zakładając działalność gospodarczą wyłącznie w innym państwie (w tym przypadku w Wielkiej Brytanii) lub po prostu zamieszkując tam, jeśli działalność prowadzi się i w Polsce, i w Wielkiej Brytanii. Składki na tzw. emeryturę państwową rzeczywiście nie są wysokie i osoba samozatrudniona płaci od kwietnia 2015 r. 2,8 funta tygodniowo. Należy jednak dodać, że na koniec roku, po przekroczeniu określonej kwoty dochodu, osoba samozatrudniona musi opłacić dodatkową składkę w wysokości 9% od tego dochodu. Obecnie jest to od 8060 do 42385 funtów w skali roku. Powyżej tej kwoty opłaca się składkę w wysokości 2%. A zatem w przypadku wyższego dochodu składka nie wynosi już 11,2 funtów miesięcznie.

Ponadto składka ta gwarantuje wyłącznie tzw. bazową emeryturę państwową, która wynosi obecnie maksymalnie 115,95 funtów tygodniowo. Dla porównania: minimalna pensja w Wielkiej Brytanii (liczona godzinowo) wynosi 6,5 funta za godzinę, co średnio daje osobie pracującej na cały etat ponad 1000 funtów miesięcznie13. Obecnie, po osiągnięciu wieku emerytalnego, prawo do emerytury w pełnej wysokości ma osoba, która bez przerwy pracowała i opłacała składki przez 30 lat14. Warunkiem zaliczenia okresu samozatrudnienia do okresu składkowego jest wykazanie dochodu w odpowiedniej wysokości. Reforma emerytalna wprowadzana w 2015 r. wydłuży okres składkowy wymagany do uzyskania pełnego świadczenia do 35 lat15. W przypadku krótszego okresu składkowego (nie może on być jednak niższy niż 10 lat) świadczenie jest proporcjonalnie obniżane.

Większość Brytyjczyków ma dodatkowe ubezpieczenie (najczęściej są to pracownicze programy emerytalne), ponieważ bazowa emerytura państwowa jest świadczeniem niewysokim jak na warunki brytyjskie. Jeśli jednak emeryt postanowi na stare lata wrócić do Polski, to świadczenie transferowane z Anglii może mu zapewnić w miarę godną starość. Powstaje jednak pytanie, czy za kilkadziesiąt lat różnice w wartości nabywczej naszych pieniędzy będą wciąż tak duże i czy uda się pracować przez 35 lat bez przerwy, aby uzyskać maksymalny wymiar świadczenia.

Skoro tak dobrze, to dlaczego tak źle?

Mimo próby sprostowania nie do końca sprawiedliwych opinii dotyczących funkcjonowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy zauważyć, że jego sytuacja nie jest dobra. Ze składek ubezpieczonych nie da się sfinansować obecnych świadczeń i państwo co roku zmuszone jest dopłacać z budżetu do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przyczyn takiej sytuacji jest kilka. Po pierwsze – przemiany demograficzne. System oparty na zasadzie repartycji (zwanej też pay-as-you-go) będzie się sam finansował tylko w sytuacji, gdy każde kolejne pokolenie będzie liczniejsze od poprzedniego. Przypomnijmy, że aby tak było, współczynnik dzietności (a więc średnia liczba dzieci przypadających na kobietę w wieku 15–49 lat) powinien wynosić 2,14. Tymczasem w Polsce w 2013 r. wynosił on jedynie 1,2916. Nie jest to zresztą wyłącznie problem Polski, bo dla całej Unii Europejskiej współczynnik ten wynosi 1,55, a żaden kraj nie osiągnął tzw. prostej zastępowalności pokoleń. Najbliżej do tego poziomu mają Irlandia (1,96), Francja (1,99) i Szwecja (1,89). Sytuację demograficzną obecnie utrudnia także emigracja osób w wieku produkcyjnym. Oznacza ona dla naszego kraju, że ponad 2 miliony osób pracują i opłacają składki w zagranicznych systemach zabezpieczenia emerytalnego oraz że najprawdopodobniej, jeśli zdecydują się na dziecko, to już za granicą (co potwierdza m.in. dość wysoki współczynnik dzietności wśród polskich kobiet na Wyspach Brytyjskich, który wynosi aż 2,13)17.

Drugim czynnikiem znacznie uszczuplającym dochody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest polski rynek pracy. Zarobki w Polsce są statystycznie dość niskie. Według danych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Głównego Urzędu Statystycznego w Polsce około 12% osób zatrudnionych na umowy o pracę (brak jest danych dotyczących wymiaru zatrudnienia) zarabia pensję minimalną lub niższą (w przypadku niepełnego etatu). Innym problemem jest fakt, że rośnie odsetek osób wykonujących pracę na podstawie umów cywilnoprawnych. Obecnie jest to 1,4 mln osób, czyli 13% wszystkich pracujących. Bezrobocie, częste przerwy w pracy (wynikające z sytuacji na rynku pracy lub potrzeby opieki np. nad członkiem rodziny) czy szara strefa dodatkowo uszczuplają wpływy do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto zmniejszają przyszłe świadczenia, ponieważ od czasów reformy z 1999 r. system emerytalny funkcjonuje na zasadzie zdefiniowanej składki. Oznacza to, że wysokość emerytury uzależniona jest od kwoty składek wpłaconych przez ubezpieczonego. To stawia w trudniejszej sytuacji tych, którzy zarabiają mniej i mają częste przerwy w pracy. Jednak i w tym wypadku nie można mieć pretensji do ZUS. Zakład nie prowadzi bowiem własnej polityki finansowej i nie może samodzielnie ustalać wysokości składek lub świadczeń, sposobu ich pobierania, progów dochodowych itp. Politykę w tym zakresie kształtuje ustawodawca, a więc koncepcje zmian należy przedstawiać członkom parlamentu, a nie obwiniać tę instytucję.

Potrzeba ubezpieczeń społecznych

Ubezpieczenie społeczne, które zawiera element przymusu (obowiązek przynależności do systemu i opłacania składek) służy nam wszystkim. Nie ma osoby, która byłaby wiecznie zdrowa czy wiecznie młoda i zdolna do pracy. Gdybyśmy mieli przenieść odpowiedzialność za różne ryzyka na prywatne osoby, to przeważająca większość mogłaby nie być w stanie zapewnić sobie bytu w przypadku trudnej życiowej sytuacji. Ubezpieczenia społeczne są wciąż dość młodą dziedziną, w powszechnej skali krajowej istnieją od około stu lat. Rezygnacja z ubezpieczenia społecznego byłaby cywilizacyjnym krokiem wstecz. Warto zauważyć, że na świecie wciąż wiele osób nie ma żadnego zabezpieczenia i musi się indywidualnie zmagać z wieloma problemami. W 2014 r., dwa lata po przyjęciu zalecenia Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 202 dotyczącego podstaw ochrony socjalnej, wydano raport na temat ochrony socjalnej na świecie pt. „World Social Protection Report 2014/15. Building economic recovery, inclusive development and social justice”.18 W raporcie podkreśla się, że choć prawo do ochrony socjalnej jest uznawane za fundamentalne prawo człowieka, to wciąż nie jest ono realizowane w pełni. Obecnie tylko 27% populacji świata ma dostęp do kompleksowego systemu zabezpieczenia społecznego, podczas gdy w przypadku pozostałych 73% zabezpieczone są tylko niektóre ryzyka socjalne lub nie ma żadnej ochrony19. Zdaniem autorów raportu brak dostępu do pełnej ochrony socjalnej powoduje największą przeszkodę w budowaniu wzrostu gospodarczego i społecznego.

Brak ochrony socjalnej lub jej niewystarczający poziom łączą się z wysokim i trwałym ubóstwem oraz niepewnością gospodarczą, rosnącymi nierównościami, brakiem inwestycji w kapitał ludzki, a w konsekwencji ze słabym popytem w okresie spowolnionego wzrostu. O tym wszystkim należy pamiętać w dyskusjach na temat Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Modyfikacje i reformy są potrzebne większości instytucji, które muszą dostosowywać się do zmieniających się warunków. Warto jednak, aby dyskusja na ten temat była merytoryczna, zwłaszcza że jest to jedna z niewielu instytucji, która ma wpływ na nas wszystkich.

Przypisy:

  1. CBOS, Komunikat nr 42/2015, Oceny Instytucji Publicznych, http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2015/K_042_15.PDF, dostęp: 3 czerwca 2015.
  2. M. Piątkowski, Ubezpieczenia emerytalne [w:] Cz. Jackowiak (red.), Rozwój ubezpieczeń społecznych w Polsce, Wrocław 1991, s. 145.
  3. W. Muszalski, Ubezpieczenia społeczne. Podręcznik akademicki, Warszawa 2004, s. 57.
  4. M. Piątkowski, op. cit., s. 149.
  5. Z. Landau, Podstawowe kierunki rozwoju ubezpieczeń społecznych [w:] Cz. Jackowiak (red.), op. cit., s. 39.
  6. H. Pławucka, Świadczenia emerytalne i rentowe [w:] Cz. Jackowiak (red.), op. cit., ss. 367–373.
  7. Więcej o problemach, które zrodziły się wraz z wprowadzeniem OFE, pisze L. Oręziak, OFE. Katastrofa prywatyzacji emerytur w Polsce, Warszawa 2014.
  8. Dokładnie 4 944,2 tys., dane za: Struktura wysokości emerytur i rent wypłaconych przez ZUS po waloryzacji w marcu 2014 r., ZUS, Departament Ubezpieczeń Społecznych, Warszawa 2014.
  9. Polacy o swoich długach i oszczędnościach, CBOS, kwiecień 2014.
  10. Polak na rynku finansowym, CBOS, listopad 2012.
  11. http://www.se.pl/wiadomosci/polska/zus-wydal-1–278–249–000-zl-na-nagrody_361136.html, dostęp: 23 czerwca 2015.
  12. Czy składka do ZUS może wynosić 50 zł? http://gowin.salon24.pl/556038,czy-skladka-do-zus-moze-wynosic-50-zl, dostęp: 23 czerwca 2015.
  13. National Minimum Wage rates, https://www.gov.uk/national-minimum-wage-rates, data pobrania: 7 lipca 2015.
  14. The basic State Pension, https://www.gov.uk/state-pension/eligibility, dostęp: 25 czerwca 2015.
  15. What the new state pension means for you, http://www.ageuk.org.uk/money-matters/pensions/what-the-new-state-pension-reforms-mean-for-you/new-state-pensions-changes-explained/, dostęp: 25 czerwca 2015.
  16. Eurostat, Total fertility rate, http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsdde220&plugin=1, dostęp: 25 czerwca 2015.
  17. Is the Fertility of Polish Women Higher in the UK than in Poland?, http://www.openpop.org/?p=761, dostęp: 25 czerwca 2015. Należy jednak zwrócić uwagę, że wysoki współczynnik dzietności wynika z wielu powodów – nie tylko z wyższych świadczeń, ale często także z przesuwania decyzji o dziecku w okresie przedemigracyjnym.
  18. World Social Protection Report 2014/15. Building economic recovery, inclusive development and social justice, ILO, Geneva 2014.
  19. Ibidem.

Janina Petelczyc

(ur. 1985) – dr nauk społecznych, ekspertka ds. zabezpieczenia społecznego i międzynarodowej porównawczej polityki społecznej. Pozazawodowo pochłania ją astronomia, podróże i malarstwo holenderskie. Warszawianka od pokoleń, prowadzi o mieście bloga (mojawarszawa.blox.pl). Pracuje w Instytucie Polityki Społecznej UW, współtworzy Fundację Kultury Brazylijskiej Terra Brasilis, współpracuje z Ośrodkiem Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a i Fundacją Norden Centrum.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>