Piechotą do świata

Jesień 2016 |

– Ostatnio ukazała się książka „Transport zbiorowy poza miejskimi obszarami funkcjonalnymi”, która jest rozszerzeniem raportu z badań prowadzonych przez Pański zespół. Zacznijmy od rzeczy podstawowych – czym są miejskie obszary funkcjonalne?

Michał Wolański: Miejskie obszary funkcjonalne to największe miasta i tereny do nich ciążące, z których ludzie codziennie dojeżdżają do szkół i pracy. Są one biegunami wzrostu oraz dobrobytu, a także szczególnym obszarem inwestycji publicznych. Tymczasem my chcieliśmy się skupić na terenach „Polski powiatowej” – obszarach, na których jedyna realna perspektywa pracy i edukacji, dostępna w ramach codziennych dojazdów, to miasta powiatowe.

– Publiczny transport zbiorowy, którym zajmowaliście się w tym badaniu, został ograniczony tylko do transportu autobusowego. Dlaczego to właśnie ten środek transportu znalazł się w kręgu zainteresowań Pana zespołu?

– Na kolej możemy narzekać, ale ona jednak jako tako funkcjonuje. Prawdziwe problemy wykluczenia transportowego zaczynają się tam, gdzie kolei nie ma, gdzie pasażerowie są skazani na własny samochód lub autobus. To właśnie te obszary stały się przedmiotem naszego zainteresowania.

– Jaki obraz wyłania się z tego badania?

– Niesamowicie smutny. Komunikacja pozamiejska się zwija – od czasu wstąpienia Polski do Unii Europejskiej została ograniczona prawie o połowę, omijają ją inwestycje unijne. Dla samorządowców najważniejsza jest budowa dróg, natomiast nie dostrzegają, że nie każdy może mieć lub prowadzić samochód – dotyczy to zwłaszcza osób najmłodszych, najstarszych, najbiedniejszych i niepełnosprawnych. Władze rządowe zupełnie pomijają problem. Nieliczne osoby, które walczą o komunikację publiczną – głównie personel PKS-ów – są już bardzo wypalone i zrezygnowane. Mimo to szacujemy, że w 2012 roku z komunikacji zbiorowej poza miastami korzystało regularnie ok. 2,5% mieszkańców kraju, czyli niemal co dziesiąty mieszkaniec obszarów wiejskich.

– A może inwestowanie w transport zbiorowy poza miejskimi obszarami funkcjonalnymi po prostu nie ma sensu i będzie lepiej, jeżeli ludzie będą wiązali swoją przyszłość z dużymi miastami? Dlaczego warto w niego inwestować?

– Nie jest naszą rolą ocenianie, czy można zatrzymać wyludnianie się obszarów wiejskich. Jednak bez wątpienia zostaną tam jacyś ludzie, którzy na pewno będą mieć dzieci i nie zawsze znajdą czas, by zawieźć je do szkół. I to już jest wystarczający powód, aby utrzymywać tam odpowiedni transport. Z pewnością nie muszą to być wielkie autobusy kursujące co chwilę, ale trzeba też pamiętać, że dzieci powinny mieć możliwość udziału w zajęciach pozaszkolnych, spotkania się ze znajomymi, i tak dalej. Trzeba też zapewnić dostęp do podstawowych usług publicznych, takich jak przychodnie czy sądy.

– Nie tylko w potocznym odbiorze dominuje przekonanie, że miarą rozwoju gospodarczego kraju jest po pierwsze gęsta sieć autostrad i możliwość przemieszczania się po nich własnym samochodem. Podziela Pan tę opinię?

– Autostrady z pewnością są widoczne. Są też „łatwą” inwestycją, politycy je lubią, bo jeśli zostaną wybudowane, to przez pierwsze dziesięć lat z reguły nie są drogie w utrzymaniu. Tymczasem transport publiczny wymaga określonych, regularnych nakładów finansowych, których nie można pokryć z pieniędzy unijnych – nie wystarczy kupić autobus czy wybudować linię kolejową, bo trzeba również zapewnić rozkład jazdy.

– Czy mimo to warto w niego inwestować?

– Tak, ponieważ, mimo że wymaga on określonego nakładu środków, w zamian daje naprawdę sporo – jest dostępny dla wszystkich, zużywa mniej energii, emituje mniej zanieczyszczeń. Może również być znacznie wygodniejszy.

– Na potrzeby diagnozy problemów transportowych na obszarach wiejskich, używają Panowie modelu błędnego koła komunikacji pozamiejskiej. Co on opisuje?

– Jest to sprzężenie pomiędzy coraz gorszą ofertą transportu publicznego a coraz mniejszą liczbą pasażerów. Jedno powoduje drugie, a drugie wywołuje pierwsze. W efekcie od wstąpienia Polski do Unii Europejskiej oferta transportu publicznego na terenach wiejskich została ograniczona o połowę.

– Jak planowanie rozwoju transportu na tych terenach wygląda dziś na poziomie państwa? Czy na podstawie dostępnych dokumentów możemy zrekonstruować jakąś wizję tego sektora?

– Jest to wizja czysto teoretyczna. Teoretycznie ważny jest rozwój obszarów wiejskich, teoretycznie ważne jest zapewnianie dostępu do edukacji oraz walka z wykluczeniem społecznym. W to wszystko rozwój transportu na terenach wiejskich wpisuje się przecież doskonale. W praktyce jednak nie ma żadnego planowania, i to – co ważne – właściwie na żadnym ze szczebli administracji publicznej. Wszystko pozostawione jest przedsiębiorcom. Taka sytuacja byłaby wprost niewyobrażalna na kolei i w komunikacji miejskiej, a w tym przypadku tak się dzieje.

– Czy wśród tych badanych obszarów można wskazać jakieś wewnętrzne zróżnicowanie? Gdzie jest najgorzej?

– Generalnie im dalej od dużych miast, tym gorzej. Zaobserwowaliśmy też taką zależność, że jeśli na danym obszarze upada PKS, to przewozy przejmują „busiarze” i poprawia się oferta na głównych ciągach, natomiast umierają „końcówki”, połączenia do małych wiosek, co ma dość oczywiste wady i zalety. Przede wszystkim jednak wiele zależy od entuzjazmu pojedynczych osób – jeśli on jest, to sporo ratuje. Stąd np. względnie niezła sytuacja w województwie lubuskim czy w Gryficach, gdzie mogą oddziaływać wzorce niemieckie.

– Wśród osób, z którymi prowadzono rozmowy, najliczniejszą grupę stanowią gimnazjaliści. Dlaczego to oni zostali wytypowani do badania? W uzasadnieniu, które pojawia się w raporcie, można znaleźć tezę, że wybór szkoły średniej determinuje dalszą ścieżkę kariery, ale również szerzej – całą drogę życiową. Mogłoby się wydawać, że współcześnie drogi awansu społecznego nie są już ściśle powiązane z wyborem szkoły. Panowie chyba jednak nie podzielają tego przekonania?

– Rzeczywiście – cały czas uważamy, że jeśli ktoś się urodzi na terenach wiejskich, to ma ograniczone możliwości rozwijania swoich pasji. I właśnie na etapie wyboru szkoły ponadgimnazjalnej musi podjąć pierwszy wybór – czy szkoła najbliższa, czy najlepiej odpowiadająca rozwojowi zainteresowań. Jest to szczególnie ważne dla osób rozważających technikum – nie w każdym powiecie młody pasjonat weterynarii czy budownictwa znajdzie odpowiednią szkołę. Być może stawką nie jest awans społeczny, ale wciąż są to wybory determinujące przyszłą pozycję zawodową, a w skali makro – jakość zasobów ludzkich kraju. Jakość, która – śmiemy twierdzić – jest ważniejsza od ilości. Wybraliśmy gimnazjalistów również dlatego, że w pierwszych latach szkoły ponadgimnazjalnej nie można samodzielnie prowadzić samochodu. Przeprowadzka do internatu także bywa trudna, bo w tym wieku bliskość rodziców jest wciąż ważna. Oprócz tego do ukończenia gimnazjum gmina ma obowiązek zapewnić transport ucznia do szkoły – później jest to już tylko problem dziecka i jego rodziców.

– W jaki sposób na mieszkańców obszarów poza miastami oddziałuje dostęp do transportu publicznego lub jego brak? Jakie problemy wiążą się z niedostatecznym rozwojem transportu na prowincji?

– Rozmawialiśmy z różnymi osobami, także z dorosłymi mieszkańcami, samorządami czy pracownikami urzędów pracy. Ci ostatni wprost stwierdzili, że często posiadanie własnego samochodu jest warunkiem zatrudnienia – chociażby w gastronomii albo w pracy zmianowej. Z kolei u gimnazjalistów zaobserwowaliśmy duże pogodzenie się z wyborem najbliższej szkoły, ogromną bierność, z której wyzwalają się tylko nieliczne jednostki. Z drugiej jednak strony utrzymanie samochodu pochłania sporą część wynagrodzenia. Ale rynek nie lubi próżni – pracownicy i uczniowie się organizują, dojeżdżają wspólnie, w niektórych regionach specjalny transport uruchamiają pracodawcy, często nawet korzysta się z autostopu przy podróżach do urzędów. To dobrze, że ludzie szukają rozwiązań, ale z drugiej strony – nie są one niezawodne i dostępne dla wszystkich, a jednocześnie prowadzą do dalszego osłabienia transportu publicznego.

– PKS-y to nieodłączny element krajobrazu PRL. Jak w transporcie na tym terenie wyglądało przejście od gospodarki centralnie planowanej do kapitalistycznej?

– Można wyróżnić kilka faz tych przekształceń. Na początku, jeszcze w latach 90., przedsiębiorstwa te były wykupywane na preferencyjnych warunkach przez ich załogi, chociaż w praktyce oznaczało to uwłaszczenie się dyrekcji na majątku przedsiębiorstw. Wiele powstałych w wyniku tego procesu firm odniosło duże sukcesy. Później postawiono na bardziej oficjalną prywatyzację, w wyniku której PKS-y kupiło między innymi kilka koncernów międzynarodowych, ale też wiele mniejszych firm. Te ostatnie były jednak częściej zainteresowane nieruchomościami dworców i zajezdni niż przewozami. Ostatnio część PKS-ów trafiła do samorządów bardzo różnego szczebla – na Podlasiu wiele firm przejął urząd marszałkowski, w Wielkopolsce zaś miasta, np. Kalisz czy Konin. Żadna metoda nie gwarantowała jednak sukcesu i w zasadzie w każdym przypadku ograniczano siatkę połączeń, ponieważ to nie własność jest kluczowa dla zapewnienia dobrej komunikacji, lecz nakłady bieżące i zrozumienie, że jest to takie samo zadanie samorządu, jak drogi czy szkolnictwo.

Pierwsze lata po zmianach nie były złe. Tak naprawdę trudności zaczęły się na przełomie wieków. Wtedy powstały gimnazja i wymyślono, że dowóz dzieci do nich będzie realizowany specjalnymi autobusami – ich zakup miał charakter polityczny, mający na celu promowanie reformy edukacji. Zamknięte przewozy osłabiły jednak sieć komunikacyjną – są miejscowości, do których dojeżdżają tylko gimbusy. Co ciekawe, zwykli pasażerowie też z nich korzystają, ale nielegalnie, płacąc kierowcom „do czapki”.

– Szansą na poprawę jakości transportu publicznego wydawało się wejście Polski do Unii Europejskiej i możliwość wykorzystania środków unijnych. Czy polskie samorządy z tego skorzystały?

– Zupełnie nie. Tylko kilka PKS-ów sięgnęło po fundusze unijne na transport pozamiejski – Bielsko, Kłodzko, Sokołów. To paradoksalne, że za pieniądze unijne, które mają na celu wyrównywanie różnic społecznych, kupujemy setki nowych autobusów dla wielkich miast. To nie tam zły transport jest przyczyną wykluczenia społecznego. Jednak to tam są struktury, które są w stanie „przerobić” fundusze.

– Co w takim razie wpływa na lepszy rozwój sieci autobusowej?

– Głównie pasja osób zarządzających przedsiębiorstwami komunikacyjnymi – ich chęć zrozumienia klientów (niestety rzadka), ratowania przedsiębiorstw oraz przekonywania samorządowców, że warto się zająć transportem publicznym. Tak się dzieje chociażby w badanych przez nas Gryficach.

– Właśnie, w badaniu wzięło udział dziewięć powiatów. Jak zostały wybrane?

– Nie było nas stać na reprezentatywność, więc postawiliśmy na różnorodność, którą skonsultowaliśmy z prezesem izby zrzeszającej PKS-y. Wybraliśmy zarówno takie obszary, gdzie PKS-y zawiesiły swoją działalność, jak i takie, gdzie możemy trafić na względnych prymusów.

– Ta różnorodność jest znacząca. Czy w związku z tym Pana zdaniem przeniesienie odpowiedzialności za finansowanie i organizowanie komunikacji na szczebel gminny, powiatowy lub wojewódzki – jak ma to miejsce dziś – jest dobrym rozwiązaniem?

– Uchwalona w grudniu 2010 roku Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym przypisała komunikację autobusową do zadań samorządów różnego szczebla. To unikat w skali europejskiej – w Niemczech są to wyłącznie powiaty, we Francji w momencie badania były to departamenty, a teraz są to regiony. Ostatnie 5 lat pokazało, że takie rozproszenie kompetencji powoduje niepodejmowanie działań. Samorządy, które w jakikolwiek sposób wzięły się do roboty, to ułamek całości.

– Kiedy przegląda się dane na temat powiatów, można zauważyć, że w wielu przypadkach komunikacja w poszczególnych wsiach i miasteczkach jest skierowana głównie do dużych, najczęściej wojewódzkich miast. Czy zgadza się Pan z taką obserwacją?

– Naszym zdaniem znaczna część podróży to przejazdy do siedzib powiatów, stąd zdecydowanie należy planować komunikację w skali co najmniej jednego powiatu. Wyraźne jest również ponadpowiatowe oddziaływanie dawnych miast wojewódzkich. Oddziaływanie dużych miast widzieliśmy w dwóch przypadkach – powiatów bydgoskiego i zawierciańskiego. Ten pierwszy został wybrany jako punkt odniesienia – jako jedyny zaliczał się do miejskiego obszaru funkcjonalnego, natomiast drugi pokazał, że oddziaływanie Krakowa jest znacznie silniejsze niż wynika to z oficjalnej delimitacji obszaru funkcjonalnego.

– Jakie są największe problemy komunikacji publicznej poza miejskimi obszarami funkcjonalnymi? Jakie zarzuty pod adresem przewoźników są najczęściej zgłaszane?

– Przewoźnicy są już bardzo słabi i rzadko stać ich na refleksję nad popytem, badania czy choćby najprostsze działania marketingowe. Nie stać ich również na odnowę taboru czy szkolenie nowych kierowców.

– Jak na ofertę przewoźników wpływa ich silna orientacja komercjalizacyjna?

– Jeśli przewoźnik ma rzeczywiście silną orientację komercjalizacyjną, to jeszcze nie jest źle. Tak jest w Gryficach, gdzie połączenia „ratuje” się poprzez zmniejszenie taboru, dba o markę i relację z samorządami. Znacznie gorzej jest w innych przypadkach – wiele firm zgubiło się gdzieś między gospodarką centralnie planowaną a orientacją komercjalizacyjną, łącząc najgorsze cechy obu systemów i po prostu stopniowo „wycinając” połączenia.

– Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie niedawno wprowadził na obszarach o mniejszej gęstości zaludnienia, na których liczba osób korzystających z komunikacji miejskiej nie jest duża, autobusy na żądanie. To rozwiązanie, pochodzące z Niemiec, jest w badaniu rekomendowane na obszarach poza miastami. Dlaczego?

– Pozwala ono zaoferować usługę lepiej dopasowaną do potrzeb, a jeśli zupełnie nie ma pasażerów – ograniczyć koszty, np. poprzez skrócenie kursu. W Szwajcarii jest również traktowane jako swoiste „badanie rynku”, pozwalające ukształtować sieć dostosowaną do potrzeb. W Polsce jest jednak nielegalne – przewozy powinny być wykonywane zgodnie z rozkładami jazdy, listą przystanków oraz koniecznie autobusami (a nie np. mikrobusami). To swoista paranoja, utrudniająca ratowanie najsłabszych połączeń. Dlaczego wysadzając jedną osobę we wsi, w nocy, kierowca nie może wysadzić jej pod domem, tylko musi na przystanku?

– No właśnie, tego typu udogodnienia nie są w Polsce przewidziane, ale może zostały wypracowane jakieś rozwiązania, które mogą inspirować inne jednostki organizujące taki transport? Jakie jeszcze niestandardowe rozwiązania mogą usprawnić jego funkcjonowanie?

– Przede wszystkim postulujemy połączenie komunikacji publicznej ze szkolną. Tak zresztą zrobił np. opisywany przez nas podwarszawski Brwinów, dzięki czemu do wielu miejscowości dotarł pierwszy od wielu lat publiczny autobus. Co ważne, nie kosztowało to więcej, gdyż profesjonalny przewoźnik ma niższe koszty działalności niż gmina organizująca samodzielnie eksploatację autobusu i zatrudniająca kierowców (tak było wcześniej). Jest to jednak trudne pod względem formalnym – można popełnić błędy i wówczas samorząd musi zwracać nienależne pieniądze. Warto sięgać po fundusze unijne – dzięki współpracy powiatu bielskiego i PKS Bielsko-Biała mieszkańcy Podbeskidzia mogą korzystać z niskopodłogowych autobusów i przyjaznej taryfy strefowej, podobnej do tej z komunikacji miejskiej. Konieczne jest jednak zaangażowanie samorządu, który powinien być liderem. I powinny go również wspierać władze państwowe.

– Najważniejszym wyzwaniem dla przyszłości transportu poza miejskimi obszarami komunikacyjnymi wydaje się zmiana przepisów dotyczących ulg ustawowych oraz dopłat do biletów ulgowych w komunikacji publicznej, która wejdzie w życie 1 stycznia 2017 r. Z czego wynika jej znaczenie i jakie może przynieść skutki?

– Dopłaty do ulg ustawowych to ok. 30% przychodów przewoźników – zarówno PKS-ów, jak i busów. Teraz może je dostać każdy podmiot po spełnieniu określonych warunków formalnych. W ten sposób budżet państwa dotuje pozamiejską komunikację autobusową kwotą ponad 700 milionów złotych rocznie, jednak w zamian nie może stawiać żadnych warunków. System ten jest nieefektywny i prowadzi do nadużyć. Jego zmiana miała polegać na ograniczeniu od 1 stycznia 2017 r. dopłat tylko do tych linii, które będą objęte umowami z samorządem, stawiającym określone wymogi jakościowe, ustalającym maksymalną taryfę i minimalny rozkład jazdy. Zawarcie takiej umowy to jednak męka formalno-prawna, zajmująca zapewne około dwa lata. Obecnie odroczono ten termin do 1 stycznia 2018 r., ale to tak naprawdę zupełnie nic nie zmienia, poprzednio okres przejściowy wynosił przecież prawie dekadę.

– Jakie rozwiązanie tego problemu byłoby według Państwa najlepsze?

– Naszym zdaniem ten system powinien być całkowicie przebudowany. Samorządy powiatowe powinny dostać do podziału te 700 milionów w formie „znaczonych” pieniędzy i kompleksowo kontraktować za nie usługi, zgodnie z wzorcami umów przygotowanymi na szczeblu ministerialnym. Powinny także korzystać ze wsparcia unijnego na nowy tabor, udzielanego w specjalnych, prostych i standaryzowanych procedurach. Natomiast gminy powinny być zachęcane do dowozów dzieci do szkół za pomocą komunikacji publicznej, w tym negocjować z powiatami odpowiednie siatki połączeń.

– Dziękuję za rozmowę.

Warszawa, 23 czerwca 2016 r.

dr Michał Wolański

– adiunkt w Katedrze Transportu Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. Przebywał na stypendiach i stażach w University of Leeds, University of Sydney, Fachhochschule Gelsenkirchen oraz na Uniwersytecie Gdańskim. Specjalizuje się w kwestiach ekonomiki transportu i budownictwa infrastrukturalnego, polityki infrastrukturalnej, ewaluacji oraz zrównoważonej mobilności. Prowadził badania naukowe we współpracy z zespołami Uniwersytetu Gdańskiego, Akademii Leona Koźmińskiego oraz Politechniki Warszawskiej. Laureat nagrody Ministra Infrastruktury za najlepszą pracę doktorską z dziedziny transportu w 2010 r. Posiada doświadczenie w realizacji projektów doradczych i ewaluacyjnych, w sporządzaniu ekspertyz oraz w tworzeniu strategii na zlecenie takich podmiotów, jak Komisja Europejska, Bank Światowy, Europejski Bank Inwestycyjny, Biuro Analiz Sejmowych, międzynarodowe firmy doradcze, ministerstwa, przewoźnicy, samorządy różnego szczebla oraz sądy. Współpracuje również z organizacjami branżowymi, takimi jak Związek Miast Polskich, Związek Powiatów Polskich oraz Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>