Polska na emeryturze. O polityce senioralnej

Jesień 2016 |

Chociaż polskie społeczeństwo, o czym wiadomo od dawna, jest jednym z najszybciej starzejących się w Europie, przygotowanie systemu polityki publicznej na wyzwania związane z tym faktem przebiega bardzo opieszale. W głównym nurcie debaty publicznej prawie w ogóle nie toczy się na ten temat dyskusja, choć poważne konsekwencje starzenia się populacji będą widoczne niemal w każdej dziedzinie życia społecznego i polityki państwa.

Obszarami, na których najbardziej bezpośrednio się to odbije, będą system zabezpieczenia emerytalnego i zdrowotnego, a także sektor opieki długoterminowej oraz rynek pracy. Ponieważ polityka publiczna to system naczyń połączonych, skutki odczujemy także w innych sferach. Czy jesteśmy na to przynajmniej odrobinę przygotowani? I co należałoby zmienić, abyśmy byli przygotowani nieco lepiej? Przyjrzyjmy się temu, co w ostatnim czasie zrobiono, na ile jest to wystarczające, a także – gdzie widać ewidentne braki i zaniechania.

Niewystarczające ramy

Mimo że, jak wykażę dalej, reakcje klasy politycznej na starzenie się społeczeństwa są niepokojące, pierwsze kroki zostały poczynione. I to stosunkowo niedawno. Jakkolwiek działania adresowane do osób starszych mają długą tradycję (choćby za sprawą bogatej historii rozwoju ubezpieczeń emerytalnych), zręby kompleksowej polityki senioralnej są bardzo świeżej daty. Pewnym impulsem i inspiracją był zapewne Europejski Rok na rzecz Aktywnego Starzenia się i Solidarności Międzypokoleniowej z 2012. W kolejnym roku powołano w resorcie pracy i polityki społecznej Departament Polityki Senioralnej, a następnie ogłoszono przygotowany tam tzw. pakiet senioralny. Złożyły się na niego trzy elementy:

  • Założenia polityki senioralnej na lata 2014–2020;
  • Rządowy Program na Rzecz Aktywności Społecznej osób starszych (ASOS) na lata 2014–2020;
  • Program Solidarność Pokoleń.

Jeśli chodzi o dokument „Założenia Polityki Senioralnej”, przygotowany przez działającą przy Departamencie Senioralnym Radę ds. Polityki Senioralnej, nie jest on wiążący, ale stanowi swoiste ramy dla działań tego typu na kolejne lata, określa wyzwania i kierunki ich rozwoju. Opisano w nim cele i tendencje interwencji publicznej w takich obszarach, jak zdrowie i samodzielność, aktywność społeczna i zawodowa, bezpieczeństwo czy solidarność międzypokoleniowa. Jednak jak czytamy w jednym z krytycznych omówień: w dokumencie brak harmonogramu realizacji proponowanych działań, wskazania podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie i monitorowanie działań wytyczonych wedle celów i priorytetów, brak przyporządkowania spodziewanych rezultatów, a także źródeł finansowania. Wszystkie te braki sprawiają, że dokument trudno traktować jako strategię, a co najwyżej założenia do niej1.

Dokument ten z pewnością ma walory poznawcze i porządkujące, ale przydałoby się przekuć go w rzeczywistą strategię polityczną, która zawierałaby te ujęte w cytacie brakujące elementy, wzorem np. przyjętych w 2014 roku Krajowego Programu Rozwoju Ekonomii Społecznej czy Krajowego Programu Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu (w którym, nota bene, wątki senioralne również znajdziemy). Szkoda, że podobnej konkretyzacji nie doczekaliśmy się w przypadku polityki senioralnej.

Bardziej namacalny charakter ma natomiast program ASOS, którego pierwsza edycja została zrealizowana jeszcze przed przyjęciem pakietu senioralnego i nadaniem mu wieloletniej formuły. Kolejne edycje polegają na rozdysponowaniu – w trybie konkursowym – przez MRPiPS około 40 mln zł rocznie w celu wsparcia oddolnych, pozarządowych (również w partnerstwie z samorządami) inicjatyw senioralnych. Program obejmuje kilka kategorii: działania na rzecz edukacji osób starszych, integrację wewnątrz- i międzypokoleniową, partycypację społeczną seniorów oraz usługi społeczne na ich rzecz. Niewątpliwie program przyczynił się – a jeszcze bardziej będzie to widoczne pod koniec 2020 r., gdy zamknie się perspektywa jego realizacji – do rozwoju wielu lokalnych inicjatyw senioralnych i międzypokoleniowych, pomógł zapewne także w silniejszym skierowaniu uwagi na obecność osób starszych w środowiskach lokalnych i ich potrzeby.

Przy okazji każdej kolejnej rocznej edycji warto jednak analizować, czy faktycznie rozkład środków przebiega w sposób zrównoważony między poszczególnymi regionami, typami gmin, poszczególnymi priorytetami, a także rodzajami podmiotów. Trzeba też postawić pytanie natury bardziej ogólnej: czy program działający w trybie konkursowym, a więc siłą rzeczy nastawiony na wspieranie tylko wybranych podmiotów, może być głównym narzędziem polityki senioralnej państwa, czy też raczej powinien on mieć charakter uzupełniający względem instrumentów prawnych, finansowych, kadrowych i informacyjnych, które oddziaływałyby na jakość życia osób starszych ogółem, a nie tylko tych żyjących w lepiej zorganizowanych lub dostatniejszych gminach, z dużym udziałem prężnych inicjatyw pozarządowych.

Trzecim elementem pakietu był program „Solidarność Pokoleń”, nastawiony – we współpracy z podmiotami stosunków pracy, czyli pracodawcami i związkami zawodowymi – na promowanie aktywności zawodowej osób w wieku 50+. Na tym polu nastąpił pewien postęp, ale dalece niesatysfakcjonujący.

Na wspomnianym pakiecie nie kończy się bilans zmian w polityce senioralnej, które zostały wprowadzone w poprzednich latach. Równolegle – pod koniec 2013 r. – przyjęto w ustawie o samorządzie terytorialnym zapisy dające podstawy prawne do działania Rad Seniora w gminach. Powołano osobną komisję parlamentarną ds. osób starszych, która działa również w obecnej kadencji. Z kolei na okres rządów Ewy Kopacz przypada zainicjowanie programu „Senior-Vigor” na lata 2015–2020, czyli dziennych domów dla seniora, łączących funkcje integracyjne i rehabilitacje. Program ten również funkcjonuje w trybie konkursowym. Przewidziano 80-procentowe dotacje (przy 20 proc. wkładu własnego gminy) na powstanie stu placówek tego typu rocznie. Za nami pierwsza edycja konkursu w 2015 r. Biorąc pod uwagę, że w kraju mamy ponad 2500 gmin, na razie skala przedsięwzięcia nie jest zbyt duża, ale jeśli program się utrzyma, do 2020 r. infrastruktura takich dziennych form wsparcia może wzrosnąć w sposób zauważalny.

Warto wspomnieć także o ustawie o osobach starszych, obowiązującej od 1 stycznia 2016 r. Przewiduje ona gromadzenie danych na temat ich sytuacji. Z kolei ustawa o bezpłatnej pomocy prawnej wskazuje osoby w wieku 65+ jako jedną z grup mogących korzystać z darmowych porad. Z punktu widzenia potrzeb i bezpieczeństwa części osób starszych (tych, które posiadają lokal mieszkalny, ale mają niewielkie środki na zaspokojenie bieżących potrzeb bytowych i opiekuńczych) zapewne ważne było także przyjęcie ustawy o odwróconej hipotece. W uproszczeniu jest to usługa finansowa, polegająca na tym, że beneficjent (najczęściej osoba starsza) w zamian za przeniesienie własności nieruchomości po śmierci otrzyma od banku kredyt w dowolnie wybranej formie – w postaci wypłaty jednorazowej lub w ratach. Przepisy ustawy, której zadaniem było uregulowanie tych zagadnień w trosce o większe bezpieczeństwo osób starszych i ograniczenie nadużyć, są w dużej mierze niewykorzystywane, można powiedzieć, że wręcz martwe2.

Po zestawieniu powyższych programów, ustaw i inicjatyw można na pierwszy rzut oka odnieść wrażenie, że w polityce senioralnej dzieje się naprawdę dużo. I to już przed nadejściem tzw. dobrej zmiany, lub inaczej – dobra zmiana na tym polu dokonała się, ale nieco wcześniej. Wystarczy wymienić powstałe instytucje (Departament Senioralny i Rada Polityki Senioralnej, Sejmowa Komisja ds. osób starszych) czy programy i dokumenty (ASOS, „Solidarność Pokoleń”, „Senior-Vigor”), by zobaczyć, że narodziła się sieć instytucji odpowiedzialnych za realizowanie polityki senioralnej oraz pewne służące jej instrumenty prawne i finansowe. To ważne, zwłaszcza jeśli weźmiemy pod uwagę, że rodzima polityka społeczna od dawna ma kłopot z koordynacją działań w różnych dziedzinach, a polityka senioralna z natury rzeczy jest rozproszona na wiele obszarów, między „aktorów” różnych sektorów i szczebli. Organy odpowiedzialne za ten obszar, nabierający znaczenia z każdym rokiem, są więc bardzo potrzebne.

Czy to jednak wystarczy? Czy możemy powiedzieć, że skoro mamy urodzaj szeroko pojmowanych instytucji, będą one we wzajemnej synergii nakręcały cały system, by szedł ku dobremu? Otóż nie, nie do końca. Polityka publiczna, zwłaszcza współczesna, bardziej niż mechanizm przypomina żywy organizm, którego nie da się, ot tak, zaprogramować na lata, ponieważ jest wrażliwy na różne zewnętrzne i wewnętrzne bodźce i sygnały płynące z szybko zmieniającego się otoczenia. Polityki senioralnej ta uwaga dotyczy także, a może nawet zwłaszcza, ponieważ proces starzenia się społeczeństwa postępuje sukcesywnie, a równolegle towarzyszą mu zmiany technologiczne i medyczne. Przeobrażenia zachodzą jednocześnie również w relacjach rodzinnych, na których dotąd w ogromnej mierze opierał się dobrostan osób w podeszłym wieku.

(Nie)bezpieczeństwo emerytalne

Wymiarem polityki publicznej najczęściej kojarzonym ze starzeniem się jest system emerytalny. Posiada on duże znaczenie z perspektywy polityki senioralnej, ale także stanowi najpotężniejszy segment polityki społecznej w krajach rozwiniętych. W Polsce szczególnie, bowiem udział świadczeń przeznaczanych na emerytury jest u nas najwyższy we wszystkich wydatkach na zabezpieczenie społeczne wśród krajów UE. Wynika to z wielu czynników, m.in. z dużej liczby emerytów, z relatywnie słabego dofinansowania innych obszarów polityki społecznej czy z pokomunistycznych mechanizmów solidaryzmu społecznego, wpisanych w system emerytalny, choć dziś już znacznie słabszych niż przed 1998 rokiem. Emerytury uważa się za główną odpowiedź państwa na tzw. ryzyko starości i związane z nim ograniczenia możliwości samodzielnego utrzymania się z pracy. Dziś, co prawda, dożycie wieku senioralnego jest coraz luźniej powiązane z utratą możliwości zarobkowania. Wydłuża się jednak faza wieku podeszłego i prawdopodobieństwo dożycia go, co skłania systemy krajowe do rozważań nad wyodrębnieniem osobnego ryzyka niedołęstwa starczego, które funkcjonowałoby obok systemu emerytalnego, np. pod postacią społecznego ubezpieczenia pielęgnacyjnego, jak to działa chociażby w Niemczech.

Niemniej jednak zabezpieczenie emerytalne pozostaje zasadnicze z punktu widzenia sytuacji socjalnej osób starszych, ponieważ to od niego zależy ich przynajmniej podstawowe bezpieczeństwo bytowe. Dziś jest ono zachwiane. Nie powinniśmy uspokajać się danymi, które od lat widnieją w raportach GUS3 na temat ubóstwa. Wynika z nich, że mieszkańcy gospodarstw emeryckich są, po gospodarstwach osób pracujących na własny rachunek, najmniej zagrożone ubóstwem skrajnym, zwłaszcza w porównaniu z rencistami, rolnikami i rodzinami utrzymującymi się ze źródeł pozazarobkowych. Statystyka nie mówi wszystkiego, przykładowo tego, że wiele osób starszych nieznacznie przekracza kryteria ubóstwa, a więc nie figuruje w statystykach skrajnej biedy, lecz żyje na tyle skromnie, że trudno jest im pokryć koszty związane z codziennym życiem czy wydatki zdrowotne, które są statystycznie dwukrotnie wyższe w gospodarstwach emeryckich niż w pozostałych. Nie mówi również o tym, że międzypokoleniowe finansowe transfery idą raczej od starszych do młodszych, a nie na odwrót4. Tak dzieje się szczególnie w środowiskach zmarginalizowanych, w których niekiedy emerytura lub renta osoby starszej były dotąd jedynym stałym źródłem utrzymania całej, nieraz licznej rodziny.

W przyszłości ryzyko biedy na stare lata może stać się jeszcze wyższe. Może się tak zdarzyć wskutek nałożenia się kilku czynników: wydłużenia długości życia na emeryturze w stosunku do lat życia w wieku produkcyjnym i długich przerw w etatowym zatrudnieniu w związku z wysokim poziomem bezrobocia, upowszechnieniem umów cywilnoprawnych, a także długimi (zwłaszcza w przypadku kobiet) okresami pozostawania poza rynkiem pracy, których przyczyna to niedostatecznie rozwinięta infrastruktura opieki nad osobami zależnymi (dziećmi, niepełnosprawnymi i osobami sędziwymi). Te zagrożenia dotyczą całego społeczeństwa, ale szczególnie mocno dotykają kobiet, ponieważ ich status na rynku pracy jest niższy, przeciętna długość życia o kilka lat wyższa niż mężczyzn, a zaangażowanie w relacje opieki – większe. Czeka nas już dziś widoczna feminizacja starości, zwłaszcza tej późnej, gdy potrzeby zdrowotne i opiekuńcze wzrastają, a jakiekolwiek możliwości dorobienia bardzo – choćby za sprawą spadku sprawności – się kurczą. Jeśli na to nałoży się jeszcze bieda, sytuacja prowadzi do dramatu i katastrofy w wymiarze indywidualnym i społecznym5. Przede wszystkim jednak należy uzmysłowić sobie, że bezpieczeństwo emerytalne zależy od wielu czynników, spośród których sporo wykracza poza samą konstrukcję systemu emerytalnego. Niemniejsze znaczenie dla bezpieczeństwa emerytalnego osób starszych mają poziom i struktura zatrudnienia (w tym wysokość wynagrodzeń i kwestia ich oskładkowania) oraz system opieki nad osobami jej wymagającymi. Dlatego dyskusja o tym, jaka część składek zostanie w danym filarze i kto będzie nimi administrować, jak również o tym, jaki będzie ustawowy wiek przechodzenia na emeryturę, jedynie połowicznie może doprowadzić nas do odpowiedzi na pytanie, co zrobić, by uchronić starsze pokolenia – te obecne i przyszłe – przed niedostatkiem.

Nieskuteczna aktywizacja

Problemy ze znalezieniem i utrzymaniem pracy, jak i potęgująca je konieczność sprawowania opieki, nieraz długoterminowej, nad osobami zależnymi, dotyczą różnych grup wiekowych. Jednak do bardziej narażonych należą osoby w tzw. wieku niemobilnym, czyli 50+. Natrafiają one na wielorakie bariery w sferze zawodowej, a jednocześnie – zwłaszcza kobiety – nierzadko pełnią role opiekuńcze czy to wobec wnuków, dla których często nie ma opieki żłobkowo-przedszkolnej, czy to wobec swoich sędziwych rodziców, chorych współmałżonków lub innych krewnych. Ograniczenia dla ich uczestnictwa w rynku pracy są różnorodne i zależą nie tylko od polityki państwa, lecz także od strategii i postaw pracodawców, współpracowników i samych osób w tym wieku. Jednak również polityka publiczna ma tu wiele do zrobienia: też, a może nawet zwłaszcza dla osób, które znalazły się poza rynkiem pracy i chciałyby (lub sytuacja ekonomiczna je do tego zmusza) na niego powrócić.

Okazuje się, że polityka aktywizacji zawodowej wobec starszych pracowników pozostawia wiele do życzenia – wskazuje na to raport NIK6. W materiale informacyjnym dotyczącym wyników kontroli czytamy: Bezrobotni Polacy po ukończeniu 50. roku życia nie otrzymują skutecznej pomocy w znalezieniu trwałego zatrudnienia. Dla większości bezrobotnych w wieku 50+ efekty programów aktywizacji zawodowej i łagodzenia skutków bezrobocia, realizowanych przez powiatowe urzędy pracy, są krótkotrwałe i nieskuteczne. Nie spełniają swojej podstawowej roli, jaką jest doprowadzenie do trwałego wyjścia z bezrobocia7.

Kontrola działań podejmowanych przez wybrane urzędy pracy w latach 2012–2014 pokazała, że zatrudnienie znalazł niewielki odsetek bezrobotnych po pięćdziesiątce poddanych szkoleniom. Wśród tych, którym się to nie udało, część wprawdzie podjęła działalność gospodarczą, ale połowa firm nie przetrwała, reszta zaś nie wypracowała zysku. Również staże nie okazały się zbyt skuteczne. Ponad połowa osób powyżej 50. roku życia po stażach nie znalazła żadnego zatrudnienia, a reszta jedynie krótkookresowe, co trudno uznać za rzeczywiste wyjście z bezrobocia. W zasadzie jedynym względnie skutecznym narzędziem polityki aktywizacyjnej okazało się refundowanie kosztów zatrudnienia, aczkolwiek wśród osób, które dzięki tej formule przepracowały wymagane ustawowo dwa lata, jedynie 40% kontynuowało pracę. Reszta wróciła „na bezrobocie”, tymczasem zatrudniający ich dotąd pracodawcy ponownie złożyli wnioski o refundację wyposażenia miejsc pracy dla kolejnych poszukujących jej osób. Wnioski pokontrolne NIK wskazują, że przy dotychczasowym systemie pracodawcom opłaca się rotacja pracowników, która jednak nie sprzyja trwałemu wychodzeniu z bezrobocia. Dotacja, jaką otrzymują, redukuje koszty zatrudnienia, dzięki czemu niewielkim kosztem zapewniają sobie tanią siłę roboczą. Ponadto w toku kontroli zidentyfikowano proceder wycofywania ofert po zgłoszeniu się chętnych do pracy za pośrednictwem PUP-ów, co zrodziło (według NIK) podejrzenia, że część pracodawców wykorzystuje urzędy pracy jako źródło potencjalnych pracowników, których następnie zatrudniają u siebie, ale już na czarno.

Osoby bezrobotne w wieku 50+, o niskiej pozycji na rynku pracy, często muszą się godzić nawet na niedogodne warunki zatrudnienia, zwłaszcza obecnie, gdy ograniczono możliwości przechodzenia na wcześniejsze emerytury, wydłużono wiek emerytalny, a także znacznie zaostrzono kryteria przyznawania świadczeń rentowych (dziś częściej niż dawniej przyznaje się je na czas określony, orzeka częściową zamiast całkowitej niezdolność do pracy, a zamiast świadczenia rentowego przyznaje „tymczasowe” świadczenia rehabilitacyjne). Możliwości przejścia ze sfery zatrudnienia w obszar zabezpieczenia społecznego stają się więc ograniczone, a osoby bez środków do życia muszą godzić się nawet na najgorsze warunki pracy i nierzadko padają ofiarami wyzysku.

Również statystyczny profil bezrobotnego w wieku 50+ nie sprzyja trwałemu wyjściu z bezrobocia. W starszym wieku jako bezrobotne rejestrują się często osoby o niższym wykształceniu. Jest wśród nich znaczny (wyższy niż dla bezrobotnych ogółem) odsetek dotkniętych bezrobociem długotrwałym. Statystycznie też dłużej trwa okres szukania przez nich pracy. Zagadnienie bezrobocia często widzimy w kontekście sytuacji osób młodych – co statystycznie ma pewne uzasadnienie – jednak trzeba pamiętać, że ten poważny problem społeczny dotyczy ludzi w różnym wieku, i młodszych, i starszych, a poszczególne grupy mają swoją specyfikę, która powinna być uwzględniona w polityce rynku pracy. Czy tak się stanie, zobaczymy. Obecnie dysponujemy deklaracją wiceministra Stanisława Szweda, że jesienią planowane są zmiany w polityce aktywizacji zawodowej osób 50+8.

Finansowe bariery UTW

Gdy mówimy o aktywności osób starszych, nie powinniśmy myśleć o niej wyłącznie w kontekście rynku pracy. Zwłaszcza gdy rozmawiamy o osobach, które wiek produkcyjny mają już za sobą i mogły lub chciałyby zająć się czymś innym niż praca zarobkowa. Dość popularną formą zorganizowanej aktywności w jesieni życia jest ruch Uniwersytetów Trzeciego Wieku, który dopiero co obchodził swoje 40-lecie. Z tej okazji powiedziano o tej wartościowej tradycji wiele dobrego, ale nie powinniśmy tracić z pola widzenia pewnych zjawisk i zaniechać refleksji nad nimi, zwłaszcza że nakazują one pytać o przyszły rozwój i kondycję tego sektora.

Z opracowania GUS-u na temat UTW wynika, że dynamika powstawania tego typu instytucji uległa w ostatnich latach zahamowaniu9 i z pewnością warto zastanawiać się, dlaczego tak się stało. Na pytanie o czynniki utrudniające działalność prawie połowa przedstawicieli UTW odpowiedziała, że przyczyną są niewystarczające środki finansowe, a także niskie dochody słuchaczy, utrudniające im wnoszenie opłat. Tymczasem to właśnie na wkładzie finansowym słuchaczy w znacznej mierze opiera się funkcjonowanie UTW. 33% z nich wskazało wpisowe i czesne jako swoje główne źródło finansowania, 18% – składki członkowskie, 25% – środki od instytucji/organizacji, w ramach których działa UTW, 8% – dotacje rządowe (środki wojewodów, ministerstw, programy ASOS i FIO), 11% – środki samorządowe, a 3% – inne źródła10. Widać więc, że działalność sektora w znacznej mierze opiera się na finansowaniu prywatnym, zwłaszcza pochodzącym od odbiorców oferty UTW. Taki model może działać zaporowo wobec osób starszych o bardzo niskim statusie materialnym, a ponadto ogranicza możliwość powstania i przetrwania placówek w społecznościach niezamożnych, w których duża część osób w starszym wieku ma skromne dochody. Nie jest zatem przypadkiem, że w województwach na tzw. ścianie wschodniej liczba UTW w przeliczeniu na liczbę mieszkańców jest skromna w porównaniu z niektórymi innymi regionami Polski. Niepokojące jest terytorialne zróżnicowanie dostępu do UTW, jak i to, że w tych społecznościach, w których działania animacyjno-integracyjne szczególnie by się przydały, jednocześnie trudniej zaistnieć tego typu inicjatywom.

Poza uniwersytetem (trzeciego wieku) też jest życie

Aktywizacja i integracja osób starszych nie muszą jednak odbywać się tylko w tej formule. Istnieją też inne zorganizowane formy, które są zresztą praktykowane na poziomie lokalnym (wielu informacji na ten temat dostarcza choćby portal Rynek Seniora). Służy temu również wspomniany program ASOS, ale sporo samorządów podejmuje działania także w oparciu o fundusze europejskie czy środki własne. O ile w przypadku polityki zabezpieczenia emerytalnego kluczowe są decyzje na poziomie centralnym, o tyle w przypadku integracji i aktywizacji ogromne pole manewru mają samorządy i pozarządowe działania na poziomie lokalnym. Z pewnością użyteczna jest tu promowana przez Światową Organizację Zdrowia inicjatywa „miast i społeczności przyjaznych starzeniu się” (age-friendly cities and communities), którą na polskim gruncie opisał i spopularyzował magazyn „Miasta”.

Jednak aby miasto było przyjazne osobom starszym, nie wystarczy tylko organizowanie dla nich pewnych form aktywności, jak to ma miejsce w UTW. Wiele osób w starszym wieku jest zainteresowanych uczestniczeniem w życiu społecznym na równych prawach z innymi mieszkańcami swoich społeczności, chodzeniem do parku, kina, teatru, kawiarni, ale pewne okoliczności utrudniają im przemieszczenie się w przestrzeni miejskiej w sposób godny i bezpieczny. Władze powinny prowadzić działania, które by im to realnie umożliwiały. Osoby starsze wskazują na takie kwestie, jak rozmieszczenie bezpłatnych toalet w przestrzeni miejskiej czy ławek, na których można usiąść i odpocząć, długość trwania zielonego światła na pasach, by można było spokojnie, w swoim rytmie przejść, wielkość kroju liter na rozkładach jazdy i innych punktach informacji, uchwyty w autobusach, progi, schody itd. Wiele usprawnień tego typu wymaga nie wielkich kosztów, lecz dobrej organizacji oraz, przede wszystkim, uwagi i troski o starszych mieszkańców. Bywają jednak osoby, którym do funkcjonowania w szerszym otoczeniu nie wystarczą udogodnienia w infrastrukturze komunikacyjnej, potrzebna jest im za to asysta osób trzecich przy przemieszczaniu się. Dlatego warto upowszechniać usługi asystentów osób starszych i równolegle animować i rozwijać w tym kierunku wolontariat, który służyłby pomocą emerytom niemobilnym.

Wreszcie należy pamiętać, że część osób nie jest zainteresowana zorganizowanymi formami aktywności, ale chcą prowadzić życie bezpieczne, godne, ciekawe, realizując swoje indywidualne hobby, np. chodzenie na ryby czy na działkę. Nie zawsze potrzebne jest im liczne i stałe towarzystwo, czasem wystarczy po prostu świadomość, że ktoś czuwa, że jeśli coś się stanie, chociażby poczują się źle, mają gdzie zadzwonić; tu otwiera się miejsce dla teleopieki i telemedycyny, których nie powinniśmy jednak traktować jako zastępników międzyludzkiej troski, ale jako jej funkcjonalny instrument.

Geriatria – to się opłaca!

Sferą newralgiczną w przypadku starszych i najstarszych Polaków jest zdrowie, ale też opieka zdrowotna. Osoby w podeszłym wieku, zwłaszcza gdy są schorowane, szczególnie dotkliwie odczuwają rozmaite problemy i braki rodzimej służby zdrowia. Nie sposób ich wszystkich omówić, skoncentrujmy się zatem na tych aspektach, które bezpośrednio wiążą się z potrzebami seniorów. Jak pokazał raport NIK z 2015: W Polsce nie ma systemu opieki medycznej nad pacjentami w podeszłym wieku. Brakuje geriatrów, a specjalistycznych poradni i oddziałów szpitalnych jest jak na lekarstwo. Główną barierą jest metoda rozliczania świadczeń medycznych przez NFZ, która zakłada finansowanie tylko jednej choroby, choć ludzie starsi z reguły cierpią na kilka schorzeń jednocześnie. Tymczasem z przeprowadzonej przez NIK analizy wynika, że pacjent w podeszłym wieku kompleksowo prowadzony przez geriatrę funkcjonuje lepiej, a jego leczenie kosztuje mniej11.

Skąd wynikają te potencjalne korzyści z wykorzystania kompleksowej opieki geriatrycznej? W dużej mierze z faktu, że osoba, która otrzyma kompleksową diagnozę i terapię uwzględniającą ogólny stan i specyfikę starszego organizmu, kończy leczenie w lepszym stanie i nie wymaga tak licznych specjalistycznych hospitalizacji później, często zażywa też mniej leków, a te, z których korzysta, z większym prawdopodobieństwem będą dobrane tak, by nie wchodziły z sobą kolizję. W raporcie NIK przeprowadzono porównanie dwóch grup starszych pacjentów o konkretnym typie schorzeń wieku podeszłego, z których część skorzystała z opieki geriatrycznej, a część z internistycznej. Łączna roczna oszczędność na osobę przy porównaniu obydwu grup w wypadku pacjentów leczących się u geriatrów wyniosła ponad 1300 złotych, a ich stan zdrowia okazał się lepszy. Po prostu specjalista w danej dziedzinie, nawet bardzo dobry i empatyczny, nie zawsze dysponuje całościową wiedzą, by spojrzeć na potrzeby starszego pacjenta równie kompleksowo, co odpowiednio przygotowany geriatra.

Tymczasem tych ostatnich brakuje w rodzimej służbie zdrowia. Zasoby kadrowe znacznie odbiegają od średniej europejskiej: w połowie 2014 r. było u nas jedynie 321 specjalistów geriatrii, co dawało wskaźnik średnio 0,8 geriatry na 100 tys. mieszkańców, podczas gdy w Niemczech wyniósł on 2,2, w Czechach – 2,1, w Słowacji – 3,1, a w Szwecji – około 812! Wyższa dostępność geriatrii okazuje się więc możliwa także w krajach o podobnym poziomie rozwoju, co pokazują przykłady czeski i słowacki. Warto odnotować, że także w tej dyscyplinie przodują kraje należące do socjaldemokratycznego modelu nordyckiego. W ostatnich latach podjęto pewne kroki na rzecz zwiększenia liczby adeptów nauk medycznych kształcących się w obszarze geriatrii, jednak braki nadal są zauważalne.

Istnieją systemowe bariery, które nie sprzyjają wyborowi tej ścieżki. Przede wszystkim geriatria jest stosunkowo słabo wyceniana, więc niechętnie otwiera się oddziały geriatryczne i rozbudowuje bazę łóżek geriatrycznych, których jest bardzo mało. Brak infrastruktury sprawia, że wielu przyszłym lekarzom ta ścieżka specjalizacyjna jawi się jako mało atrakcyjna, gdyż osoby takie słusznie mogą obawiać się, że nie miałyby gdzie odbywać praktyk, a następnie znaleźć pracy. W ostatnich latach szczęśliwie geriatria i sprzęt wykorzystywany w niej zostały przedmiotem zbiórki podczas WOŚP, co częściowo kieruje uwagę społeczną na potrzeby tego segmentu opieki zdrowotnej. Jednak biorąc pod uwagę realne przychody uzyskane tą drogą, nie należy zakładać, że w ten sposób można zniwelować niedobory – można je najwyżej nieco zmniejszyć. Potrzebne są zmiany publicznego finansowania, a także silniejsze bodźce do powstawania oddziałów geriatrycznych i kształcenia służby medycznej. Warto przypominać o korzyściach zdrowotnych i efektywnościowych związanych z racjonalizowaniem wydatków. Krótko mówiąc, bardziej dostępna geriatria po prostu opłaca się i państwu, i społeczeństwu. Zaniechania na tym polu ilustrują szerszy problem, który widzimy na wielu odcinkach polityki zdrowotnej i społecznej – czasem państwo, próbując na danym działaniu zaoszczędzić, doprowadza do tego, że w wyniku zaniechania następnie płacimy więcej. W tym wypadku także zdrowiem starszych pacjentów.

Bez wsparcia dziennego

Gdy mówimy o opiece nad osobami sędziwymi, należy brać pod uwagę nie tylko jej medyczny aspekt. Równie ważne w perspektywie podwójnego starzenia się społeczeństwa (polegającego na tym, że jeszcze szybciej niż seniorów ogółem rośnie liczba osób najstarszych) jest zapewnienie opieki długoterminowej i pomocy w codziennym funkcjonowaniu osobom tego wymagającym. W tej sferze mamy wiele braków i wiele do zrobienia. Warto przytoczyć ustalenia tegorocznego raportu NIK o pomocy osobom starszym przez gminy13. Okazuje się, że wiele skontrolowanych gmin, mimo że prawo przewiduje szeroki wachlarz form wsparcia, wykorzystuje głównie najbardziej tradycyjne instrumenty, czyli usługi opiekuńcze (w miejscu zamieszkania) i kierowanie niesamodzielnych osób starszych do DPS-ów lub innych placówek opieki długoterminowej. Brakującym ogniwem większości lokalnych systemów wsparcia w takich sytuacjach są alternatywne, dzienne lub półstacjonarne formy opieki.

Skontrolowane gminy w niewielkim stopniu wykorzystały takie formy, jak dzienne domy pomocy społecznej, mieszkania chronione czy rodzinne domy pomocy. Te ostatnie polegają na tym, że prowadzący taki dom, w którym może przebywać od 3 do 8 osób zależnych, sam z nimi mieszka, choć może korzystać oczywiście z pomocy innych. Ta formuła – w Polsce występująca marginalnie – przypomina w stojącej za nią filozofii rodzinne domy dziecka i ma na celu stworzenie osobom sędziwym i niesamodzielnym warunków kameralnych, zbliżonych do domowych.

W niewystarczającym stopniu w badanym okresie gminy rozwijały też ośrodki dziennego pobytu. Być może obecnie będzie się to zmieniać w związku z programem „Senior-Vigor”, aczkolwiek jego założenia wskazują, że tego rodzaju placówki mają cele bardziej integracyjno-aktywizujące i rehabilitacyjno-wspomagające, a nie typowo opiekuńcze. Jest to zresztą uwaga, którą można także odnieść do istniejących dotąd (jest ich w skali kraju około 200) ośrodków dziennego pobytu dla osób starszych – dobrze sprawdzają się one w przypadku osób o częściowej utracie samodzielności, ale często nie są przygotowane do zajmowania się ludźmi w pełni niesamodzielnymi, wymagającymi całodobowej, specjalistycznej opieki, zwłaszcza tymi z zaburzeniami psychicznym i neurodegeneracyjnymi, jak choćby choroba Alzheimera. Nie oznacza to, że w przypadku takich schorzeń wsparcie dzienne by się nie przydało (wręcz przeciwnie), ale istniejąca infrastruktura nie jest na razie na to przygotowana, a odrębnych wyspecjalizowanych placówek dla tego typu mieszkańców-pacjentów jest wciąż jak na lekarstwo.

Brak rozwijania instytucji wsparcia alternatywnych wobec DPS-ów to kolejny przykład pewnej nieracjonalności systemu. Jednostkowy koszt opieki w nich byłby istotnie niższy niż w przypadku placówki całodobowej, do której kierowanych jest coraz więcej osób, a wydatki gmin rosną. Ponadto formy dzienne lub te zbliżone do środowiskowo-domowych (mieszkania chronione/rodzinne domy pomocy) w wielu przypadkach zapewne byłyby bardziej preferowane przez same osoby starsze, gdyż nie musiałyby oznaczać daleko idącego odseparowania od dotychczasowego środowiska życia seniorów, a dawałyby większe szanse na zachowanie autonomii, prywatności i kontaktów z zewnętrznym otoczeniem społecznym.

Rynek wymaga nadzoru

Mimo deficytu alternatywnych dla DPS-ów form wsparcia wiele osób wymagających stałej opieki nie trafia do domów pomocy społecznej i to nie z powodu braku miejsc (wręcz przeciwnie, nierzadko zdarza się, że miejsca są nieobsadzone). Po prostu gminom bardziej opłaca się, by osoby takie trafiały do zakładów opiekuńczo-leczniczych działających w ramach służby zdrowia i finansowanych z NFZ – a nie z pieniędzy gmin, rodziny i samego podopiecznego. Jeszcze inni, coraz częściej, trafiają do prywatnych instytucji opieki, w których finansowanie pobytu bywa dla gminy tańsze, placówki te nie muszą bowiem spełniać wysokich standardów, jakie ustawowo przypisano domom pomocy społecznej.

Jeśli chodzi o prywatny sektor opieki, zasadniczy problem jest jednak inny – wiele domów działa „na dziko”, bez wymaganej rejestracji ze strony wojewody, w związku z czym nie podlegają nadzorowi standardów jakości i bezpieczeństwa. W przypadku grupy tak wrażliwej i bezbronnej, jak niesamodzielne osoby w podeszłym wieku, taki stan rzeczy jest bardzo niepokojący. A państwo nie ma jak dotąd wystarczająco skutecznych narzędzi kontroli nad tym rozrastającym się segmentem rynku. Obawy o rozmaite nieprawidłowości, jakie mogą na nim zachodzić, nie są wyssane z palca. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów przeprowadził rozległą kontrolę umów zawieranych między instytucjami świadczącymi opiekę w sektorze prywatnym a osobami z niej korzystającymi. Okazało się, że nieprawidłowości zidentyfikowano w 90% z nich! Najczęściej były to możliwość rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym, niezwracanie pieniędzy w przypadku niezrealizowania usługi, zmiany ceny usługi bez zgody konsumenta. Zdarzały się także – choć rzadziej – zastrzeżenie wyłączenia odpowiedzialności za szkody na osobie czy wygórowane kary umowne lub odsetki14. Choć kontrole doprowadziły do wyeliminowania większości nieprawidłowości w skontrolowanych podmiotach, UOKiK zapowiedział dalsze wizyty w kolejnych latach. Również Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zapowiedziało wzmocnienie narzędzi kontrolnych wobec podmiotów sektora opieki ze strony wojewodów, a także precyzyjniejsze określenie standardów, które będą musiały spełnić prywatne placówki.

Opiekunowie nadal wykluczeni

Relacje między podmiotami opieki w ramach różnych resortów (służba zdrowia i polityka społeczna), sektorów (prywatny i publiczny) i form opieki (domowe, środowiskowe, stacjonarne) z pewnością wymagają przemyślenia i usprawnienia. Nie może to odbywać się tylko na najniższym szczeblu, ale potrzebne jest także zdecydowane i rozważne zaangażowanie po stronie rządu, zarówno w kwestii stosownych regulacji, jak i w sprawie poziomu i rozkładu środków finansowych. Nie należy jednak zapominać o rzeczy zasadniczej – nadal główną instytucją pomagającą osobom starszym, gdy tracą samodzielność, pozostaje najbliższa rodzina. Bliscy, decydując się na bezpośrednią pomoc, sami dostają się w krąg zagrożeń i obciążeń, sprawiających, że także oni, a nie tylko ich podopieczni, wymagają wsparcia ze strony państwa.

Dotychczasowy system pomocy opierał się głównie na niewysokiej i selektywnej pomocy pieniężnej, pod warunkiem spełnienia kryterium niskiego dochodu (obecnie 764 złotych na osobę) i całkowitej rezygnacji z pracy ze strony opiekuna, łącznie z brakiem możliwości wykonania doraźnie umowy zlecenia lub umowy o dzieło w warunkach domowych. To niewielkie wsparcie pieniężne jest znacznie bardziej rygorystycznie przyznawane, zarówno jeśli chodzi o wysokość, jak i zasady dostępu, niż ma to miejsce w przypadku osób opiekujących się bliskimi, którzy utracili samodzielność w dzieciństwie lub są niesamodzielni od urodzenia (tu nie ma kryterium dochodowego dla opiekuna, a wysokość tzw. świadczenia pielęgnacyjnego to 1300 zł). Tymczasem potrzeby obydwu grup opiekunów (pielęgnujących i tych starszych, i młodszych) bywają podobne. Tak daleko idące różnicowanie wzbudziło zastrzeżenia Trybunału Konstytucyjnego, który 21 października 2014 r. wydał orzeczenie nakazujące zmiany prawne. Choć w chwili pisania niniejszego artykułu mija dwudziesty miesiąc od wydania wyroku, który miał być zrealizowany „niezwłocznie”, opiekunowie osób dorosłych nadal nie wiedzą, co dalej, a dotychczasowa pomoc nie wystarcza im na godne życie. Ponadto część z nich w ogóle nie kwalifikuje się do pomocy.

Wykluczenie tych ludzi ma wiele wymiarów, nie tylko dochodowy. Dotyczy także życia zawodowego, uczestnictwa w społeczeństwie i kondycji zdrowotnej, poddawanej poważnym obciążeniom w związku z trudami wypalającej opieki, wobec których często pozostają osamotnieni. Ograniczoności wsparcia pieniężnego towarzyszą równie poważne niedobory pomocy zewnętrznej o charakterze usługowym, np. wsparcie dzienne, urlopy wytchnieniowe, doradztwo, informacje czy pomoc psychologiczna. Podobnie dzieje się ze wsparciem regulacyjnym, zmierzającym do umożliwienia opiekunom kontaktu z rynkiem pracy, co mogłoby nie tylko choć trochę zmienić ich sytuację finansową, lecz także dla części z nich być zbawienne z psychospołecznego punktu widzenia. Państwo, oszczędzając na bardziej zdecydowanej i kompleksowej polityce wsparcia, również przegrywa – wypaleni i wyizolowani opiekunowie szybciej tracą siły witalne, zdrowie fizyczne i psychiczne, co nie tylko utrudnia im dalsze sprawowanie opieki, ale czasem sprawia, że szybciej sami staną się od niej zależni, trudniej będzie ich też aktywizować zawodowo, gdy opieka ustanie. Dlatego ponownie warto przypomnieć myśl, która wielokrotnie wraca w niniejszym artykule – państwo, oszczędzając na mierzeniu się z problemami społecznymi i spychając je w „niewidzialną” sferę prywatną, sprawia, że ostatecznie będzie musiało zapłacić więcej, a problemy, z jakimi się boryka, nabrzmiewają.

Ta uwaga mogłaby być właściwie uogólnioną konkluzją poczynionych tu rozważań na temat różnych wymiarów polityki senioralnej. Jej braki skutkują zarówno pogorszeniem jakości życia rosnącej grupy osób starszych oraz ich bliskich, jak i generują koszty, niejako potęgując trudności towarzyszące przygotowywaniu się systemu społecznego i polityki państwa na postępujące starzenie się obywateli. Choć wydaje się, że kwestię senioralną publicznie dostrzeżono i uruchomiono wiele instytucji i działań, które mają za zadanie się z nią mierzyć, nadal jednak istnieje ocean problemów (z których tylko część została tu poruszona) wymagających bardziej kompleksowego oraz zdecydowanego przemyślenia i rozwiązania.

Przypisy:

  1. R. Bakalarczyk, P. Dombrowski, Pakiet senioralny, co się w nim kryje?, „Polityka Senioralna” 2015, nr 1.
  2. http://wyborcza.biz/biznes/1,147754,17906825,Co_dalej_z_odwrocona_hipoteka__Ustawa_jest_martwa.html?disableRedirects=true
  3. Por. np. Główny Urząd Statystyczny, Ubóstwo w Polsce w latach 2013 i 2014, s. 11.
  4. Więcej o złożoności problemu ubóstwa osób starszych w R. Bakalarczyk, Ubóstwo osób starszych, w: Z godnością w jesień życia, Wrocław 2011.
  5. J. Petelczyc, P. Roicka, O sytuacji kobiet w systemie emerytalnym, Warszawa 2016.
  6. https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/praca/nik-o-aktywizacji-zawodowej-osob-50.html
  7. Ibidem.
  8. http://www.rynekseniora.pl/praca/111/rzad_zapowiada_zmiany_w_aktywizacji_zawodowej_osob_50,5044.html
  9. Główny Urząd Statystyczny, Uniwersytety Trzeciego Wieku – wstępne wyniki badania za rok 2014/2015, Warszawa 2016.
  10. Ibidem.
  11. https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-opiece-geriatrycznej.html
  12. Ibidem.
  13. https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-swiadczeniu-pomocy-osobom-starszym.html
  14. http://www.rp.pl/Konsumenci/305059946-UOKiK-skontrolowal-prywatne-domy-opieki.html

Rafał Bakalarczyk

(ur. 1986) – absolwent polityki społecznej na Uniwersytecie Warszawskim i socjologii politycznej w Högskolan Dalarna (Szwecja); od 2010 r. doktorant na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW. Interesuje się szeroko rozumianą polityką społeczną, zwłaszcza problemami opieki, edukacją, skandynawskim modelem dobrobytu oraz mechanizmami dialogu społecznego. Publikował m.in. w „Głosie Nauczycielskim”, „Dziś” i „Przeglądzie”. Współautor książki „Jaka Polska 2030?”, wydanej przez Ośrodek Myśli Społecznej im. Ferdynanda Lassalle’a, z którym stale współpracuje. Zwolennik współdziałania i wymiany doświadczeń między różnymi środowiskami prospołecznymi. Bliski jest mu duch książek Żeromskiego, zwłaszcza postać Szymona Gajowca z „Przedwiośnia”. Stały współpracownik „Nowego Obywatela”.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>