Program Bolsa Família w centrum uwagi: ubóstwo, klientelizm i obywatelstwo

Jesień 2016 |

– W ciągu ostatnich 15 lat rząd Brazylii wdrożył ponad 140 programów społecznych, które zmieniły życie milionów Brazylijczyków. Jeden z najbardziej znanych to program Bolsa Família (Programa Bolsa Família, PBF), który w Banku Światowym zyskał nawet miano „cichej brazylijskiej rewolucji”. Czy może nam Pan streścić założenia i efekty tego programu?

Flávio Eiró: PBF to największy pod względem liczby korzystających z pomocy program warunkowych transferów pieniężnych (Conditional Cash Transfer, CCT) na świecie. Obecnie jego beneficjentami jest ponad 14 milionów rodzin, czyli około 50 mln osób – jedna czwarta ludności Brazylii. Jest on skierowany do osób żyjących poniżej poziomu ubóstwa i skrajnego ubóstwa, wyznaczonego przez miesięczny dochód nieprzekraczający 154 reali na gospodarstwo domowe i 77 reali na osobę. Warunki, które należy spełnić, by stać się beneficjentem programu, to szczepienie dzieci i posyłanie ich do szkoły oraz regularne badania medyczne kobiet w ciąży. Świadczenia mające na celu wydobycie rodzin z ubóstwa zawierają się w przedziale od 35 do 336 reali miesięcznie, zależnie od składu gospodarstwa domowego. Od 2012 r. ten maksymalny limit może być przekraczany w ramach pomocy rodzinom żyjącym w warunkach skrajnego ubóstwa. „Świadczenia na rzecz Przezwyciężenia Skrajnego Ubóstwa” to część szerszego planu „Brazylia bez Ubóstwa” (BrasilSemMiséria), którego elementem składowym jest PBF. W listopadzie 2015 r. 13,7 mln gospodarstw domowych skorzystało w ramach PBF ze świadczeń na łączną kwotę 2,2 mld reali, przy czym, jak podaje Portal Brasil, średnia wartość świadczenia wyniosła 163,06 reala.

Warunkowe transfery pieniężne należy omawiać w kontekście instytucji zajmujących się zabezpieczeniem społecznym. Zabezpieczenie społeczne jest często rozumiane jako działania publiczne podejmowane w odpowiedzi na „bezbronność, zagrożenie i ubóstwo, jakie są uważane za społecznie niedopuszczalne w określonym państwie i społeczeństwie”. Może być ono zapewnione za pomocą trzech różnych metod: ubezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i regulacji rynku pracy. W krajach rozwijających się pomoc społeczną rozumie się jako trwałe instytucje mające na celu ograniczanie ubóstwa i zapobieganie mu poprzez regularne transfery (w naturze i pieniądzu) finansowane z podatków. Istotne jest odróżnienie CCT od programów nadzwyczajnych, finansowanych z pomocy międzynarodowej. Nową cechą programów typu CCT jest ich zakorzenienie w trwałych instytucjach krajowych, co stanowi nieznany w krajach rozwijających się do lat 90. XX wieku poziom ochrony przed ubóstwem.

PBF jest postrzegany jako udany program i stanowi modelowe rozwiązanie dla całej Ameryki Łacińskiej i innych krajów świata. Jest słusznie uważany za przełom w rozwoju brazylijskiej pomocy społecznej, ponieważ zapewnił rodzinom dotkniętym ubóstwem zagwarantowany prawem dochód. Wielu badaczy zwraca uwagę na różnorodne aspekty PBF, nie tylko jego wpływ na redukcję ubóstwa i zmniejszenie nierówności dochodowych, ale i równouprawnienie płci.

– W swoich badaniach oddaje Pan głos beneficjentom programu i pracownikom socjalnym. PBF jest oczywiście zawsze przedstawiany jako program typu CCT, jednak cechuje go do pewnego stopnia niezależność świadczeniobiorców od pracowników społecznych (transfery dokonywane są za pośrednictwem państwowego banku, co zapobiega tradycyjnym powiązaniom klientelistycznym z lokalnymi politykami). Jednak Pańskie ustalenia wskazują na istnienie pewnych relacji klientelistycznych. Jak to możliwe, że w kontekście tego programu możemy mówić o elementach klientelizmu?

– O klientelizmie należy mówić w tym kontekście z ostrożnością. Przede wszystkim jako uczony cenię precyzyjne definicje, nie powinniśmy więc mylić narzędzia analitycznego ze strategią polityczną – taką jak ujmowanie działań oponentów jako niemoralnych czy bezprawnych w celu ich zdyskredytowania. Taką strategię nierzadko stosowano wobec PBF. Od początku jest on ofiarą oskarżeń o klientelizm – a należy wspomnieć również, że podobne zarzuty sama Partia Pracujących wysuwała wobec poprzednich programów z czasów prezydenta Cardoso.

Z perspektywy mikrosocjologicznej nie możemy mówić o „programie klientelistycznym” czy „administracji klientelistycznej”, chyba że mamy na myśli zinstytucjonalizowane praktyki kupowania głosów. Klientelizm to nierówna osobista relacja między dwoma jednostkami, oparta na wzajemnej wymianie i mająca na celu maksymalizację ich interesów. Ponadto ważne jest ulokowanie rozważań w kontekście polityki brazylijskiej i tutejszych programów społecznych. Do dziś pomoc społeczna jest uważana za formę dobroczynności – widziałem wiele gmin, w których żona burmistrza odpowiadała z urzędu za pomoc społeczną. Oznacza to nie tylko ujmowanie pomocy społecznej jako „przysług” zamiast „praw”, lecz także pomieszanie sfery publicznej i osobistej: burmistrz wykonuje szlachetne zobowiązanie do udzielania pomocy najbardziej pokrzywdzonym osobom znajdującym się pod jego „kuratelą”. Zjawisko to określamy jako paternalizm.

PBF jest zarządzany na szczeblu lokalnym w gminach przez urzędników pomocy społecznej, wobec czego nie widzę argumentów za utrzymaniem tezy, że jest to program klientelistyczny. Są natomiast burmistrzowie – z partii rządzących i opozycyjnych na szczeblu federalnym – którzy użyli programu w praktykach klientelistycznych, korzystając z nieograniczonej władzy mianowania personelu opieki społecznej, w tym koordynatorów PBF.

Po tych wyjaśnieniach zastanówmy się nad odpowiedzią na pytanie „w jaki sposób?”. Pierwotnie postawiłem hipotezę, że praktyki klientelistyczne wynikały z manipulowania informacjami o uprawnieniach i zasadach programu. Uruchomiono wyrafinowany, teatralny system pośrednictwa, aby przekonać beneficjentów, że comiesięczne świadczenie jest przysługą, którą zawdzięczają pośrednikowi. Taką hipotezę można łatwo obalić, a jej utrzymanie wymagałoby powszechnego niezrozumienia programu i całkowitego braku dostępu do informacji – pozwoliłoby to podtrzymywać takie „kłamstwo”. Ponadto kryteria, jakie muszą spełniać beneficjenci BFP, są dobrze zdefiniowane w regulaminie programu, a urzędy lokalne nie mogą odmówić uczestnictwa w programie osobom spełniającym określone wymogi.

Po obaleniu przedstawionej hipotezy skoncentrowaliśmy obserwacje na działaniach pracowników socjalnych i przekonałem się, że arbitralny, uznaniowy aspekt ich pracy ma bezpośredni wpływ na dobór beneficjentów i zarządzanie programem. Pracownicy społeczni zakładają z zasady, że beneficjenci kłamią lub ukrywają informacje, zatem niespójność w informacjach o dochodach czy podejrzane zachowanie wystarczają, aby wnioskować o odebranie zasiłku. Takie wyobrażenia o beneficjentach są wzmacniane przez przypadki uważane za typowe. Najbardziej podstawowe przekonanie, podzielane przez absolutnie wszystkich pracowników społecznych, z którymi rozmawiałem: „wielu beneficjentów w PBF odmawia podjęcia pracy, aby zachować zasiłek”. Nawet po zadaniu wyraźnego pytania, czy działoby się tak również, gdyby dostępna była legalna praca z gwarantowaną płacą minimalną (zasiłek z PBF to zwykle jej jedna czwarta), ankietowani odpowiadają twierdząco – bo „znają takie przypadki”. Hipoteza ta, nazywana często w Brazylii „efektem lenistwa” (efeito-preguiça), była wielokrotnie obalana jako fałszywa. Tak czy inaczej, pracownicy socjalni są przekonani, że muszą być surowi, aby zapobiec wyłudzaniu zasiłków przez podopiecznych. Mając do dyspozycji szereg sposobów sprawdzenia informacji, pracownicy socjalni czują absolutną kontrolę nad beneficjentami programu i bez skrupułów „wymierzają sprawiedliwość”.

A wśród beneficjentów pojawia się powszechna obawa o utratę zasiłku. Pracownicy socjalni często muszą objaśniać beneficjentom podstawowe zasady programu – i objaśniają je tylko do pewnego stopnia, gdyż nie chcą być zmanipulowani w przyszłości. Moje ustalenia wskazują, że reguły obliczania przydziału świadczeń, a nawet podstawowe kryteria, których spełnienie jest niezbędne do korzystania z programu, są słabo znane. Mity otaczające pracowników socjalnych i ich wizyty w domach świadczeniobiorców nabierają jeszcze większej mocy, gdy beneficjenci dowiadują się o arbitralnych decyzjach dotyczących odebrania zasiłku. A siła tych mitów utrwala strukturę klientelistyczną (kara i odwet).

Władza urzędu lokalnego PBF wynika z marginesu uznaniowości występującego w działaniu pracowników socjalnych i jest wykorzystywana przez niektórych do kontrolowania procesu selekcji i weryfikacji rodzin, do których skierowany jest program. Motywują ich do tego przede wszystkim powiązania polityczne, które umożliwiły im zdobycie stanowiska, czasem jest to także stanowisko pracownika społecznego. Dezinformacja i arbitralne działania podejmowane przez pracowników socjalnych wystarczają, aby otoczyć program aurą niepewności – w takiej sytuacji cenny staje się przychylny polityk czy inny gwarant świadczenia, a to usprawiedliwia klientelistyczne stosunki służące maksymalizacji interesów, nawet gdy środków nie brakuje.

– Czy każdą rodzinę korzystającą z zasiłku w Bolsa Familía weryfikują pracownicy socjalni? Czy wszyscy beneficjenci powinni czuć się niepewnie?

– Nie wszystkie rodziny są weryfikowane przez pracowników socjalnych. Sprawdzanie beneficjentów to obowiązek urzędów gminnych, obejmujący aktualizację informacji z powszechnego rejestru gospodarstw domowych co najmniej raz na 2 lata, weryfikację spełniania warunków, wykrywanie nieprawidłowości, takich jak brak aktualizacji akt gospodarstwa domowego w ciągu 2 lat, nieprzestrzeganie warunków, brak informacji czy niepoprawne numery identyfikacyjne w aktach rodziny.

Jednak wśród świadczeniobiorców plotki rozchodzą się szybko. Chociaż PBF nie wymaga od beneficjentów udziału w spotkaniach grupowych, podczas których wymieniają się między sobą i z pracownikiem socjalnym doświadczeniami związanymi z partycypacją w programie (tak jak jest w przypadku pozostałych programów typu CCT w Ameryce Łacińskiej, np. urugwajskiego IngresoCiudadano), z mojego doświadczenia wynika, że beneficjenci znają informacje o świadczeniach pobieranych przez innych, w tym kwoty i napotykane problemy. Gdy beneficjenci stają w obliczu problemu, którego nie rozumieją, zwykle szukają pomocy u sąsiadów i rodziny. Informacje o typowych przypadkach są rozpowszechniane i stają się mitami, zniekształcanymi, a czasem wzmacnianymi przez pracowników socjalnych – którzy także niekoniecznie w pełni rozumieją zasady działania programu albo wolą ignorować informacje od beneficjentów. W takiej sytuacji wizyta pracownika socjalnego czy rozmowa z nim w biurze PBF jest trudnym momentem. Takie zdarzenia są w oczywisty sposób stresujące dla beneficjentów, którzy odpowiadając na pytania, dostosowują swoje odpowiedzi do znanych im mitów i dostępnych im informacji.

Każdy z poznanych przeze mnie beneficjentów potrafił wskazać przypadek sąsiada, który utracił zasiłek bez widocznego powodu. Musiał zatem przyjąć jakieś założenia i sformułować jakieś wyjaśnienia na własny użytek. Świadczeniobiorcy szybko zdają sobie sprawę, że są zdarzenia, których nie rozumieją. Zwykle ulegają wygodnictwu, rzadko próbują rozwiązać problem związany ze świadczeniem, a jeżeli już próbują – przyjmują dowolne wyjaśnienie, gdyż nie mogą skorzystać z innego źródła wiedzy. Dookoła siebie widzą osoby, które utraciły zasiłek bez widocznego powodu; widzą „nie takie biedne” rodziny otrzymujące więcej niż rodziny żyjące w skrajnej nędzy, które czasem nawet wcale nie korzystają z programu. I choć teoretycznie nie powinni, zaczynają czuć się niepewnie, nie wiedzą, co może się stać z ich własnym zasiłkiem i czują się trochę szczęściarzami, że jeszcze go mają.

– W tym kontekście pojawia się pytanie o kwestię obywatelstwa. Czy jest jakieś powiązanie między ubóstwem a obywatelstwem?

– Pojęcie „obywatelstwo” rozumiem w szerokim sensie jako relację między społeczeństwem a państwem. Relacja ta, szczególnie z punktu widzenia jednostki, jest zależna od pozycji społecznej osoby i jej warunków materialnych. W niektórych społeczeństwach ta zależność jest niewielka, a instytucje publiczne mają obowiązek równo traktować jednostki. W innych społeczeństwach, a uważam Brazylię za jedno z nich, instytucje są skonstruowane tak, aby różnicować jednostki z różnych klas, a obiektywne, bezosobowe zasady są wypierane przez nieformalne normy społeczne. W Brazylii zjawisko to występuje w wielu formach, takich jak jeitinhobrasileiro (co oznacza obchodzenie zasad albo znalezienie łatwego sposobu na skorzystanie z nich) czy słynne „Czy pan/i wie, z kim ma do czynienia?”, używane przez członków klasy wyższej, gdy są zmuszeni do przestrzegania zasad obowiązujących wszystkich. Antropolog James Holston nazwał to „zróżnicowanym obywatelstwem”: inkluzywnym jeżeli chodzi o członkostwo (nawet najbiedniejsi w Brazylii są na papierze pełnoprawnymi obywatelami) i bardzo nierównym w dystrybucji praw.

Socjolog Jessé de Souza ukuł nawet bardziej nośny termin, aby opisać to zjawisko: „podobywatelstwo”, efekt braku poczucia zbiorowej godności, podstawy nowoczesnego pojęcia obywatelstwa i braku uznania społecznego: równość staje się abstrakcyjnym pojęciem, ponieważ każdy Brazylijczyk wie, że w rzeczywistości nie wszyscy obywatele są tyle samo warci. Ci, którzy są „mniej obywatelami”, często nie spełniają społecznych wymogów produktywnego wkładu, który zapewnia uznanie społeczne. Wymogi te mają z kolei źródło w nieprzejrzystych instytucjach i neutralnych wartościach merytokratycznej konkurencji: w bezosobowych i niewidocznych sieciach, które dyskwalifikują „niepewne” jednostki i grupy społeczne jako „podproducentów” i „podobywateli”.

Postawmy kropkę nad „i”: tak, jest wyraźna relacja między ubóstwem a obywatelstwem. Skrajne nierówności społeczne są bezpośrednio powiązane z nierówną dystrybucją praw – a tym samym z tworzeniem kategorii „podobywateli” i, w szerszym sensie, z wykluczeniem społecznym. Skoro uważamy wszystkich Brazylijczyków za pełnoprawnych obywateli, czy możemy nie zauważać takich warunków materialnych, które uniemożliwiają pewnym obywatelom korzystanie z ich obywatelstwa? Czy mamy uważać, że ktoś, kto walczy o przeżycie, może korzystać z pełni praw obywatelskich? Konstytucja tak inkluzywna i egalitarna jak nasza z 1988 r. może przełożyć się na rzeczywistość wyłącznie wtedy, gdy raz na zawsze uporamy się z nierównościami społecznymi (a do tego PBF nie wystarczy, jak dowodzą ostatnie lata rosnących nierówności społecznych).

– Wydaje się, że tylko podstawowy dochód obywatelski może zapewnić pełne „obywatelstwo społeczne”. W innym przypadku zawsze jest pewien rodzaj zależności i nierównej relacji między beneficjentem a państwem, administracją czy pracownikiem socjalnym. Czy w Brazylii toczy się debata publiczna na ten temat?

– Tak, dyskusja trwa nawet wśród wysokich urzędników Ministerstwa Rozwoju Społecznego, odpowiedzialnego za PBF. O ile pamiętam, pierwszym zdarzeniem, które w efekcie doprowadziło do wprowadzenia programu Bolsa Família w Brazylii, było powołanie funduszu Alaska Permanent Fund (APF) w 1982 r., finansowanego bezpośrednio z dochodów z wydobycia ropy naftowej i gwarantującego pewien rodzaj minimalnego dochodu wypłacanego przez administrację stanową każdemu obywatelowi mieszkającemu na Alasce. Senator Eduardo Suplicy (z Partii Pracujących z São Paulo) skorzystał z doświadczeń Alaski, przygotowując ustawę o projekcie gwarantowanego dochodu podstawowego (Projeto de Garantia de RendaMínima) w kwietniu 1991 r. W tym samym roku projekt został przyjęty (głosami wszystkich partii) i przesłany do Izby Deputowanych, w której czekał na głosowanie 13 lat.

Tymczasem inicjatywy lokalne oparte na założeniach projektu Suplicy zostały zrealizowane w Dystrykcie Federalnym i w mieście Campinas w 1995 r., jednak z uwzględnieniem elementu „warunkowego”, znanego już wówczas w innych krajach. W następnych latach inne miasta wdrożyły własne wersje programów typu CCT, a w wielu rozpoczęto dyskusje nad tą koncepcją w lokalnych organach przedstawicielskich.

Koncepcja gwarantowanego dochodu minimalnego dotarła na poziom federalny, przy czym utrzymano element uzależnienia wypłat od spełniania pewnych warunków. Korzyści z takich uwarunkowań programu są dość wątpliwe. Zakładają one wymuszanie pewnego typu zachowań, choć nie jest jasne, czy są one rzeczywiście niezbędne. Tymczasem w społeczności akademickiej powszechnie przyjmuje się, że wypłaty uzależniono od spełnienia pewnych warunków głównie z przyczyn politycznych: dzięki temu łatwiej przekonać przeciętnego podatnika do przekazywania pieniędzy ludziom żyjącym w ubóstwie. Moim zdaniem – zdaniem socjologa badającego ubóstwo jako zjawisko społeczne – problemem programów tego typu jest różnicowanie obywateli. Inaczej niż w Europie, w Brazylii z pomocy korzysta znaczna część ludności – pomoc społeczna w Brazylii obejmuje jedną czwartą populacji.

Podam przykład, aby zobrazować swój wywód – wielokrotnie słyszałem, że beneficjenci programu Bolsa Família powinni być pozbawieni prawa głosu. A słyszałem taką opinię od pracowników socjalnych, ludzi o dochodach nieco powyżej poziomu ubóstwa (czyli niekorzystających z PBF), lecz także od polityków. Taki pogląd może się wydawać skrajny, jednak wyraża odczucia stanowiące rdzeń zjawiska, które możemy określić jako „konflikt klasowy” w Brazylii: ludzie żyjący w ubóstwie nie są uważani za pełnoprawnych obywateli.

Gwarantowany dochód minimalny mógłby złagodzić tego rodzaju napięcia. Wyeliminowalibyśmy na przykład problemy związane z postrzeganiem programów socjalnych jako przysług świadczonych przez polityków. Nie byłoby tak łatwo używać zasiłków do różnicowania osób żyjących w ubóstwie. Byłoby także łatwiej zapewnić pojmowanie podstawowego dochodu jako prawa: jednostka ma do niego prawo, ponieważ jest obywatelem, co więcej – potrzebuje go, aby być pełnoprawnym obywatelem. Koszty zarządzania byłyby mniejsze, a gdyby program był dobrze zaprojektowany, całkowite nakłady nie musiałyby nadmiernie obciążać budżetu rządu. Zbadanie tego zagadnienia staje się coraz pilniejsze na całym świecie, a w moim przekonaniu wkrótce stanie się konieczne w krajach, które nie są zbyt bogate. Jak dowiódł PBF, bezpośrednia dystrybucja dochodu przynosi szereg korzyści w skali mikro i makro.

– W swych badaniach skupia się Pan na regionie północno-wschodnim Brazylii. Dlaczego?

– W moim przekonaniu w oczach Brazylijczyka ubóstwo uosabiają dwa obrazy: fawele w Rio de Janeiro i północno-wschodni interior, czyli sertão. Obecnie w centrum uwagi z wielu powodów są fawele, jednak ubóstwo w Brazylii nie ogranicza się do nich. Region północno-wschodni pozostaje najbiedniejszym obszarem kraju, lecz, co ważniejsze, efekty ostatniej fazy rozwoju kraju są tam najsilniejsze. Region skupia także największą liczbę beneficjentów programu Bolsa Família – w niektórych gminach stanowią oni ponad 90% ludności. Ponadto północny wschód to tradycyjny obszar zainteresowania dla każdego badacza klientelizmu w Brazylii. Wszystkie klasyczne studia przedmiotu poświęcały uwagę temu regionowi, a do dziś jest on punktem odniesienia w badaniach klientelizmu na świecie.

Dla mnie połączenie tych dwóch zagadnień jest wyzwaniem, lecz jest także intelektualnie inspirujące. Gdy przedstawiam swoje badania, nieustannie spotykam się z silnymi przekonaniami po obu stronach sceny politycznej: jedni mówią mi, abym uważał z prezentacją wyników, gdyż prawica może je sobie przywłaszczyć i wykorzystać do atakowania programu. Z drugiej strony badanie PBF jest przez niektórych postrzegane jako postawa wyraźnie prorządowa, promocja pożądanych efektów programu. Przyznaję, że trzeba uważać na takich krytyków, ale muszę się starać, aby nie wpływali na moją pracę. W zawodzie socjologa nawet własne ideały nie mogą zakłócać pracy – choć nigdy nie ukrywałem pozytywnej opinii o programie, a moim osobistym życzeniem jest, aby te badania przyczyniły się do udoskonalenia PBF i rozwinęły studia nad polityką społeczną w Brazylii.

Muszę też przyznać, że nie wiedziałem dokładnie, z czym będę musiał się zmierzyć, kiedy zaczynałem pracę nad doktoratem – zdarza się to w większości jakościowo-indukcyjnych projektów badawczych. Moje pierwsze badania terenowe w regionie zachęciły mnie do dokładnego zapoznania się z PBF, ale dopiero podczas drugiego pobytu zdałem sobie sprawę ze znaczenia praktyk klientelistycznych w programie i postanowiłem skupić się na tym zagadnieniu. W moim przekonaniu tego typu praktyki są powszechne na północnym wschodzie – choć odwiedziłem tylko kilka gmin – przy czym moja praca polega na wykazaniu, w jaki sposób wynikają one ze struktury, która jest właściwa nie tylko temu regionowi. Teoretycznie mogą one wystąpić w każdym innym miejscu i właśnie to w moim przekonaniu czyni moją pracę szczególnie istotną.

– Obecnie Brazylia stoi w obliczu chaosu politycznego. W momencie naszej rozmowy (marzec 2016) toczy się procedura postawienia w stan oskarżenia prezydent Dilmy Rousseff, a ponadto ikona zmian i najbardziej popularny prezydent w historii, Luiz Inacío Lula da Silva, jest przesłuchiwany przez policję w ramach dochodzenia w sprawie oszustwa na wielką skalę w państwowym koncernie petrochemicznym Petrobras. Czy Pana zdaniem Brazylia może wiele stracić z osiągnięć ostatnich 13 lat?

– Niestety, moja odpowiedź musi być wewnętrznie sprzeczna, gdyż mówiąc szczerze, nie potrafię przewidzieć przyszłości PBF w długiej perspektywie. Z jednej strony powiedziałbym, że nie powinniśmy się obawiać o zdobycze, w których Partia Pracujących (PT) odegrała ważną rolę. Na tym polega piękno demokracji: gdy rząd robi krok w dobrym kierunku, kolejny rząd nie może się po prostu wycofać, nawet jeśli się na taki krok nie zgadza. Jeżeli społeczeństwo uważa osiągnięcia za istotne, nowy rząd zostanie ukarany, gdy narazi je na szwank. Mówiąc konkretnie: żadna partia opozycyjna w Brazylii nie jest oficjalnie przeciw PBF. Takie stanowisko oznaczałaby polityczne samobójstwo.

Choć żaden z poważnych polityków pretendujących do najwyższych urzędów w państwie nie deklaruje sprzeciwu wobec PBF, od czasu do czasu politycy prawicowi występują publicznie przeciw programowi. Ewentualny prawicowy rząd, który zastąpiłby administrację PT, mógłby faktycznie zagrozić osiągnięciom społecznym, szczególnie w sytuacjach kryzysów gospodarczych, które zwykle usprawiedliwiają cięcia wydatków socjalnych. Jednocześnie opozycja nieustannie żali się, że podczas wyborów rozpowszechniane są fałszywe pogłoski, jakoby ewentualny rząd partii innej niż PT miał zakończyć program Bolsa Família. Aby im zaprzeczyć, najważniejszy prawicowy kandydat na prezydenta w wyborach 2014, senator AécioNeves, próbował przeprowadzić w kongresie ustawę przekształcającą PBF w prawo zagwarantowane konstytucyjnie, choć było jasne, że ustawa zostanie odrzucona przez deputowanych z partii rządzącej. Jego celem było postawienie Partii Pracujących w bardzo delikatnej sytuacji, zmuszając ją do podzielenia się częścią zasług z PBF z opozycją, która tak naprawdę sprzeciwiała się temu programowi od jego początków. Zasadnie czy nie, od wyborów w 2006 r. (ponowny wybór prezydenta Luli) opozycja próbuje umniejszać rolę programu w sporach z kandydatami PT. Pewna personalizacja programu (który jest powszechnie postrzegany przez beneficjentów jako dzieło i zobowiązanie prezydenta Luli) niewątpliwie podważa budowanie postaw obywatelskich, lecz to nigdy nie wydawało się przedmiotem szczególnej troski PT.

W związku z tym pragnę przejść do drugiej części mojej odpowiedzi: powinniśmy się obawiać utraty tego, co zostało osiągnięte, a PT ponosi ogromną odpowiedzialność za ten stan rzeczy. PBF został utworzony dekretem prezydenta, a jego podstawy prawnej nie można mylić z ustanowieniem prawa nabytego: „przyznawanie świadczeń w ramach PBF ma charakter tymczasowy i nie tworzy prawa nabytego. Uprawnienia rodzin do otrzymywania tych świadczeń powinny podlegać obowiązkowej kontroli co dwa lata” (art. 21 rozporządzenia 6.392, tłumaczenie własne). PBF to program rządu federalnego, a nie polityka społeczna umocowana w konstytucji (w Brazylii mówimy, że jest to program rządowy, a nie program państwowy). Jego beneficjenci nie mają prawa do świadczeń, gdyż takie prawo oznaczałoby dla osób kwalifikujących się do programu nieograniczony dostęp do zasiłku. Zasięg programu nie jest aktualnym problemem, więc niewiele się o nim mówi. Nie oznacza to jednak, że rząd może w dowolnej chwili zawiesić program lub zmienić jego reguły w dowolnym momencie zwykłą większością głosów w kongresie.

Po 13 latach sprawowania rządów na szczeblu federalnym PT powinna wykorzystać momenty, w których uzyskuje największe poparcie, aby uchwalić przepisy silniej chroniące PBF. Na rzecz takich zmian pracowało wielu członków partii; najbardziej znany z nich to były senator Eduardo Suplicy, uczestnik prac nad projektem podstawowego dochodu obywatelskiego (który był inspiracją dla programów pilotażowych wprowadzających CCT w Brazylii). Obecnie, w obliczu niepewnej przyszłości i przy najniższym odnotowanym poziomie poparcia, tego rodzaju przedsięwzięcia są nierealne i prawdopodobnie takie pozostaną przez bardzo długi czas. Kiedy impeachment prezydent Dilmy Rousseff staje się realną groźbą, nawet PMDB, partia wiceprezydenta (który prawdopodobnie obejmie urząd w razie odsunięcia obecnej prezydent od władzy), już sygnalizuje zamiar ograniczenia PBF i skoncentrowania programu na pomocy najbiedniejszym.

– Jak dzisiaj, w kontekście naszej rozmowy, interpretuje Pan hasło „Brasil, País do Futuro” („Brazylia, kraj przyszłości”)?

– Gdy słyszę (i czytam) hasło „kraj przyszłości”, pierwszą moją myślą jest konstatacja, że nie mamy żadnego projektu przyszłości. Od przyjęcia konstytucji w 1988 r. nigdy nie zadaliśmy sobie poważnie pytania, jakiego typu krajem chcemy być. Zajmujemy się pojedynczymi problemami, gdy przyciągają one powszechną uwagę (zwykle z powodu wstrząsających wydarzeń). Kilka sił politycznych rozdziera kraj, próbując uzyskać lub zachować władzę i zawsze krótkowzrocznie patrząc na przyszłość. Od bardzo dawna nasz kraj nie jednoczył się wokół jednego problemu, czy lepiej – jednego rozwiązania.

Choć brzmi to surrealistycznie, niektórzy wykorzystują bieżące kryzysy polityczne w Brazylii do propagowania dyktatury wojskowej, którą nazywają „interwencją” mającą na celu odbudowę kraju i oczyszczenia go z korupcji. W obszarze moich badań toczy się w kraju narastająca dyskusja o odpowiedzialności ludzi żyjących w ubóstwie za ich własną sytuację i pojawia się twierdzenie, że udzielana im pomoc jedynie zachęca ich do lenistwa. W Brazylii, kraju o takich nierównościach strukturalnych, powinniśmy oczekiwać lepszego zrozumienia mechanizmów ubóstwa. Dyskurs merytokratyczny po prostu nie pasuje do naszej rzeczywistości, a nieliczne przypadki kariery od najniższej do najwyższej warstwy społecznej jedynie potwierdzają wyjątkowość takiej drogi. W pewien sposób importujemy (czy raczej reanimujemy) konserwatywne dyskursy, które już nie pasują do naszej demokracji ani do naszego stulecia.

Trudno jest zatem obecnie odpowiedzieć na postawione pytanie. Jedyną rzeczą, której nam nie brak, jest potencjał. Mogę wskazać kilka dziedzin, w których Brazylia może w moim przekonaniu odegrać ważną rolę w świecie. Pierwsza to różnorodność kulturowa, szczególnie współistnienie różnych religii. Nadeszła krytyczna chwila, w której dokonujemy wyboru, w jaki sposób uporamy się z nietolerancją, przesądami i rasizmem, i warto w tym kontekście przywołać religie afro-brazylijskie. Druga dziedzina to ruch feministyczny. Tu podobnie – dyskusja o przemocy wobec kobiet i ich dyskryminacji osiągnęła wreszcie zasięg ogólnokrajowy, a ruchy feministyczne rozwijają się w Brazylii dynamicznie. Nasz kraj był niegdyś wzorem w dziedzinie ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Niedawna katastrofa tamy w pobliżu miasta Mariana i późniejsze zdarzenia (głównie opieszałość rządu i próby chronienia przedsiębiorstw odpowiedzialnych za katastrofę, które wspierały kandydatów na stanowiska polityczne ze wszystkich głównych partii) dowodzą, że sprawy miały się gorzej, niż się nam zdawało. Podsumowując, wśród krajów rozwijających się Brazylia była pionierem we wdrażaniu szeregu projektów mających na celu zapewnienie dochodu podstawowego i programów typu CCT, jednak nie jestem pewny, czy zostaną one doprowadzone do końca w najbliższej przyszłości. Powtórzę: w moim przekonaniu PT mogła wykorzystać okresy silnego poparcia, aby poczynić trwałe kroki w tym kierunku, lecz aktualna sytuacja jest niesprzyjająca.

Wciąż możemy odzyskać miano „kraju przyszłości”, którym niegdyś nas określano, a omówione przykłady wskazują, na czym powinniśmy skupić uwagę, aby to osiągnąć.

– Dziękuję za rozmowę.


„Brazylia, kraj przyszłości?” to książka pod redakcją Janiny Petelczyc i Marka Cichego, wydana przez Fundację Terra Brasilis i Książkę i Prasę przed Igrzyskami Olimpijskimi w Rio de Janeiro, latem 2016 r. Stanowi ona zbiór tekstów poświęconych Brazylii – jej polityce, historii, problemom społecznym, ekologicznym oraz kulturze. Jej celem jest próba przybliżenia Brazylii polskiemu Czytelnikowi. Część tekstów powstała w formie wywiadów, w tym: z Ladislauem Dowborem (brazylijskim ekonomistą, doradcą prezydenta Luli da Silvy) czy Nilmą Lino Gomes (minister ds. kobiet, równości rasowej i praw człowieka rządu DilmyRousseff). Ponadto w książce znajdują się teksty Adama Traczyka, Agaty Błoch, Aleksandry Pluty, Janiny Petelczyc, Julii Michaels, Zuzanny Jaegermann, Magdaleny Walczuk, Marii Wróblewskiej i Gabriela Borowskiego. Rozmowa z Flávio Eiró pochodzi z tej książki.

Flávio Eiró

– doktorant w Wyższej Szkole Nauk Społecznych (École des hautesétudes en sciencessociales, EHESS-Paris) oraz w Centrum Zrównoważonego Rozwoju na Uniwersytecie w Brasílii. Członek Centrum Maurice’a Halbwachsa (Équipe de Recherche sur les Inégalités Sociales). Jego ostatnie publikacje pojawiły się w takich czasopismach jak: „Sociedade e Estado”, „Tempo Social”, „Latin American Perspectives” oraz w „European Review of Latin American and Caribbean Studies”.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>