Komu, co, ile i jak daA�? Wyzwania i problemy polityki spoA�ecznej w dobie politycznego przeA�omu

Lato 2016 |

DuA?a czA�A�A� nadziei wiA�zanych zA�ostatnim przeA�omem politycznym zA�roku 2015 dotyczyA�a reform wA�zakresie polityki spoA�ecznej iA�rynku pracy. Czy oczekiwania te zostanA� speA�nioneA�a�� za wczeA�nie mA?wiA�, choA� na podstawie pierwszych kilku miesiA�cy dziaA�aA� nowej wA�adzy iA�jej przedwyborczych zapowiedzi moA?na prA?bowaA� okreA�liA�, na co moA?emy wA�najbliA?szym czasie liczyA�, aA�co prawdopodobnie zostanie odsuniA�te na dalszy plan. Przede wszystkim trzeba rozpoznaA�, jakie wyzwania iA�nierozwiA�zane przez poprzednikA?w problemy stojA� przed rzA�dzA�cymi. PomoA?e to formuA�owaA� oczekiwania, aA�takA?e oceniaA� poczynania decydentA?w oraz skutki ich dziaA�aA�.

Polityka spoA�eczna wA�ruinie czy wA�budowie?

Nowa formacja szA�a do wyborA?w na fali fundamentalnej krytyki oA�mioletnich rzA�dA?w koalicji PO-PSL. Wiele A�rodowisk uwaA?aA�o, A?e A?wczesna wA�adza nie reprezentuje interesA?w spoA�ecznych iA�spraw a�zzwykA�ych ludzia�?, zwA�aszcza tych, ktA?rym wA�potransformacyjnej Polsce wiodA�o siA� A?le. WA�narracji zwolennikA?w zmiany pojawiaA� siA� takA?e obraz a�zpaA�stwa wA�ruiniea�?. Czy to teza adekwatna do rzeczywistoA�ci? Czy rzeczywiA�cie trwajA�ce dwie kadencje rzA�dy PO-PSL oznaczaA�y antyspoA�ecznA� politykA�, ktA?ra pogrA�A?yA�a paA�stwo iA�spoA�eczeA�stwo wA�rozpadzie?

PoglA�d ten wydaje siA� mocno na wyrost, co nie zmienia faktu, A?e zA�wieloma problemami sobie nie poradzono, nie powstrzymano pewnych negatywnych tendencji, aA�poszczegA?lne dziaA�ania, ktA?re podjA�to, jawiA� siA� jako zbyt sA�abe, by sprzyjaA� rozwojowi spoA�ecznemu. ZA�pewnoA�ciA� jednak trudno uznaA�, A?e polityka spoA�eczna znalazA�a siA� akurat wA�poprzednich latach wA�szczegA?lnej zapaA�ciA�a�� aA�przynajmniej nie jest to zapaA�A� gA�A�bsza niA? we wczeA�niejszych okresach. WA�przygotowanym przez FundacjA� Bertelsmanna rankingu sprawiedliwoA�ci spoA�ecznej1 wykorzystano uA?ywane przez Eurostat wskaA?niki ubA?stwa iA�wykluczenia. WA�A�wietle tych danych Polska byA�a jednym zA�nielicznych krajA?w EU, wA�ktA?rych wA�latach 2009a��2014 liczba osA?b zagroA?onych ubA?stwem iA�wykluczeniem nie tylko nie wzrosA�a, ale zmalaA�a2. WskaA?nik zagroA?enia ubA?stwem iA�wykluczeniem wA�Polsce spadA� zA�30,5 do poziomu 24,7%.

DuA?e znaczenie mA?gA� mieA� tutaj fakt, A?e Polska stosunkowo A�agodnie przeszA�a przez kryzys ekonomiczny (na co zresztA� wpA�ynA�A�a przypuszczalnie nieopierajA�ca siA� na radykalnych ciA�ciach polityka makroekonomiczna A?wczesnego rzA�du), ale iA�reformy, zwA�aszcza drugiego rzA�du Tuska iA�rzA�du Kopacz, rA?wnieA? zrobiA�y swoje. Jednak nie naleA?y na podstawie wskaA?nikA?w Eurostatu (czy prezentujA�cych pozytywne trendy wynikA?w kolejnych edycji Diagnozy SpoA�ecznej) popadaA� wA�przesadny entuzjazm. JeA�li dane te skonfrontujemy na przykA�ad zA�informacjami GA�A?wnego UrzA�du Statystycznego, ktA?ry wA�pomiarze ubA?stwa stosuje nieco innA� metodologiA�, zauwaA?ymy brak poprawy wA�newralgicznym obszarze zagroA?enia ubA?stwem skrajnym. Dane GUS nie dowodzA� zmiany wA�ostatnich latachA�a�� skala zjawiska nadal jest ogromna. WA�2013 iA�2014 roku stopa zagroA?enia ubA?stwem skrajnym niezmiennie wynosiA�a 7,4%, co oznaczaA�o wzrost wzglA�dem lat wczeA�niejszych. PrzykA�adowo wA�2012 roku wskaA?nik ten wyniA?sA� 6,8%, wA�2010A�a�� 5,8%, aA�wA�2008A�a�� 5,6%3.

Skala ubA?stwa iA�wykluczenia jest waA?nym miernikiem dziaA�ania systemu spoA�ecznego, ale istotne sA� takA?e inne wskaA?niki. Bilans danej polityki powinien jednak obejmowaA� rA?wnieA? podjA�te dziaA�ania, nawet jeA�li nie przekA�adajA� siA� natychmiast na spadek wskaA?nikA?w. PrA?bA� takiego podsumowania wA�zakresie polityki spoA�ecznej podjA�li D. Szelewa iA�M. Polakowski. WskazujA� oni, A?e rzA�dy PO cechowaA�o dA�A?enie do ograniczenia wzrostu wydatkA?w na cele spoA�eczne iA�podejmowanie wielu nieskoordynowanych dziaA�aA�, czA�sto pod wpA�ywem presji unijnej. Nie poradzono sobie zA�takimi problemami, jak zatrudnienie prekaryjne czy bezrobocie wA�rA?d mA�odych, aA�skoncentrowano siA� bardziej na grupach, ktA?re juA? funkcjonujA� na rynku pracy. SwojA� analizA� autorzy koA�czA� nastA�pujA�co: PodsumowujA�c, trudno oA�jednoznacznA� ocenA� polityki spoA�ecznej podczas rzA�dA?w koalicji PO-PSL. Na pewno nie jest to model polityki progresywnej, nie jest to rA?wnieA? polityka spoA�eczna oparta na spA?jnej, dalekosiA�A?nej wizji, choA� jeA�li chodzi np. oA�wsparcie dla rodzin, to ostatnie osiem lat naleA?y uznaA� za okres znacznej poprawy4.

Wsparcie rodziny zA�maA�ym dzieckiem: zmiany potrzebne, choA� niewystarczajA�ce

JednA� zA�dziedzin A?ycia, ktA?rA� paA�stwo doA�A� aktywnie reformowaA�o, jest polityka wsparcia rodziny zA�maA�ym dzieckiem. WA�czasie rzA�dA?w PO-PSL znacznie wydA�uA?ono urlopy zA�tytuA�u urodzenia dziecka (do jednego roku), przyjA�to majA�cA� zdynamizowaA� rynek opieki A?A�obkowej ustawA� oA�opiece nad dzieckiem do lat 3, aA�na koniec wprowadzono A�wiadczenie rodzicielskie wA�wysokoA�ci 1000 zA�otych miesiA�cznie przez pierwszy rok A?ycia dziecka dla kaA?dej mA�odej matki niemajA�cej umowy oA�pracA�.

MoA?na powiedzieA�, A?e nastA�piA� znaczny postA�p wA�stosunku do okresA?w poprzednich. Urlop zA�tytuA�u urodzenia dziecka jest dziA� wA�Polsce jednym zA�najdA�uA?szych wA�Europie. Istotne jest teA?, A?e podzielono go na czA�A�A� macierzyA�skA� iA�rodzicielskA�, ktA?ra moA?e byA� wA�dowolnych proporcjach wykorzystana przez kaA?de zA�rodzicA?w. Nie zdecydowano siA� jednak na wprowadzenie silniejszych bodA?cA?w do wykorzystywania uprawieA� urlopowych przez mA�A?czyzn, czemu mogA�oby sA�uA?yA� stosowane wA�wielu krajach tzw. daddy quota, czyli przeznaczenie czA�A�ci urlopu przysA�ugujA�cego rodzinie tylko dla ojcA?w. Brak takiego rozwiA�zania moA?e sprawiaA�, A?e mA�A?czyA?ni nie bA�dA� korzystali zA�tych uprawnieA�, zwA�aszcza jeA�li uwzglA�dnimy czynniki kulturowe (skA�aniajA�ce matkA�, by to ona wA�pierwszej kolejnoA�ci czasowo opuA�ciA�a rynek pracy) oraz ekonomiczne (mA�A?czyA?ni statystycznie zarabiajA� wiA�cej, niestety takA?e na tych samych stanowiskach, wiA�c zwykA�ej rodzinie jako mniej korzystny finansowo jawi siA� urlop ojca). WA�czym jednak tkwi problem? Pojawia siA� ryzyko, A?e istniejA�ce reguA�y bA�dA� promowaA� dA�ugA� przerwA� wA�zatrudnieniu matki dziecka, co nie sprzyja rA?wnoA�ci szans na rynku pracy. Pracodawcy mogA� niechA�tnie patrzeA� na kobiety wA�wieku reprodukcyjnym, obawiajA�c siA� ich dA�uA?szej absencji, iA�wA�zwiA�zku zA�tym jeszcze silniej faworyzowaA� mA�A?czyzn. Wprowadzenie daddy quota czA�A�ciowo A�agodziA�oby ten problem.

Nie mniej ciekawa jest druga reforma: 1000 zA�otych miesiA�cznie przez pierwszy rok A?ycia dziecka, przyznawane matkom bezrobotnym iA�pracujA�cym na umowach cywilnoprawnych. Jest to krok oA�tyle waA?ny, A?e stanowi wyjA�cie naprzeciw wskazywanej od lat sA�aboA�ci polskiej polityki wspomagania macierzyA�stwa, ktA?ra (przynajmniej formalnie) nieA?le zabezpiecza kobiety objA�te kodeksem pracy, ale pozostawia wA�dramatycznej sytuacji te znajdujA�ce siA� poza sferA� etatowego zatrudnienia. Wprowadzona reforma czA�A�ciowo zasypuje tA� przepaA�A� iA�stanowi pomoc dla tych, ktA?rym szczegA?lnie brakuje zabezpieczenia bytowego. MoA?emy widzieA� wA�tym takA?e krok wA�kierunku socjaldemokratycznego podejA�cia do polityki spoA�ecznej, czyli dekomodyfikacji, polegajA�cej na uniezaleA?nieniu praw socjalnych jednostki od jej statusu na rynku pracy.

Problemem pozostaje to, A?e zarA?wno wydA�uA?one urlopy, jak iA�A�wiadczenie rodzicielskie dotyczA� zasadniczo pierwszego roku A?ycia dziecka. Brak wsparcia rodzin zA�dzieA�mi wA�wieku 1a��3 lat jest jednA� zA�bardzo powaA?nych luk wA�systemie. Problem ten wynika zA�niewystarczajA�cej infrastruktury wsparcia opiekuA�czego, ktA?ra mogA�aby pomA?c powrA?ciA� matkom na rynek pracy po okresie urlopu. Niestety, zA�opieki A?A�obkowej korzysta zaledwie 7,1% dzieci wA�wieku 0a��3 lat. WA�wielu gminach wA�ogA?le nie ma takich placA?wek, aA�tam, gdzie istniejA�, ustawiajA� siA� do nich dA�ugie kolejki. Dotychczas prowadzona polityka okazaA�a siA� nieskuteczna. Zaledwie wA�co piA�tej gminie istnieje jakikolwiek dostA�p do tego rodzaju wsparcia, choA� podjA�to pewne kroki, by nieznacznie zwiA�kszyA� liczbA� miejsc wA�A?A�obkach. PrzyczyniA�a siA� do tego ustawa oA�opiece nad dzieckiem do lat trzech, ktA?ra uproA�ciA�a zasady tworzenia iA�prowadzenia A?A�obkA?w, aA�takA?e wprowadziA�a szereg innych alternatywnych rozwiA�zaA�, jak klubiki dzieciA�ce, opiekun dzienny czy zachA�ty do zatrudnienia legalnie niani (te formy opieki sA� jednak bardzo sA�abo rozpowszechnione). Stymulowaniu rozwoju A?A�obkA?w miaA� sA�uA?yA� takA?e prowadzony od kilku lat program a�zMalucha�?, wA�ramach ktA?rego samorzA�dy (aA�od niedawna takA?e inne podmioty, np. uczelnie) dostajA� wA�trybie konkursowym dotacje na zakA�adanie A?A�obkA?w. WielkoA�A� dofinansowania wzrosA�a do 150 mln rocznie, ktA?rA� to kwotA� nowy rzA�d podtrzymaA� takA?e na 2016 rok. PojawiajA� siA� jednak obawy, A?e nowa wA�adza nie bA�dzie wzmacniaA�a, jak dotA�d zbyt powolnego, trendu rozbudowy infrastruktury opiekuA�czej, oA�A?A�obkach nie ma bowiem ani sA�owa wA�czA�A�ci rodzinnej programu partii rzA�dzA�cej, ktA?ra zdaje siA� raczej faworyzowaA� model opieki oparty na bezpoA�rednim sprawowaniu jej przez matkA� wA�pierwszym okresie A?ycia dziecka. Przypuszczalnie brak takA?e A�rodkA?w na ten cel, zwA�aszcza po przyjA�ciu programu 500+. ByA� moA?e jednak wA�niektA?rych przypadkach dodatkowe A�rodki uA�atwiA� rodzinom wykupienie usA�ug opieki nad dzieckiem iA�bA�dA� stanowiA�y popytowy bodziec dla rozwoju opieki zewnA�trznej.

OsiA�gniA�cia wA�upowszechnianiu opieki przedszkolnej

Znacznie bardziej imponujA�ce osiA�gniA�cie polityki minionego okresu to zwiA�kszanie dostA�pu do opieki przedszkolnej dla dzieci wA�wieku 3a��6 lat. ChoA� nadal dzieci trzyletnie nie sA� powszechnie objA�te opiekA� przedszkolnA�, udaA�o siA� istotnie zwiA�kszyA� dostA�p do niej. WA�2005 roku 51,3% dzieci piA�cioletnich uczA�szczaA�o do przedszkoli, wA�2010A�a�� 73,9%, wA�2014 zaA�A�a�� 94,0%. JeA�li chodzi oA�dzieci czteroletnie, byA�o to 41% wA�2005 roku, 62,2% wA�2010 roku iA�79,1% wA�2014 roku. Pozytywny trend dotyczyA� takA?e dzieci trzyletnich, choA� tu wskaA?nik objA�cia przedszkolnA� opiekA� nadal pozostaje istotnie niA?szy. WA�2005 roku do przedszkoli uczA�szczaA�o 29,7% dzieci wA�wieku 3 lat, wA�2010 rokuA�a�� 47,6%, wA�2014 roku zaA�A�a�� 63,9%5.

MoA?na to uznaA� za jeden zA�najwiA�kszych sukcesA?w minionej dekady wA�polityce spoA�ecznej, biorA�c pod uwagA� rangA� takiej opieki wA�kontekA�cie wyzwaA� rozwojowych. Powszechnie dostA�pna edukacja przedszkolna moA?e przyczyniA� siA� do zwiA�kszenia kompetencji obywateli (wA�tym takA?e miA�kkich, spoA�ecznych), wyrA?wnywaA� deficyty rozwojowe dzieci oA�niA?szych moA?liwoA�ciach psychofizycznych lub niA?szym statusie spoA�eczno-ekonomicznym, umoA?liwiA� kobietom powrA?t na rynek pracy iA�godzenie pracy zawodowej zA�rolA� rodzicielskA�, aA�tym samym zmniejszyA� ryzyko ubA?stwa rodzin.

Na pozytywny trend wpA�yw miaA� szereg reform przeprowadzonych przez poprzedniA� wA�adzA�, wA�tym stopniowe objA�cie prawem do edukacji przedszkolnej dzieci 5-, 4- iA�3-letnich, wprowadzenie zasady a�zgodzina za zA�otA?wkA�a�? wraz zA�dotacjA� budA?etowA� na ten cel dla samorzA�dA?w oraza�� a�zreforma szeA�ciolatkA?wa�?. NaA�oA?enie na samorzA�dy obowiA�zku zapewnienia wA�kolejnych latach dzieciom wA�przedziale 3a��5 lat miejsca wA�przedszkolu byA�o waA?nym krokiem, choA� wymagaA�o stworzenia gminom realnych moA?liwoA�ci wywiA�zania siA� zA�tego obowiA�zku. OA�ile wczeA�niej zapewnienie opieki najmA�odszym odbywaA�o siA� gA�A?wnie dziA�ki determinacji iA�zasobom finansowym samorzA�dA?w oraz rodzicA?w, oA�tyle reformy PO-PSL spowodowaA�y wA�A�czenie siA� paA�stwa wA�ten proces. Wprowadzono dotacje dla samorzA�dA?w oraz prowadzA�cych placA?wki przedszkolne podmiotA?w prywatnych, pod warunkiem speA�nienia okreA�lonych wymogA?w, przy jednoczesnym obowiA�zywaniu zasady a�zgodzina za zA�otA?wkA�a�?. Zgodnie zA�niA� dziecko ma prawo do piA�ciu godzin dziennie darmowej edukacji przedszkolnej, aA�za kaA?dA� kolejnA� nie moA?na pobraA� od rodzicA?w wiA�cej niA? zA�otA?wkA�. Tworzeniu miejsc wA�przedszkolach dla coraz mA�odszych dzieci miaA�a teA? poA�rednio sA�uA?yA� a�zreforma szeA�ciolatkA?wa�?, dziA�ki ktA?rej starsze dzieci, trafiajA�c do szkA?A�, zwolniA�y miejsca dla mA�odszych.

Zmiany te sA� waA?ne zA�kilku powodA?w. Po pierwsze, zmierzajA� wA�kierunku polityki opartej na uniwersalnych prawach socjalnych wA�miejsce polityki speA�niania szeregu kryteriA?w. Po drugie, wA�A�czenie siA�A�a�� takA?e finansoweA�a�� paA�stwa wA�tA� sferA� oznacza zerwanie (przynajmniej na tym odcinku) zA�popularnA� wA�III RP praktykA� decentralizacji, polegajA�cA� na cedowaniu rA?A?nych zobowiA�zaA� publicznych na niA?sze poziomy bez zabezpieczenia odpowiednich A�rodkA?w na realizacjA� ustawowo przypisanych im celA?w. MoA?na oczywiA�cie spieraA� siA�, czy dotacja (istotnie niA?sza niA? kwota subwencji oA�wiatowej na dzieci uczA�ce siA� wA�szkoA�ach) jest wystarczajA�co wysoka, ale sam kierunek wydaje siA� jak najbardziej sA�uszny. TakA?e prawo do bezpA�atnej opieki dla kaA?dego dziecka wA�pewnym wymiarze godzin jest wyrazem odejA�cia od liberalnej polityki selekcji iA�krokiem wA�kierunku socjaldemokratycznej polityki uniwersalnych praw. Podobnie jawi siA� wprowadzenie darmowych podrA�cznikA?w, poczynajA�c od bezpA�atnego elementarza, wA�kolejnych latach majA�ce objA�A� nastA�pne poziomy edukacji, zA�gimnazjami wA�A�cznie.

Kwestie wsparcia rodziny uzyskaA�y wA�dziaA�aniach MEN iA�MPiPS wyA?szy niA? dotychczasowy stopieA� zintegrowania. Kierunek zmian naleA?y uznaA� za pozytywny, nawet jeA�li ruch ten byA� pierwotnie podyktowany chA�ciA� zA�agodzenia nastrojA?w wA�zwiA�zku zA�a�zreformA� szeA�ciolatkA?wa�?. Sama a�zreformaa�? rA?wnieA? wydaje siA� skuteczna zA�punktu widzenia wyrA?wnywania szans, zwA�aszcza jeA�li spojrzymy na niA� zA�uwzglA�dnieniem wpA�ywu na upowszechnienie edukacji przedszkolnej.

Pojawia siA� natomiast pytanie, czy wprowadzone rozwiA�zania przetrwajA� prA?bA� czasu. Pierwszym krokiem nowego kierownictwa Ministerstwa Edukacji byA�o cofniA�cie a�zreformy szeA�ciolatkA?wa�?, co zagroziA�o efektem domina wA�postaci zmniejszania zasobA?w miejsc dla mA�odszych dzieci wA�przedszkolach gminnych. Istnieje teA? ryzykoA�a�� zauwaA?alne juA? wA�niektA?rych gminachA�a�� A?e trzylatki bA�dA� korzystaA�y zA�opieki A?A�obkA?w, co zA�kolei jeszcze bardziej ograniczy iA�tak nad wyraz skromny dostA�p dzieci mA�odszych do tych placA?wek. Wszystko wskazuje na to, A?e dalszy rozwA?j opieki A?A�obkowej nie nastA�pi, aA�jeA�li chodzi oA�opiekA� przedszkolnA�A�a�� moA?liwy jest nawet regres.

Zbyt skromne iA�selektywne wsparcie materialne

OA�ile rozwA?j usA�ug opiekuA�czych nad dzieckiem moA?na uznaA� za sukces poprzednikA?w, oA�tyle znacznie mniej imponujA�co wyglA�da bilans wsparcia oA�charakterze pieniA�A?nym. Przez poprzednie lata A�wiadczenia zA�pomocy spoA�ecznej iA�te przyznawane na mocy ustawy oA�A�wiadczeniach rodzinnych pozostawaA�y na niskim poziomie, podobnie jak progi dochodowe uprawniajA�ce do ich otrzymywania. Podnoszono je rzadko iA�tylko nieznacznie. WA�efekcie bardzo zmalaA� krA�g osA?b, ktA?re mogA�y liczyA� na takA� pomoc.

Dobrym krokiem, choA� niestety wprowadzonym pA?A?no iA�wA�niewielkim zakresie, byA�o wdroA?enie zasady a�zzA�otA?wka za zA�otA?wkA�a�? wzglA�dem zasiA�ku rodzinnego, ktA?ra weszA�a A?ycie wA�styczniu 2016 roku. Oznacza ona, A?e osoby nieznacznie przekraczajA�ce kryterium dochodowe nie tracA� automatycznie prawa do zasiA�ku oraz dodatkA?w do niego, ale kwota otrzymywanego przez nie wsparcia jest pomniejszana oA�tyle, oA�ile przekroczono prA?g dochodowy. Ogranicza to sytuacje, gdy ktoA� przekroczyA� oA�kilka zA�otych niskie kryterium iA�nie moA?e juA? liczyA� na wsparcie. RozwiA�zanie to czyni system zasiA�kA?w rodzinnych nieco bardziej przyjaznym, choA� nie ma podstaw, by widzieA� tu wielki przeA�om. Po pierwsze, wA�sytuacji, gdy wysokoA�A� zasiA�ku rodzinnego oscyluje wokA?A� 100 zA�otych, aA�kryterium jest niskie, osoby, ktA?re przekroczA� je oA�100 zA�otych, iA�tak nie otrzymajA� wsparcia lub bA�dzie ono jeszcze bardziej gA�odowej wysokoA�ci. Po drugie, tA� skA�dinA�d rozsA�dnA� zasadA� zastosowano wyA�A�cznie do zasiA�ku rodzinnego, aA�do licznych A�wiadczeA� zA�pomocy spoA�ecznej, zA�ktA?rych korzysta wielu potrzebujA�cychA�a�� juA? nie. Nie wykorzystano jej teA? wA�stosunku do A�wiadczeA� zwiA�zanych zA�rezygnacjA� zA�pracy zA�powodu opieki nad niepeA�nosprawnymi bliskimi. AA�wA�aA�nie tutaj rygorystyczne progi dochodowe skutkujA� tym, A?e czA�A�A� rodzin nie kwalifikuje siA� do pomocy.

MoA?na powiedzieA�, A?e ustawa oA�A�wiadczeniach rodzinnych iA�poszczegA?lne jej obszary oraz instrumenty wsparcia stanowiA�y piA�tA� achillesowA� prowadzonej przez rzA�d PO-PSL polityki rodzinnej. Wydaje siA�, A?e nastA�pcy dobrze wyczuli iA�odczytali te braki, poniewaA? szybko przyjA�ty program Rodzina 500+ odpowiada na wskazane mankamenty: niewysokie dotychczas wsparcie pieniA�A?ne oraz znacznA� jego selektywnoA�A�. Na caA�oA�ciowA� ocenA� skutkA?w sztandarowej reformy nowej wA�adzy, choA�by wA�kontekA�cie wpA�ywu na rynek pracy, pobyt wewnA�trzny czy dzietnoA�A�, pewnie trzeba jeszcze poczekaA�, ale juA? teraz warto rozmawiaA� oA�mocnych iA�sA�abych stronach konstrukcji tego programu.

Wydaje siA�, A?e dla wielu rodzin dodatkowe, systematycznie otrzymywane wsparcie moA?e stanowiA� istotnA� ulgA� wA�codziennym funkcjonowaniu iA�wyzwoliA� pewne moA?liwoA�ci, dotA�d tA�umione przez A�rodki niewspA?A�miernie maA�e wA�stosunku do potrzeb. NaleA?y przy tym pamiA�taA�, A?e polityka wsparcia rodzin powinna opieraA� siA� na zrA?wnowaA?eniu rA?A?nych skoordynowanych instrumentA?w. Programowi 500+ nie towarzyszyA�a caA�oA�ciowa strategia wspierania rodzin. Co wiA�cej, pojawia siA� ryzyko, A?e tak kosztowy jak na polskie realia program, nawet jeA�li uda siA� utrzymaA� jego finansowanie wA�kolejnych latach, wygeneruje olbrzymie koszty alternatywneA�a�� utraconych moA?liwoA�ci finansowania innych potrzebnych instrumentA?w polityki spoA�ecznej, wA�tym rodzinnej. Pojawia siA� obawa, A?e dotychczasowa sA�aboA�A� reformowania polityki rodzinnej przez poprzednikA?w, polegajA�ca na braku adekwatnych A�rodkA?w finansowych na skuteczne wykorzystanie zmienianego prawa, zostanie podtrzymana, aA�nawet pogA�A�biona, jeA�li chodzi oA�wszystkie inne instrumenty poza A�wiadczeniem 500+. Dyskusyjna jest teA? zasada powszechnoA�ci: dopiero drugie iA�kolejne dziecko otrzymujA� wsparcie, przy kryterium selekcji dla rodzin zA�jednym zA�dzieckiem na tyle niewysokim, A?e wykluczy ono czA�A�A� niezamoA?nych matek zA�dzieckiem, podczas gdy nawet zamoA?ne rodziny zA�2 czy 3 dzieci bA�dA� otrzymywaA�y pomoc. Wprowadzenie nowego A�wiadczenia iA�dodatkowych progA?w dochodowych stwarza jeszcze wiA�ksze wyzwanie dla koordynacji caA�ego systemu wsparcia rodziny, co juA? podczas rzA�dA?w PO-PSL byA�o wskazywane jako zasadniczy mankament.

PaA�stwo bezradne wobec patologii rynku

Nie moA?na teA? zapominaA�, A?e na sytuacjA� socjalnA� rodzin wpA�ywajA� nie tylko A�wiadczenia pieniA�A?ne iA�usA�ugowe oraz warunki mieszkaniowe, lecz takA?e dostA�p do pracy oraz jakoA�A� zatrudnienia. To bardzo waA?ne wyzwanie dla polityki spoA�ecznej iA�gospodarczej, aA�poprzednikom obecnej wA�adzy nie udaA�o siA� skutecznie zA�nim zmierzyA�. Nadal pozostajemy krajem niskich pA�ac, co pogarsza warunki A?ycia, aA�takA?e hamuje popyt wewnA�trzny. ChoA� podczas rzA�dA?w PO-PSL pA�aca minimalna wzrosA�a dwukrotnie, nadal rozlegA�a jest skala zjawiska pracujA�cych biednych. A�ycie wA�gospodarstwie domowym, wA�ktA?rym gA�A?wny dochA?d pochodzi zA�pracy zarobkowej, aA�mimo to bycie zagroA?onym biedA�, niekiedy skrajnA�, burzy mit, A?e panaceum na problem niedostatku jest praca, bez wzglA�du na jej jakoA�A�. ZagroA?enie czA�A�ci gospodarstw pracowniczych ubA?stwem to wypadkowa niewysokich pA�ac, przynajmniej wA�niektA?rych grupach zawodowych, oraz niskich iA�sA�abo dostA�pnych zasiA�kA?w pieniA�A?nych, ktA?re mogA�yby uzupeA�niaA� A�A�czny dochA?d wA�rodzinie A?yjA�cej zA�pracy tylko jednego A?ywiciela. Brak takA?e infrastruktury opiekuA�czej. Niewielka jest na rynku pracy popularnoA�A� bardziej elastycznego zarzA�dzania czasem, ktA?re nawet przy relatywnie niewielkich zarobkach zmniejszaA�oby ryzyko ubA?stwa, pozwalajA�c obojgu rodzicom byA� aktywnymi zawodowo. Niewysokie pA�ace pozostajA� jednak niewA�tpliwie skA�adowA� problemu.

Nie chodzi wyA�A�cznie oA�wysokoA�A� ustawowej pA�acy minimalnej, ale takA?e oA�doA�A� popularnA� praktykA� zastA�powania umA?w oA�pracA� umowami cywilnoprawnymi, nieobjA�tymi dotA�d rygorem minimalnego wynagrodzenia, aA�takA?e brak wzmocnienia ich wiA�zkA� praw socjalnych przynaleA?nych zatrudnieniu pracowniczemu. Wprawdzie wA�poprzedniej dekadzie status osoby zatrudnionej na podstawie umowy zlecenia nieco upodobniA� siA� do statusu zatrudnionych na umowA� oA�pracA� (odprowadzane sA� za niA� skA�adki emerytalno-rentowe iA�zdrowotne, aA�fakultatywnie takA?e chorobowe), ale ta naduA?ywana wA�Polsce forma stosunku pracy daje jednak mniejszA� stabilnoA�A� oraz nie zapewnia szeregu uprawnieA� (minimalne wynagrodzenie, urlop). Problemem pozostajA� jeszcze inne niestandardowe formy zatrudnienia, wA�tym przede wszystkim umowa oA�dzieA�o, ktA?rej nie towarzyszy jakikolwiek poziom zabezpieczenia, oraz rozpowszechniona na szerokA� skalA� praktyka zastA�powania umowami cywilnoprawnymi stosunku pracy tam, gdzie charakter pracy wskazuje na koniecznoA�A� wynagrodzenia jej wA�formule etatu. Takie (zaznaczmyA�a�� nielegalne) praktyki PaA�stwowa Inspekcja Pracy odnotowywaA�a rocznie nawet wA�1/5 kontrolowanych firm. SkutecznoA�A� paA�stwa wA�przeciwdziaA�aniu tej patologii jest jednak niewysoka. Ponadto instytucje publiczne same przykA�adaA�y rA�kA� do tego rodzaju praktyk, stosujA�c je bezpoA�rednio albo poA�rednio na nie przyzwalajA�c (lub wrA�cz je premiujA�c) za pomocA� kryterium najniA?szej ceny podczas outsourcingu, co nierzadko odbywaA�o siA� kosztem wynagrodzeA� iA�zmniejszenia praw pracowniczych osA?b zatrudnionych do wykonania zadaA� objA�tych zamA?wieniem.

Dotychczasowa praktyka pokazuje sA�aboA�A� paA�stwa iA�jego instytucji wA�egzekwowaniu spoA�ecznych reguA�. PaA�stwo na wielu polach rynku pracy przegrywa nie tyle zA�samA� logikA� rynkowA�, ile zA�patologiami rynku. Aby byA� skutecznym, potrzebne jest nie tylko wypeA�nienie luk prawnych, lecz takA?e podjA�cie innych wielopoziomowych iA�wielosektorowych dziaA�aA� na rzecz przestrzegania prawa pracy we wspA?A�pracy zA�partnerami spoA�ecznymi, wA�tym ze zwiA�zkami zawodowymi. Problem prekariatu iA�uA�mieciowienia rynku pracy nie jest zupeA�nie nowy, ale jego skala iA�instytucjonalny kontekst wymagajA� wielu nowych narzA�dzi iA�szerszej perspektywy ich stosowania. Warto jedna zadbaA�, A?eby przeciwdziaA�anie A�mieciowemu zatrudnieniu nie przysA�aniaA�o iA�nie wypieraA�o koncentracji na innym waA?nym problemem post-transformacyjnej PolskiA�a�� bezrobociu, wA�tym dA�ugotrwaA�ym.

ChoA� poprzedni rzA�d oddawaA� wA�adzA�, gdy wskaA?niki bezrobocia pierwszy raz byA�y wreszcie jednocyfrowe, nadal jest to powaA?ny problem dotykajA�cy ogromnA� grupA� ludzi. Poprzednia wA�adza osiA�gnA�A�a wprawdzie pewien sukcesA�a�� wA�dobie globalnego kryzysu nie doszA�o do znacznego wzrostu bezrobocia, co ma A?rA?dA�a wA�wielu czynnikach, aA�kontrcykliczna iA�nieoparta na drastycznych ciA�ciach polityka gabinetu Tuska byA�a jednym zA�nich. Nie oznacza to jednak, A?e rzA�d nie miaA� na tym polu powaA?nych wpadek, niekiedy skandalicznych, jak choA�by zamroA?enie przez lata ogromnych A�rodkA?w zA�Funduszu Pracy, co ograniczaA�o zasoby dostA�pne na cele aktywnej polityki rynku pracy. Inny niewA�aA�ciwy krok to zmiana struktury zasiA�ku dla bezrobotnych wA�taki sposA?b, A?e jego wysokoA�A� stopniowo maleje podczas pobierania; warto dodaA�, A?e wsparcie to jest niskie iA�korzysta zA�niego mniej niA? 1/5 zarejestrowanych bezrobotnych. ZwiA�kszono iA�tak wysokie sankcje za brak wspA?A�pracy bezrobotnych zA�urzA�dami pracy (wydA�uA?enie okresu wykreA�lenia zA�rejestru bezrobotnych), aA�takA?e wprowadzono profilowanie bezrobotnych, co rodzi ryzyko praktyk dyskryminacyjnych wobec poszczegA?lnych osA?b szukajA�cych pracy. NaleA?y te dziaA�ania oceniA� zA�nieufnoA�ciA�, jako zwrot wA�kierunku modelu jeszcze bardziej wykluczajA�cego iA�dyscyplinujA�cego osoby dA�ugotrwale pozostajA�ce bez zatrudnienia.

Warto jednak pamiA�taA�, A?e polityka wymierzona wA�bezrobocie nie moA?e opieraA� siA� na dziaA�aniach skierowanych do bezrobotnych, ale musi polegaA� przede wszystkim na tworzeniu iA�wspieraniu tworzenia lub utrzymywania miejsc pracy. AA�to juA? domena nie tylko resortu pracy iA�polityki spoA�ecznej, ale wA�zasadzie caA�ego rzA�du.

Niesprawna pomoc rodzinom wA�trudnej sytuacji

Gdy mowa oA�polityce spoA�ecznej, nie sposA?b pominA�A�, zwykle ignorowanych, problemA?w, jakie dotykajA� rodzin wA�kryzysie opiekuA�czo-wychowawczym iA�socjalnym. Niestety, jak pokazujA� ostatnie raporty NajwyA?szej Izby Kontroli, polityka paA�stwa nie jest tu doA�A� skuteczna. Przytoczmy choA�by fragmenty raportA?w zA�minionego roku. We wnioskach zA�raportu NajwyA?szej Izby Kontroli na temat oA�rodkA?w pomocy spoA�ecznej czytamy: NajwyA?sza Izba Kontroli ocenia, A?e oA�rodki pomocy spoA�ecznej nie wykorzystujA� ogA?A�u moA?liwoA�ci, aby dotrzeA� do wszystkich osA?b, ktA?re potrzebujA� ich pomocy. WspA?A�pracujA� tylko zA�niektA?rymi organizacjami pozarzA�dowymi, nie wyszukujA� aktywnie potrzebujA�cych, czA�sto ograniczajA�c siA� do biernego wykonywania rutynowych czynnoA�ci iA�reagowania na zgA�oszenia. WpA�yw na ograniczone rozpoznawanie sytuacji spoA�ecznej miaA�a m.in. nie zawsze optymalna obsada kadrowa oA�rodkA?w6.

Podobne wnioski pA�ynA� zA�raportu NIK na temat pomocy rodzinom zagroA?onym odebraniem dzieci. Czytamy wA�nim: OA�rodki pomocy spoA�ecznej sA�abo wspierajA� rodziny dysfunkcyjne, ktA?rym grozi odebranie dzieci. Nie docierajA� do wszystkich rodzin zA�problemami opiekuA�czo-wychowawczymi, skupiajA� siA� na analizowaniu dokumentA?w, aA�zA�powodu braku funduszy majA� za maA�o asystentA?w wspierajA�cych. NIK wskazuje, A?e oA�rodki powinny aktywniej wyszukiwaA� potrzebujA�cych pomocy, bo rodzin zA�problemami przybywa7. WA�wielu przypadkach pomoc otrzymywaA�y gA�A?wnie te rodziny, ktA?re same zgA�osiA�y siA� wA�zwiA�zku zA�problemami, natomiast sporadyczne wA�A�wietle kontroli okazaA�y siA� praktyki ich aktywnego wyszukiwania przed pracownikA?w. WA�ponad poA�owie skontrolowanych placA?wek identyfikowano problemy opiekuA�czo-wychowawcze na podstawie wnioskA?w zA�oA?onych przez rodziny. Jedynie 25% to wynik rozpoznania A�rodowiskowego ze strony pracownikA?w socjalnych, aA�10% wykryto wA�ramach procedury Niebieskiej Karty.

Autorzy raportu wskazali takA?e na niewielki dostA�p do asystentA?w rodziny, ktA?rych funkcjA� jest wA�aA�nie praca zA�rodzinA� dysfunkcyjnA�, zagroA?onA� odebraniem dzieci iA�skierowaniem ich do pieczy zastA�pczej. WiA�cej na temat deficytA?w wA�rozwoju tej instytucji, powoA�anej wA�2011 roku na mocy ustawy oA�wspieraniu rodziny iA�pieczy zastA�pczej, mA?wi wczeA�niejszy raport NIK zA�2015 roku. Wynika zA�niego, A?e tam, gdzie asystenci rodzinni pracowali zA�podopiecznymi, skutecznoA�A� tej wspA?A�pracy wA�rozwiA�zywaniu problemA?w byA�a znaczna. Skala stosowania tej instytucji jest jednak niewielka, dostA�p do niej zbyt ograniczony, zbyt duA?a liczba rodzin przypada na jednego asystenta, niekorzystne iA�maA�o stabilne warunki zatrudnienia asystentA?w skutkujA� duA?A� rotacjA� iA�niewielkA� ciA�gA�oA�ciA� pracy danego asystenta zA�rodzinA� wymagajA�cA� pomocy.

Wnioski zA�przytoczonych raportA?w wpisujA� siA� wA�bardziej ogA?lny obraz prowadzonej przez paA�stwo polityki spoA�ecznej iA�jej przemian wA�ostatnich latach. Kwestia asystentA?w rodziny pokazuje, A?e wA�Polsce istniejA� pewne instytucje, ktA?re majA� potencjaA� A�agodzenia iA�rozwiA�zywania wybranych problemA?w spoA�ecznych, jednak za sprawA� niewystarczajA�cych zasobA?w, gA�A?wnie finansowych, ale takA?e, wA�konsekwencji, kadrowych iA�czasowych, sA� nie doA�A� powszechnie stosowane iA�maA�o skuteczne wA�realizacji swoich funkcji. Instytucja asystenta rodziny, aA�takA?e A�rodowiskowej pracy socjalnej, zA�pewnoA�ciA� wymaga wzmocnienia wA�ramach lokalnej polityki wsparcia. Potrzeba jednak takA?e udziaA�u polityki prowadzonej zA�poziomu centralnego, ktA?ra promowaA�aby pewne rozwiA�zania iA�tworzyA�a bodA?ce finansowe dla samorzA�dA?w, poprawiajA�ce skalA� iA�jakoA�A� zatrudnienia asystentA?w8.

Niestety, na dotychczasowym etapie nie widaA� ze strony nowej formacji rzA�dzA�cej ani uznania znaczenia problemu, ani instytucjonalnych uwarunkowaA� dla jego rozwiA�zania. Wprawdzie przedstawiciele PiS wA�kampanii wyborczej wielokrotnie poruszali problem sA�aboA�ci polityki adresowanej do rodzin wA�kryzysie, jednak gA�A?wnie wA�kontekA�cie tzw. problemu a�zodbierania dzieci zA�powodu ubA?stwaa�?. Temu teA? byA�a poA�wiA�cona jedna zA�pierwszych inicjatyw nowego rzA�du wA�kwestii polityki rodzinnej, mianowicie przygotowane przez Ministerstwo SprawiedliwoA�ci zmiany wA�kodeksie rodzinnym iA�opiekuA�czym, doprecyzowujA�ce przepisy zabraniajA�ce odbierania dzieci wyA�A�cznie ze wzglA�du na biedA� rodzicA?w. Forsowaniu nowych regulacji towarzyszyA�a retoryka ukrA?cenia praktyki niszczenia rodziny przez aparat paA�stwowy. Tymczasem liczne A?rA?dA�aA�a�� wA�tym przytoczony raport NIKA�a�� wskazujA�, A?e skala problemu jest marginalna (co nie znaczy, A?e korekty wprowadzone przez nowy rzA�d byA�y niepotrzebne). Na przykA�ad, jak wynika zA�przeanalizowanych przez NIK iA�Rzecznika Praw Dziecka wybranych losowo 341 postA�powaA�, wA�ktA?rych sA�d zadecydowaA� oA�odebraniu dzieci iA�przekazaniu do pieczy zastA�pczej, wA�ani jednym przypadku bieda nie byA�a gA�A?wnym powodem takiej decyzji. WA�wiA�kszoA�ci przypadkA?w miaA�a miejsce kumulacja rA?A?nych problemA?w, takich jak uzaleA?nienie jednego lub obojga rodzicA?w, bezrobocie, brak zdrowia czy przemoc9.

Wydaje siA�, A?e wA�A�wietle tej diagnozy naleA?aA�oby przesunA�A� wA�politycznym myA�leniu akcenty bardziej ku tworzeniu iA�rozwijaniu instytucji, ktA?re pozwalaA�yby A�agodziA� problemy zawczasu, jak choA�by asystenci rodzinni, A�rodowiskowa praca socjalna, aA�takA?e budowaA� silniejsze powiA�zania miA�dzy rA?A?nymi instytucjami socjalnymi, edukacyjnymi iA�zdrowotnymi. DziA�ki ich funkcjonalnemu wspA?A�dziaA�aniu moA?liwe byA�oby sprawniejsze identyfikowanie problemA?w iA�ich rozwiA�zywanie. Wbrew narracji, jaka pojawiaA�a siA� nieraz wA�krA�gach bliskich obecnemu obozowi wA�adzy, problemem nie jest nadmierna ingerencja sA�uA?b spoA�ecznych wA�stosunki rodzinne, ale zbyt sA�aba aktywnoA�A� paA�stwa na tym polu. Skutkiem moA?e byA� nie tylko ryzyko odebrania dzieci, ale takA?e doprowadzenie do zagroA?enia A?ycia lub zdrowia dziecka wA�rodzinie biologicznej. Wobec przemocy domowej, majA�cej wiele twarzy (nie tylko fizycznej, ale takA?e psychicznej czy ekonomicznej), polityka paA�stwa czA�sto okazuje bezradnoA�A� iA�opieszaA�oA�A�10.

Warto pamiA�taA� oA�potrzebie interwencji nie tylko zanim dziecko trafi do pieczy zastA�pczej czy oA�pomocy, gdy wA�niej przebywa, lecz takA?e oA�wsparciu po opuszczeniu instytucji. Okazuje siA�, A?e wychowankowie domA?w dziecka iA�rodzin zastA�pczych napotykajA� bariery wA�adaptacji na rynku pracy iA�wA�A?yciu spoA�ecznym, aA�wA�ich przezwyciA�A?aniu paA�stwo wA�zasadzie niemal nie pomaga. Pomoc jest jednorazowa, niekompleksowa11. WA�A�wietle tego rozpoznania moA?na powiedzieA�, A?e ten segment polityki spoA�ecznej paA�stwa, choA� tak rzadko omawiany wA�szerszej debacie publicznej, wymaga szczegA?lnie pilnej iA�zdecydowanej przebudowy.

KolejnA� grupA�, ktA?rej problemy socjalne sA� sprawA� pilnA� iA�powaA?nA�, aA�nie doczekaA�y siA� kompleksowego rozwiA�zania, sA� rodziny zajmujA�ce siA� niesamodzielnymi bliskimi. Bilans dziaA�aA� iA�zaniechaA� minionych kadencji nie jest wprawdzie jednoznacznie negatywny, jednak poziom rozwiA�zania licznych problemA?w tego A�rodowiska jest dalece niesatysfakcjonujA�cy. ZA�oA?yA�y siA� na to bA�A�dy poprzedniej ekipy rzA�dowej iA�nieumiejA�tnoA�A� prowadzenia konstruktywnego dialogu zA�protestujA�cymi. KulminacjA� rozA�oA?onego wA�czasie procesu reformowania dotychczasowej polityki wsparcia osA?b niesamodzielnych byA�y protesty wiosnA� 2014 roku, najpierw rodzin niepeA�nosprawnych dzieci wA�Sejmie, aA�nastA�pnie opiekunA?w niepeA�nosprawnych dorosA�ych. DziA�ki tym wydarzeniom tragiczna sytuacja tej dotkniA�tej przez los grupy ujrzaA�a na moment A�wiatA�o dzienne iA�ujawniA�a braki wA�dotychczasowej polityce spoA�ecznej paA�stwa. Jednak zmiany, jakie zaszA�y od czasu rozpoczA�cia okupacyjnego protestu, nadal nie sA� wystarczajA�ce iA�gA�A�bokie. ZwA�aszcza tragiczna sytuacja opiekunA?w niepeA�nosprawnych dorosA�ych nie ulegA�a zauwaA?alnej poprawie wA�ciA�gu ostatnich lat.

Rodziny zA�niepeA�nosprawnymi dzieA�mi: poprawa zauwaA?alna,
ale nie wielowymiarowa

Zacznijmy jednak od rodzicA?w opiekujA�cych siA� niepeA�nosprawnymi dzieA�mi. WA�czasie minionej dekady nastA�piA� znaczny wzrost A�wiadczeA� dla tych rodzicA?w, ktA?rzy rezygnujA� zA�pracy, by oddaA� siA� dA�ugotrwaA�ej opiece nad dzieckiem. Jeszcze wA�2013 roku pobierali oni zaledwie 620 zA�otych A�wiadczenia pielA�gnacyjnego (plus 200 zA�otych wA�ramach rzA�dowego programu). Na skutek protestu wA�2014 roku wprowadzono jednak stopniowy wzrost kwoty A�wiadczenia do wysokoA�ci 1300 zA�otych netto, co po doliczeniu skA�adek odprowadzanych za rodzicA?w-opiekunA?w na ubezpieczenie emerytalno-rentowe iA�zdrowotne moA?na uznaA� za czA�A�ciowA� realizacjA� jednego zA�gA�A?wnych punktA?w dA�A?eA� tego A�rodowiska. Domagali siA� oni wA�aA�nie tego, aby sprawowanA� przez nich opiekA� traktowaA� jako pracA� iA�wA�zwiA�zku zA�tym opA�acaA� jA� przynajmniej na poziomie minimalnego wynagrodzenia. Ponadto wA�2010 roku zniesiono kryterium dochodowe dla tej grupyA�a�� we wczeA�niejszych latach aby uzyskaA� A�wiadczenie zA�tytuA�u rezygnacji zA�pracy wA�zwiA�zku zA�opiekA�, trzeba byA�o jeszcze wykazaA� odpowiednio niski dochA?d (ta zasada obecnie obowiA�zuje, ale wA�odniesieniu do opieki nad dorosA�ymi).

PowyA?sze dane pokazujA�, A?e zaszA�y pozytywne zmiany, jednak nie rozwiA�zujA� one problemu. Po pierwsze, nie wszyscy rodzice wychowujA�cy dzieci zA�niepeA�nosprawnoA�ciA� (nawet te bardzo niesamodzielne) pobierajA� A�wiadczenie pielA�gnacyjne iA�mogli skorzystaA� na jego podniesieniu. Mamy przecieA? takA?e rodzicA?w niepeA�nosprawnych dzieci, ktA?rzy pracujA� lub sA� na emeryturze czy rencie. Ich A?adne pozytywne zmiany nie objA�A�y. Po drugie, obok zabezpieczenia bytowego opiekuna, ktA?ry zrezygnowaA� zA�pracy, rodziny te czA�sto ponoszA� dodatkowe koszty zwiA�zane zA�rehabilitacjA�, leczeniem iA�integracjA� spoA�ecznA� swoich niepeA�nosprawnych pociech. Tymczasem przewidziany wA�celu zA�agodzenia tych kosztA?w zasiA�ek pielA�gnacyjny wA�wysokoA�ci 153 zA�otych nie zostaA� podniesiony od wielu lat, wobec czego coraz sA�abiej peA�ni swojA� funkcjA�. Po trzecie, wsparcie pieniA�A?ne to nie wszystko, waA?ne sA� takA?e instytucje iA�usA�ugi, dziA�ki ktA?rym moA?liwe jest wA�A�czenie spoA�eczne iA�rehabilitacja dzieci zA�niepeA�nosprawnoA�ciA�, aA�takA?e uczestnictwo ich opiekunA?w wA�spoA�eczeA�stwie iA�odnalezienie siA� na rynku pracy. Jedynie kwestia A�wiadczeA� pieniA�A?nych dla rezygnujA�cych zA�pracy rodzicA?w zostaA�a niemal zaA�atwiona (choA� naleA?aA�oby pomyA�leA� oA�stworzeniu furtki dla dorabiania do A�wiadczenia pielA�gnacyjnego, czego obecnie bardzo brakuje). Rodzic nie moA?e nawet zgodnie zA�prawem wykonaA� pracy wA�warunkach umowy oA�dzieA�o, co pozwalaA�oby mu na zachowanie A�A�cznoA�ci zA�rynkiem iA�zmniejszyA�oby ryzyko ubA?stwa. AktywnoA�A� zawodowa wA�okresie sprawowania opieki uA�atwiA�aby zapewne takA?e aktywizacjA� zawodowA� juA? po jej ustaniu. Kwestia zabezpieczenia bA�dA? reintegracji zA�rynkiem pracy rodzica po A�mierci dziecka-podopiecznego jest nadal nierozwiA�zana. Sprawia to, A?e niektA?re osoby po kilkudziesiA�ciu latach sprawowania opieki zostajA� nagle bez A�rodkA?w do A?ycia. Co wiA�cej, dotychczasowe zasady przyznawania zasiA�ku dla bezrobotnych wykluczaA�y moA?liwoA�A� otrzymania go przez byA�ego opiekuna, nie speA�niaA� on bowiem kryterium przepracowania przynajmniej 365 dni przez 18 miesiA�cy do czasu zarejestrowania siA� jako osoba bezrobotna. Problem ten dotyczy zresztA� takA?e opiekunA?w osA?b dorosA�ych.

ReasumujA�c: spoA�rA?d wskazanych wyA?ej problemA?w wiele dopiero czeka na rozwiA�zanie. Pierwsze zapowiedzi iA�kroki podejmowane przez nowA� wA�adzA� nie wskazujA�, A?eby sprawy te miaA�y istotnA� wagA� wA�jej politycznej agendzie. Nie pojawiA�a siA� dotA�d konkretna zapowiedA? zniesienia warunku caA�kowitej rezygnacji zA�pracy rodzica ubiegajA�cego siA� oA�A�wiadczenie ani inne realne kroki na rzecz godzenia pracy zA�opiekA�. Nie ma obietnicy podniesienia zasiA�ku pielA�gnacyjnego, co poprawiA�oby sytuacjA� rodzin, ktA?re pobierajA� A�wiadczenie pielA�gnacyjne, ale iA�tych, ktA?re nie mogA� na to liczyA�. DuA?a czA�A�A� rodzin bA�dzie mogA�a poprawiA� swojA� sytuacjA� dochodowA� za sprawA� objA�cia programem Rodzina 500+: wA�przypadku dzieci niepeA�nosprawnych takA?e na pierwsze dziecko moA?na siA� staraA� oA�A�wiadczenie wychowawcze. Jednak wsparcie to przysA�uguje do czasu przekroczenia przez nie 18. roku A?ycia. Po tym czasie problemy rodzin jednak czA�sto nie malejA�, aA�wrA�cz rosnA�, tym bardziej, A?e przestajA� korzystaA� zA�oferty, jakA� zapewniaA� im dotA�d system edukacyjny. Istnieje natomiast szansa na wejA�cie wA�A?ycie zasiA�ku dla bezrobotnych byA�ych opiekunA?w. Zmiana miaA�aby objA�A� zarA?wno byA�ych opiekunA?w niepeA�nosprawnych dzieci, jak iA�osA?b dorosA�ych, jednak tylko oA�tyle, oA�ile wA�okresie bezpoA�rednio poprzedzajA�cym staranie siA� oA�zasiA�ek pobierali oni A�wiadczenia opiekuA�cze. Dla czA�A�ci opiekunA?w osA?b dorosA�ych drzwi do zasiA�ku dla bezrobotnych bA�dA� wiA�c nadal zamkniA�te.

GA�A�bokie wykluczenie opiekunA?w niepeA�nosprawnych osA?b dorosA�ych

Dochodzimy tym samym do pokrewnej kwestiiA�a�� zabezpieczenia potrzeb niepeA�nosprawnych osA?b dorosA�ych, wA�tym starszych, zA�czym dotychczas paA�stwo polskie radziA�o sobie jeszcze gorzej. JednA� zA�najbardziej pilnychA�a�� choA� bynajmniej nie jedynA�A�a�� spraw, na ktA?rej polegli poprzednicy, jest kwestia A�wiadczeA� opiekuA�czych dla opiekunA?w pozostajA�cych poza zatrudnieniem wA�zwiA�zku zA�opiekA� nad bliskA� osobA� niepeA�nosprawnA� wA�stopniu znacznym. Problemy bytowe tej grupy sA� poniekA�d zbliA?one do problemA?w rezygnujA�cych zA�pracy rodzicA?w niepeA�nosprawnych dzieci, jednak sytuacja prawno-socjalna opiekunA?w dorosA�ych jest jeszcze trudniejsza iA�bardziej skomplikowana.

Chodzi oA�dwa problemy: nierA?wne, niesprawiedliwe traktowanie opiekunA?w iA�wykluczenie duA?ej czA�A�ci zA�nich. NierA?wnoA�A� polega na tym, A?e otrzymujA� oni co najwyA?ej 520 zA�otych, aA�nie 1300, jak wA�przypadku A�wiadczenia pielA�gnacyjnego. Ale iA�tyle nie jest dostA�pne wszystkim potrzebujA�cym. Warunkiem otrzymania wsparcia jest bowiem speA�nienie kryterium dochodowego, obecnie na poziomie 764 zA�otych netto na osobA�. Przekroczenie progu skutkuje brakiem prawa do A�wiadczeA� pieniA�A?nych zA�tytuA�u opieki, aA�takA?e brakiem wypA�acania przez organy publiczne skA�adek spoA�ecznych iA�zdrowotnych za opiekuna pozostajA�cego bez zatrudnienia. CzA�A�A� tych osA?b popada wA�gA�A�bokie wykluczenie pod wzglA�dem zdrowotnym, socjalnym iA�zawodowym, aA�dA�ugotrwaA�a, niewspomagana opieka prowadzi zA�czasem do przemA�czenia, wypalenia iA�izolacji. IstniejA�ce zasady rA?A?nicowania sytuacji opiekunA?w (wA�ktA?rej czA�A�A� nie otrzymuje pomocy, czA�A�A� na poziomie 520 zA�otych, aA�inniA�a�� jeA�li podopieczny popadA� wA�niepeA�nosprawnoA�A� jeszcze wA�dzieciA�stwieA�a�� 1300 zA�otych) zostaA�y zakwestionowane przez TrybunaA� Konstytucyjny wA�paA?dzierniku 2014 roku jako niezgodne zA�ustawA� zasadniczA� iA�wymagajA�ce korekty a�zbez zbA�dnej zwA�okia�?. Niestety, mimo przygotowywania iA�poddawania konsultacjom projektu realizacji wyroku, poprzedni rzA�d nie doprowadziA� sprawy do koA�ca, zostawiajA�c wA�chwili oddawania wA�adzy nierozwiA�zany problem. Zadanie to spadA�o na nastA�pcA?w, choA� pierwsze miesiA�ce nowych rzA�dA?w nie pokazaA�y, A?eby wykonanie orzeczenia TrybunaA�u uznali oni za jeden zA�priorytetA?w. Opiekunowie nadal czekajA� na pomoc.

Spektrum potrzeb, ktA?re nie zostaA�y dotA�d ujA�te wA�polityce paA�stwa, jest szersze. WA�rA?d waA?niejszych wyzwaA� moA?na wskazaA� stworzenie moA?liwoA�ci godzenia pracy zA�opiekA�, stworzenie centrA?w wsparcia dziennego dla opiekunA?w iA�podopiecznych, dostA�p do porad, informacji, szkoleA� oraz wsparcia psychologicznego, aA�takA?e wprowadzenie urlopu wytchnieniowego na czas, kiedy opiekun musi wA�zwiA�zku zA�leczeniem, rehabilitacjA� czy potrzebA� odpoczynku czasowo zostawiA� swojego podopiecznego pod okiem kogoA� innego. DziA� brak takiej moA?liwoA�ci na skalA� systemowA� sprawia, A?e czA�A�A� opiekunA?w nie korzysta ze swoich praw do odpoczynku iA�dbania oA�zdrowie, co pogA�A�bia ich dramat.

RaczkujA�ca polityka senioralna iA�opiekuA�cza

Wiele osA?b pozostaje samotnych wA�obliczu niesamodzielnoA�ci albo wA�sytuacji, gdy ich bliscy nie sA� wA�stanie siA� nimi zaopiekowaA� zA�powodu pracy zawodowej. ZA�myA�lA� oA�tych grupach osA?b a�zniesamodzielnycha�?, ktA?re nie majA� zapewnionej opieki dA�ugoterminowej ze strony najbliA?szych, przygotowany zostaA� wA�Senacie projekt ustawy oA�pomocy, znany jako tzw. projekt senatora Augustyna. Opiera siA� on na wprowadzeniu 3-stopniowej skali niesamodzielnoA�ci, aA�takA?e instytucji czeku opiekuA�czego, ktA?ry otrzymywaA�aby, wA�zaleA?noA�A� od stopnia niesamodzielnoA�ci, osoba niesamodzielna lub jej opiekun. Za jego pomocA� moA?na by opA�aciA� usA�ugi opiekuA�cze uA�zakontraktowanych zA�gminA� A�wiadczeniodawcA?w. Czeki te miaA�yby wynosiA� od 600 do 1000 zA�otych miesiA�cznie. ChoA� projekt byA� dA�ugo przygotowany, ostatecznie nie uzyskaA� wystarczajA�cego politycznego poparcia iA�przepadA�.

Jego autorzy wA�dalszej kolejnoA�ci proponowali wprowadzenie na wzA?r Niemiec tzw. spoA�ecznego ubezpieczenia pielA�gnacyjnego, ktA?re pozwalaA�oby zwiA�kszyA� zasoby systemu opieki dA�ugoterminowej bez koniecznoA�ci dynamicznego wzrostu podatkA?w (wczeA�niej wA�tym duchu dziaA�aA� zespA?A� ministra Religi). Niestety ten element zakA�adanej reformy teA? nie doczekaA� siA� realizacji. WA�tpliwe, by nowy rzA�d chciaA� wA�najbliA?szym czasie wrA?ciA� do tego tematu. ZwyciA�ska formacja polityczna kwestie opieki senioralnej traktowaA�a bardzo zdawkowo iA�oglA�dnie, aA�biorA�c pod uwagA� koszty, jakie niosA�oby przeprowadzenie tego rodzaju reform (choA� wA�przyszA�oA�ci byA� moA?e bilans korzyA�ci przewaA?yA�by nad wydatkami), trudno liczyA�, A?e wA�napiA�tych ramach budA?etowych zaistnieje wola polityczna do wdraA?ania zmian.

Warto teA? pamiA�taA�, A?e reorganizacja iA�rozbudowa systemu opieki dA�ugoterminowej to niejedyne wyzwania stojA�ce przed starzejA�cym siA� spoA�eczeA�stwem. Potrzeba kompleksowej polityki senioralnej integrujA�cej rA?A?ne obszary dziaA�aA�. WA�latach 2013a��2016 zostaA�y stworzone zrA�by tej polityki: departament senioralny, rada polityki senioralnej, komisja do spraw osA?b starszych czy prawne podstawy dla dziaA�ania rad seniorA?w wA�jednostkach samorzA�dowych. PrzyjA�to takA?e zaA�oA?enia wieloletniej strategii polityki senioralnej iA�uruchomiono rzA�dowe programy grantowe, wspierajA�ce samorzA�dowe iA�pozarzA�dowe inicjatywyA�a�� program ASOS iA�program dziennych domA?w Senior-Vigor. To cenne inicjatywy, choA� zakres ich oddziaA�ywania wA�skali kraju jest wciA�A? ograniczony. Pojawia siA� pytanie, czy polityka senioralna realizowana gA�A?wnie przez konkursowe dotacje dla oddolnych inicjatyw to wystarczajA�cy mechanizm budowy systemu spoA�ecznego przyjaznego seniorom. Czy nie naleA?aA�oby znacznie wzmocniA� iA�skoordynowaA� polityki publicznej wA�zakresie twardych instrumentA?w prawnych iA�finansowych, ktA?re oddziaA�ywaA�yby na sytuacjA� osA?b starszych? Trudno powiedzieA�, jak postA�pi obecna wA�adza, iA�na ile bA�dziemy mieli do czynienia zA�kontynuacjA�, wzmocnieniem iA�rozszerzeniem zainicjowanej przez poprzednikA?w polityki senioralnej12.

Czego potrzebujemy?

PobieA?ny, panoramiczny przeglA�d wybranych obszarA?w polityki spoA�ecznej pokazaA�, A?e wymaga ona zmian iA�wzmocnienia na wielu polach. ChoA� 8-letni okres rzA�dA?w PO-PSL okazaA� siA�, wbrew obawom iA�temu, jak przedstawia go dzisiejsza narracja, czymA� wiA�cej niA? tylko czasem stagnacji czy kryzysu, aA�na wielu polachA�a�� zwA�aszcza polityki rodzinnejA�a�� zainicjowaA� pozytywne zmiany iA�trendy, to nadal istniejA� powaA?ne zaniedbania iA�bariery rozwoju.

CzA�A�A� obszarA?w nie wymaga radykalnej przebudowy ani tworzenia od nowa, aA�jedynie instytucjonalnego iA�finansowego wzmocnienia oraz rozszerzenia lub korekty. PrzykA�adem jest choA�by opieka nad dzieA�mi wA�wieku A?A�obkowym iA�przedszkolnym: warto zwiA�kszyA� wsparcie budA?etowe dla organizujA�cych jA� samorzA�dA?w oraz dA�A?yA� do uczynienia jej prawem tak, jak za poprzedniej kadencji prA?bowano to zrobiA� zA�edukacjA� przedszkolnA�. WaA?ne jest takA?e promowanie roli dostA�pu do instytucji opieki nad maA�ym dzieckiem wA�rozwoju jednostki, rodziny iA�spoA�eczeA�stwa. NaleA?aA�oby rozwaA?yA� wprowadzenia tzw. kwot dla ojcA?w, zachA�cajA�cych ich do korzystania zA�czA�A�ci uprawnieA� urlopowych po urodzeniu siA� dziecka.

ZA�pewnoA�ciA� wzmocnienia finansowego, kadrowego iA�organizacyjnego wymaga takA?e polityka na rzecz rodzin iA�mieszkaA�cA?w wA�trudnej sytuacji, korzystajA�cych zA�pomocy spoA�ecznej lub dotkniA�tych rozmaitymi dysfunkcjami. WA�tym celu naleA?aA�oby upowszechniA� rozmaite usA�ugi spoA�eczne: pracA� socjalnA� iA�dziaA�ania asystentA?w rodziny. NaleA?y myA�leA� takA?e oA�stworzeniu stabilnych warunkA?w A?ycia rodzin nie tylko poprzez transfery pieniA�A?ne, ale takA?e politykA� mieszkaniowA� oraz zmiany na rynku pracy. Wydaje siA�, A?e wA�tych obszarach dotychczas paA�stwo notowaA�o raczej poraA?ki niA? sukcesy, nawet gdy decydowaA�o siA� na interwencjA�.

Obszarem, ktA?ry zA�pewnoA�ciA� wymaga daleko idA�cej przebudowy, jest polityka wsparcia wychowankA?w pieczy zastA�pczej (aA�takA?e, szerzej, mA�odych ludzi, zwA�aszcza zA�rodzin dysfunkcyjnych) iA�rodzin zA�osobA� niesamodzielnA�. DziaA�ania publiczne ostatnich lat, zwA�aszcza wobec opiekunA?w osA?b dorosA�ych, pozostawiajA� wiele do A?yczenia. CechowaA�a je koncentracja na selektywnej (dostA�pnej tylko dla czA�A�ci potrzebujA�cych) redystrybucji A�wiadczeA� pieniA�A?nych, przy pominiA�ciu innych form wsparcia oA�charakterze usA�ugowym czy umoA?liwiajA�cym godzenie opieki zA�aktywnoA�ciA� zawodowA�. Odniesienie siA� do problemu opiekunA?w powinno byA� jednak nie ostatnim, aA�pierwszym krokiem budowania kompleksowego systemu opieki nad osobami zaleA?nymi, ku czemu naglA� postA�pujA�ce procesy demograficzne.

Formacja rzA�dzA�ca powinna te problemy dostrzegaA� iA�potraktowaA� jako jeden zA�obszarA?w priorytetowych. Niestety, przedwyborcze zapowiedzi, dokumenty programowe iA�pierwsze miesiA�ce nowych rzA�dA?w nie napawajA� zbytniA� nadziejA� na sprawne przeprowadzanie zmian. WiA�kszoA�A� wskazanych wyzwaA� nie pojawia siA� wA�agendzie politycznej rzA�dzA�cych, aA�jeA�li juA?, to wA�formie ogA?lnikowych wzmianek. Inne wymiary polityki rodzinnej, wA�krajach zachodnich traktowane jako zasadnicze, jak choA�by rozwA?j infrastruktury opiekuA�czej, pokazujA�, A?e moA?emy nawet obawiaA� siA� regresu. MoA?na teA? mieA� wA�tpliwoA�A�, czy nowa wA�adza trafnie iA�wnikliwie diagnozuje kluczowe problemy odziedziczonej polityki spoA�ecznej iA�jej ogA?lny stan. Wbrew pozorom nie trzeba tej polityki dA?wigaA� zA�ruin iA�budowaA� od podstaw (poza wybranymi segmentami), wystarczy korygowaA�, rozwijaA� iA�wzmacniaA� to, co poprzednicy juA? zainicjowali.

Przypisy:

  1. Por. D. Schraad-Tischler, Social justice index in the EUA�a�� Index Report 2015, Bertelsmann Stiftung, 2015, s. 9.
  2. Ibidem, s. 17.
  3. GA�A?wny UrzA�d Statystyczny, UbA?stwo wA�Polsce wA�latach 2013 iA�2014, Warszawa 2015.
  4. M. Polakowski, D. Szelewa, Polityka spoA�eczna koalicji PO-PSL. Warszawskie debaty oA�polityce spoA�ecznej, Warszawa 2015, s. 15.
  5. Program Rodzinny Prezydenta RP. Dobry klimat dla rodzinyA�a�� efekty iA�wnioski (prezentacja), 2015, http://www.prezydent.pl/archiwum-bronislawa-komorowskiego/dla-rodziny/wydarzenia/art,38,mamy-coraz-lepszy-klimat-dla-rodziny-potrzebne-dalsze-dzialania.html (29.04.2016).
  6. https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/praca/nik-o-aktywnosci-osrodkow-pomocy-spolecznej.html (29.04.2016).
  7. https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-pomocy-rodzinom-zagrozonym-odebraniem-dzieci.html (29.04.2016).
  8. https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-asystentach-rodziny.html (29.04.2016).
  9. https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-pomocy-rodzinom-zagrozonym-odebraniem-dzieci.html (29.04.2016).
  10. https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-pomocy-osobom-dotknietym-przemoca-w-rodzinie.html (29.04.2016).
  11. https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-usamodzielnianiu-dzieci-z-rodzin-zastepczych-i-domow-dziecka.html (29.04.2016).
  12. OA�bilansie dotychczasowej polityki senioralnej iA�prognozach na kolejne latach moA?na przeczytaA� wA�drugim numerze czasopisma a�zPolityka senioralnaa�? 2015, nr 1(2), zwA�aszcza wA�artykule: R. Bakalarczyk, P. WiA�niewski, Polityka senioralna bilans kadencji 2011a��2015 iA�R. Bakalarczyk, PiS iA�seniorzy. Czego moA?na siA� spodziewaA� po partii rzA�dzA�cej?.

Rafał Bakalarczyk

(ur. 1986) – absolwent polityki społecznej na Uniwersytecie Warszawskim i socjologii politycznej w Högskolan Dalarna (Szwecja); od 2010 r. doktorant na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW. Interesuje się szeroko rozumianą polityką społeczną, zwłaszcza problemami opieki, edukacją, skandynawskim modelem dobrobytu oraz mechanizmami dialogu społecznego. Publikował m.in. w „Głosie Nauczycielskim”, „Dziś” i „Przeglądzie”. Współautor książki „Jaka Polska 2030?”, wydanej przez Ośrodek Myśli Społecznej im. Ferdynanda Lassalle’a, z którym stale współpracuje. Zwolennik współdziałania i wymiany doświadczeń między różnymi środowiskami prospołecznymi. Bliski jest mu duch książek Żeromskiego, zwłaszcza postać Szymona Gajowca z „Przedwiośnia”. Stały współpracownik „Nowego Obywatela”.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>