Aby zachęcić Polaków do oszczędzania na emerytury, rząd planuje wprowadzenie ulgi podatkowej dla wpłacających do specjalnych programów prowadzonych przez OFE, fundusze inwestycyjne, ubezpieczycieli i banki. Kto ma szanse skorzystać z tych programów? Odpowiada dr Krzysztof Hagemejer z Międzynarodowego Biura Pracy w Genewie.

***

Ile osób może skorzystać z rządowego programu?

Dr Krzysztof Hagemejer:
Nie potrafię powiedzieć, ile osób skorzysta z podatkowych zachęt do
dobrowolnych, dodatkowych składek do otwartych funduszy emerytalnych.
Przypuszczam, że niewiele. Zależy to od wielu czynników, np. czy ulga
będzie procentowa, czy kwotowa w stosunku do wielkości podatku. Ta
pierwsza jest potencjalnie korzystniejsza dla osób o niższych dochodach. Jednak taki mechanizm będzie działał skutecznie w stosunku do tych, których dochody są na tyle wysokie, że mogą cokolwiek odkładać.

W stosunku do nich w pewnych warunkach ulga podatkowa będzie zachętą do
wybrania takiej formy oszczędzania, ale trzeba pamiętać, że nie
zwiększy to zbytnio całkowitych oszczędności tych ludzi, zmieni się
tylko ich forma. Ustalenie potencjalnej liczby osób wymagałoby
spojrzenia na dane dotyczące struktury dochodów i oszczędności
gospodarstw domowych, w połączeniu ze strukturą opodatkowania oraz
przeprowadzenia mikrosymulacji pozwalającej oszacować efekty. Nie
słyszałem, żeby ktoś obecnie robił takie analizy, choć są w Polsce
specjaliści, dane i modele symulacyjne niezbędne do tego.

Czy osoby korzystające z tej metody oszczędzania rzeczywiście odczują
finansowo dodatkowe źródło dochodu „na stare lata”?

K.H.: Zmniejszą swoje inne oszczędności, a więc efekt nie będzie wielki.
Poza tym, te parę punktów procentowych składki nie daje dużych kwot w
prywatnym systemie o zdefiniowanej składce – wszystko jedno,
czy odbywa się to dobrowolnie, czy nie.

Problem moim zdaniem jest zupełnie inny. Po pierwsze, duża część osób
zamożniejszych, wobec których ma być skierowana ulga, jest zwolniona
z płacenia składki obowiązkowej od dochodów powyżej 2,5 przeciętnych
wynagrodzeń rocznie. To nielogiczne: jeśli tak troszczymy się o ich
przyszłe emerytury, to dlaczego nie mają – obowiązkowo lub
dobrowolnie – płacić składek od całego dochodu?

Po drugie, nowy system emerytalny daje każdemu, kto pracuje tyle samo
lat i przechodzi w takim samym wieku na emeryturę, tę samą stopę
zastąpienia. Czyli emerytura stanowi taki sam odsetek dochodów z
pracy osiągniętych w ciągu całego życia, niezależnie od tego, czy ten
dochód był w przeszłości niski, czy wysoki. Stopy zastąpienia będą
generalnie niskie. W porównaniu z poprzednim systemem będą dużo
niższe niż obecnie dla ludzi o niższych dochodach, a wyższe niż
obecnie dla tych z wysokim dochodami. Taka jest logika tej reformy.

Niskie stopy zastąpienia dla ludzi z wysokimi dochodami nie są aż takim
problem, bo mają oni oszczędności w innej formie, które pozwolą
uzupełnić emeryturę. Natomiast osoby o niskich dochodach otrzymają
emerytury nie wystarczające, by utrzymać się powyżej granicy ubóstwa.
Dlaczego więc mechanizm podatkowy ma wspierać tych o wyższych
dochodach (ulgi), kosztem mniej zamożnych?

Ze względu na ulgi może nie być dość pieniędzy na minimalne emerytury i
pomoc społeczną dla tych, których emerytury są niewystarczające.
Dobrze jest stymulować oszczędzanie na starość, ale nie poprzez
system podatkowy. Jego należałoby użyć raczej do skorygowania reformy
z punktu widzenia zdolności systemu do skutecznego przeciwdziałania
ubóstwu na starość. Najlepiej to uczynić wprowadzając bazową
emeryturę „obywatelską” dla wszystkich powyżej 65. roku
życia, wypłacaną w tej samej kwocie wszystkim mieszkańcom kraju i
finansowaną z podatków. A przynajmniej zagwarantować większe środki
na pomoc społeczną dla osób starszych.

W jaki sposób należy zmienić system podatkowy, aby takie „obywatelskie”
emerytury bazowe mogły zaistnieć?

K.H.: Jedyna zmiana w systemie podatkowym, która zresztą powinna być
wprowadzona niezależnie od tego, czy wprowadza się emerytury
obywatelskie, czy nie, to zwiększenie kwoty wolnej od podatku. W
porównaniu z innymi krajami Unii Europejskiej, w Polsce niskie
dochody są wysoko opodatkowane, gdyż kwota wolna od podatku jest
bardzo niska. System podatkowy powinien być skonstruowany tak, by
świadczenia społeczne na poziomie minimalnym, włączając w to
najniższą emeryturę czy zasiłek dla bezrobotnych, były opodatkowane
zdecydowanie niżej niż obecnie lub w ogóle zwolnione z podatku, jeśli
są jedynym dochodem.

Środki na bazową emeryturę powszechną czy „obywatelską” będą
pochodziły po pierwsze ze zmniejszających się w przyszłości
(relatywnie – w stosunku do PKB) wydatków na emerytury z ZUS-u,
ze względu na obniżające się stopniowo świadczenia. Po drugie stąd,
że wprowadzenie bazowej powszechnej emerytury wyeliminuje dopłaty z
budżetu państwa do emerytury minimalnej, jak i część świadczeń z
pomocy społecznej dla osób starszych. Po trzecie wreszcie, emerytura
bazowa obejmie automatycznie też rolników, a więc nie będzie już
potrzeby dotowania KRUS.

Emerytura bazowa powinna być wprowadzana stopniowo, w miarę jak obniżają się
świadczenia wypłacane z systemu składkowego. Wiek uprawniający w
przyszłości do takiej emerytury bazowej powinien być też znacznie
wyższy od obecnego wieku emerytalnego. Dla sfinansowania w 2035 roku
emerytury bazowej, wypłacanej wszystkim mieszkańcom w wieku 70. lat i
więcej, w wysokości odpowiadającej (w proporcji do przeciętnych
dochodów) ekwiwalentowi obecnej minimalnej emerytury, należałoby
sfinansować wydatki w wysokości nieco ponad 4% PKB.

Tymczasem prognozy Komisji Europejskiej, opublikowane w 2009 roku, przewidują,
że wydatki na obecny składkowy system emerytalny będą wówczas niższe
niż obecnie o 2,3% PKB. Nawet zakładając, że uda się skutecznie
zwiększyć aktywność zawodową wśród osób starszych i podwyższyć wiek
przechodzenia na emeryturę, to trudno zaakceptować, abyśmy za 25 lat
wydawali na emerytury mniej niż obecnie, jeśli udział osób starszych
w społeczeństwie będzie wówczas większy o 70%.

Dodatkowo, według moich szacunków, nieuwzględniony w tych prognozach koszt
obniżania świadczeń w postaci dopłat z budżetu do minimalnej
emerytury oraz pomocy społecznej dla osób starszych, to kolejne 2%
PKB. Dotacja do KRUS to kolejny 1% PKB. W sumie więc po wprowadzeniu
powszechnej bazowej emerytury przyszły całkowity koszt publicznego
systemu emerytalnego nie byłby o wiele wyższy niż obecny i
prognozowany na przyszłość. Natomiast skuteczność zreformowanego
systemu w przeciwdziałaniu ubóstwu wśród osób starszych znacznie by
wzrosła.

Na jakich rozwiązaniach, istniejących w innych państwach, moglibyśmy
wzorować reformę naszego systemu emerytalnego?

K.H.: Dobry system emerytalny jest zawsze wynikiem pewnej umowy społecznej
w ramach danego społeczeństwa. Określa ona wiek przechodzenia na
emeryturę, gwarantowany przez państwo poziom życia przyszłych
emerytów, stopień redystrybucji wewnątrzpokoleniowej (tzn. do jakiego
stopnia gwarantujemy ową stopę zastąpienia wyższą dla osób o niższych
dochodach), zakres solidarności międzypokoleniowej w finansowaniu
emerytur. Nie można tego „zaimportować” z innego kraju.

W Polsce dawna umowa społeczna została zanegowana. Zmniejszyło się
społeczne poparcie dla redystrybucji wewnątrzpokoleniowej i
solidarności międzypokoleniowej. Reforma z 1999 r. odzwierciedla tę
zmianę nastawienia. Problem w tym, że choć reforma z 1999 r. wychodzi
naprzeciw niechęci do redystrybucji i solidarności
międzypokoleniowej, to zawiera inne istotne zmiany, których ludzie
albo nie byli świadomi (dużo niższe świadczenia), albo nigdy ich nie
zaakceptowali (dużo wyższy wiek przechodzenia na emeryturę, żeby
otrzymać w miarę przyzwoite uposażenie). Potrzebna jest prawdziwa
debata, nie wśród ekspertów, ale z udziałem przedstawicieli różnych
grup społecznych – tylko tą drogą może powstać system cieszący
się powszechną akceptacją.

Oczywiście nie przeszkadza to w uczeniu się rozwiązań organizacyjnych w innych
krajach. Na przykład, niezależnie od wyników obecnej dyskusji o
zmianie proporcji pomiędzy składką wędrującą do ZUS i do OFE, z ZUS
będzie pochodzić większość naszej emerytury. System nie będzie nigdy
funkcjonował prawidłowo, jeśli ZUS nie stanie się instytucją zaufania
publicznego. Niewiele w tej sprawie zrobiono, a zrobić można wiele. I
to nie sam ZUS jest za to odpowiedzialny, lecz rząd i partnerzy
społeczni, czyli przedstawiciele tych, którzy finansują system. Tutaj
na przykład przyjrzałbym się uważnie, jak funkcjonuje szwedzki
odpowiednik ZUS-u. System zbliżony do polskiego, ale sposób, w jaki
funkcjonuje, jest jakościowo bardzo różny.

Czy widzi Pan szansę, by w najbliższych latach przeprowadzono reformę
emerytalną w duchu prospołecznym?

K.H.: Problem polega na tym, że w debacie nie uczestniczą wszyscy, o
których interesy chodzi. Bardzo silnie reprezentowane są w niej
interesy sektora usług finansowych, dla którego czym większa prywatna
część systemu, tym lepiej. Zadziwiające jest to, że organizacje
pracodawców popierają wąskie interesy tego sektora, zapominając, że
ich głównym zmartwieniem powinno być to, czy płacone przez
pracodawców składki są wykorzystane jak najlepiej, tzn. skutkują jak
najwyższymi i bezpiecznymi emeryturami.

Ostatnio doszły też do głosu krotko- i średnioterminowe interesy państwa. W
imię obniżenia deficytu i długu publicznego w krótkim okresie oraz
sprostania kryteriom przystąpienia do strefy euro, rząd popiera
radykalne obniżenie części składki płynącej do OFE. Ciekawe, bo w
latach 1997-98, gdy dyskutowana była reforma skali przyszłego
deficytu, wynikającego z reformy, wśród jej zwolenników dominowało
przekonanie, że są to koszty zmiany systemu, warte poniesienia,
zwłaszcza że przyniosą obniżenie wydatków państwa i deficytu w
dłuższym horyzoncie czasowym. Ekonomiści nazywają to zjawisko
„niespójnością decyzji w czasie” – time inconsistency.

Związki zawodowe w tej dyskusji prawie nie istnieją i niewiele mają do
powiedzenia. Podobnie ugrupowania, które nazywają się lewicowymi, czy
też takie, które chciały tworzyć społeczną gospodarkę rynkową albo
deklarowały ambicje kształtowania polityki społecznej. Dopóki to się
nie zmieni, nie przewiduję, by to, co ukształtowano w 1999 roku,
uległo zasadniczej zmianie. Choć z pewnością muszą prędzej czy
później przyjść decyzje dotyczące podwyższenia wieku emerytalnego, bo
tego wymaga logika nowego systemu niezależnie od tego, jak wiele w
nim z ZUS, a jak wiele z OFE.

Po wprowadzeniu reformy w 1999 r., opublikowałem artykuł „Reforma
dla naszych dzieci”. Kończył się konkluzją, że dopiero nasze
wnuki ten system zmienią, gdy przejdzie na emeryturę pokolenie,
którego świadczenia pochodzić będą w większości z nowego systemu (a wiec ci, którzy zaczynali pracę i płacenie składek w latach 90.). Okaże się że następne pokolenie musi w tej czy innej formie wesprzeć swoich rodziców, by wyciągnąć ich z ubóstwa. To może zmienić nastawienie do redystrybucji wewnątrzpokoleniowej i solidarności międzypokoleniowej. Lepiej jednak dla wszystkich byłoby, gdyby nastąpiło to wcześniej.

Dziękuję za rozmowę.

Rozmawiał Konrad Malec, 25 stycznia 2011 r.