Rok 2010 zaznaczył się w Europie szczególnie gwałtownymi protestami przeciwko zapowiedziom cięć budżetowych. W jakim kierunku ewoluować będzie polityka społeczna? Rozwiązania francuskie są tu ciekawym przyczynkiem do dyskusji.

Wielkie cięcie

Stary Kontynent stoi przed wielkim wyzwaniem. Państwa Unii Europejskiej, dotknięte kryzysem gospodarczym i coraz większym deficytem, zaczęły skłaniać się ku cięciom budżetowym. Najczęściej polegają one na zmniejszaniu wydatków socjalnych, ograniczaniu świadczeń i zaostrzaniu warunków ich otrzymania.

Ostre cięcia zapowiedziała w ostatnim czasie m.in. Angela Merkel, która zamierza znacznie obniżyć wysokość zasiłków dla bezrobotnych oraz świadczeń rodzinnych. Brytyjski minister finansów, George Osborne, przedstawił parlamentowi rządowy projekt cięć budżetowych. Zakłada on m.in. zmniejszanie wydatków na świadczenia socjalne o 7 mld funtów rocznie oraz podniesienie powszechnego wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn do 66 lat już w 2024 r., czyli o 4 lata wcześniej niż planowano. W całej Unii tylko trzy państwa – Szwecja, Polska i Malta – nie wprowadziły radykalnych programów oszczędnościowych. Przy czym tylko to pierwsze zdążyło wdrożyć reformę finansów publicznych przed kryzysem finansowym, dzięki czemu nie stoi obecnie przed problemem równoważenia budżetuⁱ.

Powstaje pytanie, czy obniżanie świadczeń socjalnych nie spowoduje na dłuższą metę większego rozwarstwienia społecznego i w rezultacie nie będzie wymagało w przyszłości znacznie wyższych nakładów finansowych na programy służące jego zmniejszaniu.

Jednym z państw objętych reformami jest Francja. Rządowe projekty zmierzają do obniżenia deficytu do 3% PKB w 2013 r., czyli oszczędności muszą sięgać 100 mld euro rocznie. Dotyczy to także systemu emerytalnego, który odnotowuje obecnie 13-miliardowy deficyt. Po długich debatach projekt reformy systemu emerytur został ostatecznie przyjęty pod koniec października przez francuski Senat, a następnie przez Zgromadzenie Narodowe. Oznacza to, że ustawa, która m.in. podnosi wiek uprawniający do emerytury z 60 do 62 lat, została ostatecznie przyjęta mimo olbrzymich strajków i dezaprobaty społecznej.

Kryzys na kryzysie

Aby lepiej zrozumieć sytuację we Francji, warto wspomnieć o najważniejszych założeniach reformy.

Tym, co wzbudziło największe kontrowersje, było podwyższenie wieku emerytalnego. Obecny próg 60 lat będzie co roku zwiększany o kolejne 4 miesiące i w 2018 r. osoby urodzone w 1956 r. i młodsze uzyskają prawo do emerytury w wieku 62 lat. Pozostały jednak pewne wyjątki od tej zasady. Prawo do uzyskania świadczenia w pełnym wymiarze w wieku 60 lat zachowały osoby zatrudnione w szczególnych warunkach, tj. gdy wskutek wykonywanej pracy stan ich zdrowia znacznie się pogorszył. Również ci, którzy bardzo młodo wkroczyli na rynek pracy (przed 18. rokiem życia) mogą uzyskać świadczenie już jako 60-latkowie, pod warunkiem odpowiedniego stażu pracy.

Przed uchwaleniem reformy prawo do emerytury w pełnym wymiarze, niezależnie od stażu pracy, czyli okresu składkowego, miały osoby, które skończyły 65 lat – teraz wiek podniesiono do 67 lat. Wyjątkiem są kobiety, które wychowały trójkę lub więcej dzieci, przerywając w tym celu karierę zawodową, a także rodzice dzieci niepełnosprawnych, którzy musieli w celu opieki przerwać pracę – otrzymają oni pełne świadczenie w wieku 65 lat.

Rząd zdecydował się przeprowadzić reformę zaalarmowany przez raport Rady Programowej ds. Emerytur, składającej się z parlamentarzystów, partnerów społecznych i ekspertów. Ukazał on, jak trudna jest sytuacja systemu emerytalnego po okresie kryzysu oraz do czego doprowadzi utrzymanie obecnych trendów. W raporcie zaprezentowano trzy scenariusze, wedle różnych wariantów sytuacji demograficznej i gospodarczej kraju. Obejmowały one zarówno perspektywę średnioterminową (lata 2015-2020), którą określa wpływ kryzysu ekonomicznego, jak i długoterminową (do 2050 r). Z opracowania wynika, że z uwagi na sytuację demograficzną wpływy ze składek będą malały do 2050 r., natomiast wzrosną wydatki związane z wypłatą emerytur. Kryzys demograficzny dotyka – choć w mniejszym stopniu niż inne kraje Europy – także Francję. Społeczeństwo się starzeje, szeregi osób pobierających emeryturę znacząco wzrosną, natomiast liczba osób opłacających składki, z których finansuje się bieżące wypłaty świadczenia, będzie coraz niższa. Już w 2010 r. konieczność dofinansowania systemu emerytalnego wzrosła o 1,7% PKB w stosunku do roku poprzedniego, osiągając poziom przewidywany w raporcie z 2007 r. dopiero na rok 2030. Sytuację systemu emerytalnego pogorszył kryzys ekonomiczny lat 2008-2009. Wzrost bezrobocia sprawił, że skurczyły się wpływy ze składekⁱⁱ.

Za niskie progi?

Nie sposób nie zgodzić się, że system emerytalny we Francji wymagał reform. Jedną z nich powinno być podniesienie wieku emerytalnego, który został obniżony z 65 do 60 lat w 1982 r. przez François Mitterranda. Decyzja ta spowodowała, że coraz więcej osób korzystało z możliwości wcześniejszego przejścia na emeryturę, a ci, którzy nie mieli takiego zamiaru, byli do tego zmuszani, ponieważ pracodawcy mogli zerwać z nimi kontrakt i często tak czynili. Skutkiem tego Francja stała się krajem o najniższej aktywności zawodowej osób pomiędzy 55. a 64. rokiem życia – stopa ich zatrudnienia wynosi tylko 38,2%ⁱⁱⁱ.

Przed reformą Francuzi cieszyli się najniższym wiekiem uprawniającym do przejścia na emeryturę w Unii Europejskiej. Z tego powodu spędzali najwięcej lat na emeryturze – mężczyźni średnio 24,5 roku, kobiety 28,1 roku. Sprawiało to, że system był wyjątkowo narażony na wysokie wydatki publiczne.

Wiek emerytalny w wybranych państwach UE

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Pensions at a Glance 2009, Retirement-Income Systems in OECD Countries, OECD 2009.

Na ulicach o emeryturach

Zmiany proponowane przez rząd francuski od początku były kwestionowane przez osiem najważniejszych związków zawodowych. Zorganizowały one „Dni strajków dla emerytur 2010”.

Najważniejsze manifestacje odbyły się w największych miastach Francji 27 maja, 24 czerwca, 7 września, 23 września i 2 października. Ta przedostatnia miała największy zasięg – według obliczeń Powszechnej Konfederacji Pracy (CGT) w 239 miastach na ulice wyszły 3 mln osób, w tym 300 tys. w stolicy^iv. Był to największy protest społeczny we Francji od ponad 15 lat. Nawet po przyjęciu reformy tłumy demonstrantów wychodziły na ulice. Strajki w przemyśle naftowym spowodowały niedobory benzyny, także podróż publicznymi środkami transportu była utrudniona ze względu na protesty pracowników kolei i komunikacji miejskiej. Zamknięto wiele szkół i urzędów. Do najliczniejszych grup strajkujących należeli licealiści.

Należy dodać, że działalność związków zawodowych nie ograniczała się do organizowania protestów. 7 lipca 2010 r. powstała deklaracja, którą podpisały wszystkie najbardziej liczące się związki zawodowe. W oświadczeniu zarzucono rządowi, że reforma dokona się głównie kosztem pracowników, którzy mają dłużej pozostawać na rynku pracy i dłużej opłacać składki, natomiast przedsiębiorstwa, które mają najwyższe dochody, są obciążone pięciokrotnie mniejszymi składkami i nie zostaną one podniesione. Zdaniem związkowców, wymaganie coraz większego wkładu od pracowników znacznie zmniejsza bieżącą siłę nabywczą ich dochodów.

Oprócz tego każda z organizacji zaproponowała swoje rozwiązania, z których część uwzględniono. Ochronie podlegać będą np. najsłabsze grupy, czyli osoby, które weszły na rynek pracy najwcześniej i musiałyby pracować ponad 45 lat do otrzymania świadczenia. Ich wiek emerytalny, jak wspomniałam, utrzymano na poziomie 60 lat. Jednak już osoby, które późno weszły na rynek pracy, np. po studiach, mogą nie przepracować odpowiednio wielu lat składkowych, aby móc liczyć na pełną emeryturę w wieku 65 lat i będą musiały pracować do 67. roku życia. Podobne problemy mogą mieć kobiety, częściej zatrudnione w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Grunt to rodzina

Warto wspomnieć, że mimo wszystko Francja znajduje się w lepszej sytuacji niż inne państwa unijne. Jednym z największych wyzwań dla współczesnych systemów emerytalnych w Europie są przemiany demograficzne. Dotyczy to także Francji, gdzie emerytury opierają się na metodzie repartycji, czyli obecne pokolenie pracujących finansuje świadczenia dzisiejszym emerytom.

Według najnowszych przewidywań Narodowego Instytutu ds. Badań Statystycznych i Ekonomicznych (INSEE), Francja z bardzo wysokim współczynnikiem zastępowalności pokoleń (1,9 dziecka przypadającego na statystyczną kobietę) i wysokim dodatnim saldem migracji (100 tys. osób rocznie) może liczyć na to, że ilość osób aktywnych zawodowo będzie rosła w najbliższych latach. Współczynnik obciążeń demograficznych, czyli obciążenie ludności w wieku produkcyjnym ludnością w wieku przed- i poprodukcyjnym, który wynosi teraz 40%, w 2050 r. ma wynieść 69%^v. Tymczasem według szacunków w całej Europie współczynnik ten będzie wówczas wynosił aż 94%^vi.

Na tak pozytywne w skali europejskiej wyniki demograficzne z całą pewnością wpływa rozbudowana polityka rodzinna. Jej historia we Francji sięga jeszcze XIX w. Kraj ten, jako pierwszy na świecie, zaczął przewidywać problem starzenia się ludności. Już wskutek Rewolucji Francuskiej wzrosło znaczenie wartości i postaw indywidualistycznych, skutkiem czego rodziło się mniej dzieci. Dostrzeżono to w latach 1870-1871, kiedy przyczyn porażki w wojnie z Niemcami dopatrywano się w zbyt małej liczbie rekrutów. Zaczęły się wówczas pojawiać pierwsze rozwiązania prawne w celu zwiększenia populacji kraju. Okres międzywojenny przyczynił się do rozwoju polityki rodzinnej, natomiast fundamenty dzisiejszego systemu odnaleźć można w polityce rządu Vichy i w okresie po II wojnie światowej. Były one na tyle skuteczne, że wskaźnik dzietności wzrósł z 1,82 w 1941 do 2,9 w 1965 r.^vii

Na system składały się wypłacane od drugiego dziecka zasiłki dla nowo narodzonych, zasiłek na niepracującą żonę, rodzinny zasiłek mieszkaniowy oraz korzystna dla rodzin z dziećmi polityka fiskalna^viii. W latach 70., 80. i 90. nastąpił odwrót od uniwersalnej polityki rodzinnej i reorientacja na rodziny ubogie oraz wielodzietne. Jednak obecnie, wskutek reform z lat 2001 i 2006 polityka rodzinna ponownie ma charakter uniwersalny, niezależny od dochodów rodziców i opiekunów.

Głównymi celami prowadzonej na szeroką skalę polityki rodzinnej we Francji jest obniżenie kosztów posiadania dziecka oraz umożliwienie rodzicom (zwłaszcza kobietom) łączenia kariery zawodowej z wychowaniem, co w dalszej perspektywie powinno wpłynąć na wzrost dzietności. Stosowane są różne instrumenty: liczne i wysokie świadczenia rodzinne, z których korzystać może każdy rodzic, szeroka opieka instytucjonalna nad małymi dziećmi, pozytywne bodźce w systemie emerytalnym (podniesienie emerytur z tytułu wychowania co najmniej trojga dzieci, specjalne regulacje dotyczące okresów składkowych, ubezpieczenie dla osób, których zawodem jest wychowywanie dzieci). Bardzo ważny z punktu widzenia polityki rodzinnej państwa jest też podatek dochodowy. Osoby, które wychowują dzieci, mogą odpisać sobie od niego znaczne kwoty. Instrument ten to tzw. iloraz rodzinny (quotient familial). Dochód rodziny, który podlega opodatkowaniu, dzielony jest przez odpowiednią liczbę części fiskalnych, w zależności od liczby dzieci i sytuacji matrymonialnej rodziców^ix.

Podkreśla się często, że na tak wysoki współczynnik dzietności ma wpływ wysoka rozrodczość wśród emigrantów. Badania tylko częściowo potwierdzają tę tezę. Wynika z nich, że w ostatnim dziesięcioleciu 81,8% nowo narodzonych dzieci pochodziło ze związku dwojga rodowitych Francuzów (czyli takich, których rodzice także byli Francuzami), 10,9% ze związku mieszanego, a 7,3% ze związku dwojga imigrantów, nie posiadających narodowości francuskiej^x.

Polityka rodzinna znajduje się w centrum francuskiej polityki społecznej. Jest kierowana głównie do rodzin z klasy średniej. Dzięki niej nie tylko rodzi się więcej dzieci, ale też zwiększa się pozytywna korelacja między dzietnością a zamożnością – w miejsce dawnej zależności między dzietnością a ubóstwem.

Nie samym wydłużaniem…

Bardzo popularne stało się ostatnio mówienie o konieczności wydłużenia okresu pracy, ze względu na coraz większe trudności systemów emerytalnych opartych na zasadzie repartycji. Jednak ograniczenie się tylko do podniesienia wieku emerytalnego nie rozwiąże zasadniczych problemów, z którymi boryka się obecnie wiele europejskich systemów.

Chociaż wskaźniki demograficzne są we Francji lepsze niż w innych państwach Unii, to reforma emerytalna jest mimo wszystko konieczna. Wobec rozwiązań rządu pojawia się jednak wiele zastrzeżeń.

Po pierwsze, decyzji takich nie powinno się podejmować na podstawie danych o wzroście średniej długości ludzkiego życia, lecz na podstawie tego, jak długo żyjemy w dobrym zdrowiu, umożliwiającym pracę. Według badań, obecnie jest to we Francji wiek 63,1 lat dla mężczyzn i 64,2 lat dla kobiet. Wiele także zależy od rodzaju wykonywanego zawodu^xi. Podnoszenie więc wieku emerytalnego do 62 lat wydaje się uzasadnione, lecz granica uprawniająca do świadczenia w pełnym wymiarze od wieku 67 lat jest w tym kontekście zawyżona.

Po drugie, dobrym rozwiązaniem byłoby stopniowe podnoszenie wieku emerytalnego, jednak z uwzględnieniem sytuacji poszczególnych grup. Niektóre z nich powinny być uprawnione do wcześniejszej emerytury. Przy dokonywaniu zmian należałoby zachować długi okres vacatio legis i przeprowadzić je zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych i będących w trakcie nabywania.

Poza tym, co najważniejsze, ze względu na trudną sytuację na rynku pracy Francja potrzebuje nie tylko reformy emerytalnej, ale także szeroko zakrojonych zmian na innych płaszczyznach życia społeczno-ekonomicznego. Konieczna jest poprawa stanu edukacji i polityki zatrudnienia, aby efektywniej tworzyć miejsca pracy dla absolwentów oraz osób powyżej 55. roku życia. Niezbędne jest także prowadzenie aktywnej polityki integracji imigrantów. Potwierdza to raport Zgromadzenia Narodowego^xii dotyczący najważniejszych francuskich problemów związanych z rynkiem pracy. Należy do nich właśnie niski stan zatrudnienia młodzieży i osób w wieku powyżej 55 lat oraz nieudolna polityka integracyjna wobec imigrantów. Jak wspomniano, stopa zatrudnienia osób pomiędzy 55. a 64. rokiem życia wynosi zaledwie ok. 38%. Stopa zatrudnienia absolwentów to 77,4%, w porównaniu z 83,1% średniej unijnej.

Ważnym problemem jest kwestia imigracji. Następuje szybka integracja prawna przybyłych, czyli uzyskiwanie przez nich obywatelstwa, a co za tym idzie prawa do opieki społecznej, przy jednoczesnej bardzo słabej integracji gospodarczej. Często dotyka ich bezrobocie, a stopa zatrudnienia imigrantów jest o 20 punktów procentowych niższa od stopy zatrudnienia rodowitych Francuzów. Do tego imigranci charakteryzują się niskim wykształceniem. Około 2/3 z nich ma wykształcenie niższe niż średnie lub nie może się legitymować żadnym, gdy np. w Anglii zjawisko obejmuje tylko 1/3 przybyłych. Wyższe wykształcenie zdobyło tylko 15% imigrantów we Francji, w Anglii jest to aż 40%. To kwestia bardzo ważna również dlatego, że Francja znajduje się na pierwszym miejscu w Europie pod względem ubiegających się o azyl (średnio 65 tys. osób rocznie). Osoby te pozostają zazwyczaj bez prawa do pracy, przez co nie uczestniczą w tworzeniu dochodu narodowego.

Wszystko to sprawia, że mimo dość korzystnej sytuacji demograficznej, we Francji może nastąpić znaczny kryzys systemu emerytalnego. Problemy rynku pracy przekładają się bowiem na system emerytalny. Z tego powodu należy tak kształtować system edukacji, aby ułatwiał absolwentom wejście na rynek pracy. Powinno się również promować zatrudnienie w każdym wieku i tak modernizować prawo, aby tworzyć miejsca pracy dla osób powyżej 55. roku życia oraz prowadzić aktywną politykę integracji imigrantów.

Z welfare state do workfare state

Obecna reforma systemu emerytalnego we Francji jest przykładem liberalnego przechodzenia od tradycyjnego państwa opiekuńczego do państwa opartego na pracy (z welfare do workfare state). W modelu tym świadczenia nie są uniwersalnym prawem każdego obywatela, lecz pozostają uzależnione od jak najdłuższego pozostawania na rynku pracy.

Reformy wydają się uzasadnione, jednak mija się z celem samo podwyższanie wieku emerytalnego bez wprowadzania zmian na innych płaszczyznach życia społeczno-gospodarczego. Może stać się tak, że wiele osób niezdolnych do pracy ze względów zdrowotnych lub nie mogących znaleźć zatrudnienia, znajdzie się po prostu poza systemem i stanie beneficjentami opieki społecznej. Narażeni są na to szczególnie ludzie powyżej 55. roku życia, absolwenci i imigranci.

Warto też zwrócić uwagę na fakt, że tradycyjne systemy emerytalne są zaprojektowane dla mężczyzn zatrudnionych na pełny etat, bez przerw w karierze. Nie zabezpieczają one zatem potrzeb osób zatrudnionych w trybie nietypowym. Rozwój współczesnej gospodarki i konieczność kształcenia ustawicznego wymagają rozwiązań, które będą stymulować powrót do nauki po okresie pracy czy ponowne zatrudnienie po przejściu na emeryturę. Obecne programy emerytalne sztywno przyjmują trzy okresy życia człowieka: naukę, pracę i emeryturę. Nie odpowiada to aktualnym realiom i potrzebom rynku pracy.

Obecny francuski rząd powinien przyjrzeć się zatem także innym dziedzinom życia i szerzej spojrzeć na system emerytalny. W przeciwnym razie ulegnie on całkowitej destabilizacji.

Janina Petelczyc

Przypisy:

i D. Walewska, Cięcie wydatków najczęstszym lekiem dla finansów publicznych, „Rzeczpospolita”, 25.10.2010 r.

iiConseil d’orientation des retraites, Retraites: perspectives actualisées à moyen et long terme en vue du rendez-vous de 2010, http://www.cor-retraites.fr/IMG/pdf/doc-1327.pdf, 26.09.2010 r.

iiiA. Rémond, Les retraites en question, La Documentation française, Paris 2009, s. 185.

iv„Le Parisien”, http://www.leparisien.fr/economie/retraites/retraites-la-bataille-des-chiffres-23-09-2010-1080059.php, 29.09.2010 r.

vA. Rémond, Retraites… op. cit., s. 147.

viONZ, World Population Prospects: The 2008 Revision, Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, http://esa.un.org/unpp/, 04.01.2010 r.

viiK. Starzec, Polityka rodzinna we Francji: historia, bilans i kierunki rozwoju, IPiSS, Warszawa 1999, s. 8.

viiiIbidem, s. 11.

ixP. Szukalski, Publiczne wsparcie dla rodzin we współczesnej Francji, Ekspertyza przygotowana na zlecenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, http://www.kobieta.gov.pl/zal/f184_1.pdf, s. 23, 07.03.2010 r.

xIbidem, s. 4.

xiPhilippe Marliere, Why French Workers Reject Sarkozy’s Pension Reform, http://www.social-europe.eu/2010/10/why-french-workers-reject-sarkozy’s-pension-reform, 07.10.2010 r.

xiiAssemblée nationale, Les perspectives démographiques de la France et de l’Europe à l’horizon 2030: analyse économique, http://www.assemblee-nationale.fr/12/rap-info/i2831.asp, 03.01.2010 r.