Od 2008 r., gdy wybuchł światowy kryzys gospodarczy, Polsce udawało się skutecznie bronić przed osunięciem w otchłań recesji. Mimo to rodzima gospodarka, a wraz z nią społeczeństwo, silnie odczuwają skutki spowolnienia. Ponadto perspektywy na 2013 r. nie są korzystne, jeśli wsłuchać się w głosy ekonomistów. Wydaje się więc, że w trudnym okresie rząd zmuszony do kontynuacji, a nawet zaostrzania polityki oszczędnościowej w celu równoważenia finansów publicznych powinien poszukiwać dla niej dodatkowych źródeł legitymizacji. Oczywistym kierunkiem poszukiwań jest dialog społeczny. Czy jednak droga ta nie została zamknięta na skutek pochopnych kroków rządu wobec partnerów społecznych?

Pod koniec ubiegłego roku Instytut Spraw Publicznych opublikował raport podsumowujący trzyletni okres działań antykryzysowych w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem roli dialogu społecznego w kształtowaniu polityki ukierunkowanej na walkę ze spowolnieniem gospodarczym¹. Wnioski z lektury nie napawają nadmiernym optymizmem, bowiem z jednej strony skuteczność przedsięwziętych kroków nie okazała się zbyt wysoka, zaś z drugiej analiza wydarzeń z okresu po 2008 r. obnaża skłonność rządu do działań jednostronnych. Ta ostatnia tendencja jest widoczna nie tylko na płaszczyźnie instytucjonalnego dialogu społecznego, prowadzonego w ramach Komisji Trójstronnej, ale także w szerszym wymiarze, czego dowodem jest reforma dotycząca podniesienia wieku emerytalnego, a dokładniej tryb jej przeprowadzenia.

Dialog społeczny a kryzys: wielkie nadzieje

Na przełomie lat 2008 i 2009 wydawało się, że rozlewająca się po świecie recesja gospodarcza dotrze także do Polski. Rząd z jednej strony grał na zwłokę, przyglądając się dynamice rodzimej gospodarki i nie spiesząc się z ogłaszaniem deklaracji dotyczących możliwych scenariuszy przeciwdziałania ewentualnej recesji, z drugiej natomiast uległ zmianie jego stosunek wobec dialogu społecznego. Tę drugą prawidłowość dało się zaobserwować również w innych krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Zainteresowanie kręgów rządzących dialogiem z partnerami społecznymi ulegało ożywieniu w czasie kryzysów (politycznych, ekonomicznych, społecznych czy będących kombinacją wielu ich rodzajów) lub gdy debatowano nad reformami strukturalnymi. W obu przypadkach rządzący poszukiwali źródeł dodatkowej legitymizacji swojej polityki, na którą musiały się składać także decyzje niepopularne wśród obywateli.

Motywacje partnerów społecznych, godzących się uczestniczyć w tej grze, są bardziej złożone. Czy opłaca się im (zwłaszcza związkom zawodowym) angażować w dialog trójstronny? Można spotkać zróżnicowane opinie. Twórca tezy o „pozornym korporatyzmie”, David Ost, już ponad dekadę temu twierdził, że taka postawa central związkowych nie ma sensu², i podtrzymał ten pogląd po wybuchu światowego kryzysu³. Wtórują mu Charles Woolfson i Epp Kallaste, analizując przebieg dialogu społecznego w krajach nadbałtyckich po 2008 r.⁴ Referując w skrócie stanowiska wymienionych autorów, można powiedzieć, że rządy krajów pogrążonych w recesji nie mają wiele do zaoferowania partnerom społecznym, w szczególności związkom zawodowym. Zatem jedyną korzyścią związków możliwą w tych okolicznościach do osiągnięcia jest zachowanie „miejsca przy stole” rokowań trójstronnych – natomiast ceną za to będzie firmowanie własnym autorytetem ewentualnych decyzji. Wydaje się, że polskie związki zawodowe stoją wobec podobnego dylematu, ale alternatywą dla kooperacyjnej orientacji, wyrażającej się udziałem w pracach Komisji Trójstronnej (i innych gremiach trójstronnych), jest akcja bezpośrednia. Nie wiadomo, czy związki zawodowe mają dość determinacji, jak również zdolności zagospodarowania rosnącego niezadowolenia społecznego, aby posunąć się do takiego kroku. Co się stanie, jeśli próby strajków i manifestacji spalą na panewce?

Na początku 2009 r. wydawało się, że dialog społeczny w Polsce otrzymał ożywczy impuls. Podjęcie przez reprezentatywnych partnerów społecznych autonomicznych negocjacji nad pakietem antykryzysowym i deklaracja rządu, że będzie respektował wynik rozmów dwustronnych, przygotowując projekty ustaw, było wydarzeniem bez precedensu. Co więcej, sprawne negocjacje i szybko osiągnięte porozumienie w postaci „matrycy” 13 punktów pokazały, że produktywny dialog autonomiczny jest w naszym kraju możliwy. Dawały również nadzieję, że partnerzy społeczni, jeśli zechcą, mogą wyemancypować się spod dominującej pozycji rządu w trójstronnej konfiguracji dialogu.

Niestety, wkrótce potem na tym sielankowym obrazku pojawiły się pierwsze rysy – przepisy ustawy antykryzysowej nie w pełni odzwierciedlały postanowienia pakietu autonomicznego. Rozgoryczenie związków zawodowych wywołało zwłaszcza zawieszenie na czas obowiązywania ustawy art. 25/1 Kodeksu pracy, określającego regułę „trzecia umowa na stałe”, co, jak się wkrótce okazało, poskutkowało lawinowym wzrostem liczby umów o pracę na czas określony. Dość powiedzieć, że w 2010 r. Polska znalazła się na czele całej UE-27 pod względem udziału umów czasowych w ogóle umów o pracę (27%), który to wysoki poziom utrzymuje się do tej pory (26,8% pracowników najemnych w trzecim kwartale 2012 r.). Mimo tego pakiet autonomiczny jest przez partnerów społecznych dość zgodnie określany jako istotne osiągnięcie. Zrodził się projekt ustawy, która poszła do sejmu, i w sejmie pewne rzeczy, poza związkami zawodowymi i pracodawcami, zostały dopisane przez posłów, na co już nie mieliśmy wpływu, ale ogólny szkielet tego pakietu został spisany tak, jak uzgodniliśmy w naszym, autonomicznym dialogu⁵ – mówił przewodniczący „Solidarności”, Piotr Duda. Tajemnica sukcesu tkwiła być może w tym, na co uwagę zwrócił Jeremi Mordasewicz z PKPP „Lewiatan”, a co stało się zarazem zarzewiem przyszłych nieporozumień: Problem polegał na tym, że porozumienie nie dotyczyło kwestii zasadniczych, czyli ograniczenia konsumpcji i chronienia inwestycji. Punkty porozumienia nie były precyzyjnie sformułowane i przy realizacji tego programu partnerzy społeczni inaczej interpretowali zapisy⁶.

Z upływem czasu coraz wyraźniej widoczne było to, że zainteresowanie grupy docelowej ustawy antykryzysowej oferowanymi przez nią instrumentami wsparcia jest nikłe. Przedsiębiorcy woleli polegać przede wszystkim na własnych siłach. Statystyki podmiotów, które zdecydowały się wystąpić o „subsydiowanie zatrudnienia”, nie pozostawiają cienia wątpliwości. W latach 2009–2011 niespełna 200 przedsiębiorców złożyło wnioski o pomoc finansową dla mniej więcej 12 tys. pracowników, a objętych nią zostało nieco ponad 10 tys. zatrudnionych w około 120 podmiotach.

Jak wynikało z monitoringu skuteczności działania przepisów ustawy, prowadzonego różnymi torami, jej stosunkowo najlepiej ocenianym rozwiązaniem była możliwość wydłużenia okresu rozliczeniowego czasu pracy do 12 miesięcy (standardowo są to cztery miesiące). Co więcej, pozytywny odbiór ze strony przedsiębiorców przełożył się na propozycję legislacyjną, w myśl której przepis zawarty w ustawie miałby zostać włączony do Kodeksu pracy, a tym samym z rozwiązania tymczasowego zmienić się w stałe. W badaniach ISP zrealizowano trzy studia przypadku w firmach, które wykonały taki krok. Case studies wykazały, że firmy, które postanowiły zastosować to rozwiązanie, chwaliły je przede wszystkim za to, że pozwalało ono na ograniczenie kosztów pracy, szczególnie tam, gdzie czynnik sezonowości rynku ma duże znaczenie (np. w budownictwie). Zwraca uwagę fakt, że we wszystkich trzech przypadkach wydłużenie okresu rozliczeniowego odbyło się po konsultacjach z pracownikami, a tam, gdzie funkcjonują związki zawodowe, także z nimi. Korzystna ocena jednego z rozwiązań przygotowanych przez władze nie zmienia jednak faktu, że efekty polityki antykryzysowej były mizerne.

Impas

Dialog społeczny po gwałtownym, choć krótkotrwałym zrywie w początkowych miesiącach 2009 r. wytracał impet. Świadczy o tym dystansowanie się rządu od Komisji Trójstronnej, której pozycja ulegała sukcesywnemu osłabieniu. Przez trzy kolejne lata (2010, 2011, 2012) podwyżka płacy minimalnej była określana jednostronnie przez rząd. W 2009 r. Prezydium Komisji spotkało się 14 razy, a cała Komisja spotkała się na siedmiu sesjach plenarnych. W roku następnym odbyło się w sumie siedem posiedzeń Prezydium, a także pięć sesji plenarnych Komisji. W 2011 r. Prezydium spotykało się tylko pięć razy, zaś cała Komisja – na sześciu sesjach plenarnych.

Również efektywność prac Komisji malała w ciągu dwóch lat. W roku 2010 organ ten podjął jedynie dwie znaczące decyzje. Jedna dotyczyła zwiększenia progu dochodu dla celów pomocy społecznej i została zignorowana przez rząd, podający jako powód brak środków w budżecie na jej realizację. Druga dotyczyła rekomendacji wzywającej do przyspieszenia prac nad przygotowaniem rządowego programu pożyczek dla małych i średnich przedsiębiorstw, udzielanych przez samorządy terytorialne. W 2011 r. nie głosowano nad żadnymi uchwałami, podobnie było w roku kolejnym. Do końca 2012 r. Komisja spotykała się ośmiokrotnie, natomiast Prezydium odbyło siedem posiedzeń.

Symboliczny dla słabnącej pozycji instytucji trójstronnych wymiar miała rezygnacja na początku 2012 r. wicepremiera Pawlaka z funkcji przewodniczącego Komisji Trójstronnej w wyrazie dezaprobaty, ale i bezradności wobec ignorowania przez premiera uzgodnień czynionych na tym forum. Jako bezpośredni powód wskazywano, choć nie drogą oficjalną, zignorowanie wspomnianego wyżej, zawartego na forum Komisji porozumienia w sprawie odmrożenia progów dochodowych, stanowiących podstawowe kryterium kwalifikujące do uzyskania pomocy socjalnej. Zaproponowałem premierowi, biorąc także pod uwagę opinie partnerów społecznych, żeby na przewodniczącego Komisji Trójstronnej premier wskazał osobę z Platformy. W mojej opinii najlepszy byłby minister Rostowski, de facto on trzyma kasę i decyduje o kluczowych rozstrzygnięciach (PAP, 6 grudnia 2011 r.) – taką wypowiedź wicepremiera tuż przed ustąpieniem z funkcji szefa Komisji cytowały media.

Stanowisko przewodniczącego Komisji Trójstronnej pozostało ostatecznie w rękach mniejszościowego koalicjanta, bowiem sprawuje je obecny minister pracy, a ten urząd piastuje polityk PSL. Nie ma jednak wątpliwości, że autorytet obecnego ministra nie jest tak wysoki jak rzeczywistego lidera partii, a następca Pawlaka na pozycji szefa PSL, Janusz Piechociński, nie zdradza publicznie zainteresowania objęciem stanowiska przewodniczącego Komisji Trójstronnej.

Nie tylko treść, ale i forma

Wydarzeniem, które szczególnie dobitnie pokazuje jakość dialogu społecznego w ostatnich kilku latach, jest podwyższenie wieku emerytalnego do 67 lat i zrównanie go dla obu płci. Abstrahując od ocen konieczności jego podniesienia, istotny jest sposób przeprowadzenia tej reformy: pospieszne konsultacje społeczne, aby uczynić zadość wymaganiom formalnoprawnym, faktyczne lekceważenie głosów sprzeciwu, paternalistyczna retoryka.

Warto przypomnieć, że wprowadzeniu tak fundamentalnej zmiany systemu zabezpieczenia społecznego, dotykającej de facto każdego polskiego obywatela, towarzyszyła szczątkowa debata publiczna. Kiedy w październiku 2011 r. po raz pierwszy oficjalnie przedstawiono pomysł reformy emerytalnej, wywołał on zdecydowane protesty związków zawodowych. Ustawiły się one tym samym na pozycji rzecznika opinii publicznej, stanowczo przeciwnej proponowanym zmianom – według badań CBOS z marca 2012 r. aż 84% Polaków opowiadało się przeciwko zmianie wieku emerytalnego dla mężczyzn, a jeszcze więcej, bo 91%, przeciwko takiej zmianie dla kobiet.

Idąc za ciosem, „Solidarność” uruchomiła kampanię Stop67. Przeciwnicy podniesienia wieku emerytalnego zebrali w sumie ponad dwa miliony podpisów pod obywatelskim projektem ustawy w sprawie ogólnokrajowego referendum na temat reformy, ale inicjatywa ta została odrzucona w Sejmie w kwietniu 2012 r. Projekt ustawy wprowadzającej reformę omawiano w Komisji Trójstronnej w marcu i kwietniu 2012 r., lecz nie udało się osiągnąć konsensusu w tej sprawie. Pomiędzy marcem a majem ubiegłego roku pod przewodem związków zawodowych odbyły się liczne demonstracje wyrażające niezgodę na forsowane zmiany: przed Kancelarią Premiera, przed Sejmem, wreszcie przed Pałacem Prezydenckim. Podczas kampanii przeciwko reformie ze strony związków zawodowych padały także propozycje innych rozwiązań istniejących problemów demograficznych, budżetowych oraz rynku pracy, jak choćby koncepcja Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, zgodnie z którą prawa emerytalne pracownicy nabywaliby po 35 latach pracy w przypadku kobiet, zaś 40 – w przypadku mężczyzn. Żadna z nich nie została jednak wzięta pod uwagę przez rząd.

Śledząc losy tej arcyważnej reformy, nie sposób oprzeć się wrażeniu, że modus operandi rządu wpisał się w zapoczątkowaną w 1990 r. tradycję przeprowadzania ważnych zmian instytucjonalnych w trybie imperatywno-rewolucyjnym. Decyzje o doniosłych skutkach społecznych zapadały w gabinetach i kuluarach, po czym gwałtownie je społeczeństwu narzucano.

Innym znaczącym przykładem nieliczenia się rządu ze zdaniem partnerów społecznych była decyzja o zamrożeniu środków Funduszu Pracy z inicjatywy ministra finansów w 2011 r. W jej rezultacie zablokowano kwotę 5 miliardów złotych, co miało istotny wpływ na ograniczenie deficytu budżetowego państwa. Negatywnym skutkiem tego posunięcia było odcięcie środków na aktywizację osób bezrobotnych, co wobec stale rosnącej skali braku zatrudnienia musiało się spotkać z krytyką. Wprawdzie w lipcu 2012 r. po interwencji ministra pracy udało się odblokować część środków Funduszu (500 mln zł) na cele aktywizacji bezrobotnych, ale pozostała część jest nadal niedostępna do wykorzystania, a termin ich uwolnienia nie został oficjalnie wskazany.

Lepiej już było?

O potrzebie przedłużenia rozwiązań zastosowanych w ustawie antykryzysowej zaczęto mówić już w drugiej połowie 2011 r. Z toczonych na ten temat dyskusji nic jednak wówczas nie wynikło, podobnie jak przez cały kolejny rok, już po wygaśnięciu ustawy. Brak woli zajęcia się tym problemem wynikał z pewnością ze względnie dobrej kondycji ekonomicznej kraju. Klimat zadowolenia i poczucia relatywnego bezpieczeństwa zaczął jednak powoli zanikać wraz z nasilaniem się alarmowych sygnałów dotyczących stanu gospodarki i prognoz dla niej na 2013 r. Wiele wskazuje na to, że możemy doświadczyć nawet recesji w prawdziwym tego słowa znaczeniu (czyli ujemnej dynamiki PKB), poziom bezrobocia będzie stale rósł, a ponadto wkroczyliśmy właśnie w końcową fazę obowiązywania obecnego budżetu UE, która, jak uczy doświadczenie, jest okresem malejącej efektywności wykorzystania środków strukturalnych.

Obecnie tocząca się debata nad nowelizacją Kodeksu pracy pokazuje, że pozytywne doświadczenia w stosowaniu niektórych rozwiązań ustawy antykryzysowej nie pozostały niezauważone. Na dodatek od dawna słychać opinie, że wobec pogarszania się sytuacji gospodarczej potrzebny jest nowy pakiet antykryzysowy. Powstaje pytanie, czy zostanie on wprowadzony w drodze jednostronnej decyzji rządu, czy w jego przygotowanie zaangażują się partnerzy społeczni? Ewentualne zapewnienie sobie tym razem ich współpracy będzie wymagało od rządu zaoferowania partnerom społecznym, szczególnie związkom zawodowym, zachęt silniejszych niż w roku 2009. W styczniu bieżącego roku rząd przedstawił w Komisji Trójstronnej projekt „ustawy o szczególnych rozwiązaniach na rzecz ochrony miejsc pracy, związanych z łagodzeniem skutków spowolnienia gospodarczego lub kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców”, w skrócie nazywanej „drugą ustawą antykryzysową”. Pierwsze reakcje partnerów społecznych na przedłożone propozycje trudno uznać, mówiąc oględnie, za entuzjastyczne. Jesteśmy raczej świadkami utwardzania postawy związków zawodowych.

Czyżby więc materializujący się na naszych oczach kryzys gospodarczy miał się zbiec z trwającym kryzysem dialogu społecznego, który być może okaże się nawet schyłkiem polskiej wersji neo-korporatyzmu, budowanego od początku lat 90.?

Przypisy:

1. J. Czarzasty, D. Owczarek, Kryzys gospodarczy i dialog społeczny w Polsce/The Economic Crisis and Social Dialogue in Poland, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012. Raport powstał w ramach projektu pt. The economic crisis impact on Industrial relations national systems: Policy responses as key recovery tools zrealizowanego we współpracy z partnerami z Turcji, Chorwacji, byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii, Bułgarii i Estonii w okresie grudzień 2011 – listopad 2012. http://www.isp.org.pl/publikacje,1,565.html
2. D. Ost, Illusory Corporatism in Eastern Europe: Neoliberal Tripartism and Post-Communist Class Identities, „Politics and Society”, Vol. 28 (4), 2000, s. 503–530.
3. D. Ost, „Illusory Corporatism” Ten Years Later, „Warsaw Forum of Economic Sociology”, 2:1(3), 2011, ss. 19–49. www.sgh.waw.pl/katedry/kase/wfes/atompage.2011–12–23.5124126041/3.2ost_wfes.pdf
4. Ch. Woolfson, E. Kallaste, „Illusory Corporatism” „Mark 2” in the Baltic States, „Warsaw Forum of Economic Sociology”, 2:1(3), 2011, ss. 51–72. www.sgh.waw.pl/katedry/kase/wfes/atompage.2011–12–23.5124126041/3.3woolfson_kallaste_wfes.pdf
5. Kryzys gospodarczy i dialog społeczny w Polsce/The Economic Crisis and Social Dialogue in Poland, materiały multimedialne, http://www.youtube.com/watch?v=rspTbbQpPYY
6. Ibid.