Zaproszenie do sporządzenia minibilansu dziesięcioletniej obecności Polski w Unii Europejskiej onieśmiela złożonością i wielowątkowością materii, jakiej należałoby się w tym celu przyjrzeć, a następnie ją ocenić – nawet jeśli mielibyśmy ograniczyć się tutaj wyłącznie do społeczno-ekonomicznych skutków akcesji.

W pięciolecie naszego członkostwa w Unii w obszerniejszym tekście wyróżniłem i omówiłem trzy główne poziomy jego wpływu na społeczną modernizację Polski¹. Wszystkie one także dzisiaj, dekadę po akcesji, zachowują swą aktualność. Po pierwsze – poziom doraźnych i bezpośrednich następstw polskiego akcesu do unijnej przestrzeni gospodarczej, społecznej i edukacyjnej. Chodzi w szczególności o korzyści polegające na generalnym wzroście zamożności społeczeństwa i podniesieniu poziomu cywilizacyjnego kraju – dzięki radykalnie poszerzonemu dostępowi do zachodnioeuropejskich rynków (zwłaszcza niemieckiego), finansowemu zasilaniu różnych projektów modernizacyjnych w ramach polityki spójności UE czy też wspomagającym budżety domowe transferom pieniężnym, jakie płyną od Polaków podejmujących pracę w państwach Unii.

Drugi wymiar oddziaływań to znacznie głębsze i długofalowe – często pośrednie – a sprzyjające społecznej modernizacji konsekwencje akcesji, jakie objawiają się głównie w sferze świadomości, postaw i zachowań społecznych. Można by je zbiorczo określić mianem kształtowania się społeczeństwa otwartego – tj. nowoczesnego, liberalnego, mobilnego, proeuropejskiego, mniej zaściankowego itp. Jest wreszcie trzecia płaszczyzna unijnych oddziaływań na rozwój Polski, a mianowicie systemowy wpływ i znaczenie wzorotwórczego potencjału Unii zarówno dla ogólniejszego modelu rozwoju kraju, jak i bardziej konkretnych rozwiązań w zakresie różnych polityk publicznych. Chodzi o rolę rozmaitych zewnętrznych inspiracji, impulsów, najlepszych praktyk (best practices), inaczej mówiąc – o „efekt demonstracji”, jaki wywiera na Polskę cała gama idei, procedur, regulacji i mechanizmów, które są stosowane w innych państwach członkowskich i bardzo często bywają promowane przez samą Unię Europejską w intencji skuteczniejszego rozwiązywania wielu istotnych – stojących na agendzie niemal wszędzie w podobnym kształcie – problemów społecznych czy gospodarczych.

Otóż stwierdzić można (nawiasem mówiąc, nie jest to teza bardzo odkrywcza), że na wszystkich trzech poziomach w mijającym właśnie dziesięcioleciu zaznaczył się generalny postęp i pozytywny wpływ polskiej obecności w UE na unowocześnianie kraju. Fakt, że ogólny bilans wypada pod tym względem korzystnie, nie znosi naturalnie różnych kontrowersji i pytań o detale, efektywność, wykorzystanie wszystkich powstałych możliwości itp. Jest też odrębną kwestią dyskusyjną swoisty kłopot metodologiczny, który polega na tym, iż wcale nie jest łatwo spośród ogółu licznych uwarunkowań i czynników, jakie decydowały w ostatniej dekadzie o rozwoju Polski, przejrzyście wyodrębnić „efekt członkostwa” Polski w Unii, by następnie poddać go osobnej, nie zakłóconej innymi determinantami, rzetelnej ocenie.

Wyciskanie Brukselki, ale w jakim celu?

Z braku miejsca skoncentruję się teraz tylko na jednym wybranym aspekcie omawianego bilansu, o którym notabene jest stosunkowo najgłośniej w obecnym krajowym dyskursie publicznym, a mianowicie na zasilających Polskę unijnych transferach finansowych.

Nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż duża część polskiej opinii publicznej, a najwyraźniej także większość klasy politycznej, jest skłonna postrzegać walory naszego członkostwa w Unii przede wszystkim – jeśli nie wyłącznie – przez pryzmat bezpośrednich korzyści materialnych, czyli mówiąc kolokwialnie „kasy”. Wicepremier Waldemar Pawlak, jak pamiętamy, lubił perorować o „wyciskaniu Brukselki”. W klipach przed ostatnimi wyborami parlamentarnymi liderzy PO (włącznie z formalnie niezależnym unijnym komisarzem J. Lewandowskim) obiecywali załatwienie w UE dużej kwoty dla Polaków. Premier Donald Tusk na konferencji prasowej w Brukseli w lutym 2013 r., gdy zadecydowano już o przyznaniu Polsce 106 mld euro w ramach nowej perspektywy finansowej na lata 2014–2020, krojąc tort w kształcie paczek z banknotami, wołał z satysfakcją: Uwaga, łapać pieniądze! Także dzisiaj szefa rządu, gdy wypowiada się publicznie o perspektywach rozwojowych kraju, można nierzadko zobaczyć na tle marketingowej „ścianki” z powiększonymi do gigantycznych rozmiarów banknotami euro.

Przy całym zrozumieniu dla wymogów współczesnej reklamy i potrzeb rządowego piaru, przy okazji podobnych obrazków nie mogę jakoś oddalić od siebie skojarzenia z karykaturą lub wręcz – excusez le mot – pornografią. Ta ostatnia, jak wiadomo, polega na tym, że rzecz wielowymiarową, subtelną, wyrafinowaną, piękną etc. upraszcza się i sprowadza „do parteru” przyziemnych instynktów, niewyszukanych podniet i czystej fizjologii. W podobnie uproszczony sposób – niczym seks w pornografii – traktowany jest w owej skomercjalizowanej narracji złożony fenomen członkostwa w Unii, ze wszystkimi swoimi różnymi wymiarami i implikacjami. Widzi się w nim, mówiąc wprost, nade wszystko narzędzie i sposób pozyskiwania dla Polski dużej gotówki.

To epatowanie forsą, redukowanie zalet obecności w Unii tylko do materialnych profitów utrwalają w społecznym odbiorze wizerunek tej instytucji jako worka z pieniędzmi, swoistego św. Mikołaja, który rozdaje grzecznym dzieciom atrakcyjne zabawki i słodycze. Albo skłania do upatrywania w niej wręcz miłosiernego Pana Boga, który sypie manną z nieba bezgrzesznym i grzesznym, już bez różnicy. Owe szeleszczące wokół unijne pieniądze – choć przecież ich wynegocjowanie było fundamentalnie ważne – często przysłaniają jednak co najmniej równie istotne, dziś zgoła strategiczne pytanie: NA CO głównie i W JAKI SPOSÓB warto czy należałoby je wydawać?

Chciałbym zamarkować w tym kontekście tylko dwie ogólniejsze, a kontrowersyjne kwestie, które przewijają się od czasu do czasu w krajowym dyskursie publicznym i naukowym, nie zawsze wystarczająco wyraziście. Obie one mają też kluczowe znaczenie z punktu widzenia najbliższej przyszłości, tj. kierunków i metod wydatkowania w Polsce środków unijnych w rozpoczynającej się właśnie perspektywie finansowej 2014–2020.

Projekty twarde czy miękkie?

Pierwsza sprawa to podział pieniędzy na programy i projekty – mówiąc skrótowo i umownie – „twarde” oraz „miękkie”. Te pierwsze są związane z inwestycjami w tzw. twardą infrastrukturę, czyli z budową dróg, autostrad, trakcji kolejowych, lotnisk, sieci energetycznych, wodociągów czy oczyszczalni ścieków. Te drugie to nakłady na przedsięwzięcia społeczne, w myśl popularnego hasła „Człowiek – najlepszą inwestycją”, a więc na podnoszenie kwalifikacji i kompetencji ludzi (zawodowych, cyfrowych, kulturowych i innych), na edukację, naukę i badania aplikacyjne, na podnoszenie sprawności różnych służb i instytucji publicznych itp. Moim zdaniem wydatki na tę drugą dziedzinę były dotychczas i są wciąż w Polsce raczej lekceważone, zaniedbywane, dość wyraźnie upośledzone w redystrybucyjnych rozstrzygnięciach decydentów w porównaniu do bardziej „mierzalnych” i spektakularnych inwestycji twardych (jak stoi droga czy stadion, to od razu widać!).

Przypomnę, że z przyznanych Polsce na nowy okres do 2020 r. funduszy w ramach polityki spójności ponownie duża ich część (ponad 24 z łącznie 73 mld euro, czyli aż jedna trzecia) przypadnie na jeden z 22 sektorowych i regionalnych programów operacyjnych, a mianowicie na PO „Infrastruktura i Środowisko”. Zaś następca PO „Kapitał Ludzki”, czyli PO „Wiedza – Edukacja – Rozwój”, otrzyma nieco ponad 3 mld euro, a więc znacznie mniej niż jego poprzednik (na PO KL wydano prawie 10 mld euro).

Niedocenianie w Polsce inwestycji społecznych znajduje też jednak wyraz choćby w często krytycznym, ignoranckim czy pobłażliwym traktowaniu Europejskiego Funduszu Społecznego. To prawda, że przesłanką takiego nastawienia bywa czasem nieprzemyślane, wadliwe czy marnotrawne finansowanie z tego źródła konkretnych projektów. Złą reputację i prasę mają zdarzające się szkolenia dla bezrobotnych, organizowane w luksusowych hotelach czy ośrodkach spa. Wydanie np. 50 tys. zł na warsztaty nazwane dźwiękowym masażem dla 20 osób – jak miało to miejsce w jednym z projektów na Dolnym Śląsku – podczas których bezrobotni, medytując i relaksując się przy gongu i dzwonkach, mieli uwalniać się od stresów, lęków i blokad utrudniających im podjęcie nowej pracy, z pewnością nie było najlepszym zainwestowaniem unijnych pieniędzy.

Ale złe projekty i patologie dotyczą przecież także inwestycji twardych. Nie można wszak do udanych projektów zaliczyć np. szerokiej obwodnicy z lśniącymi ekranami akustycznymi wokół Frampola na Lubelszczyźnie, którą wybudowano za niemal 50 mln zł, i którą sznury wyładowanych tirów starannie dziś omijają, bo przemieszczają się z północy na południe, a nie ze wschodu na zachód, a ponadto w połowie tej drogi ustawiono znak zakazujący ruchu pojazdów powyżej 4 ton (sic!). Jeszcze więcej środków, bo ponad 100 mln zł, niefortunnie wydano na słynne „zimne termy” w Lidzbarku Warmińskim, w których wodę, jak się teraz okazało, trzeba dodatkowo i kosztownie podgrzewać, bo po wypłynięciu na powierzchnię ma temperaturę zaledwie 21 stopni C.

W obu więc dziedzinach zdarzają się nietrafione inwestycje, kity, ale i – z drugiej strony – hity, pudła i perełki, strzały w dziesiątkę, ale i w płot. Dlatego nie powinno się fetyszyzować projektów twardych, czysto materialnych, a zarazem postponować wydatków miękkich, co notabene lubi czynić wielu krajowych ekonomistów. Wybór między nimi to fałszywy dylemat, racjonalne jest finansowanie po prostu DOBRYCH POMYSŁÓW, a właściwie NAJLEPSZYCH, niezależnie od sektora. Odnosząc się zaś do przyszłości, nie warto tylko lać beton na drogi i pasy startowe dla samolotów (czy np. planowane nowe lotnisko w Radomiu, ledwie 80 km od Okęcia, ma duży sens?), ale trzeba więcej inwestować w kapitał ludzki i społeczny, w wiedzę i innowacyjność, bo od tych właśnie atutów będzie w rosnącym stopniu zależał rozwój Polski.

Dwie reguły: św. Franciszka i św. Mateusza

Druga kontrowersyjna sprawa to regionalna redystrybucja pieniędzy przyznanych Polsce przez UE. Znów nieco upraszczając, mamy tu możliwość zastosowania dwóch skrajnie różnych zasad podziału środków w układzie terytorialnym. Pierwsza z nich uprzywilejowuje regiony biedniejsze, prowincję, wieś i zdegradowane ośrodki miejskie, Polskę B. Druga zaś – regiony zamożniejsze, lepiej rozwinięte, dynamiczne i szybko modernizujące się, wielkie metropolie, Polskę A. Patronem reguły pierwszej mógłby być św. Franciszek, opiekun ubogich. Druga reguła odpowiada zasadzie św. Mateusza, który powiadał, że „bogatym będzie jeszcze dodane”.

Otóż w ostatnich latach w myśleniu o rozdziale środków unijnych nadmierną, moim zdaniem, przewagę wydawało sobie zdobywać stanowisko faworyzujące obszary bogatsze, przede wszystkim wielkie miasta i aglomeracje, mające pełnić rolę „lokomotyw rozwoju”. W myśl tego stanowiska trzeba wspierać finansowo w pierwszej kolejności – a może wręcz wyłącznie – regiony i ośrodki obiecujące, dobrze rokujące, mające realny potencjał rozwojowy, który umiejętnie uruchomiony, może przełożyć się także na szybki awans otaczających te centra obszarów peryferyjnych. Już silni, kiedy staną się jeszcze silniejsi, pociągną za sobą słabszych – takie jest założenie tej koncepcji. Można się długo spierać, czy zawsze uzasadnione.

Wyraźnie w każdym razie pobrzmiewają w tej koncepcji echa modnych ostatnio na Zachodzie teorii rozwoju metropolii, globalnych powiązań sieciowych między nimi, „klasy kreatywnej” zasiedlającej głównie wielkie miasta itp. Znany twórca tego ostatniego pojęcia, Amerykanin Richard Florida, pisał niedawno o świecie „iglicowatym” (spiky)². Te „iglice” to właśnie wielkie metropolie – intensywnie zagospodarowane skupiska nowoczesnych technologii, masowych innowacji, usług finansowych, instytucji otoczenia biznesu, mediów i elitarnej kultury.

Fetyszyzowanie podobnych teorii skłania do preferowania reguły św. Mateusza, a zarazem lekceważenia potrzeb obszarów mniej zamożnych, zdegradowanych, próbujących jakoś doganiać czołówkę. Jeszcze nie tak dawno w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego poważnie zastanawiano się nad celowością odnowienia w kolejnej perspektywie finansowej programu operacyjnego specjalnie zorientowanego na wspieranie pięciu najsłabiej rozwiniętych województw tzw. ściany wschodniej, by w końcu zdecydować o jego przedłużeniu (PO „Polska Wschodnia”). Przygotowany pod kierunkiem M. Boniego, słynny raport rządowy „Polska 2030. Wyzwania rozwojowe” z 2009 r. kreślił, jako pożądany dla kraju, trochę salomonowy model rozwoju polaryzacyjno-dyfuzyjnego, według mnie niepotrzebnie eksponujący w treści i nazwie postulat polaryzacji. Narastanie międzyregionalnych dysproporcji rozwojowych jest rzeczywiście znaczącą tendencją, zresztą nie tylko w Polsce, ale i w całej Europie i na świecie. Zadaniem władz publicznych powinno być jednak zabieganie o niwelację tych zróżnicowań poprzez mądre, prorozwojowe inwestowanie zasobów (w tym unijnych) także w rejonach pozostających w tyle, mówiąc obrazowo – w formie oferowania nie ryb bynajmniej, lecz wędek. Dlatego wolałbym raczej mówić o innej, alternatywnej wizji rozwoju dla Polski – o modelu inwestycyjno-kohezyjnym.

Trzy wyzwania wciąż aktualne

Co czeka nas dalej? U samego progu akcesji Polski do Unii zdefiniowałem i scharakteryzowałem trzy podstawowe, łączące się z nią wyzwania dla szeroko pojmowanej polskiej polityki społecznej. Po pierwsze – wyzwanie migracyjne, po drugie – podniesienie, a co najmniej utrzymanie naszej społeczno-ekonomicznej konkurencyjności wobec innych partnerów europejskich, po trzecie wreszcie – zadanie skutecznej absorpcji wewnętrznej rozmaitych zasobów (materialnych, legislacyjnych, ekspertyzowych i innych), jakie oferuje nam Unia Europejska³. Można stwierdzić, że po z górą 10 latach wszystkie te trzy wyzwania pozostają nadal aktualne, a może nawet nabrały dodatkowej ostrości. Dotyczy to choćby bardzo niejednoznacznego bilansu zysków i strat, jakie niesie za sobą stosunkowo liczna polska emigracja zarobkowa do Europy Zachodniej. Chodzi też tutaj o kwestię zwaną „pułapką średniego dochodu”, w którą wpadają kraje goniące europejskich liderów, lecz niezdolne do płynnego przejścia od prostych przewag konkurencyjnych (jak niskie koszty pracy) do atutów bardziej wymyślnych i zaawansowanych, jak wyższa wydajność, rozwinięty kapitał społeczny, większa innowacyjność produktów i usług, bogatsza kreatywność w gospodarce i życiu społecznym.

To, jak się potoczą dalsze losy Polski w UE, będzie też w dużym stopniu zależało od dalszej ewolucji samej Unii. Dziś jest w nie najlepszej kondycji, a właściwie przeżywa wielowymiarowy kryzys i znajduje się w istocie na rozdrożu. W największym skrócie i uproszczeniu, dają się tu zarysować trzy możliwe scenariusze. Albo utrzymywało się będzie na kontynencie status quo, naznaczone strukturalną asymetrią między dość zaawansowaną integracją ekonomiczną i nienadążającą za nią integracją socjalną i polityczną (określam tę opcję formułą Europy Wolnorynkowej). Albo Unia cofnie się do stanu przedwspólnotowego, wręcz rozpadnie pod naporem tendencji renacjonalizacyjnych (scenariusz Europy Narodowej). Albo też, modernizując się i „uciekając do przodu”, podąży w stronę idei Europy Rozwoju i Solidarności⁴. Rozważenie prawdopodobieństwa tych ścieżek rozwojowych oraz ich rozmaitych uwarunkowań to już jednak całkiem inna historia.

Przypisy

1. W. Anioł, Integracja europejska jako czynnik społecznej modernizacji Polski, w: K.A. Wojtaszczyk, A. Mirska (red.), Demokratyczna Polska w globalizującym się świecie, Warszawa 2009.
2. R. Florida, Who’s Your City? How the Creative Economy is Making Where to Live the Most Important Decision of Your Life, New York 2008.
3. W. Anioł, Europejska polityka społeczna. Implikacje dla Polski, Warszawa 2003, ss. 167–194.
4. W. Anioł, Trzy wizje Europy, w: J. Orczyk (red.), Polityka społeczna. Kontynuacja i zmiana. Z okazji Jubileuszu 90-lecia urodzin Profesora Antoniego Rajkiewicza, Warszawa 2012.