Jesienią 2017 r. minęło pięć lat od inauguracji najgłośniejszej w Polsce kampanii wymierzonej w umowy cywilnoprawne. Towarzyszyło jej hasło „Stop umowom śmieciowym” i wizerunek postaci Syzyfa, który stał się symbolem osoby zatrudnionej na podstawie stosunku cywilnoprawnego – prekariusza.

Od 16 października do 30 listopada 2012 r. NSZZ „Solidarność”, związek zawodowy stojący za kampanią, prowadził na szeroką skalę akcję informacyjną na temat umów cywilnoprawnych. Wykorzystano do tego media (m.in. kino, telewizję i billboardy), organizowano w całej Polsce spotkania edukacyjne na temat deficytów, z którymi wiąże się zatrudnienie na umowach cywilnoprawnych¹. Niewątpliwą zasługą owej kampanii było zaangażowanie mediów do podjęcia tej problematyki. Na temat inicjatywy ukazało się co najmniej 118 artykułów prasowych, w których na określenie umów cywilnoprawnych przyjął się termin „umowy śmieciowe”. Zamiar nadania tej podstawie zatrudnienia jednoznacznie negatywnych skojarzeń przyniósł efekty, a kwestia zrównania umów cywilnoprawnych z umowami śmieciowymi na dobre zagościła później w przekazach medialnych. Strategie działania na polu dyskursywnym i próby wpłynięcia na debatę publiczną na temat umów cywilnoprawnych nie odniosły natychmiastowego skutku na polu prawnym, lecz zaczęły owocować po latach. W ciągu pięciu lat od inauguracji kampania przełożyła się na istotne zmiany w prawie dotyczącym takich umów.

Pierwszym rezultatem akcji, poprawiającym sytuację osób zatrudnionych na śmieciówkach, było objęcie ich ubezpieczeniem społecznym z dniem 1 stycznia 2016 r. Zmiana ta weszła w życie za rządów Prawa i Sprawiedliwości, lecz decyzja o reformie zapadła jeszcze za rządów Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego. Od momentu objęcia władzy przez Prawo i Sprawiedliwość nastąpiły dalej idące działania wymierzone w umowy cywilnoprawne: przede wszystkim wprowadzenie obligatoryjnej klauzuli propracowniczej w zamówieniach publicznych, a ponadto minimalnej stawki godzinowej.

Nie pozostawia wątpliwości fakt, że ustanowieniu obowiązkowej klauzuli propracowniczej w przetargach publicznych przyświecał zamiar ograniczenia zawartych niezgodnie z prawem umów śmieciowych tam, gdzie za finansowanie usług świadczonych przez podmioty prywatne odpowiada państwo. Intencje ustawodawcy, wskazane w uzasadnieniu do projektu ustawy o minimalnej stawce godzinowej, były natomiast dwojakie: „uzyskanie pozytywnej zmiany na rynku pracy przez wprowadzenie ochrony osób otrzymujących wynagrodzenie na najniższym poziomie oraz przeciwdziałanie nadużywaniu umów cywilnoprawnych”².

Celem niniejszego tekstu jest omówienie, w jaki sposób powyższe regulacje przyjęły się na rynku pracy. To znaczy na jaką skalę przepisy te są respektowane oraz co sprzyja odnotowanym przypadkom ich naruszeń.

Klauzula propracownicza

Od 19 października 2014 r. art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo zamówień publicznych stał się najsilniejszym z instrumentów przewidzianych w tym prawie, jak i ogólnie w całym prawodawstwie, poprzez które zamawiające usługi instytucje państwowe mogły wpływać na warunki zatrudnienia pracowników wykonawcy angażowanego przez nie do świadczenia usług. Przepis ten stanowił, że zamawiający może wymagać od wykonawcy usługi zatrudniania pracowników na podstawie umów o pracę wtedy, gdy zlecane czynności noszą cechy stosunku pracy. Regulację tę wprowadzono do polskiego prawa, wskazując, że jest ona pożądana także przez ustawodawcę europejskiego³. Z inicjatywą nowelizacji prawa zamówień publicznych w tym zakresie wyszli głównie posłowie Platformy Obywatelskiej.

Przepis ten stanowił swego rodzaju powtórzenie na gruncie prawa zamówień publicznych artykułu 22 § 2 Kodeksu pracy, stanowiącego, że pracodawca powinien zawrzeć z pracownikiem umowę o pracę: a) przy wykonywaniu pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy, b) wykonywaniu pracy pod kierownictwem pracodawcy, c) w miejscu wyznaczonym przez pracodawcę, d) i w czasie przez niego wyznaczonym. Przepis ten miał docelowo wzmocnić art. 22 § 2 Kodeksu pracy, czynił to jednak w sposób mało skuteczny.

Jak pokazała praktyka, klauzula ta, będąc tylko opcjonalną, nie przyjęła się na szerszą skalę. Z badań Ośrodka Myśli Społecznej im. Ferdynanda ­Lassalle’a wynika, że skala jej stosowania była marginalna. Z trzydziestu instytucji, które w badanym okresie (19 października 2014 r. – 1 czerwca 2016 r.) przeprowadziły postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, z tej możliwości skorzystało zaledwie siedem⁴. Jeden z urzędników na przykład wyjaśniał, że gdy ma do czynienia z przepisem, który stanowi, iż wolno mu postąpić w pewien sposób, to interpretuje go jako zakaz – nie można postąpić w ten sposób. W jego ocenie niezastosowanie przepisu mogło tylko skomplikować postępowanie i narazić go na zarzut ze strony Najwyższej Izby Kontroli o niegospodarność, gdyż klauzula propracownicza podraża postępowanie. Urzędnicy w rozmowach z autorką artykułu niejednokrotnie podkreślali, że jeśli umowy o pracę oferowane pracownikom wykonawcy są dla ustawodawcy pożądanym stanem, to optymalnym rozwiązaniem byłoby wymaganie od instytucji publicznych, aby zawierała w dokumentacji przetargowej takie wymogi względem wykonawców. Sami urzędnicy przyznawali bowiem, że nie chcą kreować polityki, lecz ją realizować.

O znikomej skali stosowania klauzul społecznych pisała również Najwyższa Izba Kontroli w raporcie pt. „Stosowanie klauzul społecznych w zamówieniach publicznych udzielanych przez administrację rządową”. NIK zbadała, jak często w latach 2013-2016 (do 30 kwietnia 2016 r.) wszystkie klauzule społeczne były wykorzystywane w zamówieniach publicznych. Kontrolą objęto 29 jednostek⁵. W skontrolowanych jednostkach administracji rządowej najczęściej stosowano klauzulę społeczną umożliwiającą wymaganie od wykonawców zatrudnienia osób bezrobotnych (prawie 56% zastosowanych klauzul), w mniejszym stopniu korzystano z klauzuli dotyczącej zatrudnienia osób niepełnosprawnych (20%) oraz dotyczącej zatrudnienia na podstawie umowy o pracę (18%). W obliczu minimalnej skali stosowania fakultatywnej klauzuli propracowniczej, pożądane było wzmocnienie tego przepisu poprzez nałożenie na instytucje publiczne obowiązku wymagania umów o pracę od wykonawców w ściśle określonych przypadkach.

Długo wyczekiwana pozytywna zmiana weszła w życie 28 lipca 2016 r. Umożliwił ją rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw, który wpłynął do Sejmu 24 marca 2016 r. Po wejściu w życie obligatoryjnej klauzuli propracowniczej pojawił się problem związany z ochroną danych osobowych pracowników wykonawcy i z kontrolą wywiązywania się przez firmy z tego wymogu. W związku z tym Prezes Urzędu Zamówień Publicznych Małgorzata Stręciwilk wspólnie z Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych Edytą Bielak-Jomaą – wypracowały rozwiązanie mające zapewnić skuteczną realizację polityki społecznie odpowiedzialnych zamówień publicznych. Uzgodniono, że zamawiający może pozyskiwać takie dane osobowe pracowników, jak imię i nazwisko, data zawarcia umowy, rodzaj umowy o pracę oraz wymiar etatu. Należy to ocenić zdecydowanie pozytywnie.

Autorka artykułu prowadzi monitoring zamówień publicznych na usługi ochrony oraz utrzymania czystości. Ocenia, że w około 90% postępowań klauzula propracownicza przyjęła się prawidłowo, tzn. zamawiający postawili ten wymóg w odniesieniu do wszystkich pracowników, którzy świadczyć będą usługi o podobnym zakresie obowiązków. Pozostałe 10% przypadków to sytuacje, w których klauzuli w ogóle nie zastosowano lub zastosowano częściowo, w sposób nieprawidłowy, na przykład:

1. Wymagając od wykonawcy zatrudnienia na umowie o pracę tylko 50% pracowników. Takie różnicowanie podstawy zatrudnienia pracowników wykonawcy jest niezrozumiałe w przypadkach, gdy wszystkie osoby miały ustalony identyczny zakres obowiązków.

2. Promując umowy o pracę w pozacenowych kryteriach oceny ofert. Takie sytuacje nie gwarantują umów o pracę dla pracowników wykonawcy, a jedynie zwiększają prawdopodobieństwo ich zawarcia. Owe rozwiązania oznaczają nieprawidłowe zastosowanie klauzuli propracowniczej, gdyż ustawa wyraźnie mówi, że zamawiający są zobligowani do wymagania umów o pracę, a nie jedynie do ich promowania.

W przypadkach, w których nierespektowanie klauzuli propracowniczej leży po stronie instytucji państwowych, interweniują organizacje społeczne, jeden związek zawodowy oraz sami pracodawcy. Warta wspomnienia jest akcja „Żółte kartki” prowadzona przez NSZZ „Solidarność”, Federację Pracodawców RP oraz Instytut Zrównoważonych Zamówień Publicznych. Kartki przyznawane są dwóm grupom zamawiających. Pierwsza to ci, którzy ogłaszając postępowania nie zadbali o to, żeby pracownicy wybieranych firm otrzymywali wynagrodzenia powyżej stawek minimalnych. Druga grupa po prostu nie stosuje klauzuli propracowniczej. Interwencje podejmowane są głównie w przetargach na usługi ochroniarskie, sprzątania i budowlane. Żółte kartki otrzymało już 80 instytucji, w tym m.in. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu czy Centrum Psychiatrii w Katowicach. Jak zauważa ekspertka „Solidarności” Sylwia Szczepańska: „ZUS też powinien być bardziej aktywny w tej sprawie. Jednak chodzi o to, by jak najwięcej składek wpływało do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Bo ci ludzie kiedyś zapukają do Funduszu po emerytury”⁶. Interwencje te w wielu przypadkach okazały się sukcesem i doprowadziły do zmiany zapisów postępowania wedle zaleceń interweniujących organizacji⁷.

Interesującą inicjatywą są również interwencje Polskiego Związku Pracodawców „Ochrona”⁸. Organizacja ta podejmuje działania weryfikacyjne procesów przetargowych i w razie podejrzeń zwraca się z wnioskiem o działanie do organów państwowych, takich jak Urząd Zamówień Publicznych, Państwowa Inspekcja Pracy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, PFRON, a w uzasadnionych przypadkach – do organów ścigania. Skargi dotyczą zarówno zlecających, którzy nie liczą się z klauzulą propracowniczą i stawką minimalną, jak i podmiotów podejmujących się wykonania usługi poniżej kosztów płacowych. Związek prezentuje zaniżane ceny oraz apeluje do zamawiających i klientów o szczegółową analizę treści ofert. Instytucjami, które stały się obiektem interwencji, są m.in. Sąd Rejonowy w Zgierzu, Sąd Apelacyjny w Warszawie i Prokuratura Regionalna w Łodzi. Instytucje te zaniechały troski o przestrzeganie prawa, mimo że z uwagi na swoją podstawową działalność powinny wykazywać się szczególną dbałością o jego respektowanie.

W 2017 r. miała ponadto miejsce interwencja Ośrodka Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a w Ośrodku Pomocy Społecznej Dzielnicy Ochota w Warszawie. Dotyczyła ona ogłoszenia o zamówieniu na „świadczenie usług opiekuńczych podopiecznym Ośrodka Pomocy Społecznej w ich miejscu zamieszkania od września 2017 r. do stycznia 2018 r.”. Zwrócono się z pytaniem, dlaczego instytucja wymagała zatrudnienia na podstawie umów o pracę tylko 3 osób spośród 66. Pozbawiono tym samym opiekunki prawa do płatnego urlopu wypoczynkowego, a więc, jak pokazuje doświadczenie – do urlopu w ogóle. Znikome były bowiem szanse na to, że firma z własnej woli zawrze z pracownikami umowy o pracę. W piśmie podkreślano, że „taka klauzula powinna zostać zawarta w odniesieniu do wszystkich pracowników, a nie tylko do części, tym bardziej w postępowaniu na usługi opiekuńcze. Nie powinno być bowiem tak, że zlecając zadanie opieki, instytucja sama nie przejawia troski względem pracowników”. Należy w tym miejscu zasygnalizować, że w przypadku usług opiekuńczych skala niestosowania klauzuli propracowniczej może być większa niż w przypadku usług ochrony i utrzymania czystości, te dwie branże są bowiem pod baczniejszą obserwacją mediów i organów kontrolnych.

Dzięki obowiązkowej klauzuli propracowniczej w niechlubną przeszłość odchodzą sytuacje, w których ochroniarz był zatrudniony na podstawie umowy o dzieło, a więc całkowicie pozbawiony ubezpieczenia społecznego. Do ograniczenia patologii przyczynił się wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2016 r. (I UK 446/15). Sąd zajął w nim stanowisko, że ochroniarz nie może być zatrudniony na umowie o dzieło. Wyrok został wydany na podstawie następującego stanu faktycznego: firma ochroniarska zawarła ze swoimi współpracownikami umowy o dzieło, które dotyczyły sprzątania, dozoru mienia i innych czynności związanych z pilnowaniem i ochroną. Zadania te były wykonywane w miejscu i czasie wyznaczonym przez spółkę. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ rentowy w 2013 r., została wydana decyzja, w której wskazano, że współpracownicy spółki podlegają obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym. ZUS uznał bowiem, że zawarte umowy o dzieło są w rzeczywistości umowami o świadczenie usług, do których powinno zastosować się przepisy właściwe dla umów zlecenia. W wyniku kontroli zakwestionowano umowy o dzieło ok. 60 osób pracujących przy ochronie mienia. Spółka złożyła jednak odwołanie od decyzji ZUS. Po odwołaniach w sądach I i II instancji sprawa trafiła do Sądu Najwyższego. Oddalił on skargę kasacyjną, wskazując, że brak jest uzasadnionych podstaw, aby ingerować w rozstrzygnięcie sądu apelacyjnego. Na uwagę zasługują dwa aspekty tego wyroku:

1. W orzeczeniu odniesiono się do zasady swobody umów, na którą powoływała się firma broniąca swego stanowiska. Skarżący zarzucał sądowi II instancji, że w sposób nieprawidłowy uznał on, iż swoboda stron przy zawieraniu umów może zostać ograniczona. SN potwierdził, że jedna z najważniejszych zasad prawa zobowiązań – zasada swobody umów – doznaje pewnych ograniczeń. Treść oraz cel umowy nie mogą stać w sprzeczności z właściwością zobowiązania, przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Odnosząc to do analizowanego przypadku, SN wskazał, że wolą stron nie można zmieniać ustaw. Oznacza to, że strony nie mogą nazwać umową o dzieło takiej umowy, która wypełnia przesłanki stosunku pracy lub ma cechy umowy zlecenia.

2. W przywołanym orzeczeniu został poruszony jeszcze jeden aspekt obrazujący praktykę stosowania umów o dzieło. Skarżący przedsiębiorca podnosił, że fakt zawierania umów o dzieło wynika z narzucanych przez inne podmioty stawek, jakie mogą one zapłacić za usługi. Zdaniem przedsiębiorcy, nie jest możliwe realizowanie usług za takie stawki na innej podstawie niż umowa o dzieło. Na taki zarzut SN odpowiedział, że poziom opłacalności przedsięwzięcia nie jest kryterium odróżniającym umowę o dzieło od umowy o świadczenie usług i nie może być elementem uzasadniającym działanie zmierzające do obejścia prawa. W wyroku wyraźnie pouczono przedsiębiorców, że powinni składać oferty z uwzględnieniem faktycznie ponoszonych kosztów. Jeżeli ze specyfiki czynności wynika, że należy uznać je za świadczenie usług, a nie za dzieło – tak jak w przypadku ochrony i pilnowania mienia – to kosztem uwzględnionym w ofercie muszą być składki na ubezpieczenia społeczne.

Poza klauzulą propracowniczą oraz wyrokiem Sądu Najwyższego, z krytyką umów o dzieło wystąpił Główny Inspektor Pracy Roman Giedrojć. W wywiadzie dla „Super Expressu” pt. „Umowy o dzieło to niewolnictwo” powiedział on, że „Od lat PIP, ale i ja osobiście mówimy o tym, że skala nadużyć polegających na zawieraniu umów cywilnoprawnych, gdy powinna to być umowa o pracę, jest sprawą, którą trzeba rozwiązać”. W rozmowie uznał on także, iż należy postawić walkę z umowami zlecenie i o dzieło wśród priorytetów Państwowej Inspekcji Pracy.

Minimalna stawka godzinowa

Do pozytywnych efektów wprowadzenia minimalnej stawki godzinowej, która obowiązuje od 1 stycznia 2017 r. i wynosi 13 zł brutto za godzinę pracy, poza poprawą sytuacji materialnej osób zarabiających przed jej wprowadzeniem nierzadko około 4 zł za godzinę pracy, można zaliczyć:

1. Rezygnowanie przez instytucje państwowe z outsourcingu

Wskutek wprowadzenia minimalnej stawki godzinowej liczne instytucje publiczne, które przed laty zdecydowały się na outsourcing usług pomocniczych (tj. utrzymania czystości czy ochrony) powzięły decyzje o rezygnacji ze współpracy z firmami zewnętrznymi i o powrocie do własnej obsługi. W wyniku wprowadzenia nowelizacji zlecanie usług na zewnątrz przestało być dla nich opłacalne. Instytucje publiczne przed laty wybierały outsourcing w celu poczynienia oszczędności na wynagrodzeniach pracowników, co było możliwe dzięki brakowi minimalnej stawki godzinowej w przypadku umów cywilnoprawnych, które oferowały pracownikom firmy prywatne. Instytucje państwowe godziły się zatem z tym, że w firmach zewnętrznych warunki płacowe pracowników będą nawet dwukrotnie gorsze⁹. Po wejściu w życie minimalnej stawki godzinowej, w niektórych przypadkach koszty świadczenia usług przez firmy zewnętrzne wzrosły nawet o 50%, więc pracownicy zarabiali tam wcześniej około 5 zł za godzinę. Outsourcing stracił zatem swoje uzasadnienie, bo te same środki, które firma musi od 2017 r. przeznaczać na wynagrodzenia, musiałaby również zapłacić sama instytucja.

W celu zobrazowania zachodzących procesów warto pokazać kilka przykładów, m.in. ze Szpitala Uniwersyteckiego w Krakowie, w którym jeszcze w 2016 r. wszystkie tzw. usługi pomocnicze były zlecone firmom zewnętrznym. W 2017 r. Barbara Bulanowska, dyrektorka tego szpitala, powiedziała wprost, że outsourcing przestał się opłacać, bo firmy podniosły ceny o 15-20%¹⁰.

W wyniku wprowadzenia minimalnej stawki godzinowej placówki w całej Polsce renegocjowały umowy z firmami outsourcingowymi. Tak było np. w Mazowieckim Szpitalu Specjalistycznym im. dr. Józefa Psarskiego w Ostrołęce, gdzie spółdzielnia wykonująca usługi sprzątania i pomocy przy chorych zwróciła się o renegocjację umowy na mocy obowiązującego prawa. Wyliczony przez spółdzielnię koszt usług, z uwzględnieniem nowej stawki minimalnej, wyniósłby około miliona złotych więcej, co wyjaśnił Jerzy Miazga, dyrektor tego szpitala¹¹. Jak mówiła Renata Ruman-Dzido, prezeska zarządu Szpitala Wojewódzkiego w Opolu, wzrost kosztów pracy to dla placówki około milion złotych mniej w skali roku. Szpital jest w o tyle w dobrej sytuacji, że wcześniej zrealizował wiele inwestycji w sferze pozamedycznej. Skutkują one oszczędnościami. Po procesie optymalizacji kosztów placówka nie ma już jednak za bardzo na czym oszczędzać. Zrezygnowano więc z fizycznej ochrony placówki, poprzestając na wykupieniu usługi, która w przypadku zagrożenia gwarantuje przyjazd grupy interwencyjnej¹².

2. Ograniczanie skali umów śmieciowych w wyniku kontroli stawki minimalnej

Minimalna stawka godzinowa sprawiła, że umowy cywilnoprawne stały się mniej korzystne niż wcześniej, lecz nadal są bardziej atrakcyjne niż umowy o pracę, np. ze względu na brak przepisów o urlopie wypoczynkowym. Niemniej jednak, w uzasadnieniu do projektu ustawy o minimalnej stawce godzinowej wskazano, że objęta ona zostanie szczególną ochroną i dużą liczbą kontroli jej przestrzegania. Kontrole nie dotyczą jednak wyłącznie wysokości wynagrodzenia. Inspektorzy sprawdzają również, czy pracujący na podstawie umów cywilnoprawnych nie powinni być zatrudnieni na umowę o pracę. Jeżeli tak, inspektor ma prawo nakazać pracodawcy przekształcenie umowy cywilnoprawnej w umowę o pracę. Główny Inspektor Pracy Roman Giedrojć poinformował, że podczas jednej z takich kontroli w Poznaniu na polecenie inspektora pracy przekształcono 86 umów na umowy o pracę (spośród 235 osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych¹³). Do 1 marca przeprowadzono 2,5 tysiąca kontroli wypłacania stawki minimalnej, a do końca roku zaplanowano ich łącznie jeszcze 20 tysięcy.

3. Czy minimalna stawka godzinowa jest święta?

Od momentu wejścia w życie przepisów ustawy o minimalnym wynagrodzeniu, NSZZ „Solidarność” wraz z Państwową Inspekcją Pracy prowadzą kampanię pt. „13 zł… i nie kombinuj!”. Ma ona na celu wyegzekwowanie od pracodawców przestrzegania prawa o stawce minimalnej poprzez upowszechnianie informacji o obowiązującej nowelizacji. Skala omijania tego prawa to według GIP 20%. Tylko w nielicznych firmach stawka minimalna się nie przyjęła. W informacjach z kolejnych miesięcy podawano, że zaniżenie stawki godzinowej ujawniono już tylko w 14% przypadków. Wyniki kontroli wskazują, że zdecydowana większość firm jest w stanie zapewnić godziwą płacę na umowie cywilnoprawnej, nawet jeśli zatrudniane na tej podstawie osoby często wykonują prace proste, które do tej pory były bardzo nisko wynagradzane. Stawki w wysokości 2-4 zł, np. w branży ochroniarskiej lub porządkowej, podobnie jak umowy o dzieło, również odchodzą w niechlubną przeszłość. Minimalna stawka godzinowa działa – tak w skrócie można skomentować wyniki kontroli PIP. Pojawiały się jednak różne sposoby na jej omijanie, np. poprzez potrącanie pracownikom z wynagrodzenia pewnych sum za dzierżawę odkurzacza, wypożyczenie stroju czy skorzystanie z przerwy.

Jednym z bodaj najbardziej skandalicznych przypadków złamania nowego przepisu był przypadek z Opola, gdzie firma zewnętrzna wynajęta przez Urząd Miasta zapłaciła pracownicy 500 zł za 420 godzin pracy. Stawka minimalna wyniosła więc w tym przypadku 1 zł i 19 groszy. Za ową sytuację był współodpowiedzialny Urząd Miasta, który przeznaczał na usługi niecałe 6 tys. zł miesięcznie w sytuacji, gdy na pokrycie stawki minimalnej należało wygospodarować co najmniej 10 tys. zł. Sama instytucja nie zastosowała się do ustawowego obowiązku zagwarantowania tego prawa. Sprawę w mediach nagłośnił Ośrodek Myśli Społecznej im. Ferdynanda Lassalle’a na prośbę jednej z pokrzywdzonych pracownic.

Skala umów śmieciowych

Przez minioną dekadę skala umów śmieciowych w różnych okresach zmieniała się. W 2008 r. pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej świadczyło 15,5% osób pracujących, w 2009 r. już 18,5%, a w 2010 aż 21%. Liczba ta z roku na rok rosła zatem w niepokojącym tempie. W latach 2014 i 2015 odsetek ten utrzymywał się na stałym poziomie i wynosił 7% ogółu pracujących. To wyhamowanie nastąpiło jeszcze przed wprowadzeniem zmian prawnych polegających na objęciu ubezpieczeniem społecznym umów śmieciowych i wprowadzeniu klauzuli propracowniczej w 2016 r. oraz ustanowieniem minimalnej stawki godzinowej w 2017 r. W porównaniu do lat sprzed nowelizacji ta liczba nie powinna być zatem wyższa.

W 2016 r. w raporcie pt. „Pracujący w nietypowych formach zatrudnienia” GUS podał szacunkową liczbę osób pracujących na umowach cywilnoprawnych oraz wiele istotnych informacji związanych z tym zjawiskiem. Z raportu wynika, że liczba zatrudnionych pracujących na podstawie umów cywilnoprawnych – dla których umowa-zlecenie lub o dzieło jest jedynym źródłem dochodu – sięgnęła 1,3 mln. Informacja ta dotyczy tylko osób, które nie są nigdzie zatrudnione na podstawie stosunku pracy oraz osób, które pobierają emeryturę lub rentę, jest zatem niedoszacowana i takie założenie jest podstawowym mankamentem tego badania. W samych instytucjach publicznych będący na emeryturze ochroniarze i panie sprzątające z outsourcingu stanowili 1/3 moich rozmówców. Związki zawodowe podawały w tym czasie liczbę znacznie wyższą – aż 3,5 mln, zaliczały bowiem do umów śmieciowych również umowy o pracę na czas określony. Przy takich kryteriach skala uśmieciowienia rzeczywiście mogłaby zbliżyć się do tej wartości. Przyjmując jednak, że umowa śmieciowa to umowa cywilnoprawna, można uznać, że na takiej podstawie było zatrudnionych co najmniej 1,5 miliona osób. Liczba 1,3 mln stanowiła niemal 7% wszystkich pracujących.

67% wszystkich umów cywilnoprawnych to umowy zlecenia. Aż 80% osób przyznało, że pracuje na takiej podstawie z przymusu. Informacja ta zaprzecza więc często powtarzanemu, wygodnemu dla pracodawców, tłumaczeniu, że umowy śmieciowe są spełnieniem marzeń pracowników. Dane te dotyczą 2014 r., nie posiadamy bardziej aktualnych, równie pogłębionych wyników badań. Istnieją co prawda publikowane co kwartał wyniki prowadzonego przez GUS Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności, jednak nie mówi ono o tym zjawisku tak wiele. Nawet PIP częściej odwołuje się do danych z 2014 r.

Z Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności wynika, że w IV kwartale 2016 r. liczba zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych wynosiła 479 tysięcy, w tym 403 tys. na umowach zlecenia¹⁴, natomiast w I kwartale 2017 r. liczba ta wyniosła 476 tysięcy, w tym 392 tys.¹⁵ na umowach zlecenia. Wynika z tego, że w porównaniu do poprzedniego roku skala uśmieciowienia rynku pracy zmniejszyła się, lecz nieznacznie.

Dokąd i jak zmierzać?

W ramach podsumowania należy powiedzieć, że klauzula propracownicza spełnia swoją funkcję i w dłuższej perspektywie przyczyni się do znacznego ograniczenia umów śmieciowych wśród pracowników firm zewnętrznych świadczących usługi na rzecz instytucji publicznych. Skala uśmieciowienia rynku pracy będzie systematycznie spadała. Wiele z obecnie obowiązujących przetargów zawarto np. w 2014 r. na cztery lata, a więc nie objęła ich klauzula propracownicza. W tych przypadkach na rezultaty regulacji należy poczekać do następnego postępowania.

W celu dalszego cywilizowania rynku zamówień publicznych niewątpliwie należy nałożyć na Państwową Inspekcję Pracy obowiązki związane z kontrolą zapisów przetargowych. Cywilizowanie prawa zamówień publicznych oraz zwiększanie kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie kontroli tej sfery powinno odbywać się równocześnie z przygotowaniem zasadniczych zmian – przede wszystkim odwrotu instytucji publicznych od outsourcingu. Stanem docelowym powinien być powrót państwa i samorządów do zatrudnienia własnego personelu, co najmniej sprzątającego. Rekomendacją jest, aby postulat taki stał się jednym z programowych postulatów lewicowych partii politycznych.

Nie jest znana dokładna skala rezygnacji instytucji publicznych z outsourcingu w całej Polsce wskutek wprowadzenie minimalnej stawki godzinowej i nie wiadomo, czy w efekcie liczba ta zwiększyła się znacznie. Nawet kilka rezygnujących instytucji w każdym województwie to nadal nie jest spektakularny sukces, jednak każdy taki przypadek to krok w kierunku ograniczenia skali umów śmieciowych i należy go witać z entuzjazmem. Klauzula propracownicza gwarantuje co prawda pracownikom umowy o pracę i przyczynia się do zmniejszenia skali umów śmieciowych, lecz nawet pracownicy zatrudnieni na umowach o pracę w firmach zewnętrznych nie mogą korzystać z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych instytucji publicznej.

Choć powyższe informacje brzmią optymistycznie, to wielu ochroniarzy w rozmowach z autorką artykułu przyznawało, że ani na skutek wprowadzenia klauzuli propracowniczej, ani minimalnej stawki godzinowej nie dostrzegają zmiany w swojej sytuacji zawodowej – zarówno przed nowelizacją, jak i obecnie mieli bowiem umowę o pracę z uwagi na bycie pracownikiem kwalifikowanym ochrony. Zauważają oni, że zmieniło się jedynie tyle, że podwyżki uzyskali ci, którzy zarabiali najmniej – a więc pracownicy niekwalifikowani. Zrodziło to podziały i wrogość między tymi dwiema grupami, bo zrównano ich stawki przy zróżnicowanych uprawnieniach. Jeden z ochroniarzy dworca kolejowego od roku, mimo dwóch propracowniczych regulacji, bez przerwy pracuje w następującym trybie: 12 godzin ochrania dworzec, 4 godziny śpi w pomieszczeniu na dworcu, następnie 6 godzin ochrania restaurację, po czym dopiero wraca do domu zaledwie na 10 godzin, i znów wychodzi pracować w powyższym systemie. Wynika to z deklarowanego przez ochroniarza niskiego minimalnego wynagrodzenia za pracę (2000 zł brutto), niewystarczającego na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Ochroniarz pracuje zatem miesięcznie nawet 400 godzin. Minimalne wynagrodzenie za pracę powinno ulec znacznemu zwiększeniu, np. takiemu, jakie proponuje Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych: do wysokości 50% średniego wynagrodzenia za pracę.

Strategia likwidacji umów śmieciowych poprzez stopniowe zrównywanie ich charakteru z umowami o pracę (objęcie umów zleceń ubezpieczeniem społecznym oraz wprowadzenie minimalnej stawki godzinowej) okazała się niedostatecznym sposobem na oczekiwane radykalne ograniczenie takich umów. Należy poszukiwać innych metod na rozwiązanie tego problemu.

Przypisy:

1. Warta odnotowania jest również kampania pt. „Stop umowom śmieciowym” zorganizowana przez Wolny Związek Zawodowy „Sierpień 80” i Polską Partię Pracy. Kampania ruszyła w dniu 3 lipca 2012 r. przed Wojewódzkim Szpitalem Specjalistycznym w Tychach, co uzasadniano tym, że placówka jest symbolem walki ze śmieciowym zatrudnieniem pielęgniarek na kontraktach. Kolejną wartą odnotowania kampanią była akcja Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Inicjatywa Pracownicza z 2015 r. pod hasłem „My, Prekariat”. Kampanię tę zainicjowali pracownicy i pracownice branży kulturalnej zrzeszeni w związku. Choć spory wynikające z prekarnej organizacji pracy mają w Polsce historię sięgającą pierwszej dekady XXI wieku, przeprowadzony 24 maja 2012 r. strajk artystów uznano za pierwsze w Polsce wystąpienie jednoznacznie kojarzone z problematyką prekarną. W nawiązaniu do tego wydarzenia, w związku z trzecią rocznicą strajku artystów, w dniu 23 maja 2015 r. zorganizowano manifestację w obronie prekariuszy i nazwano ten dzień Dniem Prekariusza, co było jednym z elementów kampanii.
2. Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę oraz niektórych innych ustaw uchwalonej dnia 22 lipca 2016 roku, s. 1.
3. Przepis ów był zgodny z duchem Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 roku, której termin implementacji na gruncie prawa krajowego upłynęła 18 kwietnia 2016 roku.
4. K. Duda, Outsourcing usług technicznych przez instytucje publiczne. Wpływ publicznego dyktatu niskiej ceny usług na warunki zatrudniania pracowników przez podmioty prywatne, Wrocław 2016, s. 40.
5. Portal Najwyższej Izby Kontroli, Źródło: https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-stosowaniu-klauzul-spolecznych-w-nbsp-zamowieniach-publicznych.html (dostęp 20.08.2017).
6. Portal Polsat News, „Żółte kartki” od NSZZ „Solidarność” za rażąco niskie płace, http://www.polsatnews.pl/wiadomosc/2017-01-05/zolte-kartki-od-nszz-solidarnosc-za-razaco-niskie-place/ (dostęp 20.08.2017).
7. Portal NSZZ „Solidarności”, Żółte Kartki, Źródło:
   http://www.solidarnosc.org.pl/projekty-aktow-prawnych2/item/12401-zolte-kartki (dostęp 20.08.2017).
8. Portal Polskiego Związku Pracodawców Ochrony, Interwencje, http://pzpochrona.pl/interwencje-polskiego-zwiazku-pracodawcow-ochrona-w-sprawie-zanizonych-cen (dostęp 20.08.2017).
9. K. Duda, Outsourcing usług technicznych przez instytucje publiczne. Wpływ publicznego dyktatu niskiej ceny usług na warunki zatrudniania pracowników przez podmioty prywatne, Wrocław 2016.
10. Portal Radio Kraków, Małopolskie szpitale rezygnują z outsourcingu, http://www.radiokrakow.pl/wiadomosci/aktualnosci/malopolskie-rezygnuja-z-outsourcingu-jest-za-drogo/ (dostęp 20.08.2017).
11. Portal rynekzdrowia.pl, Rozmowa Jacka Janika z Jarosławem Czapińskim: Outsourcing usług niemedycznych w szpitalach – czyżby w odwrocie?, http://www.rynekzdrowia.pl/Finanse-i-zarzadzanie/Outsourcing-uslug-niemedycznych-w-szpitalach-Czyzby-w-odwrocie,175154,1.html (dostęp 20.08.2017).
12. Tamże.
13. A. Kołodziej, Nie dostajesz 13 zł za godzinę? PIP zapowiada 20 tys. kontroli, https://www.money.pl/gospodarka/wiadomosci/artykul/kontrole-pip-stawka-minimalna-13-zl-za,85,0,2301269.html (dostęp 20.08.2017).
14. Główny Urząd Statystyczny, Aktywność ekonomiczna ludności Polski IV kwartał 2016 roku.
15. Główny Urząd Statystyczny, Aktywność ekonomiczna ludności Polski I kwartał 2017 roku.