Przerywanie kręgu ubóstwa. Doświadczenia Filipin

Wiosna 2013 |

Na początku grudnia 2012 r. potężny tajfun Bopha zabił setki ludzi na południu i południowym wschodzie Filipin, zmuszając dziesiątki tysięcy mieszkańców do ucieczki. Filipiny to kraj podatny na katastrofy naturalne: w latach 1987–2000 odnotowano tam 523 klęski żywiołowe, co daje średnio 37 na rok. Każdorazowe straty w wyniku katastrof naturalnych sięgają 30 mld dolarów, a ograniczone możliwości obrony przed tego rodzaju zagrożeniami wpływają też na wzrastający poziom ubóstwa. Lata 2008–2009 były szczególnie dotkliwe dla milionów Filipińczyków. Globalny kryzys gospodarczy, połączony z kryzysem na rynku paliw, zbiegł się w czasie z olbrzymimi stratami spowodowanymi przez tajfuny pod koniec 2009 r. Biedni najsilniej odczuwają skutki kryzysu. Według danych Banku Centralnego huragan El Nino, który przeszedł przez Filipiny na początku 2010 r., wpłynął na pogłębienie się ubóstwa aż 58% najbiedniejszych mieszkańców, których byt i dochód zależą od skrawka uprawianej ziemi.

Mimo tak trudnej sytuacji i naturalnych ograniczeń Filipiny są krajem wprowadzającym w życie ciekawe rozwiązania prospołeczne. Warto się im przyjrzeć.

Bieda na starcie

Jak pokazują dane Banku Światowego, wskaźnik ubóstwa wśród Filipińczyków stopniowo maleje: w 1991 r. wynosił 33,1%, a w latach 2006 i 2009 oscylował wokół 26,5%. Nie zmienia to faktu, że wciąż ponad jedna czwarta obywateli (23 mln) żyje w biedzie. Mimo zmniejszania się współczynnika Giniego1 – z 0,4605 w 2003 r. do 0,4484 w roku 2009 – jest on w dalszym ciągu najwyższy spośród członków ASEAN (Association of Southeast Asian Nations, Stowarzyszenie Narodów Azji Południowo-Wschodniej). Ponad 25% mieszkańców nadal nie jest w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb (wyżywienie, dach nad głową itd.). Śmiertelność i odsetek źle odżywionych dzieci są wciąż jednymi z najwyższych w rejonie Pacyfiku i we wschodniej Azji.

Najwięcej ubogich rodzin zamieszkuje tereny wiejskie. Wśród najbiedniejszych rejonów Filipin są takie prowincje jak Luzon, Mindanao (Autonomiczny Region Muzułmański), Bicol czy Caraga. W wielu z tych miejsc ponad 70% obywateli żyje w ubóstwie. Wskaźnik ten jest prawie trzykrotnie większy niż na terenach miejskich, gdzie biedą zagrożonych jest ok. 25–30% mieszkańców.

Wszystko to ma podłoże nie tylko w czynnikach naturalnych, lecz także w przebiegu dziejów tego obszaru. Filipiny to kraj przez ponad 300 lat rządzony przez kolonizatorów. Rezultatem kolonizacji hiszpańskiej (1521–1898) była olbrzymia bieda tubylców. Pozbawieni ziemi, poddani wyzyskowi (quasi-niewolnictwo, niskie zarobki, olbrzymie podatki oraz trybuty na rzecz kolonizatorów) – byli obywatelami drugiej kategorii. Przymus uprawiania tylko jednego rodzaju roślin, np. w związku z monopolem tytoniowym, sprawił, że całe regiony kraju stały się bardzo podatne na wszelkie zmiany ekonomiczne.

Amerykanie, którzy w 1898 r. w wyniku działań zbrojnych przejęli Filipiny, wnieśli pewien wkład w rozwój dobrobytu i struktur zapewniających obywatelom równy dostęp do podstawowych usług. Stworzyli bazę dla systemu bezpłatnej edukacji oraz pierwsze programy ochrony zdrowia. Z drugiej jednak strony, jak uważa wielu badaczy zajmujących się historią i geopolityką krajów Azji Południowo-Wschodniej, wszystko to służyło USA głównie jako narzędzie podboju i asymilacji filipińskiej ludności. Ubóstwo czy brak wykształcenia wciąż były problemami jednostki, a nie państwa, które nie miało zamiaru brać odpowiedzialności za ogół obywateli i ich sytuację. Bieda, według Amerykanów i powszechnej wówczas opinii, była wynikiem niskiego poziomu wykształcenia („niedouczony, ciemny dzikus”) i braku europejskiego, „nowoczesnego” systemu wartości i sposobu życia.

Na uwagę zasługuje pojawienie się w owym czasie nowej klasy społecznej. Komercjalizacja rolnictwa, szczególnie pod koniec panowania Hiszpanów, ułatwiła uformowanie się warstwy właścicieli ziemskich, którzy byli stosunkowo (a z czasem – coraz bardziej) niezależni od państwa i później, w 1899 r., stanowili główną grupę formującą pierwszą Republikę Filipin.

Liberalizm i zawiedzione obietnice

Po II wojnie światowej i odzyskaniu niepodległości najważniejszym zadaniem była odbudowa gospodarcza kraju. Nacisk położono na rozwój przemysłu, głównie poprzez inwestycje publiczne w sektor energetyczny i transportowy. Dzięki rozwojowi importu i przemysłu władze chciały zmniejszyć bezrobocie, a co za tym idzie – zredukować biedę. Jednak w ciągu trzech lat od odzyskania niezależności elity rządzące doprowadziły kraj na skraj bankructwa, zawłaszczając kontrybucje pomocowe przyznane przez USA.

W połowie lat 50., przede wszystkim za sprawą nacisków ze strony właścicieli gruntów, plantacji i fabryk, polityka państwa stawała się coraz bardziej liberalna, szczególnie po zwycięstwie w wyborach w 1962 r. Diosclado P. Macapagal, który zamierzał zreformować gospodarkę na wzór amerykański. W tym samym czasie Filipiny uzyskały doraźną pomoc w formie kredytu od Międzynarodowego Funduszu Walutowego, który spłacają do dzisiaj. W 1965 r. na prezydenta kraju został wybrany Ferdinand Marcos. Cztery lata później ponownie objął to stanowisko, niewiele robiąc sobie z protestów społecznych i powszechnych oskarżeń o sfałszowanie wyborów. Za rządów Marcosa polityka społeczna uległa niejakiej poprawie: głównym jej elementem była walka z wysokim bezrobociem, niedorozwojem infrastruktury, dużą rozpiętością płac oraz bardzo niskim standardem życia.

Co istotne, zmienił się wówczas model rozwoju – położono nacisk na uprzemysłowienie oraz reformę rolną. Nie brakło jednak pomysłów kuriozalnych i nietrafionych. Wśród nich były olbrzymie inwestycje w budownictwo komercyjne (szczególnie luksusowych hoteli) zamiast w lokale mieszkaniowe dostępne dla przeciętnych obywateli. Rząd Filipin wydał na to 350 mln dolarów, na budownictwo komunalne przeznaczając wówczas jedynie ok. 13 mln dolarów. Kraj notował w latach 70. ponad 5-procentowy wzrost gospodarczy, była to jednak głównie zasługa kredytów udzielanych przez instytucje zewnętrzne. W połowie lat 80., w okresie poważnej recesji, także gospodarka Filipin znacznie spowolniła, głównie wskutek spadku cen na główne produkty eksportowe (kawa, trzcina cukrowa, tytoń). W tym samym czasie Międzynarodowy Fundusz Walutowy całkowicie zmienił politykę wobec Filipin, z „dobrego wujka” stając się „karzącym ojcem”. Popularność reżimu wśród obywateli malała z dnia na dzień, a w efekcie – w wyniku buntu zainicjowanego przez ruchy lewicowe i umiarkowaną opozycję – Marcos został w 1986 r. odsunięty od władzy.

Corazon Aquino, żona opozycjonisty Benigno Aquino, zabitego przez ludzi Marcosa, pierwsza kobieta-prezydent w krajach Azji,objęła władzę w sytuacji, gdy gospodarka znajdowała się w recesji, pogłębionej niedawnymi działaniami zbrojnymi. Różne grupy domagały się zmian, m.in. rzesze biedniejących i sfrustrowanych obywateli, lub przeciwnie – dążyły do zachowania przywilejów (frakcje wojskowe, elity biznesowe, Kościół).Aquino rozpoczęła walkę z kryzysem poprzez liberalizację handlu zagranicznego i finansów, przeprowadziła prywatyzację wielu przedsiębiorstw. Taka polityka spotkała się z poparciem i pomocą ze strony Banku Światowego, MFW oraz innych krajów Azji Południowo-Wschodniej skupionych w ASEAN. Politykę Aquino do pewnego stopnia kontynuował jej następca, wybrany w 1992 r. Fidel Ramos. Pod hasłem „Filipiny 2000” wypowiedział walkę korupcji, kartelom i monopolistom handlującym tytoniem. Zintensyfikował także reformy liberalizujące gospodarkę i przyspieszył prywatyzację, natomiast tak palące kwestie jak rozwój terenów wiejskich nie odegrały w jego polityce istotnej roli.Prezydent Ramos wprowadził też w życie szereg rozwiązań dotyczących polityki społecznej, znanych pod nazwą Social Reform Agenda (SRA). Całość składała się z 9 programów koncentrujących się na innej płaszczyźnie problemów społecznych i na różnych sektorach: rolnictwie, rybołówstwie, biedocie miejskiej, problemach rdzennych Filipińczyków itd. Programy te obejmowały 20 najbiedniejszych prowincji, wybranych przez samego prezydenta, mimo że oficjalnie miały być one wybierane na podstawie danych statystycznych ogólnego poziomu ubóstwa i innych obiektywnych wyznaczników. Ostatecznie wskazana przez prezydenta lista zawierała 9 najbiedniejszych prowincji, z czego tylko jedna była zamieszkana przez największy odsetek ubogich. Walka z kartelami i bogatymi rodzinami również okazała się bardziej chwytem wyborczym niż realnym zamierzeniem prezydenta, który w żaden sposób nie dążył do ukrócenia wpływów i realnej władzy elit decydujących „z tylnego siedzenia” o coraz bardziej neoliberalnym kształcie polityki gospodarczej kraju.

Joseph Ejercito Estrada, wybrany w 1998 r. na prezydenta, aktywny i przedsiębiorczy polityk, jednym z głównych haseł uczynił szerokie reformy społeczne, szczególnie zaś walkę z ubóstwem i rozwój najbiedniejszych regionów kraju. Flagowy program walki z biedą „Lingap para sa Mahikap” (Opiekowanie się biednymi) miał polegać na udzielaniu pomocy najbiedniejszym rodzinom z każdej prowincji i miasta. Pomoc obejmować miała wsparcie finansowe, zapewnienie opieki medycznej, subsydiowanie jedzenia i mieszkań socjalnych. Ta kampania, niezwykle entuzjastycznie przyjęta przez społeczeństwo Filipin, pomogła Estradzie wygrać walkę o fotel prezydencki, lecz niestety okazała się głównie chwytem propagandowym. Prezydent i jego otoczenie byli skupieni na zapewnieniu „odpowiedniego poziomu życia” sobie i swoim rodzinom, nie na realizacji planów walki z ubóstwem.

Rządy Estrady zakończyły się w 2001 r. po ujawnieniu malwersacji finansowych i po kolejnym przewrocie na szczytach władzy, zainicjowanym przez rewoltę społeczną. Władzę przejęła dotychczasowa wiceprezydent – Gloria Macapagal-Arroyo. Oczekiwano, że Arroyo, doktor nauk ekonomicznych, będzie rządzić w sposób nowoczesny i bardziej prospołeczny. Polityka gospodarcza nowej pani prezydent okazała się natomiast kontynuacją neoliberalnego trendu, wspieranego aktywnie przez Bank Światowy oraz MFW. Arroyo rozpoczęła jednak program pomocy społecznej oraz walki z biedą, wspierany i finansowany przez Bank Światowy, nazwany Kapit-Bisig Labon sa Kahirapan (KALAHI, „Łączenie rąk w walce z ubóstwem”). Obejmował on wsparcie w znalezieniu zatrudnienia i zakwaterowania, poprawę bezpieczeństwa i zwalczanie przemocy, rozwijanie instytucji pomocy społecznej oraz większe zaangażowanie rządu i władz lokalnych w poprawę warunków życia ubogich. Program dość znacznie poprawił dostępność usług pomocy społecznej, warunki życia wielu najbiedniejszych mieszkańców oraz po części przyczynił się do wzrostu solidarności społecznej w lokalnych społecznościach. Arroyo, podobnie jak kilku jej poprzedników, pożegnała się jednak z urzędem w atmosferze skandalu: oskarżano ją o fałszowanie wyników wyborów, wyłudzanie olbrzymich sum ze Skarbu Państwa, złe zarządzanie publicznymi pieniędzmi i nepotyzm.

Będzie lepiej?

W 2010 r. prezydentem Filipin został Benigno Aquino III, syn Benigno Aquino i Corazon Aquino. Niedługo po objęciu urzędu zadecydował o wdrażaniu programu Pantawid Pamilyang Pilipino Program, zwanego w skrócie 4P lub Pantawid Pamilya, wspieranego przez Bank Światowy. Program ten był od 2007 r. wdrażany w formie pilotażowej. Zakłada się, że do 2016 r., a więc do końca prezydentury Aquino, programem ma być objętych 4,3 mln rodzin. Walka z ubóstwem jest jednym z najważniejszych punktów rządowego planu rozwoju na lata 2011–2016. Program 4P opiera się na warunkowych transferach pieniężnych.Warunkowe transfery pieniężne (conditional cash transfers) to coraz popularniejsze narzędzie polityki społecznej, wprowadzone w 2008 r. i stosowane w kilkudziesięciu krajach, szczególnie w Ameryce Łacińskiej (głównie Brazylia, ale także Meksyk, Ekwador, Boliwia, Argentyna, Chile), w kilku krajach Afryki (Kenia, Nigeria, Burkina Faso) i państwach Azji Południowo-Wschodniej (Indie, Bangladesz, Indonezja, Kambodża i Filipiny).System transferów pieniężnych polega na regularnych przekazach pieniężnych kierowanych do rodzin ubogich pod warunkiem spełniania przez nie określonych wymogów, m.in. w zakresie edukacji dzieci (np. zapisywanie do szkół zamiast posyłania ich do pracy), wyżywienia oraz obowiązkowej opieki zdrowotnej (okresowe badania lekarskie oraz szczepienia dla dzieci, opieka medyczna kobiet w ciąży itp.). Do pobierania tego rodzaju transferów upoważnione są najczęściej matki, które w większości przypadków pełnią rolę głowy rodziny. Celem krótkookresowym takich programów jest walka z ubóstwem poprzez doraźną pomoc materialną. W założeniu jednak transfery pieniężne mają być przede wszystkim formą inwestycji w kapitał ludzki, tj. w dorastające, młode pokolenie, przyczyniając się do redukcji dziedziczonego ubóstwa.

W obliczu pogarszającej się sytuacji ekonomicznej większości społeczeństwa, a także po sukcesach podobnych programów w takich krajach jak Meksyk czy Brazylia, Filipiny zdecydowały się skorzystać z tego narzędzia.

Pomysł na pomoc

„Pantawid” znaczy „pomagać wybrnąć z trudnej sytuacji”, nazwę programu można więc tłumaczyć jako „Pomoc dla filipińskich rodzin”. Najważniejsze cele programu 4P to zmniejszenie skali ubóstwa, głodu, zapewnienie dostępu do edukacji na poziomie elementarnym, zagwarantowanie podstawowej opieki medycznej dzieciom do 14. roku życia oraz matkom i kobietom ciężarnym, promowanie równości obywateli bez względu na płeć oraz redukcja śmiertelności dzieci.

Rozwój programu nie byłby możliwy bez organizacyjnego i finansowego wsparcia Banku Światowego, Asian Development Bank i Australijskiej Agencji Rozwoju Międzynarodowego. Wdrażaniem programu zajmuje się Ministerstwo ds. Społecznych i Rozwoju (Departement of Social Welfare and Development, DSWD), wspierane przez szereg agencji rządowych, szczególnie przez resorty edukacji i zdrowia, władze lokalne oraz Land Bank – filipiński bank państwowy. Instytucje rządowe zajmują się zwiększeniem dostępu do edukacji i ochrony zdrowia osobom uczestniczącym w programie, podczas gdy Land Bank jest głównym źródłem wypłat środków przyznanych w ramach programu. Ogólna suma transferów gotówkowych do 31 maja 2012 r. wyniosła ponad 9 mld 40 mln pesos filipińskich, co stanowi ponad 215 mln 230 tys. dolarów.

Najistotniejszym elementem programu jest właściwe określenie beneficjentów transferów gotówkowych. Jak wskazują zwolennicy Pantawid Pamilya, zasady przyznawania pomocy, w przeciwieństwie do wielu wcześniejszych programów rządowych, są obiektywne, klarowne i jednakowe dla wszystkich. Ma to zapobiec ewentualnym naruszeniom, tak częstym w przeszłości.

Beneficjentami programu mogą zostać mieszkańcy miast najbiedniejszych według danych Narodowego Biura Statystycznego3 (NSCB), a dokładnie rodziny, których dochód jest równy lub niższy od najniższego dochodu w danej prowincji i w których są dzieci do 14 lat i/lub kobieta ciężarna w momencie składania deklaracji przystąpienia do programu, oraz które zgodzą się na warunki uczestnictwa sformułowane w regulaminie programu Pantawid Pamilya.Ponad 75% ubogich Filipińczyków żyje na terenach wiejskich, tylko ok. 25% stanowią mieszkańcy miast. Do 27 czerwca 2012 r. (ostatnie dostępne dane) do programu włączono 138 miast, 1261 gmin we wszystkich 79 prowincjach kraju, obejmując zasięgiem łącznie 3014586 gospodarstw domowych. Niemal połowa beneficjentów pochodzi z prowincji Mindanao, niewiele mniej z Luzon i Visayas, uznawanych za najbiedniejsze rejony Filipin.Selekcja beneficjentów programu to proces wieloetapowy. Najpierw na podstawie danych dotyczących ubóstwa, zebranych pod nazwą Family Income & Expenditures Survey przez Narodowe Biuro Statystyczne, wybierane są najbiedniejsze prowincje. W nich wskazuje się najbiedniejsze miasta i barangays (najmniejsza jednostka podziału administracyjnego na Filipinach, dawne określenie wioski, obecnie oznacza raczej dzielnicę miasta czy metropolii, z wybieranymi przez mieszkańców władzami), w oparciu o dane zebrane w Small Area Estimates (SAE) oraz Narodowe Biuro Statystyczne. Większe miasta wybierane są na podstawie danych Prezydenckiej Komisji ds. Biedoty Miejskiej. Następnie wybiera się najuboższe gospodarstwa domowe w obrębie poszczególnych barangays na podstawie określonych wyznaczników, m.in. dostępu do wody pitnej i sanitariatów, poziomu wykształcenia głowy rodziny, dochodu na członka rodziny, dostępu do podstawowych dóbr czy warunków mieszkaniowych.Korzystając z danych zebranych podczas selekcji beneficjentów 4P, Ministerstwo ds. Społecznych i Rozwoju zaczęło tworzyć bazę danych nazwaną National Household Targeting System for Poverty Reduction (NHTS-PR, Narodowy System ds. Redukcji Ubóstwa). Ma ona pomóc w identyfikacji i przydzielaniu pomocy właściwym osobom i rodzinom. Jest to największa rządowa baza danych dotyczących ubóstwa i biednych mieszkańców Filipin. System identyfikuje osoby kwalifikujące się do programu według modelu PMT (proxy means test), przewidującego niejako dochód per capita na podstawie warunków socjoekonomicznych, dostępu do podstawowych dóbr itd. Tego rodzaju model wydaje się najlepszym rozwiązaniem w kraju, gdzie dochody mieszkańców są bardzo trudne do zweryfikowania. Jak bowiem wynika z danych Ministerstwa Pracy i Zatrudnienia5, ok. 40% ogółu zatrudnionych pracuje w sektorze „nieformalnym”, bez ustalonej relacji pracodawca – pracownik, często w rodzinnych przedsiębiorstwach, małych warsztatach lub prowadzi własną, drobną działalność zarobkową.

Kto korzysta?

Program nakłada na uczestników pewne obowiązki. Kobiety ciężarne, przed oraz po porodzie, muszą korzystać z profesjonalnej opieki medycznej i regularnie uczęszczać na badania lekarskie. Rodzice muszą brać udział w spotkaniach Family Development Sessions. Dzieci w wieku do lat 5 mają być regularnie badane i szczepione, te w wieku od 3 do 5 lat muszą chodzić do żłobka lub przedszkola i mieć frekwencję nie niższą niż 85% obecności. Dzieci w wieku od 6 do 14 lat powinny zostać zapisane do szkoły podstawowej i uczęszczać regularnie na zajęcia (frekwencja nie niższa niż 85% obecności) oraz dwa razy do roku zażywać pigułki odrobaczające.

Rodzina, w której troje dzieci zakwalifikowało się do programu, otrzymuje miesięcznie 1400 PHP przez cały rok szkolny lub 15 000 PHP rocznie tak długo, jak długo dzieci spełniają warunki programu. Gotówka wypłacana jest głowie rodziny, zazwyczaj matce, poprzez specjalną kartę do wypłat gotówkowych wydawaną przez współpracujący z programem Land Bank lub inne banki, mające swoje punkty w miejscach zamieszkania beneficjentów.Określanie beneficjentów przy pomocy danych statystycznych oraz informacji zebranych w terenie wydaje się obiektywne i sprawiedliwe. Jednak jak wskazują uczestnicy 4P, „komputer” wybiera na chybił trafił i pomoc nie zawsze dociera do rodzin najbardziej potrzebujących. Zdarza się, że najbiedniejsze rodziny nie zostają włączone do programu, a ich ciut lepiej sytuowani sąsiedzi – tak.Kolejną kwestią, na którą skarżą się beneficjenci programu, są formalności. Pierwszą przeszkodą dla wielu chętnych jest dostarczenie w wymaganym terminie (najczęściej 7 dni) niezbędnych dokumentów, takich jak świadectwo urodzenia, fotografie portretowe, dowód zapisania dziecka do szkoły oraz świadectwo wykonanych szczepień. Niektórych uczestników nie stać nawet na zrobienie zdjęcia czy zapłacenie za przejazd, żeby dostarczyć wymagane dokumenty. Często w takich przypadkach pomagają sąsiedzi lub nawet władze barangay, którym zależy, aby jak najwięcej osób zostało zakwalifikowanych do programu.

Jak wskazano wyżej, transfery gotówkowe wypłacane są w zamian za regularne posyłanie dzieci do szkoły (obecność na zajęciach musi wynosić min. 85%), regularne szczepienia ochronne oraz wizyty kontrolne w ośrodkach zdrowia. Jednak w niektórych rejonach Filipin, szczególnie najsłabiej rozwiniętych, spełnienie tych wymogów nie jest wcale łatwe – głównie ze względu na brak dostatecznie rozwiniętej infrastruktury, duże odległości między miejscem zamieszkania a szkołą czy przychodnią. Według danych DSWD 20–30% beneficjentów 4P zostaje po jakimś czasie zdyskwalifikowana właśnie z tego powodu. W przeciwieństwie np. do Meksyku, jednego z liderów wprowadzania warunkowych transferów pieniężnych, który najpierw zapewnił obywatelom łatwy dostęp do podstawowych usług (edukacja, opieka zdrowotna), na Filipinach mamy raczej sytuacje odwrotną: to wymagania programu 4P sprawiają, że „pojawia się” potrzeba budowania nowych placówek edukacyjnych czy ośrodków zdrowia.

Efekty i defekty

Udział w programie 4P dał wielu obywatelom Filipin szansę na lepsze życie, wiarę w siebie, możliwość decydowania o własnym losie i kształtowania lepszego losu swoich dzieci. Dochody uczestników programu wzrosły, środki z programu pomagają w sfinansowaniu przyborów szkolnych czy żywności dla całej rodziny. Od momentu wprowadzenia programu, tj. od września 2007 r. do grudnia 2010 r., liczba gospodarstw domowych objętych pomocą wzrosła 100-krotnie. Prezydent Benigno Aquino III zdecydował o zwiększeniu środków przeznaczonych na 4P. W 2012 r. budżet na ten cel wynosić miał 39 miliardów pesos (tj. ok. 655 mln euro), a objęte programem miały być w sumie 3 mln gospodarstw domowych. W ogłoszonym niedawno budżecie na rok 2013 prezydent Aquino podkreśla potrzebę dalszego wdrażania w życie programu 4P6.

Przeciwnicy warunkowych transferów gotówkowych uważają, że tego rodzaju programy, przeprowadzane w zasadzie w całości przez instytucje międzynarodowe (jak Bank Światowy i inne), odciążają rząd od palących problemów społecznych i pozwalają władzom nie zauważać potrzeby dogłębnych reform. Podkreślają oni, że system nie wspiera redystrybucji dóbr, ponieważ nie oferuje się żadnego transferu od bogatych do biednych. Przeciwnie, ponieważ program finansowany jest z kredytu, tym samym obciąża przyszłych obywateli.


Tabela 1. Zasięg programu Pantawid Pamilya, transze 1–5 (do 27 czerwca 2012), bez uwzględnienia programu pilotażowego (IX–XII 2007 r.)

Transza/rok rozpoczęcia Zakładana liczba gosp. domowych objętych programem Liczba gosp. domowych włączonych do programu Odsetek beneficjentów w zakładanej grupie odbiorców
1 (2008) 343 264 321 380 93,62%
2 (2009) 286 746 272 976 95,20%
3 (2010) 414 697 405 782 97,85%
4 (2011) 1 296 272 1 289 119 99,45%
5 (2012) 766 00 725 329 94,69%
Ogółem: 3 106 979 3 014 586 97,03%

Za: Pantawid Pamilyang Pilipino Program, Program Implementation Status Report, 2nd Quarter of 2012, Department of Social Welfare and Development, June 20122.

Tabela 2. Zasięg programu Pantawid Pamilya na Filipinach

Jednostka administracyjna Ogółem w kraju Liczba objęta programem 4P % objęty programem 4P
Region 17 17 100,00
Prowincja 80 79 98,75
Miasto 138 138 100,00
Gmina 1496 1261 84,29

Za: Pantawid Pamilyang Pilipino Program, Program Implementation Status Report, 2nd Quarter of 2012, Department of Social Welfare and Development, June 20124.

Tabela 3. Warunki, jakie muszą spełniać beneficjenci programu Pantawid Pamilya

Członek rodziny Warunki otrzymania transferu gotówki na ochronę zdrowia Warunki otrzymania transferu gotówki na cele edukacyjne
Dzieci od 0 do 5 lat Regularne badania lekarskie. Dzieci od 3 do 5 lat muszą chodzić do przedszkola i wykazać się min. 85% frekwencją.
Dzieci od 6 do 14 lat Przyjmowanie tabletek odrobaczających dwa razy do roku. Dzieci muszą być zapisane do szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej i uczestniczyć w min. 85% zajęć szkolnych.
Kobiety ciężarne Przynajmniej jedna konsultacja przedporodowa w trymestrze.Poród przeprowadzony przy udziale wykwalifikowanego personelu.
Beneficjent Uczestniczenie w spotkaniach dot. wspierania rodziny (tzw. family development sessions).

Zwolennicy programu 4P twierdzą, że jest on bardzo przydatnym i względnie skutecznym narzędziem w walce z biedą. Sekretarz Soliman, szefowa Ministerstwa ds. Społecznych i Rozwoju, uważa, że program pomaga ubogim rodzinom nie tylko wyrwać się z dziedziczonego ubóstwa, ale też uwierzyć we własne siły. Tego rodzaju programy, skierowane siłą rzeczy na pomoc doraźną, w dłuższej perspektywie powinny być jednak wspierane przez inne inicjatywy rządu, np. tworzenie nowych miejsc pracy, budowę placówek edukacyjnych, kulturalnych i medycznych oraz działania na rzecz bardziej sprawiedliwego podziału dóbr.Warto pamiętać, że wiele problemów Filipin, w tym ubóstwo, jest w znacznej mierze skutkiem liberalnej polityki kolejnych rządów, wprowadzających np. jednostronne obniżenie taryf na importowane towary. W wyniku takiej polityki towary sprowadzane z zagranicy mogą konkurować bez przeszkód z lokalnie produkowanymi. Natomiast wyroby filipińskie nie mają większych szans przebicia się na rynku międzynarodowym, głównie przez bardzo wysokie taryfy celne narzucane przez inne kraje. Władze Filipin nigdy nie negocjowały redukcji stawek na swoje towary, czego wynikiem jest duża dysproporcja między tymi importowanymi a eksportowanymi. Gospodarka oparta na wpływach z inwestycji zagranicznych oraz eksporcie surowców sprawiła, że Filipiny są wciąż krajem bardzo podatnym na najmniejsze zachwiania światowego rynku. Prywatyzacja edukacji i opieki zdrowotnej doprowadziła do podziału społeczeństwa na tych, których stać na te usługi, i resztę – zdaną na samych siebie. Zgoda władz na wieloletnią dzierżawę olbrzymich terenów przez międzynarodowe korporacje sprawiła, iż tysiące rolników straciło jedyne źródło utrzymania.W tym kontekście wszelkie działania naprawcze są wskazane i niezbędne. Program 4P w opinii umiarkowanych zwolenników – takich jak np. znany działacz społeczny i krytyk neoliberalnej globalizacji Walden Bello – jest przydatnym narzędziem, jednak nie stanowi rozwiązania kluczowych problemów i wyeliminowania ich przyczyn. Jego zdaniem główną rolę w walce z ubóstwem powinny odgrywać stopniowe wycofywanie się z polityki neoliberalnej, reforma rolna oraz umorzenie długów zagranicznych Filipin (wg danych Banku Centralnego Filipin z września 2012 r. długi Filipin wobec Banku Światowego, Asian Development Bank i innych podmiotów wynoszą 62,5 miliardów USD, stanowiąc tym samym 26,6% PKB kraju7).

Istotnym problemem związanym z właściwą realizacją programów polityki społecznej na Filipinach jest silna pozycja elit, tj. posiadaczy ziemskich, właścicieli plantacji, ludzi związanych z branżą nieruchomości itp. Sfery te, formalnie nie posiadające żadnej władzy, potrafią wciąż, tak jak 50 lat temu, skutecznie blokować wszelkie reformy, w wyniku których straciłyby część wpływów lub zysków. Bardzo trudno zatem przeprowadzić jakiekolwiek głębokie i długofalowe zmiany w kraju.

Mimo to od początku wdrażania Pantawid Pamilyang Pilipino w 2007 aż do dziś rozszerza się zakres programu. Obecnie obejmuje on ponad 30% najbiedniejszych obywateli Filipin. Wdrożenie 4P pozwoliło zmniejszyć poziom ubóstwa w najbiedniejszych rejonach kraju. Około 62% rodzin objętych programem żyło poniżej granicy biedy. Ponad 33% nie było stać na zakup dostatecznej ilości żywności. Pieniądze otrzymane w ramach programu 4P pozwoliły więc tym ludziom zaspokoić podstawowe potrzeby, związane głównie z wyżywieniem rodziny. Według danych Banku Światowego dzięki programowi o ponad 13 punktów procentowych udało się zmniejszyć liczbę osób zagrożonych niedożywieniem lub głodem.Transfery gotówkowe znacznie wpłynęły na wzrost zarobków: z wyliczeń Banku Światowego wynika, że dochody beneficjentów wzrosły per capita o ok. 12%. Jednocześnie poziom ubóstwa spada średnio o 2,6 punktu procentowego na rok, dzięki 4P udaje się też obniżyć różnicę w dochodach między mieszkańcami średnio o 3,6 punktu procentowego rocznie. Poza poprawą warunków życia i pomocą w zaspokojeniu podstawowych potrzeb program 4P – podobnie jak tego rodzaju programy w Brazylii czy Meksyku – przyczynia się do znacznej poprawy poziomu wykształcenia i zdrowia dzieci. Dane z pięciu kolejnych cykli programu Pantawid Pamilya wskazują, że co roku w wycinkowo wybranych okresach dwóch miesięcy ponad 96% dzieci w wieku 3–5 lat uczęszczało regularnie na zajęcia szkolne, podobną frekwencję (ponad 97%) wykazywały dzieci w wieku 6–14 lat. Jeśli zaś chodzi o zobowiązania beneficjentów (rodziców) dotyczące regularnych badań lekarskich dzieci, tu także widać znaczący postęp: ponad 95% dzieci w wieku 0–5 lat oraz kobiet ciężarnych poddawało się regularnym badaniom lekarskim oraz koniecznym szczepieniom ochronnym, zaś 98% dzieci w wieku 6–14 lat regularnie przyjmowało tabletki przeciw pasożytom. Z kolei rodzice w przeważającej większości (96%) uczestniczyli w warsztatach rozwoju osobistego, przedsiębiorczości itp.8Oczywiście są to jedynie dane z krótkiego okresu. Podobnie jak w programach w Meksyku czy Hondurasie, dane wskazują także na spore zaniedbania jeśli chodzi o frekwencję szkolną starszych dzieci i o uczestnictwo w obowiązkowych badaniach lekarskich. Wydaje się jednak, że główne zadania programu Pantawid Pamilya są realizowane z dużym powodzeniem. Nakłady na zapewnienie odpowiednich warunków życia, nauki i opieki zdrowotnej dla najmłodszych obywateli i ich rodzin dają milionom najuboższych dzieci szansę na wyrwanie się z biedy i pozwalają na lepszy start w dorosłe życie. Dzięki stosunkowo sprawnej organizacji i dobremu systemowi definiowania i wyłaniania beneficjentów transferów gotówkowych, program Pantawid Pamilya obejmuje zasięgiem ponad 90% przedstawicieli 40-procentowej, najbiedniejszej części populacji Filipin i pozwala dotrzeć do największej liczby beneficjentów w porównaniu z wcześniejszymi programami pomocy społecznej. Na potrzeby 4P stworzono też olbrzymią bazę danych o obywatelach Filipin, ich warunkach życia, poziomie wykształcenia, infrastrukturze poszczególnych rejonów kraju. Te informacje, wcześniej zbierane wyrywkowo i chaotycznie, stanowią przydatne źródło wiedzy także dla innych projektów pomocowych, a know how organizacji wdrażających program 4P stanowi doskonałą podstawę do realizacji podobnych programów w innych krajach regionu.

Mimo mniej lub bardziej uzasadnionych krytyk program Pantawid Pamilya jest, jak dotychczas, najbardziej efektywnym sposobem walki z ubóstwem na Filipinach. Promuje aktywność i dyscyplinę, ale przede wszystkim stwarza szanse na podstawową edukację dzieciom, które dotychczas musiały pracować, zamiast się uczyć, oferuje opiekę medyczną matkom, dzieciom i kobietom ciężarnym, których do tej pory nie było stać na podstawowe usługi medyczne. Mimo „bagażu” nie zawsze uczciwych praktyk, jakie na Filipinach są wpisane w prawie każdą działalność publiczną, program ten jest dobrym krokiem w kierunku bardziej sprawiedliwego społeczeństwa i efektywniejszej polityki społecznej państwa.

Przypisy:

  1. Według ostatnich dostępnych danych z 2009 r., opublikowanych w 2010 r. przez Bank Światowy: http://www.nscb.gov.ph/pressreleases/2012/PR-201207_PP1_08_fies.asp
  2. www.dswd.gov.ph/wp…/2012/09/2ndqtr2012.pdf
  3. http://www.nscb.gov.ph/
  4. www.dswd.gov.ph/wp…/2012/09/2ndqtr2012.pdf
  5. http://www.bles.dole.gov.ph/
  6. http://www.gov.ph/2012/07/24/2013-budget-message-
    of-president-aquino/
  7. http://www.philstar.com/business/2012/09/22/851524/phl-external-debt-17–625-b
  8. Luisa Fernandez, Rosechin Olfindo, Overview of the Philippines’ Conditional Cash Transfer Program: The Pantawid Pamilyang Pilipino Program (Pantawid Pamilya), „Philippine Social Protection Note” Maj 2011, nr 2, s. 11.

Katarzyna Machnik

(ur. 1985) – sinolog, tłumacz języka chińskiego, absolwentka sinologii UW, sinologii Uniwersytetu w Xiamen (Chiny) oraz handlu zagranicznego SGH. Interesuje się procesami globalizacji, problemami związanymi z transformacją Chin po 1978 r. oraz rozwojem i współpracą państw ASEAN i BRICS. Współpracuje z Centrum Inicjatyw Międzykulturowych, prowadzi autorską audycję Ex Oriente w radiu Bemowo.fm, w wolnych chwilach uskutecznia rajzy po Warszawie.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>