Kolej na państwo, państwo na kolej

Lato 2013 |

Mimo deklaracji ministra Sławomira Nowaka o zmianie priorytetów transportowych rządu kolejne dwa tysiące linii kolejowych idzie pod nóż w sytuacji, gdy dróg systematycznie przybywa. Czy jedną z przyczyn tej sytuacji jest fakt, że drogami zarządza wyspecjalizowana agencja rządowa, a kolejami – spółka prawa handlowego?

Na PKP Polskich Liniach Kolejowych SA ciążył grzech pierworodny od początku ich istnienia, czyli od czasu realizacji zapisów Ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”. Już samo zarządzanie infrastrukturą niedoinwestowaną, niszczejącą, powoli rozkradaną i pozbawioną po 1989 r. pomysłu na działanie nie było zadaniem wdzięcznym. Do tego doszła konieczność przezwyciężenia piętna „spółki zależnej” PKP, działającej na nowych zasadach przy pomocy starych narzędzi. Wbrew najskromniejszym nadziejom w ciągu 12 lat istnienia spółka nie tylko nie ustrzegła się praktycznie żadnego z dotychczasowych kłopotów państwowego monopolisty, ale jeszcze pogłębiła fatalną opinię o polskich kolejach. Stan sieci jako całości systematycznie się pogarszał1, zatrudnienie znacznie przekraczało potrzeby, a mimo to usługi świadczone były w niewystarczającym zakresie. Trudna współpraca z przewoźnikami, obniżający się poziom bezpieczeństwa na torach2, dramatyczna (zwłaszcza w porównaniu z drogowcami) nieumiejętność wykorzystania środków unijnych3 i ogromne zadłużenie – wszystko to stało się medialną wizytówką spółki.

Szumną zapowiedzią zmiany tej sytuacji była deklaracja ministra Sławomira Nowaka z 2011 r. o nadaniu priorytetu inwestycjom w transport kolejowy. Wyłoniono nowy zarząd spółki PKP, który zapowiadać miał ostateczne zwycięstwo zwolenników „nowoczesnego zarządzania” nad „starymi kolejarzami”. Nowa ekipa miała przede wszystkim „posprzątać” po poprzedniej – prezes Jakub Karnowski komentując wyniki niedawno zakończonej kontroli wewnętrznej w grupie PKP, wspominał: Kiedy 13 miesięcy temu weszliśmy do zarządu PKP SA, w grupie nie funkcjonował żaden audyt, a komórka mająca go w nazwie zajmowała się czym innym. Kilka miesięcy zajęło nam powołanie profesjonalnego pionu audytu4.

Receptą na nieustające kłopoty „czarnej owcy” grupy – zarządcy i właściciela infrastruktury – miał być pakiet restrukturyzacyjny, przygotowany przez firmę doradczą McKinsey, a zakładający znaczącą redukcję kosztów działalności operacyjnej PLK. Niestety eksperci od „nowoczesnego zarządzania” nie poczuli się zobowiązani skonsultować zamiarów z samorządami, przewoźnikami, producentami dóbr przewożonych koleją czy z pasażerami. Gdy do mediów „wypłynęła” będąca częścią pakietu lista zawierająca początkowo ponad 4 tys. linii mających podlegać, wedle słów ministra Nowaka, „optymalizacji”, gwałtownie rozgorzał uśpiony spór o to, co było pierwsze: degradacja linii i niedbalstwo zarządcy czy spadek popytu na usługi kolei. Uzasadnienie, że rozwój polskiej sieci kolejowej musi się odbywać kosztem zagłady jej peryferii, ponownie spotkało się z gwałtownym sprzeciwem branży, związkowców i lokalnych działaczy5.

W zapale piętnowania lat zaniedbań PLK i zakładania spontanicznych komitetów obrony poszczególnych linii mało kto zwrócił uwagę na okoliczności prawne przedsięwzięcia. Spółka zarządzająca infrastrukturą w majestacie prawa obchodzi bowiem ustawowe ograniczenia samowolnego gospodarowania mieniem kolejowym. Tym samym, po raz kolejny już, zwalnia ministra właściwego ds. transportu, stanowiącego demokratyczny „bezpiecznik” całego procesu, z przykrego obowiązku składania podpisu pod decyzją o odcięciu „Polski powiatowej” od świata. PLK pokazały, że tysiące kilometrów linii kolejowych, stanowiących nieraz rację bytu wielu ośrodków administracyjnych i gospodarczych, mogą zostać wyłączone bez konieczności uwzględniania społecznych konsekwencji takich decyzji. Zarządca będący spółką prawa handlowego może to zrobić wyłącznie na podstawie własnego statutu6.

Fakt, że PKP PLK SA są spółką Skarbu Państwa, zdaje się nie mieć w naszych warunkach większego znaczenia dla strategii zarządzania siecią kolejową. Zresztą władztwo tej spółki ogranicza się tylko do linii kolejowych wraz z obsługującymi je urządzeniami, co w polskich warunkach znacząco utrudnia zarządzanie liniami kolejowymi inaczej niż w oderwaniu od ich otoczenia – pokazuje to trudna historia funkcjonowania w III RP terenów kolejowych w miastach. Tymczasem na wyciągnięcie ręki znajduje się bardzo prosta alternatywa – model zarządzania drogami. Zauważmy, że w Polsce – w przeciwieństwie do kolei – drogi, w tym te o znaczeniu lokalnym, przeżyły w ostatnich latach prawdziwy boom inwestycyjny. Niezwykle efektywnie wykorzystano przy tym środki z budżetu Unii Europejskiej. Dostęp do dróg jest swobodny – z sieci korzystać mogą wszyscy przedsiębiorcy i użytkownicy, którzy posiadają uprawnienia i których pojazdy spełniają odpowiednie wymagania techniczne. Niemiecki przewoźnik Deutsche Bahn, któremu zablokowano dostęp do polskich torów, podbija polskie drogi, na których z dyskryminacją się nie spotyka7. Czy na ten stan nie ma wpływu fakt, że zarządcą dróg (niepozostającym jednocześnie właścicielem) jest podmiot prawa publicznego? A przede wszystkim – czy istnieją istotne przesłanki dla stosowania tego swoistego „dualizmu” w zarządzaniu infrastrukturą transportową?

Historia przekształceń na kolei

Nierówne traktowanie obu sieci transportowych jest w dużej mierze uwarunkowane historycznie. Współcześnie drogi w Polsce (jak wszędzie na świecie) są własnością bezpośrednio Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Zarząd nad drogami krajowymi, drogami ekspresowymi i autostradami sprawuje wyspecjalizowana agencja rządowa – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Zarząd nad drogami gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi sprawują odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 10. Ustawy z 1985 r. o drogach publicznych utrata przez drogę jednej kategorii musi wiązać się z przyznaniem innej, a decyzję o wyłączeniu drogi z użytkowania podjąć może dopiero rada gminy po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu. W całej procedurze widać organiczny związek sieci drogowej z władztwem publicznoprawnym. Drogi jako dobro publiczne obecne są jednak w naszym otoczeniu od czasów starożytnych, i to niemal nieprzerwanie.

Inaczej rzecz się ma z koleją, której powstanie jako samodzielnej branży miało miejsce w wieku XIX – w okresie najbujniejszego i najbardziej niekontrolowanego rozkwitu wielkiego kapitału. Czas ten to początki nie tylko kolei, ale także telekomunikacji, energetyki, a w nowoczesnym rozumieniu – również poczty czy wodociągów. To właśnie podczas obserwacji rozwoju tych zdobyczy techniki i organizacji w konfrontacji z dogmatami leseferyzmu ówcześni myśliciele (pierwszy najprawdopodobniej ojciec nowoczesnego liberalizmu, John Stuart Mill) doszli do wniosku, że ze względu na specyfikę pewnych obszarów gospodarki niekontrolowana konkurencja w ich ramach jest mniej efektywna od monopolu. Obszary te wyszczególniono ze względu na szereg cech, z których najważniejsze to: strategiczne znaczenie dla zaspokojenia potrzeb publicznych, wysoka kapitałochłonność (ogromne koszty budowy urządzeń i sieci przesyłowej), wysokie zapotrzebowanie na przestrzeń, a w szczególności występowanie tzw. efektu skali, który sprowadza się do tego, że opłacalność sieci rośnie wraz z liczbą „podpiętych” do niej użytkowników.

Jeżeli chodzi o kolej, to poszczególne państwa angażowały się w tworzenie tego systemu transportu niemal od początku jego istnienia. Do monopolu w poszczególnych państwach dochodzono jednak stopniowo i nierównomiernie. We Francji od początku koncesji udzielano na czas określony, mając w perspektywie nacjonalizację, która ostatecznie nastąpiła pod rządami socjalistów w 1938 r. poprzez konsolidację kilku wielkich przedsiębiorstw (podobnie jak w Wielkiej Brytanii w 1948 r. za rządów laburzystów). W II Rzeszy Niemieckiej szczególnym wyzwaniem, nie tylko ekonomicznym, ale i politycznym, stało się zjednoczenie przewoźników krajowych poszczególnych landów. Po konferencji wersalskiej ostateczna nacjonalizacja i konsolidacja miała zagwarantować możliwość spłacenia z majątku kolei wierzycieli poszkodowanych na wojnie.

Wzlot i upadek narodowych przewoźników

Ostatecznie powszechna nacjonalizacja kolei dokonała się w Europie po II wojnie światowej. W jej drodze powstawały najczęściej spółki, których jedynym lub większościowym udziałowcem był Skarb Państwa: Société Nationale des Chemins de fer français we Francji, Deutsche Bundesbahn w Niemczech, British Railways w Wielkiej Brytanii. Podmioty te były często bezpośrednio podległe właściwemu ministrowi, kolej posiadała też nierzadko własne służby porządkowe (np. Bahnpolizei w Niemczech). Narodowi przewoźnicy mieli status monopolistów, skupiających w swoim ręku władzę nad wszystkimi składnikami koniecznymi do funkcjonowania sieci – nie tylko infrastrukturą torową, ale także taborem, terminalami przeładunkowymi, dworcami, telekomunikacją, a z czasem własną siecią elektryczną.

Kolej w krajach kapitalistycznych zaczęła jednak podupadać niedługo po tym, jak została finalnie znacjonalizowana. Dla przewozów pasażerskich, szczególnie tych lokalnych, zabójczy okazał się lawinowy przyrost indywidualnej motoryzacji, będący konsekwencją gwałtownego wzrostu dobrobytu wielkich mas społeczeństwa po 1945 r., uruchomienia narodowych programów budowy dróg i podaży taniej ropy naftowej – co stało się też przyczyną „rzezi” systemów tramwajowych w miastach. Dla przewozów towarowych największym ciosem stały się przemiany ekonomiczne ery postindustrialnej. W wyniku upadku branży wydobywczej i hutniczej spadło zapotrzebowanie na stal i węgiel – stanowiące do tego czasu największy udział w ładunkach przewożonych koleją. Coraz więcej produktów było importowanych z Azji przy pomocy nowoczesnych kontenerowców, a przeładowywanie zunifikowanych kontenerów od razu na samochody ciężarowe często było bardziej opłacalne niż korzystanie z pośrednictwa kolei. W latach 80. XX w. bilans narodowych przewoźników w Niemczech, Francji czy Wielkiej Brytanii z roku na rok pogarszał się8, nie licząc flagowych połączeń dużych prędkości. Za czasów hegemonii British Railways sieć brytyjska skurczyła się niemal o połowę – z ponad 29 tys. kilometrów do niecałych 17 tys. Kolej ulegała powolnej atrofii.

Ratunku dla podupadającej branży zaczęto szukać w ostrożnym jej urynkowieniu. Reformy kolei miały się stać w Unii Europejskiej częścią większego programu zwiększenia konkurencji i sterowanej deregulacji sektorów gospodarki, które wyróżniono ze względu na wspólne cechy: sieciowość, obecność państwowego monopolu i strategiczne znaczenie dla gospodarki. Sektorów sieciowych roztropnie nie zdecydowano się, ze względu na konieczność zabezpieczenia podstawowych potrzeb ludności, poddać całkowitemu dyktatowi rynku. Za patologiczny uznano jednak stan, w którym o całokształcie usługi decyduje jeden przedsiębiorca z racji posiadania wszystkich środków niezbędnych do jej wykonania. Dla realizacji reformy na kolei kluczową stała się dyrektywa 1991/440/EWG z 29 lipca 1991 r. Jej nadrzędnym celem było ożywienie branży kolejowej, a głównym środkiem dla osiągnięcia tego celu – oddzielenie zarządzania infrastrukturą od świadczenia usług przewozowych.

Polska droga – osobliwości i podobieństwa

W Polsce procesy przekształceń na kolei przebiegały w nieco odmienny sposób, głównie ze względów geopolitycznych. Polskie Koleje Państwowe powołane zostały bezpośrednio po uzyskaniu niepodległości w 1918 r. jako narodowy monopolista bezpośrednio podległy ministrowi kolei żelaznych, a już w 1926 r. zostały przekształcone w przedsiębiorstwo państwowe (wcześniej niż we Francji i w podobnym czasie co w Niemczech). Niemal natychmiastowa nacjonalizacja była historycznie uzasadniona – II Rzeczpospolita miała niepowtarzalną możliwość uwłaszczenia na majątku zaborców, a musiała przecież dokonać szybkiej konsolidacji sieci, różniącej się gęstością, sposobem organizacji czy szerokością toru. Ponieważ okres międzywojenny był w całej Europie, szczególnie po kryzysie 1929 r., czasem rosnącego etatyzmu, a zarazem rozwoju przemysłu ciężkiego, PKP szybko stała się jednym z symboli powojennego sukcesu młodego państwa. Flagową inwestycją tego okresu była Magistrala Węglowa, łącząca Górny Śląsk z nowym portem w Gdyni.

W okresie PRL minister kolei, a później minister komunikacji, sprawował bezpośrednią kontrolę nad PKP. Wprowadzony po II wojnie światowej system gospodarki centralnie planowanej umocnił ustrój kolei, choć nie zmienił zasadniczo jego podstaw. Paradoksalnie to właśnie wówczas pozycja Polskich Kolei Państwowych nie różniła się zasadniczo od tej, jaką miała SNCF we Francji czy DB w Niemczech. Dlatego też należy podkreślić, że źródła kryzysu polskiej kolei po 1989 r. były te same co na zachodzie Europy. Mylnie zwykło się utożsamiać kryzys na kolei z transformacją ustrojową, gdy specyfika sytuacji w Polsce polegała wyłącznie na gwałtownej postaci tych przekształceń socjoekonomicznych, które w innych krajach legły u podstaw kryzysu kolei. Upadek przemysłu ciężkiego (największego źródła zamówień na przewozy towarowe) i niekontrolowana eksplozja indywidualnej motoryzacji dokonały się w Polsce niemal z dnia na dzień, obnażając skansen myśli technologicznej i menedżerskiej, jakim w istocie była narodowa duma – PKP.

Proces separacji kolei od władztwa publicznoprawnego przebiegał stopniowo. W 1991 r. Polska nie była jeszcze członkiem Wspólnot Europejskich, jednak stawiając sobie za cel przystąpienie do nich, musiała do czasu akcesji dostosować swoje prawo do standardów wspólnotowych. Politycy i kolejarze długo bronili jednak monopolu PKP. Ustawa o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” ujrzała światło dzienne w 2000 r. W artykule 15. nakazała ona powstałej na mocy ustawy PKP SA założyć spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe SA oraz określiła cel jej powołania, a w artykule 18. oddano nowemu zarządcy na własność odpowiadającą zakresowi jego obowiązków część mienia Polskich Kolei Państwowych. W ten oto sposób zarząd nad infrastrukturą kolejową, wraz z prawem własności do niej, objęła w miejsce przedsiębiorstwa państwowego spółka prawa handlowego. Jedynym założycielem została PKP SA, a głównym udziałowcem stał się Skarb Państwa. Działalność PLK została, z uwagi na jej monopolistyczny charakter i szczególną rolę, obwarowana licznymi ograniczeniami w odniesieniu do swobody rozporządzania własnym majątkiem. Procedura postępowania w przypadku likwidacji została unormowana w Ustawie o transporcie kolejowym z 2003 roku.

Spółka prawa handlowego nic nie musi… poza płaceniem podatków

Doświadczenie ostatnich kilku miesięcy dobitnie pokazało jednak, że pomimo ustawowych zabezpieczeń PLK bez przeszkód nadużywają uprawnień, jakie wynikają z ich ustroju. Tak było wówczas, gdy spółka zasłoniła się tajemnicą handlową, odmawiając dostępu do raportu McKinseya szerokiej publiczności9. Pomijając dywagacje, czy faktyczny monopolista na rynku krajowym ma powody do obaw przed ujawnieniem swoich tajemnic, jawność działalności podmiotu zarządzającego tak istotnym obszarem gospodarki powinna być oczywistością. Tajemnicą poliszynela pozostaje więc, że McKinsey w pierwszej kolejności zalecił spółce głęboką restrukturyzację zatrudnienia, o czym wspominał chociażby Jacek Prześluga10. Przede wszystkim jednak, korzystając z furtek zawartych w statucie, PLK omijają demokratyczną kontrolę jej działań, jaką stanowi wymóg zgody na likwidację tras ministra właściwego ds. transportu (w przypadku linii o znaczeniu państwowym działającego w porozumieniu z ministrem obrony narodowej), zastrzeżony w art. 9. Ustawy o transporcie kolejowym.

Trudno oczywiście uwierzyć, by ogon merdał psem bez wiedzy tego ostatniego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jawnie aprobował działania PLK, chociażby argumentując w Polskim Radiu, że te zmiany, które wprowadzamy, dotyczące optymalizacji ilości linii kolejowych, ograniczanie przywilejów, program dobrowolnych, podkreślam dobrowolnych, odejść z pracy z PKP PLK ma służyć temu, żeby potanić funkcjonowanie i żeby ta firma mogła racjonalnie wydawać publiczne pieniądze, które dostaje od nas11. Sławomir Nowak umieścił się tą wypowiedzią wśród autorów zmian, choć jednocześnie odnosi się do zarządcy jak do podmiotu zewnętrznego. Czyżby ustrój spółki został twórczo wykorzystany dla uchylenia się od dokonania trudnej decyzji politycznej? Podpis ministra pod planami zamknięcia kilku tysięcy kilometrów tras obciążyłby wszak bezpośrednio konto koalicji rządzącej, a „optymalizacja” dokonana przez PLK koncentruje uwagę społeczeństwa na zarządzie PLK i firmie McKinsey. Oczywiście, jak było naprawdę – stwierdzić nie sposób.

Na pewno wiadomo jedynie, że w wyniku przyjęcia przez PLK takiej strategii znajdujemy się w stanie zawieszenia, w którym status linii jest niedookreślony, a los każdej z nich rozstrzyga się spontanicznie. Dzieje się tak, ponieważ kasowanie sieci w białych rękawiczkach uniemożliwia systemowe, nieodpłatne usamorządowienie szlaków. Ustawodawca w art. 9. Ustawy o transporcie kolejowym nakazał zarządcy chcącemu likwidować linię kolejową obowiązkowe powiadomienie zainteresowanych przewoźników kolejowych i konsultacje z samorządami terytorialnymi, przez których teren linia przebiega. Oficjalnie działania prowadzone przez PLK nie mają jednak charakteru likwidacji linii, a stanowią jedynie „czasowe wyłączenie” ich z eksploatacji. Jest to bardzo przydatna procedura, przewidziana choćby na okoliczność prowadzenia prac remontowych. PLK nie mają wówczas, z samej natury „czasowości” wyłączenia linii z eksploatacji, obowiązku oferować samorządom przejęcia linii. Nawet gdyby to zrobiły, musiałoby się to odbyć na zasadach przewidzianych dla wszystkich zainteresowanych podmiotów w art. 18. Ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”. Trudno tu nie dostrzec presji, jaką wywierają PLK na samorządy. A wszystkich linii nie da się, niestety, w ten sposób uratować. Biorąc zaś pod uwagę już dokonaną „rzeź” dotowanych przewozów autobusowych12 – kolejne tysiące Polaków zostają skazane na transport indywidualny.

Argumentem za restrukturyzacją jest przede wszystkim rzekomo katastrofalna sytuacja finansowa zarządcy. Struktura zadłużenia spółki jest jednak niezwykle interesująca, bowiem same długi z tytułu nierozliczonego przez PKP Polskie Linie Kolejowe SA podatku od towarów i usług wynoszą ponad 50 mln zł13. Największym dłużnikiem spółki są natomiast Przewozy Regionalne14 – przewoźnik, którego udziałowcami są jednostki samorządu terytorialnego. Posługując się pewnym skrótem myślowym, należałoby skonstatować, że państwo jest winne pieniądze samo sobie. A jednak w sytuacji, z którą mamy do czynienia, PLK ratuje płynność finansów komercyjnym kredytem w wysokości 400 mln zł15. Czy tak samo wyglądałaby sytuacja zarządcy będącego podmiotem prawa publicznego? Wątpliwe. GDDKiA otrzymała w 2011 r. od dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie korzystną dla siebie interpretację przepisów, z której wynika, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako podmiot odpowiedzialny ustawowo za pobór opłat elektronicznych i opłat za przejazd autostradą, działa w charakterze organu władzy publicznej, a w konsekwencji nie jest podatnikiem VAT. Stąd opłaty pobierane w imieniu Generalnego Dyrektora nie będą podlegać opodatkowaniu VAT. Opłaty te należy uznać za opłaty o charakterze administracyjnym16.

Budujący przykład Szwecji

Czy winni temu absurdowi są jednak bezduszni eurokraci, w szale uniformizacji narzucający na polskim gruncie doświadczenia skrojone dla Niemiec czy Francji? Bynajmniej. Wspomniana dyrektywa 1991/440/EWG pozostawiła państwom szeroki margines swobody wyznaczenia podmiotu zarządzającego siecią. Art. 3. dyrektywy definiuje instytucję zarządzającą infrastrukturą jako każdą instytucję publiczną lub przedsiębiorstwo odpowiedzialne w szczególności za budowę i utrzymanie infrastruktury kolejowej oraz nadzorujące systemy kontrolne i bezpieczeństwa. Ów margines swobody został wykorzystany przez Holandię, która do zarządzania siecią kolejową powołała agencję rządową. Jeszcze dalej posunęły się Szwecja czy Finlandia, w których ustanowiono jedną agencję rządową zarządzającą tak drogami, jak i siecią kolejową – co znacząco ułatwia zrównoważony rozwój infrastruktury w całym kraju. Podobny model przyjęto także w pozostającej poza UE Norwegii. Natomiast w tak często stawianych Polsce za wzór Niemczech, gdzie siecią również zarządza spółka-córka dawnego państwowego monopolisty, od czasu początków reformy na kolei dokonano cięć największych oprócz polskich – zlikwidowane zostało ponad 17% sieci.

W Szwecji natomiast reformę kolei prowadzono od końca lat 80. Ze szwedzkiego monopolisty Statens Järnvägar wydzielono, tak jak w Polsce, spółki przewozowe – pasażerską SJ i towarową Green Cargo. Na rynku przewozów panuje dziś bardzo wysoki poziom konkurencji, a sieć szwedzka od czasu reformy wzbogaciła się o nowe szlaki. Od 1990 do 2009 r. liczba pasażerokilometrów na szwedzkich torach wzrosła o ponad 70%, i to głównie dzięki dotowanym przewozom regionalnym17! Nieco gorzej jest w obszarze przewozów towarowych – po 2008 r. kryzys przyczynił się do spadku ich liczby i obecnie wskaźnik tonokilometrów znajduje się na poziomie z początku reformy sektora. Niemniej do 2008 r. również w tym sektorze odnotowywano stabilny wzrost18. Warto jednak w tym momencie podkreślić jedno – pomimo nie najniższych stawek dostępu do torów szwedzka infrastruktura kolejowa pozostaje obficie dotowana z budżetu państwa19. Szwedzi na kolei nie oszczędzają20. Administracja a zarządzanie to nie to samo.

Drogi bardziej publiczne?

W Polsce wywiera się na kolei presję „rentowności”. O pomysłach „optymalizacji”, czyli likwidowania sieci drogowej, nikt nad Wisłą nie słyszał. Tymczasem budowa i utrzymanie dróg to jedne z najbardziej deficytowych zadań publicznych, a ciężar tych zadań nie spoczywa bynajmniej na kierowcach czy przewoźnikach. Znakomita większość dróg publicznych to drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, te zaś budowane są z pieniędzy pochodzących z podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych czy podatku od nieruchomości. Drogi spełniają wszelkie przesłanki do bycia uznanymi za modelowy przykład sieci i choć nigdy nie znalazły się na liście sektorów regulowanych, to na przykładzie dróg właśnie najwyraźniej widać przewagę znaczenia korzyści połączenia danego odcinka z siecią nad jego nierentownością mierzoną in abstracto. Choćby po drodze poruszać się miały dwa-trzy samochody na dobę, to ze względu na funkcję społeczną, jaką owa droga spełnia, po prostu się jej nie likwiduje. Za przewóz ładunków drogą lokalną jej zarządca nie oczekuje zapłaty. Zapłatą jest chęć lokowania przy drodze domów i miejsc pracy. Zapłatą dla podatników jest możliwość dojazdu.

Drogi różnią się oczywiście od kolei stopniem zaawansowania technicznego potrzebnego do ich użytkowania czy wyśrubowanych wymogów dotyczących bezpieczeństwa, a w związku z tym – krańcowym kosztem utrzymania. Na to konto jednak ponad miarę obciąża się drogi przewozem towarów, które z powodzeniem można by transportować koleją – gdyby tylko zapewniono dostęp do teoretycznie nierentownych szlaków, umożliwiających dalszy transport ładunków po całej sieci. A przeciążone drogi to większe koszty ich utrzymania. Argument o szczególnych dla kolei wymogach dotyczących bezpieczeństwa okazuje się zresztą nie być istotny akurat na liniach, których zamknięcie jest rozważane. Podkreśla to Tadeusz Syryjczyk w wywiadzie dla „Rynku Kolejowego”: Jeżeli chodzi o ruch osobowy, to moim zdaniem warto przeanalizować doświadczenia Szkocji. W tym kraju jest niska gęstość zaludnienia, więc potoki pasażerskie są rzeczywiście niewielkie i są linie, na których jeździ tylko kilka par pociągów dziennie. Na tych liniach zastosowano mijanki bezobsługowe. U nas to się wiąże z wielkimi nakładami, bo uważa się, że do tego potrzebne są scentralizowane urządzenia, znajdujące się w lokalnym centrum sterowania. Tam to rozwiązano bardzo tanio, w zupełnie inny sposób, ale jednocześnie bezobsługowy i bezpieczny, w związku z czym jest duża oszczędność21.

Podnoszenie przez PLK argumentu o ogromnych, nieprzekładających się na zyski kosztach, jakie należałoby ponieść, aby postawić na nogi pozostające często w stanie agonalnym linie lokalne, dowodzi jednej rzeczy: jeżeli czegoś zarządcy brakowało, to nie pieniędzy, lecz rządowego błogosławieństwa, aby je zdobyć. Odrzucając litanie nad nieumiejętnością wydawania przez PLK płynących szerokim strumieniem unijnych pieniędzy, skupmy się na pozytywnym przykładzie Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych, czyli tzw. schetynówek. Trudno mówić o jakichkolwiek bezpośrednich zyskach z tego programu – poza społecznymi oczywiście. Jego łączna wartość (w latach 2008–2015) opiewa jednak na 6,2 mld zł. Nie jestem w stanie wyobrazić sobie dziś zarządcy polskiej infrastruktury kolejowej, który podobną sumę przeznacza wyłącznie na linie lokalne. Tylko czy państwo nie powinno stosować jednego standardu zarządzania siecią transportową?

Tak jak budowa schetynówki może gminę uratować, tak „rzeź” lokalnych linii kolejowych będzie mieć dla niej katastrofalne konsekwencje społeczne – pamiętajmy bowiem, że w raporcie McKinseya znalazło się wiele linii używanych dziś w ruchu zarówno towarowym, jak i pasażerskim. Z perspektywy Warszawy cięcia pod Szczecinem, Żywcem czy Jelenią Górą są oczywiście nieodczuwalne. Tyle że problemem nie jest już likwidacja połączeń między małymi miejscowościami – ten proces trwał w najlepsze od 20 lat i właśnie dobiega końca. Dziś zagrożone są połączenia kolejowe niemałych miast powiatowych z ich naturalnymi ośrodkami regionalnymi. Na ostatniej liście „likwidacyjnej” PLK pozostają odcinki łączące Pisz i Ełk z Olsztynem (Ełk już dziś lepiej jest połączony z Białymstokiem), Mielec z Rzeszowem, Międzychód z Poznaniem, Wadowice z Krakowem.

Jeżeli uznamy, że linia kolejowa, w przeciwieństwie do drogi, dedykowana jest przede wszystkim transportowi zbiorowemu, uznać też należy konsekwentnie, że pełni ona dalece donioślejszą rolę. Samym swym istnieniem gwarantuje bowiem możliwość komunikacji na dalsze odległości tym, którzy od transportu indywidualnego uzależnieni być nie mogą – z racji wieku, niepełnosprawności, braku środków.

Samobójcze skłonności PLK

Oczywiście, wrażliwość społeczna może być zarządowi PLK obca. Od profesjonalnego zarządcy sieci można by jednak wymagać elementarnego zrozumienia zasady działania tego sektora – przede wszystkim wspomnianego już efektu skali. A jednak tak nie jest. Wiele pozornie deficytowych odcinków stanowi zespół „dopływów” do linii głównych, generując na nich ruch, który przekłada się na przychody nie tylko zarządcy, ale całej gospodarki. Tymczasem na pierwszej liście linii przeznaczonych do „czasowego wyłączenia” znalazły się odcinki zapewniające obsługę tak ważnych dla polskiej gospodarki ośrodków przemysłowych jak Police (zakłady chemiczne), Płock (rafineria) czy Bełchatów (elektrownia), a także wiele mniejszych – Opoczno (ceramika) czy wspomniany już Mielec (przemysł lekki). Dobry zarządca sieci transportowej rozumie też konieczność prowadzenia ruchu za wszelką cenę – nawet w sytuacji wyłączenia części sieci. Tymczasem początkowo skazano na likwidację odcinki takie jak Rogoźno Wielkopolskie – Wągrowiec czy Krotoszyn – Grabowno Wielkie, które pozwoliły prowadzić ruch pociągów z Poznania do Wągrowca i z Poznania do Wrocławia na czas remontów odpowiednio linii nr 356 i 271 – a to utrudnienia związane z komasacją prac torowych nadwątliły ostatnio i tak już nie najlepszy wizerunek PLK . Porównajmy to znów z drogami: czy w związku z otwarciem kolejnych odcinków autostrad A1, A2 czy A4 ktokolwiek myślał o rozbiórce odpowiadających im dawnych odcinków krajowej „jedynki”, „dwójki” czy „czwórki”?

Nieumiejętność zarządzania siecią widać też w braku odczytywania potrzeb pasażerów i dostosowania do nich infrastruktury. Ostatecznie postanowiono zlikwidować odcinek Nowy Zagórz – Łupków mimo wciąż rosnącej popularności Bieszczad jako celu turystycznego. Tnie się odcinki prowadzące ruch do istniejących lub potencjalnych przejść granicznych – Głuchołaz, Cieszyna, Hrebennego, Włodawy – powołując się na niski popyt. Brak popytu często wynika jednak z braku oferty dostosowanej do potrzeb pasażera. Ofertę taką mogliby złożyć przewoźnicy chociażby z sąsiednich państw. Powiązany kapitałowo z grupą PKP zarządca zazdrośnie jednak strzeże dostępu do infrastruktury, łamiąc zresztą normy unijne.

Inne drogi

Argument, że wiele linii kolejowych przebiega przez tereny zaludnione zbyt słabo, powinien rodzić wyłącznie refleksję nad zupełnym brakiem strategicznego zarządzania infrastrukturą w Polsce, jeżeli między lokalizacją linii i przystanków a lokalizacją obszarów zabudowy mieszkalnej nie wypracowano przez ostatnie dwie dekady żadnego funkcjonalnego powiązania. Zarządcy będącemu podmiotem prawa publicznego łatwiej byłoby budować długofalową strategię rozwoju pozostającą w dialogu z pozostałymi obszarami gospodarki (taki cel przyświecał zresztą Szwedom). Dla spółki trudniejsze jest stosowanie rozwiązań, które opłacalne są wyłącznie na dłuższą metę i których sensowność dostrzec można wyłącznie z perspektywy państwa jako pewnej złożonej machiny.

Reasumując, raport McKinseya powstać mógł jedynie na zamówienie zarządcy obsesyjnie skupionego na rocznym bilansie finansowym, a nie na realizacji swojej misji. Nie ma oczywiście nic zdrożnego w racjonalizacji kosztów działania. Nikt nie zaprzeczy, że pieniądze na kolei zarówno przed komercjalizacją, jak i po niej wydawane były źle. Jednak państwo, które nagradza zarządcę infrastruktury kolejowej wyłącznie za poprawę stanu finansów wewnętrznych (wątpliwą zresztą), samo sprowadza się do roli wynajętego audytora. Rolą państwa jest egzekwować rzetelne wywiązywanie się przez PLK z powierzonych im zadań. Jeżeli się nie wywiązują – państwo może i powinno przejąć realizację tych zadań, jednocześnie ucinając spekulacje o poplecznictwie w grupie PKP.

Państwo polskie, samorządy, kolejarze i obywatele muszą mieć odwagę przyznać, że oderwanie infrastruktury od zarządcy dokonało się w Polsce w stopniu niewystarczającym. W miejsce przedsiębiorstwa państwowego, które – czy to się komuś podoba, czy nie – w dawnym kształcie przetrwać nie mogło, mamy dziś do czynienia ze spółką, która jest powiązana kapitałowo z największymi przewoźnikami osobowym i towarowym. Niepewne są za to, jak się kilka miesięcy temu okazało, stopień i warunki zależności owej spółki od faktycznych interesów społeczeństwa i demokratycznie wybranej władzy. Przekazanie zarządu nad siecią kolejową agencji rządowej, a własności lokalnych linii (przynajmniej częściowo) samorządom leży w interesie wszystkich. Tym, którzy uważają, że niewidzialnej ręki rynku na torach jest za mało, powinno zależeć na ostatecznej separacji zarządcy infrastruktury od przedsiębiorstw świadczących inne usługi na kolei. Tym, którzy prezentują pogląd przeciwny, powinno zależeć na tym, by operatorem infrastruktury strategicznej dla gospodarki i zwykłych obywateli był podmiot prawa publicznego, winny obywatelom dostęp do informacji o prowadzonej działalności, niezwiązany wynikami za dany rok obrotowy i mogący myśleć perspektywicznie nie tylko w granicach własnej odpowiedzialności. A także, co nie jest bez znaczenia, niezmuszony do odprowadzania podatku od uzyskanych przychodów, co znacząco podnosi zarówno koszty działalności zarządcy, jak i koszty działalności całego państwa.

Niezbędnym warunkiem zmiany jest jednak strategiczna reorientacja polskiego rządu. Prawdziwą przeszkodą na drodze ku renesansowi polskiej kolei wydaje się być przede wszystkim oglądanie polskiej sieci transportowej zza szyby samochodu. Decydenci po pierwsze muszą nauczyć się widzieć system transportowy państwa jako złożony, wymagający regulacji system, czego dowodem byłoby utworzenie, tak jak w Szwecji, Norwegii czy Finlandii, jednej agencji rządowej zarządzającej infrastrukturą drogową i kolejową. Najistotniejsze jednak, by politycy przestali traktować lokalne linie kolejowe jako przykry balast, a dostrzegli w nich potencjał, który udało im się zobaczyć w schetynówkach. Szanse Polaków w globalnej gospodarce nigdy nie będą równe, jeżeli nie zostanie im zapewniony równy dostęp do sieci transportowej. Dodając do tego plany Unii Europejskiej dotyczące rozwoju sieci transportowej, kolej zasługuje w istocie na traktowanie preferencyjne względem sieci drogowej. Zapewnia ona bowiem bardziej efektywne wykorzystanie przestrzeni, a paradoksalnie koszty jej użytkowania są bardziej urealnione. Na naszych oczach dokonuje się też powolna internalizacja kosztów środowiskowych i społecznych, jakie wiążą się z masową motoryzacją – jazda samochodem będzie coraz droższa; płatne drogi to kwestia najdalej kilku dekad. Przyszłość transportu należy do kolei. Pytanie tylko, czy ta przyszłość nie wykracza poza horyzont niedawnych apologetów „ciepłej wody w kranie”.

Przypisy:

  1. http://nowyobywatel.pl/2011/07/15/kraj-coraz-wolniejszej-kolei/, dostęp: 11.05.2013.
  2. http://www.era.europa.eu/Document-Register/Documents/Safety-Performance-Report-2011.pdf, dostęp: 11.05.2013.
  3. http://www.nik.gov.pl/plik/id,4754,vp,6154.pdf, dostęp: 11.05.2013.
  4. http://www.rynek-kolejowy.pl/45105/Karnowski_To_byla_klasyczna_zmowa_cenowa.htm, dostęp: 11.05.2013.
  5. http://znpk.org/media/article/download/ZNPK_Wladze%20RP%20i%20UE_List%20otwarty%20przeciw%20likwidacji%20linii_20121204.pdf, dostęp: 11.05.2013.
  6. http://www.rynek-kolejowy.pl/41513/Zamykaja_2_tys_km_linii_kolejowych_Jakim_prawem.htm, dostęp: 11.05.2013.
  7. http://wyborcza.biz/biznes/1,100969,13884633,_Rz___Deutsche_Bahn_rusza_na_polskie_drogi__Kupili.html#TRNajCzytSST, dostęp: 11.05.2013.
  8. A. Mężyk, Uwarunkowania i efekty reformy kolei, Radom 2011, s. 27.
  9. http://www.rynek-kolejowy.pl/41870/Syryjczyk_PKP_PLK_powinny_ujawnic_wszystkie_swoje_koszty_zanim_rozpoczna_redukcje_sieci.htm, dostęp: 11.05.2013.
  10. http://www.rynek-kolejowy.pl/37786/Przesluga_Nierentowne_linie_kolejowe_da_sie_ocalic.htm, dostęp: 11.05.2013.
  11. http://www.rynek-kolejowy.pl/37637/Nowak_Bez_restrukturyzacji_PLK_sie_nie_utrzyma.htm, dostęp: 11.05.2013.
  12. http://nowyobywatel.pl/2011/10/08/coraz-gorzej-z-pks/, dostęp: 11.05.2013.
  13. http://www.rynek-kolejowy.pl/37451/PKP_PLK_straca_plynnosc_finansowa_w_ciagu_6_miesiecy.htm, dostęp: 11.05.2013
  14. Ibid.
  15. Ibid.
  16. http://wyborcza.biz/biznes/1,101562,9076063,Przejazd_panstwowa_autostrada_tanszy__bo_bez_VAT.html, dostęp: 11.05.2013.
  17. A. Mężyk, op. cit., s. 233.
  18. Ibid., s. 233.
  19. Ibid., s. 239.
  20. Ibid., s. 234.
  21. http://www.rynek-kolejowy.pl/41870/Syryjczyk_PKP_PLK_powinny_ujawnic_wszystkie_swoje_koszty_zanim_rozpoczna_redukcje_sieci.htm, dostęp: 11.05.2013.

Aleksander Bucholski

(ur. 1991) – student prawa na Uniwersytecie im. A. Mickiewicza, działacz ruchów miejskich (do niedawna Stowarzyszenia My-Poznaniacy, obecnie Prawo do Miasta), pasjonat architektury i transportu zbiorowego, szczególnie w ich społecznym wymiarze. Mieszka w Poznaniu.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>