Warunki, w których nastąpiło wskrzeszenie Państwa Polskiego, przesądziły kierunek jego polityki wewnętrznej w duchu najbardziej demokratycznym i współczesnym. Wybitna rola, jaką klasa robotnicza odegrała w polskim ruchu niepodległościowym przed wojną światową i podczas niej, nastroje społeczne, panujące w Europie i Ameryce w latach 1917 i 1918, wyraz, jaki one znajdowały podczas Konferencji Pokojowej, wrzenie rewolucyjne, otaczające Polskę od wschodu i od zachodu w okresie przywracania bytu państwowego, osobistość Józefa Piłsudskiego, któremu ustanowiona przez okupantów Rada Regencyjna przekazała w najkrytyczniejszej chwili (14 listopada 1918 r.) „obowiązki i odpowiedzialność względem narodu polskiego” – wszystko przyczyniało się do spotęgowania wpływów robotniczych i w ogóle radykalnych. […]

Gabinet Moraczewskiego przygotował i ogłosił ordynację wyborczą sejmu ustawodawczego, opartą na pięcioprzymiotnikowym powszechnym prawie wyborczym, przy zupełnym równouprawnieniu kobiet, i szereg innych dekretów, z których kilka dało zasadnicze podwaliny polskiej polityce społecznej. […] rząd Moraczewskiego stanął od razu na stanowisku konieczności zadośćuczynienia naczelnym hasłom warstw pracujących. Bezpośrednio po ogłoszeniu dekretu o najwyższej władzy reprezentacyjnej Republiki Polskiej nastąpił dekret o 8-godzinnym dniu pracy, ustalający 8-godzinny dzień i 46-godzinny tydzień pracy dla robotników i pracowników we wszystkich zakładach przemysłowych, górniczych, hutniczych, rzemieślniczych, przy komunikacjach lądowych i wodnych oraz w przedsiębiorstwach handlowych, z zastrzeżeniem, by skrócenie czasu pracy do tej normy nie pociągnęło za sobą obniżenia płacy. […]

Najpilniejszym zadaniem realnym było rozwiązanie zagadnienia bezrobocia. […] dekretem z dn. 27 stycznia 1919 r., w celu ułatwienia poszukiwania pracy oraz zapewnienia opieki wychodźcom polskim, powstały Państwowe Urzędy Pośrednictwa Pracy i Opieki nad Wychodźcami (PUPP). Zajęły się one rejestracją zgłoszeń osób poszukujących pracy, roztaczając szczególną opiekę nad robotnikami powracającymi z Niemiec, i podjęły inicjatywę w kierunku uruchomienia robót publicznych, fabryk i warsztatów. […] Zasadnicza akcja Państwowych Urzędów Pośrednictwa Pracy w kierunku dostarczenia zatrudnienia pozostałym na miejscu i powracającym bezrobotnym napotkała na razie oczywiście na nieprzezwyciężone trudności wobec całkowitego długoletniego zamarcia przemysłu. […]

W obliczu tej zatrważającej swym ogromem klęski przystąpiono śpiesznie do organizowania robót publicznych mimo nieodpowiedniej pory roku i pełnej świadomości, że nie ma żadnych gotowych projektów ani właściwego aparatu. Organami wykonawczymi uczyniono miejscowe komitety przy samorządach, zaś na ich czele postawiono Urząd Robót Publicznych. […] Jednocześnie podjęto udzielanie pomocy bezrobotnym za pośrednictwem specjalnych komitetów lokalnych, pozostających w ścisłej łączności z Urzędami Pośrednictwa Pracy i złożonych z przedstawicieli miejscowej władzy administracyjnej, rady miejskiej lub powiatowej instytucji opieki społecznej i delegatów organizacji przedsiębiorców i robotników, przy czym ci ostatni mieli zagwarantowaną połowę przedstawicielstwa. Już z dniem 26 grudnia 1918 r. rozpoczęto wydawanie zasiłków pieniężnych, po miesiącu zaś zaczęto stopniowo przechodzić od tej formy pomocy do zapomóg w naturze w postaci artykułów żywnościowych, mydła i drzewa. Nadto pozostający bez pracy właściciele mieszkań korzystali na zasadzie specjalnego dekretu z moratorium mieszkaniowego. […]

Czyniąc zadość potrzebom najbardziej palącym, nie tracono jednak z oka celów dalszych, zasadniczych. Przy oparciu się na razie o zasadę 8-godzinnego dnia pracy i przepisy ochronne zaborców, przystąpiono energicznie do przygotowania kadr personelu nadzorującego przestrzeganie tych przepisów. Rosyjscy inspektorzy fabryczni opuścili bowiem swe placówki podczas ogólnej ewakuacji władz rosyjskich, a władze okupacyjne nie pozwalały na rozwój warszawskiej inspekcji pracy, próbując powoływać do życia niemieckie placówki inspekcyjne. Wytworzoną w ten sposób próżnię postarano się zapełnić przy pomocy kilkomiesięcznych kursów kształcących, egzaminów kandydatów na inspektorów pracy i organizacji na razie dwudziestu kilku urzędów na podstawie dekretu tymczasowego o urządzeniu i działalności inspekcji pracy. Dekret ten, którego zasady rozciągnięto z czasem również na inne dzielnice Polski i który obowiązywał do roku 1928, rozszerzył znacznie właściwości organów nadzorujących wykonywanie ustaw ochronnych, poddając ich kompetencji pracę najemną we wszystkich gałęziach (przemysł, rzemiosło, handel i rolnictwo) bez względu na rozmiary przedsiębiorstwa.

Równolegle do działalności w dziedzinie ochrony pracy tworzono fundament polskich ubezpieczeń społecznych, które w b. zaborze rosyjskim istniały tylko pod postacią prawa do otrzymywania odszkodowania za wypadki przy pracy w większych przedsiębiorstwach górniczych, hutniczych i przemysłowych. Do opracowanego w okresie okupacji projektu o obowiązkowym ubezpieczeniu na wypadek choroby wprowadzono dzięki pomyślnemu przewrotowi w losach kraju daleko idące zmiany i ogłoszono (dn. 11 stycznia 1919 r.) dekret, w którym ustalono cztery dotychczas obowiązujące zasady tego ubezpieczenia: przymus ubezpieczenia, powszechność obowiązku ubezpieczenia w stosunku do pracowników najemnych wszystkich kategorii, rozmieszczenie kas chorych według zasady terytorialnej oraz ich autonomię. Rozpoczęto też zaraz organizację pierwszej kasy chorych w Warszawie, która rozpoczęła swe czynności od sierpnia tegoż roku. […]

Gdy […] fala strajków rolnych, szczególnie gwałtowna w południowo-wschodnim kącie b. Królestwa Kongresowego, nie opadała, gdy strajki te zaczęły grozić nie tylko przelotnymi ekscesami, ale i niewykorzystaniem właściwej pory robót polnych, co w obliczu braków aprowizacyjnych przedstawiało się jako klęska podwójna, sejm zażądał od rządu, by działalność inspektorów pracy niezwłocznie rozciągnąć na rolnictwo, jednocześnie grożąc przymusowym zarządem właścicielom majątków ziemskich „niezagospodarowanych wskutek opornego stanowiska właścicieli wobec słusznych żądań robotniczych i pojednawczej akcji inspektorów pracy”. Uchwała sejmu z 28 marca 1919 r. dała początek szerokiemu prawodawstwu o załatwianiu zatargów zbiorowych między pracodawcami a pracownikami w rolnictwie. Prawodawstwo to stworzyło aparat, dzięki któremu cały obszar Rzeczypospolitej pokrywał się stopniowo siecią zbiorowych umów ramowych, a strajki w rolnictwie traciły na ostrości przebiegu i stawały się coraz rzadszym wyjątkiem. Dzięki umowom zbiorowym położenie robotnika rolnego, który w okresie zaborów był najuboższym, najgorzej płatnym, lekceważonym składnikiem proletariatu polskiego, uległo znakomitej poprawie zarówno pod względem materialnym, jak i moralnym. […]

W miastach sprawę domagającą się zasadniczego uregulowania stanowiła pomoc dla bezrobotnych. Przejście przez doraźnie tworzone komitety do udzielania zasiłków w naturze zamiast w pieniądzach nie dało pożądanych rezultatów, nie zapobiegło nadużyciom i nie dostarczyło selekcji najbardziej potrzebujących. Mniemano, że złe strony doraźnej pomocy dadzą się usunąć przez stworzenie dla niej podstaw ustawowych, które powstały w postaci ustawy z dn. 4 listopada 1919 r. Ustawa ta przewiduje powiatowe komisje niesienia pomocy bezrobotnym, które oparły się w swej działalności o rejestry sporządzone przez Państwowe Urzędy Pośrednictwa Pracy, nadto zmieniła ustaloną poprzednio formę i wysokość zapomóg, obniżając je i przywracając system wypłaty w produktach. Przy tym już wówczas – przed powstaniem międzynarodowych koncepcji o wzajemności w traktowaniu obywateli własnych i cudzoziemców – uprawniono do korzystania z tej pomocy również obywateli państw obcych, zamieszkałych na terytorium państwa polskiego. […]

Dnia 12 grudnia 1919 r. ogłoszona została ustawa o czasie pracy w przemyśle i handlu, rozwijająca dekret wydany przed rokiem w tej samej sprawie. Ustawa zachowuje normę 8-godzinnego dnia i 46-godzinnego tygodnia pracy; wprowadza zakaz pracy w porze nocnej oraz w niedziele i dni świąteczne; przewiduje nieliczne wyjątki od powyższych zasad; ustala wysokość dodatku za godziny nadliczbowe na 50% płacy normalnej, jeżeli praca nadliczbowa odbywa się w dzień powszedni, na 100% zaś za pracę w porze nocnej, w niedzielę lub święto. Przy małym doświadczeniu zarówno obu stron zainteresowanych tą ważną sprawą, jak i miarodajnych czynników rządowych i przy niewyrobionych metodach pracy parlamentarnej ustawa o czasie pracy wypadła, w porównaniu z analogicznymi aktami na Zachodzie, nieco sztywno i nie dość wyczerpująco, wymagając z czasem licznych przepisów uzupełniających wykonawczych. Najbardziej zasadniczymi z nich są przepisy o czasie pracy w handlu (z dn. 14 lutego 1922 r.) oraz o dniach świątecznych (wydane jako rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej dn. 15 listopada 1924 r. i znowelizowane dn. 18 marca 1925 r.).

Tak samo uchwalona dn. 19 maja następnego roku ustawa o ubezpieczeniu na wypadek choroby pozostawiła nienaruszonymi podstawowe zasady dekretu poświęconego tej sprawie, wzmacniając powszechność i przymus ubezpieczenia przez ograniczenie dopuszczalności zwolnienia się od tego przymusu. Poza tym nowa ustawa przyniosła rozszerzenie niektórych świadczeń i pewne zmiany w organizacji orzecznictwa. […]

Ponadto z zakresu prawodawstwa pracy sejm konstytucyjny uchwalił ustawę z dn. 21 października 1921 r. o zarobkowym pośrednictwie pracy. Nabyte w ciągu dwóch i pół lat doświadczenie potwierdziło ważność w walce z bezrobociem należycie zorganizowanego pośrednictwa pracy; wykazało, że poszczególne biura nie mogą poprzestawać na stosunkach z pracodawcami jednego miasta czy nawet jednego okręgu, lecz winny być wplecione w ogólną sieć pośrednictwa; dowiodło, że pośrednictwo pracy uprawiane przez państwo może działać równie sprawnie jak biura prywatne, a posiada w stosunku do nich niezaprzeczenie wyższe walory moralne. Wszystkie te argumenty przemawiały za uznaniem prywatnych biur pośrednictwa pracy za formę przejściową, która winna ulec likwidacji w miarę rozwoju właściwych organów państwowych. Tymczasem zaś dalsze istnienie czynnych już prywatnych biur pośrednictwa zostało uzależnione od charakteru i kwalifikacji moralnych i fachowych ich kierowników i od złożenia kaucji; roczny termin udzielanej koncesji pozwala wywierać presję na prowadzenie biura zgodnie z wymaganiami władzy państwowej pod groźbą nieprzedłużenia koncesji. […]

W pierwszym okresie uruchomienia przemysłu, który zbiegł się, jak widzieliśmy, z nastrojem wielkich nadziei społecznych, zapewne pod wpływem idei „płacy sprawiedliwej” zapanował system dodatków rodzinnych: robotnik nieżonaty pobierał płacę zasadniczą, robotnik rodzinny otrzymywał do tej płacy dodatki na żonę i na każde dziecko – do pewnej ich liczby. Istotnie płaca robotnika pojedynczego obliczona była tak nisko, że owe niewielkie dodatki do niej posiadały pewne znaczenie w budżecie domowym. Taki system płac, utrudniający kalkulację kosztów produkcji, mógł powstać i utrzymywać się jedynie wówczas, kiedy kalkulację zastępowała spekulacja, oparta na kredytach rządowych, spłacanych w pieniądzu zdewaluowanym, i na cenach sprzedażnych, obliczanych w chwili dokonywania transakcji, bez oglądania się na koszt własny, wyłącznie w stosunku do popytu wewnętrznego i warunków zbytu zagranicą. Zapotrzebowanie zaś na towary wszelkiego rodzaju musiało być znaczne wobec powszechnej ucieczki przed zdewaluowanym pieniądzem. Zwykła w tych razach spekulacja paskarska pogarszała do ostateczności sytuację spożywcy. Robotnicy, po każdej wypłacie nie mogąc związać końca z końcem, coraz częściej dopominali się o podwyżki. […]

W uwzględnieniu samorzutnej praktyki prowincjonalnej i życzeń z wielu stron naraz zgłaszanych, w maju 1920 r. rada ministrów powołała do życia przy Głównym Urzędzie Statystycznym w Warszawie Komisję do badania wzrostu kosztów utrzymania rodzin pracowników zatrudnionych w przemyśle i handlu. Do Komisji tej, na wzór innych, zorganizowanych poprzednio przez strony w różnych ośrodkach lub gałęziach przemysłu, powołano w równej liczbie przedstawicieli pracodawców i pracowników oraz zainteresowanych ministerstw. Komisja warszawska i utworzone jej śladem komisje prowincjonalne (w Sosnowcu, Łodzi, Częstochowie, Lublinie, Poznaniu, Radomiu, Kielcach, Krakowie i Bydgoszczy), w braku realnego budżetu polskiej rodziny robotniczej, wzięły za podstawę swych obliczeń budżet teoretyczny, uwzględniający mniej więcej warunki życia i wartość kaloryczną pożywienia rodziny robotniczej, złożonej z 4 osób. Z tego punktu wyjścia rozpoczęto badanie zmian zachodzących w kosztach utrzymania – badanie, przeprowadzane początkowo co miesiąc. Przy coraz raptowniejszym spadku pieniądza i wzroście cen, komisje zmuszone były przejść na czas pewien na obliczenia dwutygodniowe. Większość fabryk regulowała płace swych robotników stosownie do wyników obliczeń komisji, a w rozpowszechniających się coraz bardziej umowach zbiorowych robotnicy zastrzegali jako jeden z warunków podstawowych dokonywanie zmian w cenniku płac według tej zasady.

Komisje do badania wzrostu kosztów utrzymania nie zdołały oczywiście całkowicie zabezpieczyć zarobków pracowniczych przed ujemnymi skutkami dewaluacji; przyczyniły się jednak w znacznej mierze do złagodzenia tych skutków i pozwoliły uniknąć wielu zatargów, skrócić je lub złagodzić ich przebieg.

Wprowadzenie ubezpieczenia na wypadek choroby według przepisów polskich było odmienne w poszczególnych dzielnicach, zależnie od ich warunków politycznych i gospodarczych. W b. dzielnicach austriackiej i niemieckiej, gdzie istniały już takie instytucje, dokonano w latach 1920 i 1921 przystosowania ich do nowych przepisów. W ostatecznym wyniku prac, przeprowadzonych w tym celu w woj. poznańskim i pomorskim, zamiast 629 drobnych kas chorych różnego typu o znikomej nieraz ilości członków i różnych, przeważnie niskich świadczeniach, powstało 56 kas terytorialnych o jednolitej organizacji, które liczyły przeciętnie blisko po 10 000 członków, posiadały mocne podstawy finansowe i były zdolne do rozwinięcia zakreślonej im przez ustawę szerokiej działalności. Analogiczne wyniki dała reorganizacja w województwach południowych, gdzie zamiast 189 kas chorych, stworzonych za rządów austriackich, różnego typu i przeważnie wegetujących, powstało 71 kas terytorialnych, liczących przeciętnie po 6500 zamiast, jak dawniej, po 980 członków.

Natomiast w b. zaborze rosyjskim trzeba było stworzyć całkowicie nowy aparat, na terenie zupełnie nieprzygotowanym i w warunkach szczególnie niesprzyjających. Skutki działań wojennych, takie jak brak odpowiednich lokali, drożyzna środków leczniczych i narzędzi lekarskich, a obok tego brak dostatecznego personelu lekarskiego i pomocniczego zaciążyły poważnie na organizacji Kas Chorych. Toteż musiała ona być rozłożona na okres lat kilku (1920-1927). Wydatki organizacyjne znalazły pokrycie w pożyczkach bezprocentowych, asygnowanych przez skarb państwa i zwracanych następnie ratami po rozpoczęciu prawidłowego funkcjonowania instytucji przy normalnych źródłach dochodów. Pierwsze zostały uruchomione Kasy Chorych w głównych centrach przemysłowych: w Warszawie, Sosnowcu i Łodzi; następne w powiatach o większych skupieniach ludności. Trudności finansowe i wojna osłabiały tempo prac organizacyjnych: gdy więc w pierwszym roku po uchwaleniu ustawy o obowiązkowym ubezpieczeniu na wypadek choroby stworzono dwie największe Kasy Chorych, liczące po 100 000 członków każda, w roku 1921 poprzestano na reorganizacji Kas dawnych typów; w roku 1922 powstało 13, w roku 1923 – 8 nowych Kas Chorych. […]

Odszkodowania za wypadki przy pracy istniały pod różną postacią we wszystkich dzielnicach państwa. Pracownicy umysłowi ubezpieczeni byli tylko na zasadzie i w zakresie przepisów austriackich i niemieckich tam, gdzie przepisy te obowiązywały. Podczas wysiłków czynionych przez państwo polskie w kierunku naprawienia krzywd wynikających z dewaluacji, udało się przeprowadzić szereg reform znacznie ulepszających oba te systemy ubezpieczeń.

W b. dzielnicy austriackiej, gdzie obowiązywała znowelizowana po raz ostatni w 1917 r. ustawa o ubezpieczeniu robotników od wypadków, powstała przede wszystkim konieczność – obok przyznania dodatków drożyźnianych do zdewaluowanych świadczeń – usunięcia krzywdy powodowanej niskim wymiarem granicy pobieranego zarobku. Dano do tego podstawę w ustawie z dn. 7 czerwca 1921 r., która, wprowadzając dodatki, zarazem zniosła granicę pobieranego zarobku. Równocześnie, wychodząc z zasady powszechności ubezpieczenia, państwo polskie znacznie rozszerzyło zakres zakładów i osób podlegających obowiązkowi ubezpieczenia. Obecnie na obszarze działania ustawy austriackiej ubezpieczeni od wypadków przy pracy są wszyscy robotnicy, urzędnicy, uczniowie i praktykanci, zatrudnieni we wszelkich zakładach pracy, włącznie z gospodarstwami rolnymi o obszarze powyżej 30 ha (z wyjątkiem niektórych zakładów prowadzonych nie dla zysku).

W b. dzielnicy pruskiej na plan pierwszy wysunęło się zagadnienie organizacyjne: należało stworzyć instytucję ubezpieczeniową, która objęłaby funkcje po pozostałych w granicach państwa niemieckiego przemysłowych spółkach zawodowych (Berufsgenossenschaften), przeprowadzających ubezpieczenie od wypadków. Powołano przeto do życia Ubezpieczalnię Krajową w Poznaniu, która objęła ubezpieczenie od wypadków w przemyśle, ubezpieczenie inwalidzkie, a początkowo i ubezpieczenie pracowników umysłowych.

Istniejące na zasadzie ustawy z 1906 r. na ziemiach polskich przynależnych do Austrii ubezpieczenie pracowników umysłowych na wypadek niezdolności do zarobkowania, starości i śmierci wykonywane było przez dwa biura powszechnego zakładu pensyjnego dla funkcjonariuszy w Wiedniu oraz przez szereg zakładów zastępczych. Uznając zasadę terytorialności instytucji ubezpieczeniowych za najwłaściwszą, dokonano fuzji jednego z tych biur, które pozostało w granicach Polski, z Towarzystwem Wzajemnych Ubezpieczeń Urzędników Prywatnych, największym spośród zakładów zastępczych, i utworzono z nich (ustawą z dn. 10 czerwca 1921 r.) jeden Zakład Pensyjny dla Funkcjonariuszy we Lwowie. Jednocześnie zniesiono możność zastąpienia ubezpieczenia umową zastępczą między pracodawcą a pracownikiem oraz zaostrzono warunki tworzenia odrębnych zakładów zastępczych, wymagając od nich udzielania lepszych świadczeń, większej liczby członków i silniejszych gwarancji finansowych. Prócz tego zwiększono udział ubezpieczonych w organach kierowniczych. Tą samą ustawą rozszerzono zakres ubezpieczenia na pomocników handlowych i na wszystkich pracowników najemnych niezatrudnionych w charakterze służby czeladnej lub robotników oraz wydatnie podwyższono świadczenia. […]

Sejm konstytucyjny, w przewidywaniu bliskiego końca przeciągającego się swego istnienia, dał jeden poważnej treści akt prawodawczy o nowym znaczeniu dla świata robotniczego. Aktem tym była, uchwalona zgodnie na wniosek stronnictwa chrześcijańsko-demokratycznego, ustawa z dn. 16 maja o urlopach dla pracowników zatrudnionych w przemyśle i handlu. Przepisy tej ustawy zapewniają pracownikom fizycznym 8 dni płatnego urlopu, o ile przepracowali w danym przedsiębiorstwie nieprzerwanie przynajmniej rok jeden, i 15 dni takiegoż urlopu po 3 latach pracy, zaś pracownikom umysłowym – 2 tygodnie urlopu po nieprzerwanej pracy półrocznej i 1 miesiąc po roku takiej pracy. […] Dobrodziejstwo przepisów o urlopach okaże się w pełni dopiero wówczas, gdy wydadzą owoce wszechstronne prace nad właściwym zużytkowywaniem wczasów robotniczych, prowadzone od niezbyt dawna, głównie przy pomocy subwencji rządowych.

Najlepszym streszczeniem istoty myśli społecznej w okresie sejmu konstytucyjnego będzie powołanie się na traktujące o pracy artykuły uchwalonej przez ten sejm obowiązującej Konstytucji z dn. 17 marca 1921 r. Są to artykuły 102 i 103, częściowo art. 68 oraz wstęp do Konstytucji.

Art. 102 rozwija jedną z myśli zawartych we wstępie, który pośród celów ustawy konstytucyjnej wymienia „zabezpieczenie pracy poszanowania, należnych praw i szczególnej opieki państwa”. Art. 102 wyraża tę samą myśl w ten sposób, że „praca, jako główna podstawa bogactwa Rzeczypospolitej, pozostawać ma pod szczególną ochroną Państwa”, powtarzając to po raz trzeci w ustępie 2 tegoż artykułu: „Każdy obywatel ma prawo do opieki Państwa nad jego pracą, a w razie braku pracy, choroby, nieszczęśliwego wypadku i niedołęstwa – do ubezpieczenia społecznego, które ustali osobna ustawa”.

Opieka nad dzieckiem stanowi treść dwóch pierwszych ustępów art. 103:

„Dzieci bez dostatecznej opieki rodzicielskiej, zaniedbane pod względem wychowawczym – mają prawo do opieki i pomocy Państwa w zakresie oznaczonym ustawą”. […]

Opieka nad macierzyństwem ze strony Państwa wynika z ustępu 3 art. 103:

„Osobne ustawy normują opiekę macierzyństwa”.

Dwa ostatnie ustępy art. 103 wracają znów do spraw ochrony pracy, mianowicie zajmują się ochroną pracy dzieci, młodzieży i kobiet, od razu regulując te sprawy w sposób ogólnikowy, a zarazem bardzo szeroki:

„Praca zarobkowa dzieci niżej lat 15, praca nocna kobiet i robotników młodocianych w gałęziach przemysłu szkodliwych dla ich zdrowia jest zakazana”.

„Stałe zatrudnienie pracą zarobkową dzieci i młodzieży w wieku szkolnym jest zakazane”.

Wszystkie te przepisy Konstytucji polskiej trzeba uznać za zdecydowany i mocny, choć niezupełnie szczęśliwy w formie, wyraz nowej myśli gospodarczo-społecznej. […]