Co pozostało ze wspaniałych założeń aktywizowania mieszkańców wsi do współdecydowania o rozwoju lokalnym, czego narzędziem miał być m.in. unijny program Leader+?

Społeczeństwo obywatelskie budujemy w Polsce od 1989 r., kiedy to została uwolniona znaczna energia społeczna. Po okresie wstępnego gromadzenia kapitału przez Polaków można było wprowadzić pojęcia: „społeczeństwo” i „dobro wspólne”. Po akcesji do NATO (1999) celem narodowym stało się wstąpienie do Unii Europejskiej, co spełniło się 1 maja 2004 r. Od początku jedno z głównych wyzwań UE stanowiła polityka służąca rozwojowi obszarów wiejskich, które stanowią aż 91% jej terytorium i zamieszkiwane są przez 56% ludności 27 krajów członkowskich.

W owej polityce niebagatelnego znaczenia nabrało angażowanie do współpracy lokalnych wiejskich wspólnot, w myśl zasady „Nic o was bez was”. Jednym z kluczowych narzędzi w tym zakresie miał być program o nazwie Leader, którego najważniejszą cechą miała być oddolność. Tworzone w ramach programu Lokalne Grupy Działania (LGD) miały przejąć część odpowiedzialności i kontroli nad wydatkowaniem unijnych środków przeznaczanych na rozwój obszarów wiejskich. Założenia dla Polski przyjęto na podstawie doświadczeń zgromadzonych przez państwa członkowskie w okresie sprzed naszej akcesji do UE. W latach 2004–2006 realizowano Pilotażowy Program Leader+, a w roku 2007 rozpoczęto wdrażanie właściwego Programu Leader+, którego okres finansowania zaplanowano na lata 2007–2013. W pierwszym okresie Polska uczyła się samoorganizacji i oddolności w obszarze decydowania o rozwoju lokalnym. W drugim rozpoczęto właściwe wdrażanie, złożone z pełnego cyklu projektowego: programowania, identyfikacji, formułowania, finansowania, wdrożenia i ewaluacji.

Obecnie można już pokusić się o pierwsze oceny. Co pozostało ze wspaniałych założeń?

Coś poszło nie tak

Raport Europejskiego Trybunału Obrachunkowego¹ oraz dyskusja wewnątrznarodowa, w tym debata z 17 marca 2011 r. przeprowadzona w Warszawie², nie pozostawiają złudzeń. Leader+ w Polsce nie zwrócił zainwestowanego europejskiego i lokalnego kapitału. Inwestycja europejska stała się wydatkiem, który w polskich warunkach nie wygenerował rozwoju. Co z podejścia typu Leader nie sprawdziło się w Polsce i dlaczego?

Założenia programu na każdym etapie – planowania, realizacji i ewaluacji – zakładały wiele korzyści. Nie tylko tzw. miękkich, jak współpraca, odpowiedzialność czy zaangażowanie, ale także twardych, wymiernych – jak innowacyjność, skutkująca wzrostem dochodów mieszkańców wsi poprzez zwiększenie liczby miejsc pracy i różnorodności gospodarczej obszarów wiejskich. Spróbujmy prześledzić podstawowe cechy podejścia typu Leader:

1. Lokalne strategie rozwoju dla poszczególnych LGD. Powinni je tworzyć w partnerstwie i w drodze negocjacji lokalni liderzy, a ich treść winna być oparta na spójności obszaru: geograficznej, gospodarczej, historycznej, kulturowej, przyrodniczej. Dziś, analizując strategie rozwoju zdecydowanej większości LGD, mielibyśmy obraz Polski podzielonej jedynie administracyjnie, a za spójność obszaru musielibyśmy przyjąć „podobną wielkość gmin” lub „przynależność do jednego powiatu” gmin wchodzących w skład LGD, co można wyczytać w dokumentach grup.

2. Oddolne opracowywanie i wdrażanie strategii. W praktyce powszechne stało się zatrudnianie jednej firmy konsultingowej, obsługującej wiele gmin, co skutkuje olbrzymim podobieństwem treści strategii. W treści najważniejsze jest to, by przewidzieć wszystkie możliwe okoliczności, bowiem dokument wykorzystywany jest (etap wdrażania) głównie – jeśli nie jedynie – jako podkładka do konsumpcji środków finansowych napływających z zewnątrz. Interesy gmin mają tu znaczenie pierwszorzędne, bowiem to one gwarantują niezbędny w całym procesie projektowym wkład finansowy na realizację w oczekiwaniu na zwrot z budżetu państwa³.

3. Lokalne partnerstwa publiczno-prywatne (samorząd, biznes, organizacje pozarządowe). To największy z problemów i najistotniejsza z przyczyn zjawisk patologicznych, ponieważ jawnie dopuszcza do konfliktu interesów. Z założenia, lokalny biznes i organizacje pozarządowe miały mieć co najmniej 51% głosów decydujących w ciele zarządzającym LGD, a samorząd nie więcej niż 49%. Samorządy obeszły ten przepis, tworząc kontrolowane przez siebie organizacje, tzw. Quango (quasi-NGO). Organizacje te delegowały swoich przedstawicieli do składu zarządu i rady, aby uzyskać przewagę decyzyjną. I tak np. czynny sekretarz gminy stał się członkiem zarządu LGD jako przedstawiciel organizacji pozarządowej. W rezultacie środki skierowane na rozwój obszarów wiejskich z programu Leader+ stały się dodatkiem do budżetów gminnych⁴, a lokalni działacze społeczni – nie mając wpływu na podejmowane decyzje – wycofali się z aktywności. Można powiedzieć, że formalnie wszystko się zgadza, choć jest to zgodność w cywilizowanych krajach niedopuszczalna i traktowana jako korupcjogenna. Tam nie ma bowiem możliwości łączenia funkcji pełnionych w administracji publicznej z pełnionymi w NGO. U nas jest to praktyka na tyle powszechna, że nawet nie dostrzegamy patologicznych zjawisk towarzyszących jej.

4. Zintegrowane i wielosektorowe działania. W kontekście tworzenia organizacji typu Quango można mówić o synergii wręcz doskonałej. Problem dotyczy jedynie spraw drugorzędnych, w rodzaju: która gmina w jaki sposób i w jakiej wysokości wesprze swoje doroczne imprezy, takie jak dożynki, dni miasteczka X, noc świętojańską, sylwester, oraz ile uzyska np. na remont świetlicy wiejskiej, remizy czy stadionu.

5. Innowacyjność. Oryginalna forma angażowania ludzi i istniejącego potencjału, której skutkiem miały być nowa jakość, nowy produkt i nowa wartość. Zamierzano łączyć nowe idee z pragmatyzmem ich wdrażania. Za innowację przyjęto np. partnerską współpracę samorządów (pragmatyzm wdrażania), organizacji pozarządowych (kreatywność) i pojedynczych liderów (nowe idee). Zdominowanie ciał zarządzających przez przedstawicieli samorządów, z natury reprezentujących postawę zachowawczą, całkowicie wykluczyło innowacyjność.

6. Współpraca i tworzenie powiązań. Można mówić o sukcesie w sieciowaniu się samorządów gminnych, czego wcześniej nie było. Wymiana doświadczeń między samorządowcami spowodowała ogólnopolskie ujednolicenie zadań projektowych. Działania są bardzo podobne, materiały promocyjne niemal identyczne. Brakuje wyróżników opartych o regionalną tożsamość kulturową czy potencjał gospodarczy, co byłoby efektem energii pochodzącej od autentycznych liderów społecznych i gospodarczych. Nie osiągnięto żadnej wartości dodanej.

Z góry na dół

Dr Andrzej Hałasiewicz z Kancelarii Prezydenta udzielił na początku października 2011 r.⁵ wywiadu prezesowi Fundacji Wspomagania Wsi, Piotrowi Szczepańskiemu. O wyzwaniach dotyczących polskiej wsi i planach Kancelarii powiedział m.in.: Musimy zdecydowanie w kolejnym okresie programowania większy nacisk położyć na efektywne wykorzystanie tych środków [unijnych], czyli nie myśleć w kategoriach jak w okresie przedakcesyjnym czy w pierwszej fazie członkowstwa, że najważniejszym miernikiem było po prostu wykorzystanie tych środków. Teraz powinniśmy myśleć, jak je zainwestować, żeby osiągnąć w przyszłości jak najlepsze rezultaty.

Wypowiedź ta świadczy, że na poziomie władz krajowych znany jest problem braku jakiejkolwiek efektywności w wydatkowaniu środków przeznaczanych na rozwój obszarów wiejskich, w tym w ramach Programu Leader. Ponoszone przez 7 lat wydatki na cele programu nie przyczyniły się do wzrostu potencjału gospodarczego obszarów wiejskich ani nie wzmocniły społeczeństwa obywatelskiego, a wręcz je osłabiły, pozbawiając prawa do podejmowania decyzji o dobru wspólnym i zniechęcając do aktywności. Oddolny potencjał liderski został wyparty przez kombinatorskie układy.

Środki przeznaczane na rozwój obszarów wiejskich zostały zawłaszczone przez układy samorządowe, wzmacniając władzę, a nie obywatela i społeczeństwo. Wdrażając Program Leader, popełniono kilka kardynalnych błędów. Podstawową słabością już u zarania był brak zaliczkowania. Nowo powstała organizacja, tj. Lokalna Grupa Działania, nie posiadała zdolności kredytowej. Oznaczało to, że nie miała szans na kredytowanie działalności. Nawet gdyby organizacja otrzymała kredyt, to przyjęte procedury nie uwzględniały możliwości wliczenia kosztów obsługi kredytu do kosztów kwalifikowanych. Skutkowało to utratą niezależności finansowej, bowiem wyłącznym gwarantem finansowym realizacji programu stały się samorządy lokalne, jako jedyne posiadające odpowiednie środki⁶. Od tego momentu o faktycznym partnerstwie publiczno-społecznym nie mogło być mowy. Partner społeczny przydatny był jednak do konstruowania Zintegrowanej Strategii Rozwoju Obszarów Wiejskich (ZSROW) ze względu na swoją kreatywność i innowacyjność. Uległo to zmianie dopiero w momencie zastąpienia ZSROW nowym dokumentem o nazwie Lokalna Strategia Rozwoju (LSR).

ZSROW określała cele wspólne dla kilku lub kilkunastu gmin skupionych w LGD realizującej program Leader+. Strategie te powstawały w latach 2005–2007 i obejmowały plany działań na lata 2007–2013. Po roku 2007 nastąpiły zmiany w polskich przepisach prawnych, nie dopuszczając formy prawnej fundacji dla organizacji typu LGD, które w większości tę właśnie formę przyjęły. Dokonano także, wydawałoby się, kosmetycznej zmiany nazwy ze ZSROW na LSR, co było manewrem tyleż dziwnym, co bardzo kosztownym. Rozpoczęto od nowa nie tylko opracowywanie strategii, ale i powtórzono działania, jakie zrealizowano dla potrzeb ZSROW, typu ankietowe badania potrzeb, warsztaty czy szkolenia. Największe straty dotykają jednak ogólnopolskiego konkursu na najlepszą strategię opracowaną przez LGD. Dopóki istniały dokumenty o nazwie ZSROW, istniał też konkurs, w którym LGD otrzymywała miejsce w rankingu w zależności od wartości merytorycznej strategii. Konkurs wyłaniał najlepszych oraz takich, którzy nie otrzymywali dofinansowania. Od momentu wprowadzenia strategii o nazwie Lokalna Strategia Rozwoju – strategie nie podlegały już konkursowi, lecz zatwierdzaniu przez urzędy marszałkowskie. Wystarczyła zaledwie zbieżność strategii LGD ze strategiami gmin i województw.

Zmiana w znaczny sposób obniżyła poziom powstających strategii, a ich wartości merytorycznej nikt już nie oceniał. Zmiana „kosmetyczna” dotykała nie tylko procesu tworzenia strategii rozwoju danego obszaru wiejskiego, lecz przede wszystkim dostosowana została do horyzontów i zamiarów nowej „klasy” czy „społeczności” twórców strategii, wśród których dominującą część stanowili mało kreatywni, często pozbawieni wizji lub chęci do większych wysiłków niż to konieczne, samorządowcy i ich podwładni z organizacji typu Quango.

W tym momencie całkowicie upadła idea partnerstwa trójsektorowego, która stanowiła podstawę Programu Leader+. Kapitał społeczny został zamrożony, odeszli liderzy oddolni, mający stanowić siłę napędową całego przedsięwzięcia. Podporządkowanie Leadera+ samorządom zmieniło także priorytety inwestycyjne, a chwilowy dyskomfort związany z dzieleniem się władzą szybko zażegnano. Wieś ponownie stała się odbiorcą chodników, placów zabaw, świetlic, remiz, boisk i kamieni pamiątkowych. Realizowane wydatki nie tworzą miejsc pracy, nie budują kapitału społecznego. Doskonale natomiast służy to celom politycznym, a przede wszystkim utrzymaniu się przy władzy, której przedstawiciele chętnie przekładają środki publiczne na kapitał wyborczy.

Jak bumerang

Podobieństwo wsi polskiej do skansenu, w którym zatrzymał się czas, wzmacnia jeszcze jeden dramatyczny fakt – demograficzna pustka. Rolnicy nierzadko wydzierżawiają swoje ziemie i szukają dorywczej pracy sezonowej w kraju lub za granicą. Ich dzieci uciekają ze wsi, zasilając najniżej opłacane grupy społeczne miast.

Na polskiej wsi nie można kupić kurczaka, kaczki, twarogu, masła, mleka, kiełbasy, dżemu, wina itd. Nie pozwalają na to karkołomne przepisy sanitarne, które właścicielowi jednej krowy, chcącemu sprzedawać masło, stawiają wymogi podobne jak przemysłowej mleczarni. Właściciel sadu owocowego musi wyrzucać tony niesprzedanych owoców, bo aby sprzedać zrobione z nich dżemy, musiałby wybudować przetwórnię, której koszt za jego życia na pewno by się nie zwrócił. Agroturystyka, stanowiąca często wyraz zakompleksienia, braku wyobraźni i wiedzy zarówno właścicieli, jak i urzędników sprawujących kontrolę nad jakością usług agroturystycznych, nie przynosi upragnionych dochodów (mimo dostępnych dotacji) ze względu na brak kompleksowej strategii budowania i promowania produktów turystycznych.

Dokument jednej z polskich Lokalnych Grup Działania przedstawia listę wybranych działań do sfinansowania z dotacji na rok 2010 w ramach priorytetów unijnych, mających odnowić i rozwinąć wieś w 4 gminach należących do organizacji. Dotacje otrzymało 28 inicjatyw⁷: w 16 przypadkach wnioskodawcami były urzędy gmin, w 2 przypadkach – gminne centra kultury, w 1 przypadku – Ochotnicza Straż Pożarna (także dotowana przez gminy). Najbardziej wymowne są jednak cele wydatków: doposażenie świetlicy, odnowienie chodników, wymiana dachu w budynku OSP, budowa boisk ze sztucznej trawy, budowa placów zabaw, zakup zestawów biesiadnych, wyposażenie świetlic i centrów kultury, obchody rocznic utworzenia wsi, utwardzenie placów przed świetlicami, zakup zastawy stołowej dla OSP…

W ramach działania o nazwie „Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej” przyznano dotacje na zagospodarowanie terenu siedliska pod agroturystykę, zakup ciągnika i pługa obracalnego, zakup agregatu uprawowo-siewnego. Wśród wydatków są też: enigmatycznie określone „zapobieganie wykluczeniu cyfrowemu” (warte 198 tys. zł), 2 szkolenia o turystyce pielgrzymkowej (warte ok. 19 tys. zł) oraz oznakowanie tras do narciarstwa biegowego (warte 12,6 tys. zł). Ogółem wartość dofinansowania projektów mających odnowić wsie poprzez działania Leadera+ w 4 gminach wyniosła 1 322 815,03 zł (2010 r.). W Polsce mamy 2500 gmin, których większość, bo ok. 90%, należy do jakiejś LGD. Każda z nich może wydać – biorąc pod uwagę tylko środki z Programu Leader+ – ok. 350 tys. zł rocznie na cele ewidentnie nierozwojowe.

Jak bumerang powraca wypowiedź dr. A. Hałasiewicza z Kancelarii Prezydenta: Najważniejszym miernikiem było po prostu wykorzystanie tych środków. W roku 2011 powinno się mówić zatem o sukcesie, bo jak się okazuje, to, co się stało, było zakładane przez stronę rządową. Leader+ miał dać wsi pieniądze. I dał je, nie tylko nie wnosząc nowej jakości, ale niszcząc wiarę w zdrowy chłopski rozum. Bo chłopi nie zbudowaliby na wsi boisk ze sztuczną trawą, gdyby nie „pomoc” urzędniczych fachowców.

Liderzy z urzędu

Prawdziwe tsunami finansowe pojawiło się wraz z funduszem sołeckim, wprowadzonym przez Sejm w 2009 r. Sołtysi, traktowani przez swoje społeczności jak „siedzący na garnuszku gminnym”, otrzymali ogromne pieniądze z klucza rządowego, a więc zabezpieczone systemowo. Systemowo też i odgórnie uznano, że każdy sołtys wsi polskiej jest liderem, który zasługuje na stałe dotowanie. Trzeba głęboko westchnąć nad takim pojmowaniem funkcji lidera. Znakomita większość rzeczywistych liderów walczy o realizację niszowych projektów społecznych bądź kosztem własnych rąk i środków, bądź kosztem jakości tych projektów. Żadna lokalna organizacja społeczna, która nie jest organizacją typu Quango, nie zasłużyła na takie zaufanie rządu polskiego, jak sołtysi.

Od lutego 2009 r. każda wieś polska obudziła się z nowym liderem. O pojmowaniu tej roli przez decydentów wiele mówią regulacje funduszu sołeckiego, stanowiące, że środki pochodzące zeń mogą być przeznaczone wyłącznie na przedsięwzięcia mieszczące się w zakresie zadań własnych gminy. Czyli chodniki, świetlice, OSP… (patrz wyżej). Korzyścią dla gminy są dodatkowe pieniądze z budżetu państwa, o wartości do 30% poniesionych wydatków. Największe dofinansowanie będą otrzymywać gminy o najniższych dochodach, zaś najmniejsze – gminy najbogatsze. Przypomina to monstrualną hodowlę liderów, która otrzymuje ogromne środki w nadziei, że może co któryś sołtys uaktywni się społecznie. W tym samym czasie setki kreatywnych liderów wiejskich otrzymały sygnał, że nie zasługują na wsparcie i zaufanie publiczne.

Cztery potrzeby

Polska wieś potrzebuje prostych i stosunkowo niedrogich narzędzi. Na przykład, aby uaktywnić się gospodarczo, rolnik potrzebuje taniego kredytu (a nie chaotycznie przyznawanych dotacji⁸) oraz wiejskiego inkubatora przedsiębiorczości, czyli budynku spełniającego wszelkie wymagane przepisami normy sanitarne, w którym można byłoby produkować żywność lokalną. Jeden inkubator umożliwiałby kilku lub kilkunastu wsiom drobne przetwórstwo, które generuje miejsca pracy, godne dochody, wzbogacenie rynku produktów lokalnych i wiele innych dóbr, w tym poczucie godności rolnika, obecnie kojarzonego głównie z obywatelem niewygodnym, zacofanym i kosztownym.

Wieś polska potrzebuje wymiany elit w samorządach lokalnych, czyli ograniczenia kadencyjności włodarzy. W obecnym systemie mogą oni dożywotnio sprawować władzę. Prowadzi to do wielu patologii, z których nepotyzm i marazm ścigają się o pierwszeństwo, odbierając inicjatywę obywatelom. Co wybory przybywa gmin, w których nie ma już kontrkandydatów do funkcji wójta czy burmistrza. W znanych autorce 10 gminach środkowej Polski, podczas ostatnich wyborów samorządowych w 80% nie było kontrkandydatów, a w 20% (2 przypadki) jeden z wójtów zrezygnował po ponad 30-letniej służbie, a drugi został „zdjęty z ewidencji” przez CBA (!).

Wieś polska potrzebuje dobrej edukacji, w tym także edukacji o wartości dziedzictwa kulturowego regionów. W betonowych, ujednoliconych bezstylową pseudo-architekturą wsiach trudno szukać wypoczynku. Dla ludzi wrażliwych, pobyt w większości polskich gospodarstw agroturystycznych jest nie do przyjęcia, a więc swoje pieniądze zostawią w harmonijnych kulturowo wsiach zachodu czy południa Europy.

Wreszcie – wieś polska potrzebuje debaty ekspertów i samych zainteresowanych, czyli rolników i przede wszystkim lokalnych społeczników (nie Quango!) nad stanem polskiej wsi i działaniami, jakie trzeba podjąć dla poprawy sytuacji.

Wiesława Kowalska

Przypisy:

1. Europejski Trybunał Obrachunkowy zbadał, czy podejście Leader zostało wdrożone w sposób umożliwiający uzyskanie wartości dodanej, a równocześnie minimalizujący ryzyko niepowodzeń w sferze należytego zarządzania finansami. Trybunał ocenił wdrażanie przez LGD programów Leader+ w latach 2000–2006, w których ostateczne płatności zostały dokonane w roku 2009. Ponadto ocenił opracowane przez LGD strategie osi 4, obejmujące plany wdrożenia podejścia Leader w okresie 2007–2013. Kontrola Trybunału została przeprowadzona w wybranych losowo 202 organizacjach LGD w 23 państwach członkowskich, w tym w Polsce.
2. Debata zorganizowana przez Fundację Wspomagania Wsi: „Leader – czy można więcej”, Warszawa, 17 marca 2011 r.
3. Podejście oddolne miało ograniczony zakres w przypadku lokalnych grup działania, które przyznawały większość finansowania podmiotom, z którymi byli związani ich członkowie; potencjalna wartość dodana partnerstwa nie została uzyskana w LGD, gdzie kluczową rolę w procesie podejmowania decyzji odgrywały władze lokalne; niewiele LGD mogło wykazać w swoich strategiach lub projektach istnienie innowacyjnych rozwiązań lub współpracy między różnymi sektorami (Źródło: „Sprawozdanie specjalne nr 5/2010 Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, Wdrożenie podejścia Leader w zakresie rozwoju obszarów wiejskich”, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg 2010, s. 55).
4. Proceder ten potwierdził aktualny raport Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (s. 59): Oddolne określanie lokalnych rozwiązań dla lokalnych problemów jest kluczowym elementem programu Leader, ale wszystkie – poza jedną – ze skontrolowanych instytucji zarządzających w okresie 2007–2013 wdrożyły w rzeczywistości system odgórny. […] Może to ułatwić kontrolę nad programem Leader, ale ogranicza zakres innowacyjnych strategii lokalnych, przez co ogranicza również szansę uzyskania wartości dodanej, która uzasadnia stosowanie podejścia Leader.
5. Podczas międzynarodowej konferencji „Podejście Leader po roku 2013 wobec nowych wyzwań rozwoju obszarów wiejskich Europy”. Pełen wywiad dostępny jest na www.fww.org.pl
6. W latach 2006–2007 lokalne grupy działania mogły w drodze konkursu uzyskać do 750 tys. zł na lokalne projekty obejmujące promocję obszarów wiejskich. Powstające LGD zmagały się z ogromem wyzwań organizacyjnych, które często były rozwiązywane przez lokalnych społeczników w formie non profit lub za znikomym wynagrodzeniem. O sfinansowaniu zaliczkowym projektów nie mogło być mowy bez udziału samorządów. Założenie to z góry przekreślało walor partnerstwa.
7. Źródło: www.znamiwarto.pl
8. Dotacje na inwestycje w gospodarstwach rolnych przyznawane są przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Procedury aplikacyjne są na tyle skomplikowane, że rolnik nie jest w stanie przeprowadzić ich samodzielnie. Zmuszony jest korzystać z wyspecjalizowanych firm, których usługi są bardzo kosztowne bez względu na wielkość inwestycji. W rezultacie ubieganie się o małe dotacje jest nieopłacalne, co skutkuje sytuacją, w której z dotacji mogą korzystać przede wszystkim wielcy inwestorzy rolni.