Amerykański system gwarantujący bezpieczeństwo ekonomiczne jest niewydolny z wielu powodów. Głównym z nich jest czynnik obecny w niemal wszystkich rodzajach polityki społecznej. Opierają się one na założeniu, że ludzie są stale zatrudnieni. Większość programów zabezpieczenia społecznego, począwszy od ubezpieczeń społecznych (Social Security), przez ubezpieczenie od bezrobocia (Unemployment Insurance), a skończywszy na Medicare [Medicare to program ubezpieczeń społecznych w USA, zapewniający ubezpieczenie zdrowotne m.in. osobom powyżej 65. roku życia oraz niepełnosprawnym – przyp. red.], wymaga, aby ludzie przez lata płacili składki, zanim uzyskają świadczenia.

Problem polega na tym, że gospodarka amerykańska w coraz większym stopniu charakteryzuje się niestabilnością zatrudnienia. Po kilku latach wychodzenia z recesji stopa bezrobocia kształtuje się na poziomie 8,5%, częściowe bezrobocie wynosi 17,2%, natomiast odsetek pracujących utrzymuje się znacznie poniżej poziomu sprzed kryzysu gospodarczego.

Nawet te dane nie oddają w pełni rozmiarów niestabilności zatrudnienia. W latach 2004–2007, czyli w okresie dynamicznego wzrostu gospodarczego, 43 mln pracowników (prawie 1/3 siły roboczej) pozostawało przez pewien czas bez zatrudnienia, przeciętny pracownik był bezrobotny 1,5 razy przez okres ponad dwóch miesięcy.

Pomimo diametralnych różnic w sytuacji poszczególnych pracowników objętych ubezpieczeniem społecznym rząd amerykański nie przedstawił polityki zapobiegania likwidacji dotychczasowych miejsc pracy lub tworzenia nowych. Jeżeli zależy nam na utrzymaniu umowy społecznej, trzeba opracować nową politykę, która zapewni miejsca pracy Amerykanom chcącym pracować.

Tło historyczne

Przy projektowaniu części całościowego planu, określanej jako ubezpieczenie od bezrobocia (Unemployment Insurance, UI), jej twórcy stanęli przed następującym wyzwaniem: co UI może zaoferować 7,5 milionom pracowników bezrobotnych w 1935 r., którzy nigdy nie płacili składek, oraz jaką ochroną może objąć większość pracowników pozostających poza systemem. Komisja ds. bezpieczeństwa ekonomicznego uznała, że ponieważ większość ludzi utrzymuje się ze świadczenia pracy […] proponujemy zabezpieczenie zatrudnienia – promowanie prywatnych form zatrudnienia, a także zatrudnienie w zakładach państwowych dla sprawnych fizycznie pracowników, którzy w danym momencie nie mają pracy w przemyśle.

Jednym z członków komisji był Emerson Ross, główny kierownik ds. badań w Federal Emergency Relief Administration, a także przyszły zastępca dyrektora Works Progress Administration. Zaproponował on trzy potencjalne modele funkcjonowania systemu „zabezpieczenia zatrudnienia”:

• Pierwszy model zakładał wynagrodzenia w programie pracy w celu pokrycia wszystkich zasiłków dla bezrobotnych. Rodzaj „ubezpieczenia miejsca pracy” zastąpiłby UI jako główne źródło pomocy państwowej w walce z ubóstwem, gwarantowane jako wynikające z umowy uprawnienie do […] otrzymania wynagrodzenia za wykonaną pracę.
• Drugi model przewidywał system mieszanego ubezpieczenia miejsca pracy, w którym składki na zabezpieczenie w przypadku bezrobocia na program pracy byłyby włączane do puli rezerwy generalnej (General Fund), aby zapewnić pracę wszystkim bezrobotnym bez względu na fakt opłacania składek.
• Trzeci model proponował dwa równoległe systemy; UI w formie takiej jak obecnie w USA, a następnie program pracy, który zacząłby funkcjonować po wygaśnięciu uprawnienia do uzyskiwania zasiłków na podstawie programu ubezpieczeń dla bezrobotnych. W modelu tym skorzystanie z zapewnianej przez państwo możliwości pracy zastąpiłoby zasiłki z UI po upływie 14 tygodni.

Przy opracowywaniu systemu zabezpieczenia zatrudnienia (Employment Assurance, EA) dla XXI wieku możemy czerpać z 75-letnich doświadczeń z całego świata. Ogólnie biorąc, system EA powinien opierać się na dwóch rodzajach polityki: zapobiegającym utracie miejsc pracy oraz stwarzającym nowe miejsca pracy, gdy recesja pokona pierwszą linię obrony.

Zabezpieczenie zatrudnienia – utrzymanie obecnych miejsc pracy

Zgodnie z zasadą, że lepiej zapobiegać niż leczyć, przeciwdziałanie utracie pracy jest zawsze bardziej pożądane od prób zapewnienia pracy bezrobotnym. Poza natychmiastowym wstrząsem związanym z brakiem wynagrodzenia bezrobocie ma również istotne długotrwałe konsekwencje: 55% zwolnionych pracowników podejmuje pracę za wynagrodzenie niższe od poprzedniego, a dla 36% z nich jest ono niższe o co najmniej 20%.

Rozszerzenie zakresu ustawy o przystosowaniu pracowników i przekwalifikowaniu (Worker Adjustment and Retraining Notification Act – WARN Act) oraz wprowadzenie do niej poprawek nakładających na dużych pracodawców obowiązek zawiadomienia o utracie pracy z 60-dniowym wyprzedzeniem mogłoby położyć podwaliny pod system, w którym rząd współpracuje z pracodawcami w celu przeciwdziałania zwolnieniom, zamiast oczekiwać na dalszy rozwój wypadków i następnie proponować pomoc. W innych krajach te i podobne środki określa się mianem „aktywnej polityki rynku pracy”.

W krajach OECD sprawdzają się różne rodzaje aktywnej polityki rynku pracy zapobiegające szybkiemu wzrostowi bezrobocia w czasie recesji. Można je finansować, umożliwiając pracownikom korzystanie z części zasiłków UI lub (jak było w przypadku ustawy z 2010 r. o zachętach do zatrudniania w celu przywracania miejsc pracy – Hiring Incentives to Restore Employment, HIRE Act) oferując ulgę na podatek od wynagrodzenia dla objętych nią pracodawców:

• dzielenie pracy (work-sharing) W Niemczech i Holandii pracodawcy, którzy zmniejszają liczbę godzin pracy swoim pracownikom zamiast ich zwalniać, otrzymują ulgę podatkową, aby wypłacić pracownikom dotacje do wynagrodzenia i w ten sposób wyrównać utratę jego części. Podczas gdy 17 amerykańskich stanów uczestniczy w programach dzielenia pracy, większości stanów brakuje środków finansowych, by pomóc większej liczbie, a nie jedynie garstce pracodawców – rządowy program dzielenia pracy mógłby rozwinąć i usprawnić ten program.
• edukacja i szkolenia Szwecja oferuje podobną dotację dla pracodawców, którzy powstrzymują się przed zwalnianiem, jednak zamiast ograniczać liczbę godzin pracy, zapewnia się finansowanie pracownikom (którzy w innym przypadku zostaliby zwolnieni), aby podnieśli kwalifikacje przez zdobycie wykształcenia, ukończenie stażu lub szkolenia. Pomimo że metoda ta nie rozkłada skutków recesji w taki sposób jak dzielenie pracy, na dłuższą metę przekłada się na wzrost wydajności.

Każda z powyższych strategii byłaby stosowniejsza od obecnej polityki rządu USA. O wiele korzystniej jest wydać trochę pieniędzy z wyprzedzeniem, za pośrednictwem częściowego UI lub ulg podatkowych, niż stracić więcej w dłuższym okresie poprzez niepotrzebne bezrobocie, utratę zarobków oraz przedłużające się recesje.

Zabezpieczenie zatrudnienia – ubezpieczenie miejsca pracy w celu tworzenia nowych miejsc pracy w czasie recesji

Polityka utrzymywania zatrudnienia podobna do opisanych powyżej w najlepszym razie prowadzi pracodawców do uniknięcia przekształcenia łagodnej recesji w spiralę depresji gospodarczej, spowodowanej masowymi zwolnieniami. Jednak w przypadku głębokich recesji nawet państwowe dotacje mogą okazać się niewystarczające, aby zapobiec dramatycznemu wzrostowi bezrobocia. W takich przypadkach bezpośrednie wysiłki zmierzające do tworzenia miejsc pracy zgodnie z wytycznymi ustawy o lokalnych miejscach pracy dla Ameryki (Local Jobs for America Act) są niezbędne do przeciwdziałania dużemu skokowi bezrobocia. Pomimo tego, jak widzimy na przykładzie ustawy mającej na celu ożywienie gospodarki i niedawno zaproponowanej przez Obamę ustawy o amerykańskich miejscach pracy (American Jobs Act), niezwykle trudno jest przegłosować w niedługim czasie w Kongresie odpowiednie środki służące tworzeniu nowych miejsc pracy.

Jednym ze sposobów na uniknięcie tego instytucyjnego impasu byłoby powołanie jednostki/organu ds. tworzenia miejsc pracy – systemu ubezpieczenia miejsca pracy (Job Insurance System) – aby zapewnić zatrudnienie w czasie recesji. Stały program z własnym źródłem finansowania i rezerwami, umożliwiający tworzenie projektów zatrudnienia „od zaraz”, sprawiłby, że Kongres nie musiałby odkrywać Ameryki na nowo w czasie każdej recesji.

Kolejnymi zaletami takiego rozwiązania są szybkość i elastyczność. Poprzez natychmiastowe przeciwdziałanie masowym zwolnieniom program ubezpieczenia miejsca pracy znacząco wpłynie na przewidywania pracodawców wobec przyszłych wydatków konsumenckich i dochodów, zapobiegając efektowi spirali, gdy zwolnienia skłaniają innych pracodawców do ograniczenia siły roboczej, zanim zmniejszy się popyt.

Równowartość 1 procentu podatku od wynagrodzenia da kwotę w wielkości odpowiedniej do zatrudnienia miliona pracowników rocznie. Kilka lat standardowego wzrostu gospodarczego przyczyni się do stworzenia funduszu rezerwowego umożliwiającego ponowne zatrudnienie bezrobotnych na masową skalę nawet w czasie najgłębszej recesji. Zapewnienie ludziom pracy za godziwe wynagrodzenie ma dwie ekonomiczne zalety względem UI. Po pierwsze zapobiegnie przekształceniu się bezrobocia w biedę (czego nie zapewnia obecnie UI). Po drugie oznaczałoby, że gospodarka odzyska ok. 109 000 dolarów zysków z produkcji na każdego pracownika, które traci, gdy są oni bezrobotnymi.System ubezpieczenia miejsca pracy jest o wiele skuteczniejszy w przeciwdziałaniu społecznym i psychologicznym skutkom bezrobocia od tego, z czym mamy do czynienia obecnie. W 1944 r. William Beveridge pisał, że Najgorszym, co można zrobić bezrobotnemu, jest kolejne poniżenie, ponieważ utrata pracy sama w sobie jest złem. Widziałem wartościowych, odważnych ludzi doprowadzonych przez ciągłe, przymusowe bezrobocie do stanu, w którym czuli się zapomniani, niechciani i wyrzuceni na śmietnik. Podczas obecnej recesji, pomimo funkcjonowania UI, wskaźniki depresji klinicznej wzrosły o 36%, po części dlatego, że aż 79% długotrwale bezrobotnych zgłasza nasilenie stresu psychicznego związanego z utratą pracy. Niezależnie od tego, czy pracownicy mają dostęp do UI, pozbawienie ich możliwości zarobienia na utrzymanie i wniesienia wkładu w społeczeństwo jest złe.

Zabezpieczenie zatrudnienia stanowi przykład jednego z rzadkich przypadków, gdy, posługując się słowami Benjamina Franklina, robiąc coś dobrego, mamy się dobrze. Ograniczając liczbę osób, które straciły pracę w czasie recesji, zmniejszamy zarówno obciążenie systemu UI, jak i zapewniamy maksymalną liczbę płatników przypadających na beneficjenta. Ponadto sprawiamy, że pracownicy nie zostają spisani na straty i nie muszą żyć z zasiłku. Jednocześnie korzystamy z zalet zwiększonej konsumpcji i produkcji, które nie byłyby możliwe, gdyby pracownicy pozostali na UI.

Steven Attewell

tłum. Anna Kleina

Artykuł ukazał się w styczniu 2012 r. na stronie internetowej New America Foundation, amerykańskiego lewicowego think tanku. Pominięto przypisy o charakterze bibliograficznym. http://www.newamerica.net/