Globalna OFEnsywa

Jesień 2013 |

W powszechnej opinii stan polskiego systemu emerytalnego nie jest zadowalajA�cy. Gdy w roku 2010 zredukowano rolA� Otwartych Funduszy Emerytalnych poprzez zmniejszenie skA�adek na ich rzecz, nie obyA�o siA� bez kontrowersji. PojawiA�y siA� gA�osy, iA? dokonano a�zskoku na kasA� PolakA?wa�?, jednoczeA�nie inni bili brawo dla takiego posuniA�cia. Kto miaA� racjA�? W ocenie moA?e pomA?c ksiA�A?ka a�zPrywatyzacja emerytura�? Mitchella A. Orensteina.

Nie mA?wi ona o tym, czy system oparty na prywatnych funduszach typu OFE jest pozytywny, czy teA? nie, gdyA? tematyka rozprawy jest nieco inna. Autor stawia trzy gA�A?wne pytania: jakA� rolA� w przenoszeniu siA� trendA?w politycznych z kraju do kraju odgrywajA� podmioty transnarodowe; jak moA?emy zrozumieA� oddziaA�ywanie tych podmiotA?w na politykA�; kiedy i na jakich zasadach podmioty transnarodowe wpA�ywajA� na obszary polityki krajowej. Kwestie te analizuje na podstawie zmian w systemach emerytalnych w kilkudziesiA�ciu rA?A?nych krajach na przestrzeni ostatnich kilku dekad. W zdecydowanej wiA�kszoA�ci z nich doszA�o w tym czasie do procesu prywatyzacji systemA?w emerytalnych. Orenstein zainteresowany jest analizA� tego, jak organizacje typu Bank Aswiatowy wpA�ywajA� na politykA� krajowA� oraz w jaki sposA?b i w czyim interesie to robiA�. ZakA�ada przy tym sA�usznie, A?e jeA?eli dzieje siA� tak w przypadku systemu emerytalnego (stanowiA�cego 10a��15% dochodu narodowego), to dzieje siA� tak rA?wnieA? w sprawach mniejszej wagi.

Czym jest tytuA�owa prywatyzacja emerytur? Jest to czA�A�ciowe lub caA�kowite zastA�pienie systemA?w emerytalnych, opartych na zabezpieczeniu spoA�ecznym, przez systemy oparte na prywatnych indywidualnych emerytalnych kontach oszczA�dnoA�ciowych. DziaA�ania te, jak zauwaA?a autor, wpisujA� siA� w dominujA�cy trend neoliberalnych reform, zgodnie z ktA?rymi zasady indywidualizmu przedkA�adane sA� nad kolektywizm, a rynki prywatne nad zarzA�dzanie publiczne.

Reformy te mogA� przebiegaA� w zaleA?noA�ci od kraju w sposA?b rA?A?norodny i prowadziA� do rA?A?nych modeli. Przede wszystkim istotne jest to, czy paA�stwowy system emerytalny jest caA�kowicie zastA�powany, czy teA? system prywatny dziaA�a obok niego, rA?wnolegle. Orenstein wyrA?A?nia prywatyzacjA� w trzech formach: zastA�pczej, mieszanej i rA?wnolegA�ej. Pierwsza z nich wycofuje tradycyjne systemy zabezpieczenia spoA�ecznego, zastA�pujA�c je systemami opartymi na prywatnych kontach indywidualnych. Prywatyzacje mieszana i rA?wnolegA�a pozostawiajA� tradycyjny system zabezpieczenia spoA�ecznego, wprowadzajA�c dodatkowo prywatne konta indywidualne. Przy czym w modelu mieszanym sA� one obowiA�zkowe, natomiast w modelu rA?wnolegA�ym uczestnikom pozostawia siA� wybA?r. W kaA?dym paA�stwie wyglA�da to inaczej, ze wzglA�du na rA?A?ne wysokoA�ci skA�adek, zasady ich podziaA�u, wysokoA�A� wieku emerytalnego i wiele innych czynnikA?w. Zasadniczo jednak najwiA�kszA� popularnoA�A� zyskaA� system mieszany, wprowadzony m.in. w Szwecji, na WA�grzech, SA�owacji, a takA?e w Polsce. Prywatyzacja emerytur wraz z likwidacjA� dotychczasowego systemu to domena krajA?w pozaeuropejskich, takich jak Chile, Boliwia czy Meksyk. System rA?wnolegA�y wprowadzono natomiast np. w Wielkiej Brytanii, Argentynie, Estonii i na Litwie.

Orenstein przekonuje, A?e nowe reformy emerytalne sA� niezwykA�e nie tylko ze wzglA�du na ich rewolucyjny charakter, ale takA?e z uwagi na prA�dkoA�A�, z jakA� siA� rozprzestrzeniA�y od kraju do kraju, bA�dA�c wdraA?ane w ponad trzydziestu krajach caA�ego A�wiata o rA?A?norodnej historii, gospodarce, systemach emerytalnych i poziomie rozwoju gospodarczego. Pionierskie idee, wdroA?one na poczA�tku lat 80. w Chile, potrzebowaA�y zaledwie dekady, aby rozprzestrzeniA� siA� do innych krajA?w caA�ego A�wiata a�� zarA?wno bogatych paA�stw OECD, jak i krajA?w rozwijajA�cych siA�. StaA�o siA� tak w znacznej mierze wskutek poczynaA� podmiotA?w transnarodowych.

Warto w tym miejscu powiedzieA�, kim one sA�. Orenstein stwierdza, A?e opisanie ich roli jest nieA�atwe. Pracownik miA�dzynarodowej instytucji, ktA?ry zostaje czA�onkiem krajowego zespoA�u do spraw reformy, to przykA�ad wpA�ywu tejA?e instytucji czy jeszcze nie? Zdaniem autora a�� tak. Stosuje on szerokA� definicjA� podmiotA?w transnarodowych, czyli tych, ktA?re sA� zaangaA?owane w rozwA?j, transfer i wdraA?anie polityki w wielu paA�stwach. SA� to wiA�c zarA?wno Bank Aswiatowy, MiA�dzynarodowy Fundusz Walutowy, MiA�dzynarodowa Organizacja Pracy, jak i pojedynczy gracze globalnej polityki, tacy jak np. chilijscy ekonomiA�ci oraz agencje rzA�dowe propagujA�ce okreA�lone rozwiA�zania (np. USAID, czyli RzA�dowa Agencja Pomocowa USA).

TresA� ksiA�A?ki nie nasuwa jednak skojarzeA� ze spiskiem wielkich organizacji. Orenstein podkreA�la, A?e jakkolwiek wpA�yw podmiotA?w transnarodowych na politykA� krajowA� jest widoczny, stanowi on jednak sprawA� zA�oA?onA�. Wbrew utartym przeA�wiadczeniom, choA� instytucje takie jak np. Bank Aswiatowy wyznaczajA� pewne kierunki, to jednak kierunki te ewoluujA� i sA� dynamiczne. W przeciwieA�stwie do wielu modeli postA�powania podmiotA?w transnarodowych nie wydaje mi siA�, A?e tworzA� one monolit i nie ulegajA� zmianom. UwaA?am raczej, A?e analitycy powinni zwracaA� uwagA� na ich wewnA�trzne zachowania organizacyjne. W przypadku podmiotA?w transnarodowych wynika ono z przyjA�tych przez nie idei, posiadanych zasobA?w oraz procesA?w wewnA�trznych podejmowania decyzji i uczenia siA�, ktA?re wraz z upA�ywem czasu podlegajA� zmianom.

Orenstein przytacza tutaj przykA�ad debat wewnA�trz Banku Aswiatowego, podczas ktA?rych A�cierali siA� przeciwnicy i zwolennicy prywatyzacji emerytur. Debaty te doprowadziA�y do sytuacji, w ktA?rej doradztwo Banku Aswiatowego w 1995 r. rA?A?niA�o siA� znacznie od tego, co ta sama instytucja zalecaA�a 5 lat pA?A?niej. PoczA�tkowy hurraoptymizm zostaA� stonowany przez rosnA�cA� w siA�A� (choA� nadal bA�dA�cA� w mniejszoA�ci) grupA� sceptykA?w, wA�rA?d ktA?rych najbardziej znanA� postaciA� jest Joseph Stiglitz. Nie zmieniA�o to w tym przypadku ogA?lnej idei popierania prywatyzacji systemA?w emerytalnych, lecz znacznie zA�agodziA�o wydA?wiA�k takich opinii. Natomiast juA? w 2006 r. Departament Oceny Operacji Banku Aswiatowego wydaA� sprawozdanie, w ktA?rym powaA?nie skrytykowaA� kierunek dotychczasowej polityki doradczej Banku Aswiatowego, przede wszystkim jeA?eli chodzi o zachwalanie prywatyzacji emerytur w krajach, gdzie rynki finansowe nie byA�y na tyle rozwiniA�te, by podoA�aA� nowemu systemowi.

Najobszerniejsze rozdziaA�y poA�wiA�cone sA� kwestii samego wpA�ywu podmiotA?w miA�dzynarodowych na krajowA� politykA�. Orenstein wskazuje na dwa typy organizacji: podmioty wetujA�ce i proponujA�ce. Pierwsze z nich zostaA�y zdefiniowane [a��] jako podmioty posiadajA�ce formalne prawo weta wobec rozstrzygniA�A� podczas procesu politycznego. Podmioty proponujA�ce rozumie siA� jako dostawcA?w w peA�ni opracowanych projektA?w reform i ich obroA�cA?w w wewnA�trznej debacie politycznej. MogA� one osiA�gaA� swe cele, oddziaA�ujA�c na preferencje podmiotA?w wetujA�cych lub umacniajA�c przewagA� jednego takiego podmiotu nad innymi, by tA� drogA� tworzyA� szersze koalicje na rzecz reform. PodziaA� ten jest o tyle uA?yteczny, A?e uA�atwia zrozumienie, w jaki sposA?b dziaA�ajA� podmioty miA�dzynarodowe. Nie sA� bezpoA�rednio odpowiedzialne za podejmowane reformy, to nie do nich naleA?y decydujA�cy krok, gdyA? sA� one podmiotami proponujA�cymi. Jednak, jak podkreA�la Orenstein, myli siA� ten, kto sA�dzi, A?e skoro decyzja ta formalnie pozostaje w rA�kach rzA�du krajowego, to rola podmiotA?w miA�dzynarodowych jest marginalna. Przeciwnie, podmioty transnarodowe zachowujA� siA� jak nerwowi rodzice doglA�dajA�cy wewnA�trznych procesA?w reform, uA?alajA�cy siA� nad swoim brakiem kontroli, tym niemniej wywierajA�cy subtelny wpA�yw na wszystkich etapach rozwoju wypadkA?w.

Pierwszym etapem interwencji podmiotA?w miA�dzynarodowych jest faza ksztaA�towania polityki, gdy formuA�uje siA� nowe idee, a wiA�c tworzy ramy do dziaA�aA�. NastA�pnie idee te przenoszone sA� do konkretnego kraju i promowane. Trzecim i ostatnim etapem jest pomoc w ich wdroA?eniu, juA? w praktyce.

KaA?dy z wymienionych etapA?w zostaA� opisany przez Orensteina. Historia prywatyzacji emerytur ma swA?j poczA�tek w Chile, gdzie byA�a jednym z elementA?w pakietu neoliberalnych reform Pinocheta. Ich siA�A� sprawczA� byA� jednak nie on, lecz wyksztaA�ceni na amerykaA�skich uniwersytetach, czA�sto ze wsparciem USAID, tzw. chilijscy Chicago Boys a�� poniewaA? gA�A?wnym oA�rodkiem nowej ekonomii monetarystycznej, nastawionej na bezwzglA�dne promowanie wolnego rynku, byA� wA�aA�nie Uniwersytet Chicagowski. To m.in. WydziaA� Ekonomiczny tej uczelni braA� udziaA� w realizacji finansowanego przez rzA�d USA programu pomocowego dla Chile. Celem programu byA�o przeszkolenie elitarnej grupy ekonomistA?w, ktA?rzy wrA?ciliby do ojczyzny, aby nauczaA� na Uniwersytecie Katolickim w Santiago w celu przeciwdziaA�ania lewicowej ekonomii, ktA?ra w owym czasie dominowaA�a w Ameryce A?aciA�skiej, i wyksztaA�ciA� miejscowych ekonomistA?w, ktA?rzy mogliby prowadziA� dalsze dziaA�ania pomocowe. [a��] Pomimo pewnego poczA�tkowego oporu ze strony tamtejszych studentA?w wprowadzili do dyskursu akademickiego w Chile ekonomiA� monetarystycznA�, a pA?A?niej, za czasA?w reA?imu Pinocheta, byli stopniowo powoA�ywani do sA�uA?by paA�stwowej, aby nadaA� chilijskiej polityce gospodarczej nowy radykalny kierunek.

To wA�aA�nie oni, z gA�A?wnA� postaciA� reform, ministrem pracy JosA� PiA�erA� (absolwentem Harvardu), stworzyli w latach 1980a��1981 nowy system emerytalny. UjednolicaA� on A�wiadczenia wszystkich grup spoA�ecznych (nie liczA�c wojska) oraz bazowaA� na towarzystwach emerytalnych, zarzA�dzajA�cych indywidualnymi kontami emerytalnymi. SkA�adka zostaA�a obniA?ona do 10% pA�acy i dodatkowo 3% na rentA� inwalidzkA� oraz ubezpieczenie na A?ycie. ZwiA�kszyA�o to zarobki, lecz juA? po roku doszA�o do spirali inflacyjnej. RzA�d jednak nie modyfikowaA� systemu i w sytuacji oA?ywienia gospodarczego nadszedA� czas profitA?w. Salda kont szybko rosA�y, a reforma zaczA�A�a byA� postrzegana jako wA�aA�ciwy model dla innych paA�stw, zwA�aszcza w Ameryce A?aciA�skiej. PotA�gowaA�o to swoiste a�zchwalenie siA�a�? wynikami poprzez liczne sponsorowane publikacje naukowe, konferencje, dziaA�ania organizacji rzA�dowych i doradcA?w promujA�ce nowA� ideA�, a takA?e reklamA� ze strony towarzystw funduszy inwestycyjnych. TwarzA� tych dziaA�aA� byA� wspomniany JosA� PiA�era, ktA?rego dalsza kariera byA�a juA? nieodA�A�cznie zwiA�zana z prywatyzacjA� emerytur a�� jako jej promotor spotykaA� siA� z najwaA?niejszymi politykami A�wiata.

W 1994 r. idea prywatyzacji z regionalnej zaczA�A�a stawaA� siA� globalnA�. Bank Aswiatowy wydaA� wtedy publikacjA� pt. a�zAverting the Old Age Crisisa�?, ktA?ra stanowi efekt projektu badawczego gA�A?wnego ekonomisty Banku Aswiatowego, Larrya��ego Summersa. Raport a�zAvertinga�? stanowiA� punkt zwrotny w globalnych staraniach na rzecz reformy emerytalnej. ByA� waA?ny z dwA?ch powodA?w: po pierwsze, stanowiA� duA?y postA�p w myA�leniu o reformie emerytalnej, a po drugie, proces pisania i rozpowszechniania raportu przyczyniA�y siA� do ukonstytuowania siA� duA?ej grupy ekspertA?w do spraw prywatyzacji emerytur i szerokiego konsensusu w ramach Banku Aswiatowego odnoA�nie do metody prywatyzacji emerytur. [a��] UczyniA� on z Banku Aswiatowego gA�A?wny autorytet w sprawie badaA� i myA�lenia nad reformA� emerytalnA�. W pA?A?niejszym okresie Bank potwierdziA� ten autorytet ekspercki, przeznaczajA�c znaczne A�rodki na pomoc technicznA� i poA?yczki na rzecz reformy emerytalnej.

Przed wydaniem tej publikacji Bank nie prezentowaA� jednolitego stanowiska w sprawie optymalnego systemu emerytalnego, poszczegA?lni eksperci mieli rA?A?ne poglA�dy. Gdy systematycznie przeszuka siA� wszystkie publicznie dostA�pne dokumenty projektowe dotyczA�ce emerytur na stronie internetowej Banku Aswiatowego, oczywiste stanie siA�, A?e kilka publikacji Banku Aswiatowego, nawet pA?A?nych z 1993 roku, ostrzegaA�o przed prywatyzacjA� emerytur, argumentujA�c, A?e nie rozwiA�A?e ona podstawowych problemA?w stojA�cych przed systemami Europy Asrodkowej i Wschodniej. [a��] W latach 1994a��2004 A?aden z dokumentA?w projektowych Banku Aswiatowego nie byA� niezgodny z prywatyzacjA� emerytur, co wskazuje, A?e zmiana polityki w Banku nastA�piA�a w zwiA�zku z publikacjA� a�zAvertinga�? a�� zauwaA?a Orenstein.

Raport ten przede wszystkim podkreA�laA� problemy demograficzne, ktA?re przyczyniajA� siA� do trudnoA�ci z wypA�acalnoA�ciA� tradycyjnych systemA?w emerytalnych, w ramach ktA?rych obecni pracownicy finansujA� emerytury obecnych seniorA?w. Wraz ze starzeniem siA� spoA�eczeA�stwa i wzrostem liczby emerytA?w wydolnoA�A� takiego systemu maleje, gdyA? niewielu musi finansowaA� wielu. OgA?lnie rzecz biorA�c, raport a�zAverting the Old Age Crisisa�? utrzymywaA�, A?e systemy zabezpieczenia spoA�ecznego zapewniajA� niski zwrot inwestycji i pozostawiajA� wiele osA?b bez wsparcia, majA�c na celu wspieranie juA? uprzednio uprzywilejowanych sektorA?w siA�y roboczej, szczegA?lnie w krajach rozwijajA�cych. [a��] Co najwaA?niejsze, a�zAvertinga�? stworzyA� kompleksowA� i atrakcyjnA� alternatywA� dla systemA?w emerytalnych opartych na publicznym zabezpieczeniu spoA�ecznym, ktA?re obiecywaA�y zracjonalizowanie uzyskiwania A�wiadczeA� od dochodA?w, zwiA�kszajA�c jednoczeA�nie redystrybucjA�. PodstawowA� cechA� tego systemu miaA�o byA� powstanie trzech filarA?w A�wiadczeA�: pierwszego a�� paA�stwowego, drugiego a�� obowiA�zkowego prywatnego, opartego na kontach indywidualnych, oraz trzeciego a�� bazujA�cego na dobrowolnych oszczA�dnoA�ciach. ByA�a to wiA�c i tak opcja znacznie A�agodniejsza niA? chilijska, ktA?ra wprowadziA�a caA�kowitA� prywatyzacjA� emerytur.

Orenstein podkreA�la, iA? jednym z podstawowych celA?w reformy emerytalnej byA�o dalsze wsparcie neoliberalnej polityki, czyli uA�atwienie rozwoju rynku kapitaA�owego i jego inwestycji, a takA?e uA?ycie oszczA�dnoA�ci emerytalnych w celu zwiA�kszenia wzrostu gospodarczego. Tworzenie duA?ych rezerw publicznie ustanowionych, prywatnie zarzA�dzanych oszczA�dnoA�ci byA�o gA�A?wnym powodem zainteresowania sprawA� miA�dzynarodowych instytucji finansowych i korporacji wielonarodowych zajmujA�cych siA� zarzA�dzaniem prywatnymi funduszami emerytalnymi, takich jak Citibank, ING i inne duA?e instytucje bankowe i inwestycyjne a�� stwierdza autor. Nie trzeba chyba dodawaA�, A?e wspomniane a�zzainteresowaniea�? przeznaczyA�o odpowiednie w A�rodki na lobbing dotyczA�cy zmian.

Idee Banku Aswiatowego szybko podchwyciA�y inne organizacje, takie jak USAID, MiA�dzyamerykaA�ski Bank Rozwoju, regionalne banki rozwoju czy MiA�dzynarodowy Fundusz Walutowy. Z kolei m.in. MiA�dzynarodowe Stowarzyszenie Zabezpieczenia SpoA�ecznego oraz MiA�dzynarodowa Organizacja Pracy krytykowaA�y takie rozwiA�zania, jednak nie posiadaA�y dostatecznych A�rodkA?w i ich interwencje okazaA�y siA� nieskuteczne. Opinie Banku Aswiatowego byA�y oczywiA�cie tworzone dla celA?w praktycznych a�� wcielania ich w A?ycie w poszczegA?lnych krajach. RolA� Banku byA�o przede wszystkim doradztwo (w tym chilijskich ekonomistA?w), pomoc finansowa i techniczna. Na porzA�dku dziennym byA�o prowadzenie konferencji i seminariA?w dla urzA�dnikA?w i politykA?w, podczas ktA?rych szukano krajA?w majA�cych, jak to okreA�la Orenstein, a�zwolA� politycznA�a�?, A?eby wdroA?yA� reformy systemu emerytalnego. PrzynosiA�o to niejednokrotnie sukcesy. Na przykA�ad, w wypadku Kazachstanu [a��], wysokiej rangi reformator Grigorij Marczenko po raz pierwszy dowiedziaA� siA� o prywatyzacji emerytur w 1996 roku na konferencji Banku Aswiatowego, gdzie wysA�uchaA� wykA�adu chilijskiego reformatora JosA� PiA�ery o kontach indywidualnych. Mimo A?e byA� wA�aA�nie w trakcie realizacji innego programu reformy emerytalnej dla Kazachstanu, natomiast po tym spotkaniu odstA�piA� od starego planu i zaczA�A� realizowaA� w Kazachstanie nowy model reformy emerytalnej. Warto dodaA�, A?e tego rodzaju stwierdzenia oparte sA� nie na domniemaniach, lecz na materiale faktograficznym, w tym na rozmowach autora z politykami i ekspertami, m.in. ze wspomnianym MarczenkA�.

Konferencje, seminaria i publikacje, choA� waA?ne w kwestii inspirowania nowych partnerA?w, nie wyczerpujA� spektrum dziaA�aA� w tym celu. Podmioty transnarodowe skupiajA� wiA�kszoA�A� swoich A�rodkA?w w krajach, w ktA?rych majA� juA? uznanych i gotowych partnerA?w. Nacisk przenosi siA� teraz na zapewnianie tym partnerom zasobA?w w celu podniesienia ich majA�tku politycznego (a�zpartnerstwoa�?), poprzez stworzenie zachA�t dla innych krajowych podmiotA?w wetujA�cych, skA�aniajA�cych je do przyA�A�czenia siA� do obozu reformatorskiego (a�zsubsydiaa�?) oraz szkolenia nowych urzA�dnikA?w reformy emerytalnej z zakresu technicznych zadaA� administracyjnych. DziA�ki takiemu wsparciu, a takA?e dostA�powi do wyspecjalizowanych prawnikA?w i ekonomistA?w, reformatorzy mieli przewagA� w debatach i wykazywaniu pozytywA?w reform. WpA�yw ten moA?e nawet umoA?liwiA� zmianA� polityki krajowej. Aswiadczenie transnarodowej pomocy technicznej konkretnemu ministerstwu moA?e uczyniA� z tego ministerstwa centrum dyskursu reformy emerytalnej i wynieA�A� je ponad rywali w wiedzy technicznej i znaczeniu politycznym. Na przykA�ad Bank Aswiatowy na WA�grzech i w Polsce poczA�tkowo zapewniA� wsparcie grupom roboczym reformy emerytalnej w Ministerstwie FinansA?w, ktA?re historycznie rzecz biorA�c, nie byA�o gA�A?wnym odpowiedzialnym za reformA� emerytalnA�. Przeciwnie, odpowiedzialnoA�A� leA?aA�a w rA�kach Ministerstwa Pracy i Polityki SpoA�ecznej. Tym niemniej wsparcie ze strony Banku Aswiatowego pomogA�o umieA�ciA� Ministerstwa FinansA?w tych krajA?w u steru prywatyzacji emerytur.

Orenstein wskazuje teA? przykA�ad Polski, gdzie wnoszono realne kwoty na promocjA� emerytur. Samo USAID wydaA�o 1,4 mln dolarA?w na publicznA� strategiA� edukacyjnA� na rzecz przegA�osowania reformatorskiego ustawodawstwa. PieniA�dze zostaA�y spoA?ytkowane na dystrybucjA� ulotek dla zwiA�zkA?w zawodowych i pracodawcA?w, stworzenie wA�skiej grupy dziennikarzy posiadajA�cych wiedzA� na temat reform oraz wyjazdy studyjne dla dziennikarzy, parlamentarzystA?w i urzA�dnikA?w paA�stwowych do Argentyny, Chile, Danii i innych krajA?w. Uczestnicy tych wycieczek zostali wyselekcjonowani przez polskie Biuro PeA�nomocnika RzA�du ds. Reformy Systemu Zabezpieczenia SpoA�ecznego. Wyjazdy byA�y najdroA?szym elementem tej kampanii, ale miaA�y takA?e duA?e znaczenie, przyczyniajA�c siA� do zmiany punktu widzenia uczestnikA?w a�� zauwaA?a Orenstein. CiekawostkA� jest, iA? chociaA? rzA�d USA sponsorowaA� kampanie na rzecz reform w innych krajach, podobnej kampanii nie uruchomiono w celu promocji prywatyzacji emerytur w Stanach Zjednoczonych w latach 2004 i 2005, kiedy prezydent George W. Bush nakA�aniaA� swoich rodakA?w do zmian. Nie znalazA� on zrozumienia nawet w swojej partii, wiA�c pomysA� upadA�, zanim na dobre zostaA� poddany analizie i dyskusji.

Nie moA?na rA?wnieA? zapominaA� o swoistym szantaA?u lub teA? a�� stosujA�c sA�ownik polityczny a�� motywacji ze strony Banku Aswiatowego, MFW, USAID i regionalnych bankA?w rozwoju, ktA?re czA�sto udzielaA�y poA?yczek pod warunkiem przeprowadzenia prywatyzacji systemu emerytalnego. ByA�o to istotne, poniewaA? poczA�tki reform oznaczajA� a�zkoszty przejA�ciowea�? a�� dochody ze skA�adek trafiajA� juA? na indywidualne konta emerytalne, a rA?wnoczeA�nie obecni emeryci muszA� otrzymywaA� A�wiadczenia.

W ksiA�A?ce istotne miejsce poA�wiA�cono wpA�ywowi polityki personalnej. Bank Aswiatowy nie tylko oddelegowaA� lub zwolniA� wA�asnych pracownikA?w do udziaA�u w pracach zespoA�A?w reformatorskich na rzecz prywatyzacji emerytur na WA�grzech i w Polsce w koA�cA?wce lat 90., ale rA?wnieA? sam zatrudniA� prominentnych urzA�dnikA?w reformy emerytalnej. Orenstein podaje niekrA?tkA� listA� osA?b, ktA?re za zasA�ugi dla reform otrzymaA�y posady w miA�dzynarodowych organizacjach. SzczegA?lnie ciekawy w tym kontekA�cie jest przykA�ad MichaA�a Rutkowskiego. To jedna z najwaA?niejszych postaci odpowiedzialnych za reformA� emerytalnA� w Polsce. Rutkowski byA� od 1990 roku pracownikiem Banku Aswiatowego, a w 1996 r. wziA�A� urlop i na pewien czas zawiesiA� w nim dziaA�alnoA�A�. Tymczasem w Polsce powstaA�o Biuro PeA�nomocnika ds. Reformy Systemu Zabezpieczenia SpoA�ecznego, ktA?rego aktywnoA�A� sponsorowana byA�a przez Bank Aswiatowy. To tam grupa ekonomistA?w tworzyA�a zaA�oA?enia dotyczA�ce reformy. Na czele tego Biura stanA�A�a�� MichaA� Rutkowski. Po wdroA?eniu reform powrA?ciA� do pracy w Banku, gdzie zajmowaA� siA� reformami emerytalnymi w krajach Europy Asrodkowej i byA�ego ZSRR, nastA�pnie byA� dyrektorem ds. polityki spoA�ecznej w krajach Bliskiego Wschodu i Afryki PA?A�nocnej. Obecnie jest szefem przedstawicielstwa Banku Aswiatowego w Rosji.

RA?wnie istotna jest rola takich instytucji juA? po przeprowadzeniu reformy, kiedy peA�niA� one funkcjA� pomocniczA�, co poniekA�d ma wpA�yw na samA� decyzjA� o zmianach systemu. IstniejA� jednak silne argumenty za tym, A?e obietnica szerokiej pomocy wdroA?eniowej wpA�ywa na kalkulacje decydentA?w nad perspektywami reformy. W szczegA?lnoA�ci oczekiwanie pomocy po reformie moA?e pomA?c w przekonaniu decydentA?w w kraju o niskiej zdolnoA�ci administracyjnej, A?e reforma jest wykonalna. JeA�li wierzA� oni, A?e podmioty transnarodowe nie zostawiA� ich samych, niepokoje zwiA�zane z moA?liwoA�ciA� kosztownych niepowodzeA� mogA� ulec zmniejszeniu. Po drugie, pomoc techniczna po reformie zmniejsza ryzyko niepowodzenia reformy i tym samym zwiA�ksza prawdopodobieA�stwo, A?e reformy te bA�dA� w krajach sA�siedzkich postrzegane jako uzasadnione. Jako A?e transnarodowe podmioty polityczne chcA� sukcesu reformy, nawet w krajach, w ktA?rych wcale nie zalecaA�yby reformy, bA�dA� inwestowaA�, aby uniknA�A� gwaA�townych niepowodzeA� reformy. Wydaje siA�, A?e byA�a to waA?na logika stojA�ca za interwencjA� Banku Aswiatowego w Kazachstanie w latach 90. [a��] Wsparcie podmiotA?w transnarodowych dla wdraA?ania reformy nie jest neutralnym wsparciem technicznym. Przeciwnie, jest kluczowym elementem transnarodowej kampanii na rzecz prywatyzacji emerytur, tworzenia zachA�t dla decydentA?w do przyjA�cia reformy i zapobiegania powstawaniu nieudanych przypadkA?w, ktA?re mogA�yby spowolniA� rozprzestrzenianie siA� reformy negatywnie wpA�ywajA�c na percepcjA� reform w krajach sA�siedzkich.

Wszystkie wymienione dziaA�ania Orenstein w ksiA�A?ce przekA�ada na konkretne przypadki reform a�� na WA�grzech, w Kazachstanie oraz w Polsce. KaA?dy z tych trzech przypadkA?w okazuje siA� rA?A?ny, czasami podczas przeprowadzania reform rzA�dy siA� zmieniaA�y, rA?A?niA�a siA� kwestia oporu politykA?w i organizacji krajowych wobec prywatyzacji. To, co okazywaA�o siA� byA� najbardziej staA�e, to wA�aA�nie kompleksowe dziaA�ania podmiotA?w miA�dzynarodowych. PrzyczyniaA�y siA� one do budowania koalicji i angaA?owania konkretnych osA?b lub partii, propagowania, a nastA�pnie wdraA?ania reform. Orenstein nie popada w ton skandalizujA�cy i nie przywoA�uje np. dat spotkaA� politykA?w z urzA�dnikami Banku Aswiatowego, lecz skupia siA� na systemowym przygotowaniu do prywatyzacji i jej wdraA?aniu, wskazujA�c na konkretne dziaA�ania w danym kraju, w poszczegA?lnych latach. OczywiA�cie sama kwestia reformy emerytalnej w jednym tylko paA�stwie, ze wszystkimi krajowymi niuansami, objA�toA�ciowo zajmowaA�aby caA�A� ksiA�A?kA�. Tutaj autor skupia siA� jednak zgodnie z zaA�oA?eniami jedynie na wpA�ywie podmiotA?w miA�dzynarodowych.

Polska jest natomiast o tyle wdziA�cznym tematem rozwaA?aA�, A?e wpA�yw ten byA� widoczny juA? od 1991 r. To wA�aA�nie wtedy eksperci Banku Aswiatowego, na czele ktA?rych staA� Nick Barr, byli gA�A?wnA� opozycjA� wobec propozycji prezesa ZUS Wojciecha TopiA�skiego oraz Mariana WiA�niewskiego a�� propozycji zakA�adajA�cej czA�A�ciowA�a�� prywatyzacjA� emerytur. Wspomniany Barr od poczA�tku pracy w Banku Aswiatowym byA� sceptykiem wobec prywatyzacji emerytur, stA�d teA? temat ten w naszym kraju upadA�. Z prostej przyczyny a�� bez zasobA?w Banku Aswiatowego trudno byA�o przeprowadziA� tak zA�oA?onA� reformA�.

OczywiA�cie temat zmian systemu emerytalnego nadal istniaA�, ze wzglA�du na kA�opoty dotychczasowego. W 1994 r. opracowano cztery kompleksowe propozycje, jednA� Ministerstwa FinansA?w, drugA� Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, a takA?e dwa projekty pozarzA�dowe a�� zwiA�zku zawodowego a�zSolidarnoA�A�a�? oraz Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych. Ostatni projekt juA? na starcie cieszyA� siA� znikomym poparciem. Propozycja Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej zostaA�a uznana za zbyt konserwatywnA�. Wybrano projekt Ministerstwa FinansA?w, powstanie ktA?rego sfinansowane zostaA�o przez Bank Aswiatowy. Jej autorem zostaA� Marek Mazur, uznawany za neoliberalnego ekonomistA�, ktA?ry nie miaA� wczeA�niejszego doA�wiadczenia z prywatyzacjA� emerytur, ale badania w tej dziedzinie przeprowadziA� w 1994 roku. OdbyA� podrA?A? studyjnA� do Peru, Kolumbii, Argentyny i Chile, sponsorowanA� przez zwolennikA?w prywatyzacji emerytur, i wrA?ciA� przekonany do dominujA�cego filara kapitaA�owego.

Nie zakoA�czyA�y siA� jednak jeszcze wtedy konflikty pomiA�dzy Ministerstwami FinansA?w oraz Ministerstwem Pracy, ktA?re przez dA�uA?szy okres wstrzymywaA�y rozpoczA�cie reform. Wtedy teA? powstaA�o, niezaleA?ne od obydwu ministerstw, wspomniane wczeA�niej Biuro PeA�nomocnika RzA�du ds. Reformy Systemu Zabezpieczenia SpoA�ecznego, na czele ktA?rego stanA�A� Rutkowski. ByA� to moment przeA�omowy, ktA?ry pchnA�A� proces zmian naprzA?d, a jednoczeA�nie pokazaA� siA�A� oddziaA�ywania organizacji transnarodowej, ktA?ra byA�a w stanie umieA�ciA� swojego pracownika w instytucji tak kluczowej z punktu widzenia kierunkA?w zmian w kraju. Biuro PeA�nomocnika, dziA�ki swojej tytularnej niezaleA?noA�ci, mogA�o dziaA�aA� obok bieA?A�cej polityki.

W 1997 roku, juA? po zmianie rzA�du, zaaprobowano program a�zBezpieczeA�stwo dziA�ki rA?A?norodnoA�cia�?, ktA?ry doA�A� jednoznacznie odzwierciedlaA� propozycjA� opisanA� w a�zAvertinga�?. Zmiany zostaA�y zaakceptowane zarA?wno przez A�rodowiska biznesowe, jak i a�� co moA?e zaskakiwaA� a�� przez zwiA�zki zawodowe. Te ostatnie przekonano, zdaniem Orensteina, poniewaA? uzyskaA�y zapewnienia, A?e bA�dA� mogA�y tworzyA� wA�asne fundusze emerytalne. Akty prawne dotyczA�ce prywatyzacji emerytur Parlament przyjmowaA� zwykle na poziomie 90 procent poparcia, bez wzglA�du na opcjA� politycznA�. OczywiA�cie przygotowania do reformy spotykaA�y na swojej drodze problemy, dotyczyA�y one jednak przede wszystkim pewnych grup interesA?w (poczA�wszy od kolejarzy i gA?rnikA?w, na duchowieA�stwie koA�czA�c), a takA?e interesA?w partii rzA�dzA�cych i opozycyjnych. Sam kierunek, wspierany przez Bank Aswiatowy, byA� zasadniczo i na staA�e obrany. Prezydent Aleksander KwaA�niewski 29 grudnia 1998 r. podpisaA� nowe prawo dotyczA�ce sprywatyzowanego systemu emerytur.

WdraA?anie nowego systemu emerytalnego nie obyA�o siA� bez problemA?w, przede wszystkim administracyjnych ze strony ZUS-u. I tu rA?wnieA? interweniowaA�y podmioty transnarodowe. Bank Aswiatowy zapewniA� ZUS-owi znaczA�cA� pomoc, natomiast USAID skoncentrowaA� siA� na UNFE, instytucji kontrolujA�cej prywatne fundusze emerytalne. Starania te trwaA�y kilka lat i kosztowaA�y miliony dolarA?w ze A�rodkA?w dawcA?w transnarodowych. Warto zauwaA?yA�, iA? ujemne stopy zwrotu w pierwszych latach funkcjonowania OFE w Polsce przyczyniA�y siA� do wiA�kszego sceptycyzmu i wiA�kszej ostroA?noA�ci, jeA�li chodzi o prywatyzacjA� systemA?w emerytalnych w innych krajach.

WpA�yw podmiotA?w transnarodowych, choA� trudny do dokA�adnego oszacowania, niewA�tpliwie jest duA?y. Prywatyzacja emerytur jest dzieA�em zespoA�A?w analitycznych i eksperckich, nie paA�stwa. Stanowi ona produkt neoliberalnej teorii ekonomicznej rozwijanej poczA�tkowo na amerykaA�skich uniwersyteckich wydziaA�ach ekonomicznych i przyjA�tej przez jej zwolennikA?w w rA?A?nych czA�A�ciach A�wiata. [a��] OczywiA�cie kampanii na rzecz prywatyzacji emerytur nie osA�abiA�o to, A?e mogA�a ona polegaA� na milczA�cym lub aktywnym wsparciu gA�A?wnych bankA?w miA�dzynarodowych i towarzystw zarzA�dzajA�cych funduszami. Towarzystwa te odegraA�y waA?nA� rolA� w promowaniu modelu chilijskiego w Ameryce A?aciA�skiej i w innych miejscach, finansujA�c konferencje i dziaA�ania promocyjne. JednakA?e, w A�wietle przedstawionych tu badaA�, miA�dzynarodowe instytucje finansowe miaA�y znaczenie drugorzA�dne i czA�sto byA�y maA�o widoczne, przynajmniej do czasu pojawienia siA� rozwiA�zaA� prawnych dotyczA�cych reformy. To raczej podmioty transnarodowe, a nie przedsiA�biorstwa miA�dzynarodowe, okazaA�y siA� siA�A� promujA�cA� prywatyzacjA� emerytur w poszczegA?lnych krajach, aczkolwiek firmy miA�dzynarodowe zyskiwaA�y na znaczeniu po wdroA?eniu reform, kiedy miaA�y one przed sobA� konkretne interesy. NaduA?yciem byA�oby stwierdzenie, A?e to Bank Aswiatowy w swojej publikacji a�zAverting the Old Agea�? stworzyA� sztuczne problemy na potrzeby reform. NiewA�tpliwie jednak zaakcentowaA� je, zdefiniowaA� i propagowaA� model reform, ktA?re miaA�y poprawiA� sytuacjA�.

Ciekawym wA�tkiem a�zPrywatyzacji emerytura�?, choA� napisanym na marginesie gA�A?wnych rozwaA?aA�, jest kwestia demokracji. Paradoks dzisiejszych czasA?w polega na tym, A?e podczas gdy wartoA�ci demokratyczne w znacznej czA�A�ci A�wiata sA� uznawane za powszechne i podstawowe, coraz wiA�kszA� wA�adzA� zyskujA� podmioty, ktA?re nie podlegajA� demokratycznej kontroli. Dlatego teA? interwencje polityczne mogA� byA� postrzegane jako sA�abiej osadzone w prawie. JednA� z ironicznych cech kampanii na rzecz prywatyzacji emerytur jest jednak to, A?e reformy byA�y bardziej powszechne w paA�stwach demokratycznych niA? w niedemokratycznych. Paradoks ten autor tA�umaczy w ten sposA?b, A?e demokratyczny ustrA?j z natury jest bardziej otwarty i stwarza moA?liwoA�A� zaistnienia wiA�kszej liczby grup interesu, bez wzglA�du na to, czy sA� to grupy lokalne, czy teA? transnarodowe. PoniewaA? rzA�dy zmieniajA� siA�, podmioty transnarodowe majA� wiele moA?liwoA�ci wpA�ywania na politykA�. Bogata literatura na temat pokoju demokratycznego wskazuje, A?e prawdopodobieA�stwo agresywnej reakcji na zewnA�trzne zagroA?enia i oddziaA�ywania w warunkach demokracji jest mniejsze, zwA�aszcza, gdy te pochodzA� z innych krajA?w demokratycznych. W ksiA�A?ce a�zPrywatyzacja emerytura�? wA�aA�ciwie caA�y czas podkreA�lana jest jedna znaczA�ca cecha dziaA�ania podmiotA?w miA�dzynarodowych a�� w A�lepy sposA?b staraA�y siA� one kaA?demu z paA�stw zaproponowaA� jedno rozwiA�zanie.

CaA�a ksiA�A?ka jest napisana w sposA?b na tyle przejrzysty, iA? zaznajomiA� siA� moA?e z niA� kaA?dy zainteresowany. Temat natomiast dotyczy nas wszystkich i jest zdecydowanie aktualny. Warto tu wypomnieA� Orensteinowi bA�A�dy w przewidywaniach dalszego rozwoju prywatyzacji emerytur. Autor zakA�adaA�, A?e proces ten bA�dzie postA�powaA�, a sytuacja a�� nie tylko w Polsce a�� pokazuje, A?e moA?e staA� siA� inaczej.

KsiA�A?ka ta zapewne nie wpA�ynie znaczA�co na debatA� dotyczA�cA� emerytur w naszym kraju. Trudno zresztA� znaleA?A� w niej choA�by zdanie na temat tego, jaki poglA�d w tej kwestii ma Orenstein. Autor jedynie opisuje zjawisko i nie chodzi tu tylko o zjawisko prywatyzacji systemu emerytalnego, lecz o proces duA?o szerszy a�� oddziaA�ywanie podmiotA?w transnarodowych na politykA� paA�stw narodowych. Coraz wiA�cej decyzji majA�cych bezpoA�redni wpA�yw na nasze A?ycie jest podejmowanych a�zdaleko stA�da�?. Nie oznacza to, A?e decyzje takie sA� zawsze bA�A�dne czy szkodliwe a�� daje natomiast do myA�lenia jeszcze wiA�ksze rozproszenie wA�adzy, a co za tym idzie: jeszcze mniejsza kontrola nad niA�.

RA?wnoczeA�nie Orenstein wskazuje, A?e silne kraje sA� w stanie oprzeA� siA� sile podmiotA?w transnarodowych. I rA?wnieA? tutaj zastrzec naleA?y, A?e bez wzglA�du na to, czy opA?r ten jest szkodliwy, czy raczej korzystny dla spoA�eczeA�stwa. PodstawowA� wartoA�ciA� jest wiA�c odpowiedzialnoA�A� i rozsA�dek rzA�dzA�cych na kaA?dym szczeblu wA�adzy. To samo tyczy siA� jednak takA?e tych, ktA?rzy wA�adzy podlegajA�, a rA?wnoczeA�nie majA� na niA� choA�by poA�redni wpA�yw. Do tego jednak niezbA�dna jest wiedza, a ksiA�A?ka Orensteina oferuje duA?A� jej dawkA�. To uA?yteczne narzA�dzie do zrozumienia dzisiejszej rzeczywistoA�ci, pokazujA�ce, A?e na przepychankach w telewizji A�wiat polityki ani siA� nie koA�czy, ani nie zaczyna.


Mitchell A. Orenstein, Prywatyzacja emerytur. Transnarodowa kampania na rzecz reformy zabezpieczenia spoA�ecznego, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Warszawa 2013, przeA�oA?yA� MichaA� JasiA�ski.

KsiA�A?kA� moA?na nabyA� w internetowej ksiA�garni wydawcy:
www.ksiazkiekonomiczne.pl

Bartłomiej Grubich

(ur. 1985) – absolwent socjologii i filozofii (UAM). Obecnie mieszka w Poznaniu, choć wciąż przede wszystkim jest z Bydgoszczy. Uważa, że traci dużo czasu na rzeczy mniej istotne, że za dużo myśli i za mało działa, ale usilnie szuka dobrych proporcji pomiędzy tymi sprawami. Kontakt: bgrubich@interia.pl. Stały współpracownik „Nowego Obywatela”.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>