Budżet partycypacyjny (zwany też obywatelskim) jeszcze kilka lat temu jawił się w Polsce jako ekstrawagancka mrzonka. Dziś takie rozwiązanie jest coraz częściej uznawane i stosowane w polityce lokalnej. Wdrożono je w naszym kraju w ponad 80 samorządach, z tego w kilkunastu już przynajmniej dwukrotnie. To głównie miasta, kilka powiatów oraz jedno województwo – podlaskie, w którym na to rozwiązanie zdecydowano się dotychczas jednokrotnie w 2013 roku. Budżet obywatelski dotyczy więc zarówno gminy Krobia (13 tys. mieszkańców), jak i miasta Warszawa (ponad 1,7 mln mieszkańców). Wszystko wskazuje na to, że możliwość udziału w takim mechanizmie będzie miała coraz większa liczba Polaków. Warto zatem już dziś przyjrzeć się jego blaskom i cieniom.

Początki odległe i bliskie

Budżet obywatelski, mówiąc najprościej, to mechanizm, w ramach którego mieszkańcy współdecydują o wydzielonej części budżetu, a więc o dystrybucji środków publicznych.

Początki budżetu partycypacyjnego związane są z Brazylią, a dokładniej z miastem Porto Alegre. W roku 1990 wprowadzono w nim różne projekty mające na celu aktywizację mieszkańców. Flagowym rozwiązaniem był właśnie budżet partycypacyjny. Tamtejsze rozwiązanie, dziś znane i stanowiące źródło inspiracji w wielu miejscach globu, składa się z trzech etapów. Pierwszy to otwarte zgromadzenia mieszkańców, na których podaje się informacje na temat projektów zrealizowanych w ubiegłym roku i podejmuje decyzje dotyczące samych procedur ustalania budżetu. Odbywają się wtedy również wybory delegatów reprezentujących poszczególne osiedla/dzielnice na forach tematycznych i terytorialnych. Drugi etap to tzw. spotkania pośrednie. Delegaci rozmawiają na nich z mieszkańcami o potrzebach poszczególnych osiedli czy ulic, a także debatują w swoim gronie na temat pomysłów ogólnomiejskich. Powstają na tym etapie konkretne projekty, m.in. w oparciu o priorytety wcześniej wskazane przez mieszkańców. Odwiedzane są również miejsca, w których owe projekty mają być realizowane oraz przeprowadza się konsultacje z ekspertami. Trzeci etap polega na powołaniu na otwartym zgromadzeniu mieszkańców Rady Budżetu Partycypacyjnego. Rada ma za zadanie zebrać przedstawione projekty, zestawić je z środkami w miejskim budżecie na przyszły rok i w ten sposób (konsultując się jeszcze z mieszkańcami) przekształcić w konkretny plan inwestycyjny. Oczywiście powyższy schemat nie oddaje całej skali i złożoności procesu tworzenia budżetu w Porto Alegre.

Warto jednak pamiętać, że nic nie jest dane na zawsze. – Obecnie budżet partycypacyjny w tym mieście nie działa najlepiej – przyznaje Inga Hajdarowicz, socjolożka przeprowadzająca badania budżetu obywatelskiego w Kolumbii, członkini rady programowej ds. budżetu obywatelskiego w Krakowie. – Właściwie ta sytuacja panuje od momentu, gdy wybory samorządowe wygrała inna partia. Ludzie oczywiście na tę partię głosowali i ją wybrali, ale partia dążyła do tego, żeby budżet zmniejszyć oraz ograniczyć jego znaczenie. Pokazuje to, że budżet partycypacyjny, choć stanowi narzędzie demokracji bezpośredniej, jest podatny na klimat polityczny i zależny od niego. Świetnie to widać w kolumbijskim Medellín. To, co się udało tam zrobić, a czego nie ma w innych miastach, to uznanie budżetu partycypacyjnego za część polityki publicznej. Oznacza to, że jest on wprowadzany uchwałą rady miasta, ale prawo mówi, że co roku prezydent jest zobowiązany do tego, aby ten budżet zorganizować na poziomie co najmniej 5 proc. ogólnego budżetu. Jeżeli władze są propartycypacyjne, to udział tego mechanizmu w całości wydatkowanych środków miejskich wynosi nawet 11 proc. Obecnie burmistrzem Medellín jest członek partii mocno neoliberalnej, więc on najchętniej tego budżetu by się pozbył, ale ponieważ budżet jest zagwarantowany prawnie, nie może go zlikwidować.

W Polsce pierwszy raz wprowadzono budżet obywatelski w Sopocie w roku 2011. Najpierw Rada Miasta podejmuje uchwałę inicjującą utworzenie budżetu partycypacyjnego. Następnie organizowana jest kampania informacyjna (ulotki, wiadomości w internecie, materiały prasowe), obejmująca m.in. cykl spotkań urzędników z mieszkańcami, najczęściej według klucza dzielnicowego. Na tych spotkaniach, a także drogą internetową, zbierane są projekty inwestycyjne – pomysły mieszkańców na to, jak wydać część publicznych pieniędzy. Projekty podlegają weryfikacji przez urzędników według kryteriów formalno-prawnych (możliwość realizacji, kompetencje miasta itd.). Następnie dochodzi do głosowania, zwykle rozłożonego na czas ok. tygodnia, podczas którego mieszkańcy mogą wybrać najlepsze projekty. Głosować można tradycyjnie, wrzucając wypełnioną kartę do jednej z urn rozstawionych w różnych miejscach lub przez internet. Zwycięski projekt lub projekty – mieszczące się w ramach ustalonego budżetu – są realizowane.

– Oprócz tego, że Sopot był pionierem, jeśli chodzi o czas, trudno ukryć, że pierwsza edycja pełna była różnych wpadek, np. prezydent wciągnął na listę projekty, które w głosowaniu zyskały mniejsze poparcie, ale jemu się szczególnie podobały. Pomysły były też bardzo zmieniane przez urzędników na etapie weryfikacji – opowiada Ewa Stokłuska, współprzewodnicząca warszawskiej Rady ds. budżetu partycypacyjnego, działająca w Laboratorium Partycypacji Obywatelskiej przy Pracowni Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”. – Obecnie dużo się pozmieniało, na pewno ukrócono pewną swobodę w kwestii zmieniania projektów, więc poszło to w lepszą stronę. Osobiście nie uważam, że Sopot należy do pierwszej piątki miast najlepiej korzystających z budżetu obywatelskiego, ponieważ są miejsca, które poszły dużo dalej, np. ustalają zasady z mieszkańcami, czego Sopot nie robi.

Jednocześnie budżet obywatelski w Sopocie modelowo pokazuje, że obywatele nie kierują się jedynie doraźnym interesem, lecz potrafią na lokalną politykę patrzeć znacznie szerzej. W pierwszej edycji, wśród kilkunastu zrealizowanych projektów, najwięcej głosów i kwotę 200 tys. złotych na realizację, uzyskał projekt segregacji odpadów komunalnych. Efekt? Poziom recyklingu w 2014 r. w mieście wyniósł 53,2 procent. Zgodnie z rozporządzeniem ministra środowiska Sopot taki poziom przetwarzania odpadów powinien osiągnąć dopiero w 2020 r. i pod tym względem wyprzedza większość polskich miast.

Budżet doskonały i jego wrogowie

W kanonicznej postaci budżet partycypacyjny powinien spełniać pięć kryteriów¹. Po pierwsze, mieszkańcy powinni kontaktować się ze sobą na publicznych spotkaniach. Otwarta debata nad budżetem stanowi kluczowy warunek, umożliwiający wykrycie zbieżności i konfliktów między potrzebami mieszkańców. Łatwo wyobrazić sobie sytuacje, gdy na etapie przygotowania projektów kilka osób zamierza wnieść własne pomysły, a debata umożliwia im dojście do porozumienia i zaproponowanie projektu wspólnego, bardziej przemyślanego i uniwersalnego, a co za tym idzie – mającego większe szanse zwycięstwa i realizacji. Przykładem skutków braku dyskusji jest przypadek Poznania, gdzie w głosowaniu wygrał projekt odnowienia stadionu żużlowego. Dopiero po fakcie okazało się, że część mieszkańców jest niechętna realizacji tego pomysłu i zamierza przeciwko niemu protestować. W ten sposób idea, mająca stanowić wyraz woli mieszkańców, okazuje się źródłem konfliktu. Spotkania mieszkańców wprawdzie nie musiałyby, ale mogłyby już na wstępnym etapie ujawnić i załagodzić konflikt interesów.

Niestety w Polsce w ramach budżetu obywatelskiego punkt dotyczący publicznych spotkań mieszkańców realizowany jest mniej więcej w zaledwie co trzecim samorządzie, a i tak odbywa się to w sposób bardzo ograniczony. Często spotkania stają się nie tyle forum debaty, ile spotkaniem z urzędnikami, okazją do wyjaśnienia formalnych zasad głosowania. Przede wszystkim jednak w większości przypadków są one słabo rozreklamowane, co skutkuje niską frekwencją. Nie spełniają w związku z tym podstawowej funkcji – zapewniania platformy dialogu. W efekcie każdy projekt budżetowy jest ideą pewnej grupy osób, nieuwzględniającą potrzeb i aspiracji innych grup. Właśnie ze względu na to, wbrew głoszonym hasłom, mieszkańcy nie współtworzą budżetu – oni jedynie głosują na projekty do budżetu. – Procedura budżetu obywatelskiego nie uczy obywateli dzielenia pieniędzy publicznych – komentuje Lech Mergler, społecznik aktywny w wielu organizacjach, jeden z założycieli poznańskiego stowarzyszenia Prawo do Miasta. – Nie mówi nam, skąd się biorą pieniądze miejskie, jaka jest struktura budżetu, co jest częścią sztywną, a co ruchomą. Jest to jedynie rodzaj konkursu grantowego, który mógłby być bardziej powszechny, bardziej demokratyczny, ale w obecnej formule jest to tylko „ochłap” rzucony mieszkańcom, wykreowany, z dużym udziałem mediów, na objaw wielkiej zmiany. Wokół tego ochłapu kręcą się pewna narracja i show.

Drugą cechą wzorowego budżetu partycypacyjnego jest to, że powinien on dotyczyć całej jednostki (miasta/gminy, powiatu, województwa), a nie jedynie wybranego fragmentu. Ten warunek w zdecydowanej większości polskich przypadków został spełniony.

Po trzecie, budżet obywatelski powinien mieć wiążący charakter. Chodzi o to, żeby uniknąć sytuacji, gdy projekty są odrzucane ze względu na niejasne, arbitralnie formułowane kryteria. Ograniczenia powinny wynikać tylko z jednoznacznie określonych przyczyn formalno-prawnych, dotyczących kompetencji samorządu, prawa własności do miejsca realizacji potencjalnego projektu itd. Bez spełnienia tego warunku cała procedura budżetu obywatelskiego jest mało przejrzysta, a czynnikiem decydującym, zamiast woli mieszkańców, stają się urzędnicy. Ten demokratyczny aspekt budżetu partycypacyjnego wymaga niestety w Polsce daleko idącego udoskonalenia. – Złożono dużo projektów, które miały być realizowane na terenie miasta, ale np. dotyczyły dróg wojewódzkich czy powiatowych. Wnioski te odrzucono, ponieważ miasto nie może dofinansowywać zadań powiatu lub województwa – relacjonuje Arkadiusz Mielewczyk, pomysłodawca i szef Stowarzyszenia Lęborski Budżet Obywatelski. – Radni wykazali jednak na przykładach konkretnych uchwał, że w ramach porozumień miasto przekazuje innym organom samorządu miliony złotych, np. współfinansuje remonty dróg powiatowych czy inwestycje PKP. Przed podjęciem decyzji wystarczyło wykonać prosty ruch: wystosować pismo do starostwa, czy jest ono zainteresowane współfinansowaniem jakiegoś zadania, na które mieszkańcy złożyli projekt w ramach budżetu obywatelskiego. W Lęborku znajdują się zarówno urząd miasta, jak i starostwo powiatowe. Mieszkańcy chodzą po tych chodnikach, jeżdżą po ulicach i nie mają świadomości, czy są one własnością starostwa, miasta czy PKP. Przy odrobinie dobrej woli burmistrz mógł wystąpić do tych organów z odpowiednim zapytaniem.

Po czwarte, wielkość budżetu partycypacyjnego powinna być powszechnie znana już przed etapem zgłaszania propozycji. Oczywiście kwota ta nie powinna się zmieniać do czasu głosowania oraz ostatecznej realizacji wygranych projektów. Pod tym względem większość budżetów obywatelskich w Polsce działa modelowo. Zdarzały się jednak sytuacje, gdy kwota przeznaczona na budżet obywatelski była zmniejszana. O ile nie trzeba nikomu tłumaczyć, dlaczego takie praktyki są niedopuszczalne, o tyle warto dodać, że niewskazane jest również powiększanie przekazywanej kwoty, gdyż stanowiłoby podważenie klarowności reguł i może budzić wątpliwości czy podejrzenia, że projekt tworzony jest pod jakieś konkretne działania.

Piątym warunkiem, który powinien spełnić budżet obywatelski, jest cykliczność. Nie może być to tylko epizodyczny element polityki samorządowej. W większości polskich przypadków spełnienie tego kryterium stoi jeszcze pod znakiem zapytania, ponieważ odbyła się dopiero jedna edycja, ale kolejne są zazwyczaj planowane.

Autorzy raportu „Budżet partycypacyjny w Polsce: Ewaluacja” zauważyli, że jedynie co dziesiąty polski budżet spełnia powyższe pięć warunków. Tymczasem stanowią one absolutne minimum, jeżeli chciałoby się mówić o realnym, a nie fasadowym budżecie obywatelskim.

Demokracja z problemami

Spełnienie tych zasad nie gwarantuje oczywiście sukcesu budżetu obywatelskiego. Na każdym etapie jego wprowadzania – począwszy od przygotowań, a kończąc na realizacji zwycięskich projektów – jest wiele czynników trudnych do przewidzenia, szczegółowych rozstrzygnięć do wypracowania oraz lokalnych uwarunkowań, do których trzeba się dostosować.

Przede wszystkim istotne jest ustalenie kwoty do rozdysponowania za pomocą tego mechanizmu. W większości przypadków wynosi ona mniej niż 1 proc. całego budżetu – np. w Warszawie to 0,184 proc., w Szczecinie 0,244 proc., w Bydgoszczy 0,658 proc. Bardziej znaczącymi pozycjami bywają środki tego typu w mniejszych miejscowościach – np. w Kraśniku to 1,859 proc., a w gminie Kęty rekordowe 3,403 proc. Nawet w Łodzi, gdzie budżet obywatelski jest najwyższy w Polsce pod względem wartości bezwzględnej (20 mln zł), stanowi on zaledwie nieco ponad 1 proc. budżetu miasta. – Jeżeli wielkość budżetu obywatelskiego zostałaby znacznie zwiększona i nie polegałby on na tym, że postawimy tu czy tam jedną ławeczkę albo damy szkole jeszcze jeden komputer, a dotyczyłby np. tego, jak mają się rozwijać zasoby mieszkań komunalnych Warszawy, mieszkańcy żywo zainteresowaliby się tym, gdyż wiedzieliby, że dotyczy to ich najważniejszych problemów. Nikły związek pomiędzy budżetem partycypacyjnym a ogólną polityką miasta naraża tę inicjatywę na śmieszność i, przynajmniej w obecnym wydaniu, na porażkę – ocenia Maciej Łapski, prezes stowarzyszenia Warszawa Społeczna.

Niezależnie od kwoty przeznaczonej na budżet obywatelski, warto zastanowić się nad regulacją tego, jaki jej procent może być przeznaczony na jeden projekt. W stolicy, gdzie głosowanie dotyczyło poszczególnych dzielnic, zgłoszono kilka projektów, które w razie gdyby zdobyły największe poparcie, w całości wyczerpałyby kwotę budżetu obywatelskiego w dzielnicy. Na Ursynowie projekt taki nawet wygrał. Warto zastanowić się, czy warto zgadzać się, by takie sytuacje miały miejsce. Do rozstrzygnięcia pozostanie także wątpliwość, czy realizowane powinny być projekty, które uzyskały mniejsze poparcie, ale są tanie i w ten sposób zmieściły się w budżecie, uzupełniając droższy projekt.

Wielu problemów nastręcza kwestia weryfikacji projektów. Optymalne byłoby ograniczenie roli urzędników do kontroli projektów pod względem ściśle formalno-prawnym. Przede wszystkim chodzi tu o kwestie prawa własności, gdyż nie istnieje możliwość realizacji projektu na działce należącej do osoby prywatnej. Ponadto na tym poziomie powinno się weryfikować projekty ze względu na możliwość ich realizacji z racji kompetencji samorządu. Takiej weryfikacji zabrakło w Kraśniku, gdzie zwyciężył projekt naprawy dachu kościoła. Nie został on jednak zrealizowany, ponieważ okazało się, że prawo nie zezwala na finansowanie obiektów sakralnych z publicznych środków. Mobilizacja sporej grupy mieszkańców poszła więc na marne, co może poskutkować ich mniejszą aktywnością w kolejnych edycjach, a być może w działalności społecznej w ogóle.

Również na etapie weryfikacji projektów pojawia się kwestia ustalenia ich szacunkowej wartości. Ważne, aby zgłaszający projekt sam mógł podać kwotę pożądaną dla jego realizacji, gdyż nadaje to całej procedurze dodatkowy wymiar edukacyjny, motywując mieszkańców do spojrzenia na swoje pomysły z ekonomicznej perspektywy. Jednocześnie zgłaszający powinien mieć możliwie łatwy dostęp do ekspertów czy urzędników, którzy służyliby konsultacjami.

Istotne jest również ustalenie liczby projektów, które wezmą udział w głosowaniu. Czy będą to wszystkie zgłoszone (i poprawne z formalno-prawnego punktu widzenia) projekty, czy też musi odbyć się jakaś wstępna selekcja? Pierwszy scenariusz grozi powtórzeniem problemów Szczecina, gdzie projektów na karcie do głosowania było prawie 200. Wprowadzało to chaos i zwiększało prawdopodobieństwo pomyłek oraz rozpraszało głosy mieszkańców, pozbawiając legitymizacji nawet ostatecznie wybrane projekty. W wariancie wstępnej selekcji koniecznością wydaje się udział w procedurze przedstawicieli mieszkańców, np. wylosowanych spośród chętnych. Niewątpliwie proces selekcji mogłyby wspomóc organizowane wcześniej spotkania mieszkańców we własnym gronie – co wydaje się najbardziej demokratycznym rozwiązaniem tego dylematu. Tego typu rozwiązania planowane są w drugiej edycji warszawskiego budżetu obywatelskiego. Wnioskodawcy we własnym gronie – choć każdy inny może przyjść jako obserwator – wybiorą 50 projektów (w pierwszej edycji budżetu zgłoszono 2200 projektów) i dopiero wtedy będą one weryfikowane przez urzędników pod względem formalnym. Urzędnicy niekoniecznie będą musieli projekt przyjąć lub odrzucić – mogą także zasugerować zmiany, wnosić o uzupełnienia itp. Ponadto, już na wcześniejszym etapie, z każdym z autorów propozycji będzie można się skontaktować, porównać projekty lub zasugerować ich połączenie w jeden na specjalnie do tego przeznaczonym forum internetowym.

Może to zapobiec wspomnianej już sytuacji z Poznania, zaistniałej przy okazji budżetu obywatelskiego 2014. Wśród trzech zwycięskich propozycji znalazł się projekt pt. „Sportowy Golaj”. Przewiduje on gruntowną przebudowę stadionu żużlowo-piłkarskiego na poznańskim Golęcinie i zaadaptowanie go, wraz z otaczającym kompleksem, na potrzeby zawodów żużlowych, futbolu amerykańskiego i kolarstwa. Około 14 tys. poznaniaków podpisało się pod projektem, który przewidywał przeznaczenie na ten cel 3,5 mln zł. Znacznie później odbyły się konsultacje społeczne dotyczące zagospodarowania terenów na Golęcinie oraz okolicznego jeziora Rusałka. W ostatnim dniu konsultacji stowarzyszenia My-Poznaniacy oraz Prawo do Miasta wystosowały do prezydenta Poznania list, w którym stanowczo sprzeciwiały się planom przywrócenia na Golęcinie zawodów żużlowych. Wykazują w nim, że pomysł ten w dłuższej perspektywie jest mało rentowny i miasto będzie musiało do niego dopłacać. Przede wszystkim jednak hałas generowany w czasie zawodów i treningów żużlowych jest niedopuszczalny w takim miejscu, czyli na terenach rekreacyjnych w okolicach jeziora. Stowarzyszenia otrzymały wyrazy poparcia od rad 7 osiedli, na których znajdują się wspomniane tereny oraz sąsiadujących z nimi. Protestujący zwrócili uwagę, że błędem było dopuszczenie do głosowania projektu zanim stworzono koncepcję zagospodarowania terenu, a budżet obywatelski nie powinien być furtką do „pozaprzetargowego przekazywania majątku społecznego”. Bez względu na to, czy zwolennicy inicjatywy doprowadzą do zrealizowania projektu (co wydaje się bardziej prawdopodobne) czy też nie – sytuacja stała się trudna i poróżniła mieszkańców Poznania.

Piątka za podpis

Oczywiście ważną kwestią jest też aktywna postawa samych mieszkańców, którzy powinni głosować w pełni świadomie i zapoznawać się z projektami możliwie dokładnie. Szczególnie gdy same nazwy projektów brzmią niejednoznacznie. Można założyć, iż projekt o nazwie „Ustawienie pojemników na psie odchody” zdobyłby więcej głosów niż projekt o nazwie „Ustawienie dwóch pojemników na psie odchody w parku X”. W Krakowie zwyciężył m.in. projekt „Sekundniki na głównych sygnalizacjach świetlnych” – trzeba było dokładnie wniknąć w opis, żeby dowiedzieć się, które sygnalizacje autorzy projektu uznali za główne.

Sama wiedza na temat projektów nie rozstrzyga dylematów. Czy kierować się lokalizacją projektu i głosować na ścieżkę rowerową w mojej dzielnicy? A może lepiej opowiedzieć się za budową miejskiego ośrodka dla bezdomnych? Tego typu dylematy pokazują złożoność działań miasta czy gminy oraz codzienne problemy polityki lokalnej. Niejednokrotnie działania związane z budżetem partycypacyjnym uświadamiają również ich uczestnikom ograniczenia, jakim podlegają władze samorządowe. Odczuwają to szczególnie pomysłodawcy projektów, którzy muszą dokładnie przemyśleć, do kogo kierowany jest projekt, kto będzie realnym beneficjentem, znaczenie lokalizacji, możliwy wpływ na prowadzone już pokrewne działania, a także wyliczyć wszelkie niuanse dotyczące jego finansowania. Ostateczne wybory – domena głosujących mieszkańców – także nie są łatwym zadaniem, jeśli wziąć pod uwagę ograniczone doświadczenia, dostęp do źródeł itd. Gdy narzekamy na dziurawą ulicę, musimy pamiętać, że tych ulic są setki i tysiące.

Warto także zwrócić uwagę na patologie pojawiające się już w trakcie głosowania. Przykładem tego rodzaju nadużycia – mieszczącego się jednak w ramach prawa – była oferta pracy w poznańskiej fundacji na jednym z portali ogłoszeniowych. Oferowała ona umowę zlecenie dla „młodych, ambitnych i kreatywnych” za zbieranie podpisów pod jednym z projektów do budżetu obywatelskiego. Chodziło oczywiście o projekt, którego pomysłodawcą była właśnie ta fundacja. Obejmował on budowę ziemnego toru rowerowego, siłowni, czterech stacji naprawy rowerów oraz placu gry do boccia – wszystko to wokół terenu dzierżawionego przez fundację. Było to możliwe, gdyż projekty do realizacji mieszkańcy Poznania mogli wybierać przez dwanaście dni, oddając głos w internecie lub podpisując się na liście poparcia konkretnego projektu, gdzie każdy podpis (uwiarygodniony numerem PESEL) oznaczał jeden głos. Ta druga opcja głosowania, umożliwiająca wyjście do potencjalnych głosujących, na pewno podwyższyła frekwencję. Kosztem tego była jednak utrata kontroli nad zbieraniem podpisów (głosów), które przy złej woli aktywistów mogło stać się nachalną akwizycją i manipulacją wobec osób niezaznajomionych z zasadami budżetu obywatelskiego. Wynagradzanie zbierających podpisy nie było nielegalne, jednak taki proceder może wzbudzać spore wątpliwości etyczne. Spotkał się również z oficjalną krytyką urzędu miasta, ale urzędnicy nie mieli możliwości podjęcia jakichkolwiek działań oprócz poinformowania opinii publicznej o jego charakterze. Na szczęście ogłoszenie po kilku godzinach zniknęło z sieci. Fundacja stwierdziła, że było to samowolne działanie jednego z pracowników, który „chciał zabłysnąć”. Lech Mergler zauważa: Ma miejsce komercjalizacja budżetu obywatelskiego. Pojawia się jakaś kwota do „wyrwania” i ważne jest to, kto silniejszy.

Wynagradzanie za głosy może zresztą przyjąć inną formę, niż tylko prostej gratyfikacji finansowej, w powyższym przypadku mającej wynieść złotówkę za głos. W Płocku, w zamian za głos w budżetowym plebiscycie można było zdobyć… dobrą ocenę dla swojego dziecka. Jeden ze zgłoszonych w tym mieście projektów dotyczył budowy pracowni historycznej w Szkole Podstawowej nr 17. Placówka była pomysłodawcą projektu. Uczniowie otrzymali w związku z tym w szkole karty do głosowania i informację, że gdy wypełnią je rodzice, otrzymają wyższą ocenę z zachowania. Dyrekcja przedstawiała decyzję jako promocję postawy obywatelskiej wśród dzieci, a także pomoc dla wszystkich placówek oświatowych w mieście, gdyż pracownia historyczna miałaby zostać udostępniona wszystkim chętnym. Podobnie jak w przypadku poznańskim, nie doszło do naruszenia prawa. W jednej z krakowskich szkół dzieci otrzymały wytyczne co do projektu pożądanego przez dyrekcję, choć już nie dostały obietnicy lepszej oceny. Niestety można założyć, że tego typu przypadków było więcej. Sprawiają one, że budżet obywatelski staje się czymś w rodzaju kolejnego konkursu grantowego, gdzie liczy się nie tyle merytoryczna wartość projektu, ile umiejętność mobilizacji (i gratyfikacji) „elektoratu”.

Pojawia się tutaj głębszy problem dotyczący problemów budżetu obywatelskiego. Czy w ogóle dopuszczać placówki oświatowe jako pomysłodawców i beneficjentów projektów? Jeżeli tak, to na jakich warunkach? Czy np. projekt remontu szkolnego dachu powinien rywalizować o pieniądze z innymi projektami, skoro ten pierwszy powinien stanowić obligatoryjne zadanie samorządu? Jednostki oświatowe w kontekście budżetu obywatelskiego to duzi gracze, mający możliwości mobilizowania głosujących znacznie większe od prywatnych osób czy małych organizacji pozarządowych. Szczególnie jeżeli dochodzi do takiej sytuacji jak w Łodzi, gdzie koalicja piętnastu szkół zaproponowała projekt poprawy infrastruktury sportowej w tych placówkach, który z łatwością wygrał głosowanie, zagarniając prawie 90 proc. puli łódzkiego budżetu partycypacyjnego.

Jednak wprowadzenie ograniczeń dla podmiotów takich jak szkoły byłoby trudne. W dodatku, jak twierdzi Ewelina Jura-Bączek, sekretarz ponad trzydziestotysięcznej gminy Kęty, gdzie budżet obywatelski uznawany jest za jeden z najlepiej funkcjonujących w Polsce, niekoniecznie też słuszne: Jeżeli tysiąc mieszkańców popiera budowę sali audiowizualnej w szkole, to znaczy, że mamy do czynienia z realną i palącą potrzebą mieszkańców. Wprowadzając ograniczenia dla szkół, rezygnowalibyśmy z wartości dodanej, jaką stanowi angażowanie dzieci uczących się kreowania otaczającej rzeczywistość. Mieszkańcy decydują i ich głos jest najważniejszy. Im więcej ograniczeń, tym mniejsze pole dla osób zgłaszających projekty i głosujących. Trudno wykluczyć jakąś grupę dlatego, że coś należy do zadań własnych gminy. Należy do własnych zadań gminy, ale wiemy przecież, jak wyglądają środki finansowe, którymi gmina dysponuje. Może to być świetny projekt i gdyby nie budżet obywatelski, nie zostałby zrealizowany wcale.

W Krakowie w plebiscycie dotyczącym projektów ogólnomiejskich (oprócz nich były też projekty dotyczące poszczególnych dzielnic) zwyciężyły inicjatywy młodzieżówek partii politycznych oraz Młodzieżowej Rady Miasta Krakowa. W tym przypadku pojawia się więc pytanie, czy nad budżetem obywatelskim nie wisi groźba upolitycznienia i czy pieniądze oddawane do dyspozycji obywateli nie pozostają de facto w rękach urzędników. Z perspektywy organizacji czy stowarzyszeń pieniądze, jakie można pozyskać za pośrednictwem budżetów obywatelskich, są duże, a co za tym idzie – kuszą.

Bezpośrednio do demokracji

Nie oznacza to jednak, że najlepszą odpowiedzią jest większa kontrola, ujednolicenie i sformalizowanie procedur.

Aktualnie podstawą prawną wprowadzania budżetów obywatelskich w Polsce jest art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiający prowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Budżet obywatelski jest więc formalnie rodzajem konsultacji, a co za tym idzie – nie jest prawnie wiążący, opiera się raczej na deklaracji ze strony samorządu: „zrealizujemy to, co wybierzecie”. Czy należałoby zatem wpisać budżet obywatelski do ustawy samorządowej jako obligatoryjny? Ujednolicone zostałyby różne formy konsultacji tego typu występujące w Polsce, a do wprowadzenia budżetu obywatelskiego zmuszone zostałyby także miasta niechętne temu rozwiązaniu. Z decyzją taką wiązałoby się wiele wątpliwości: czy tworzyć osobną ustawę, czy też dopisać do istniejącej, a jeśli tak, to w jakiej formie. Najogólniej rzecz ujmując, można stwierdzić, że dobrze stworzona ustawa dotycząca budżetu obywatelskiego wpłynie na rozwój tego mechanizmu w całym kraju. Zła ustawa zwiąże zaś ręce samorządowcom, którzy wprowadzają budżety partycypacyjne w najlepszym wydaniu i być może doprowadzi do „równania w dół”.

– Odgórne regulacje i ustawa o budżecie partycypacyjnym to teoretycznie nie byłby zły pomysł. Zastanawiam się tylko, kto na tym ucierpi – mówi Przemysław Górski z łódzkiego Stowarzyszenia Inicjatyw Miejskich Topografie, odpowiedzialnego za realizację kampanii informacyjno-edukacyjnej budżetu obywatelskiego w 2014 r. – Z jednej strony jest moda na budżet obywatelski, kolejne gminy i powiaty wprowadzają to rozwiązanie. Taka ustawa być może spowodowałaby, że wszyscy wprowadziliby budżet obywatelski na jednolitych, ogólnych zasadach – i świetnie. Z drugiej strony te budżety, które funkcjonują, musiałyby zostać znormalizowane. Jedna ustawa do zarządzania budżetem obywatelskim w Łodzi oraz w Warszawie, która ma 18 dzielnic. To są zupełnie inne miasta, zupełnie inne poziomy. Nie ma jednego dobrego modelu budżetu obywatelskiego, on zależy od wielu czynników, w tym od specyfiki lokalnej.

Inne zdanie w tej kwestii ma Maciej Łapski z Warszawy Społecznej: Warto wejść na ścieżkę legislacyjną i wpisać budżety obywatelskie do ustawy. Nie rozwiąże to natomiast wszystkich problemów. Ustawodawca też może wpisać np. tylko 1 proc. kwoty budżetu do przeznaczenia wedle decyzji mieszkańców. To, w jaki sposób zostanie to załatwione w sensie prawnym, nie interesuje mieszkańców – oni chcą widzieć rezultaty. Lepiej gdyby było to wpisane w ustawę, ale wszystko zależy od dobrej woli politycznej, a tej – brakuje.

Niezależnie od problemów i wątpliwości dotyczących budżetu obywatelskiego, wydaje się, że warto zachować jego ciągłość i cykliczność w poszczególnych samorządach. Należy go także monitorować i stopniowo z roku na rok ulepszać, zgodnie ze wskazaniami mieszkańców, którzy powinni być zaangażowani w opracowywanie budżetu już na etapie planowania jego zasad. – Każdy etap budżetu obywatelskiego jest ewaluowany. Wszystkie uwagi są zapisywane, a na końcu powstaje raport przesyłany do urzędu miasta – wyjaśnia ten aspekt budżetu obywatelskiego w Łodzi Przemysław Górski. Oczywiście taka ocena nie jest łatwa do wydania, na co zwraca uwagę Ewa Stokłuska: Z jednej strony możemy porozmawiać o liczbach, tzn. ile osób się w ten proces zaangażuje – weźmie udział w tworzeniu wniosków, uczestniczy w spotkaniach itd. Natomiast jest też kwestia mierzalna w dłuższej perspektywie, czyli to, czy realizacja budżetu obywatelskiego wpływa na inne wskaźniki, np. czy wzrasta liczba uczestników w komisjach konsultacyjnych, czy budzi się w konkretnych miejscach poczucie, że ludzie się bardziej interesują, przychodzą do urzędu, zadają pytania, powstają lokalne sojusze, które podejmują działania poza budżetem. Myślę, że to jest tak naprawdę najważniejsze: jeżeli budżet jest okazją, aby się spotykać i rozmawiać o tym, co jest w mieście potrzebne, po co są organizowane spotkania towarzyszące, i praca nie kończy się tylko na złożeniu wniosku, ale to mieszkańcy mocniej angażują się w projekt.

Należy zwrócić większą uwagę na sam mechanizm budżetu i reguły nim rządzące, a nie tylko na wydatkowane kwoty. Najłatwiej jest co roku zwiększyć środki będące do dyspozycji mieszkańców (co oczywiście samo w sobie też jest pożądane) i wymyślić „ułatwienia”, jak głosowanie przez internet czy kontrowersyjna, również pod względem prawnej ochrony danych osobowych, możliwość zbierania podpisów przez osoby trzecie. Ocena takich działań, wbrew pozorom, nie jest jednak łatwa. – W budżecie obywatelskim potrzeba czasu i należy stworzyć przestrzeń dla spotkań mieszkańców. Tym, co funkcjonowało w Medellín, a nie jest wprowadzone w Krakowie, jest rozwiązanie w takiej postaci, aby głosowanie odbywało się wyłącznie „na papierze”, a nie z pomocą internetu. Dlaczego? W Medellín wyznacza się 8–10 godzin na głosowanie, ponieważ powinien to być konkretny dzień, w którym ludzie się spotykają. Chodzi m.in. o stworzenie przestrzeni do deliberacji. Głównymi wadami naszego budżetu jest to, że nie ma czasu na dyskusję mieszkańców i nie ma wsparcia merytorycznego. W Medellín budżet jest ponadklasowy, nie jest narzędziem klasy średniej – to kolejna z wad budżetu obywatelskiego w polskim wydaniu, że brakuje w nim upodmiotowienia klas niższych – zauważa Inga Hajdarowicz.

Wiele wyzwań

Oprócz tego są jeszcze dziesiątki innych wątpliwości do rozstrzygnięcia. Czy umożliwiać głosowanie na projekty, których realizacja trwa dłużej niż rok? Czy umożliwiać realizację poprzez budżet takich projektów, których koszt wynosi 0 zł? Jeden z projektów zakładał np. wyłączenie sygnalizacji świetlnej na kilku wybranych przystankach, lecz z racji zerowego kosztu – zgłoszenie takiego projektu było niemożliwe. Czy brać pod uwagę koszty utrzymania projektów powstałych dzięki budżetowi obywatelskiemu? Co robić, gdy dochodzi do sytuacji takich, jak w Suwałkach, gdzie władze miasta ogłosiły już trzeci przetarg na realizację inwestycji wyłonionych w głosowaniu mieszkańców, ponieważ do dotychczasowych dwóch nikt się nie zgłosił?

To oczywiście tylko wycinek wątpliwości, problemów i dylematów związanych z budżetem partycypacyjnym. Kluczowe jednak jest to, aby budżet obywatelski był faktycznie obywatelski, a więc demokratyczny. Przemysław Górski mówi: Budżet obywatelski jest narzędziem, które służy rozwojowi dialogu społecznego, sprawia, że ludzie kontaktują się ze sobą, zaczynają się poznawać, stają się aktywni. Budujemy społeczeństwo obywatelskie, które wie, co może, wie, że powinno i wie, jak może działać, szuka możliwości, kontaktuje się z urzędem. Jest to dla mnie jedna z największych korzyści budżetów partycypacyjnych. Ponadto urzędnicy uczą się dzięki temu rozmawiać z mieszkańcami, a mieszkańcy z urzędnikami. Okazało się, że można, że nie istnieje tutaj żaden nieprzekraczalny mur.

Również Ewelina Bączek zwraca uwagę na możliwość dialogu między urzędnikami a mieszkańcami: Budżet obywatelski nie jest lekarstwem na wszystkie bolączki. Daje natomiast władzom gminy doskonałą ściągawkę z oczekiwań mieszkańców, a proces jego kształtowania to dla nich lekcja tego, jak z ludźmi rozmawiać. Nawet jeżeli ten dialog jest trudny. Ewa Stokłuska dodaje: Często jest tak, że pewne opory trzeba przełamać. Urzędnicy zastanawiają się, czy nie jest to przypadkiem próba pokazania, że się nie znają na tym, co robią. Dlatego istnieje dużo psychologicznych barier, które trzeba pokonać.

W Lęborku ta ściągawka została wykorzystana w zaskakujący sposób. Arkadiusz Mielewczyk bezskutecznie lobbował dłuższy czas w urzędzie miasta na rzecz wprowadzenia oświetlenia jednej z ulic. Gdy został jednym z inicjatorów budżetu obywatelskiego i jego idea nabierała coraz realniejszego kształtu, oświetlenie na wspomnianej ulicy udało się stworzyć. – Była to kwestia kilku miesięcy. Nagle okazało się, że nie ma żadnego problemu, aby to oświetlenie powstało. Natomiast wcześniej tłumaczono mi, że wymagane jest stworzenie dokumentacji projektowej, która byłaby robiona latami, następnie trzeba byłoby zrobić przetarg, znaleźć pieniądze itd. Na tym przykładzie widać, że jeżeli urząd miasta chce działać na rzecz dobra społeczności wnioskującej o pewne inwestycje w swoim okręgu, to posiada możliwość ich przeprowadzenia sprawnie i szybko. Najczęściej tej dobrej woli jednak brakuje – tłumaczy Mielewczyk.

Z drugiej strony błędne byłoby spoglądać na budżet obywatelski jako narzędzie do doraźnych działań, mimo że za jego pomocą zrealizowano wiele ważnych projektów w całej Polsce. Inga Hajdarowicz mówi: Brakuje nam refleksji nad tym, czym w istocie jest budżet obywatelski. On został wymyślony po to, żeby ludzie podjęli pierwszy krok w kierunku przejmowania władzy, aby nie wyręczać jedynie władz miejskich w pewnych kwestiach, ale żeby realnie odebrać władzy miejskiej część uprawnień. W tym momencie za budżetem nie idzie żadna realna zmiana uwarunkowań politycznych. Dochodzi do sytuacji, że wprowadzamy budżet partycypacyjny, ale jednocześnie urząd miasta prowadzi wciąż swoją politykę np. prywatyzacji czy zmniejszania środków na mieszkalnictwo. Po co zatem jest budżet, skoro nie prowadzi on do żadnej zmiany?

Przypis:

1. Tak twierdzą Yves Sintomer, Carsten Herzberg, Anja Röcke, Giovanni Allegretti, Transnational Models of Citizen Participation: The Case of Participatory Budgeting, „Journal of Public Deliberation” 2012, vol. 8, No. 2.