Pierwsze specjalne strefy ekonomiczne zaczęły powstawać w połowie lat dziewięćdziesiątych. Ich tworzenie miało być próbą złagodzenia negatywnych skutków gwałtownych zmian strukturalnych w polskiej gospodarce. Wprowadzane wtedy reformy doprowadziły do eksplozji bezrobocia oraz załamania się przemysłu na przykład w takich ośrodkach jak Wałbrzych, Mielec czy Łódź. Jedyną akceptowalną bez większych zastrzeżeń ingerencją państwa w gospodarkę okazało się utworzenie specjalnych stref ekonomicznych.

Początkowo głównymi przesłankami do ich utworzenia były: wysoki poziom bezrobocia w regionie oddziaływania strefy; niski poziom produktu krajowego brutto w regionie, w którym usytuowana jest strefa; wyjątkowo duża skala problemów regionu, związana z koniecznością restrukturyzacji dawnych okręgów przemysłowych, strukturalną recesją i degradacją społeczną. Jedną z podstawowych zalet takiej formy wsparcia przedsiębiorstw był jej pozornie bezkosztowy charakter, gdyż według ustawodawców uszczuplenie dochodów publicznych pochodzących od firm inwestujących w strefach było „wirtualne” w sytuacji, gdy bez stref nie byłoby w ogóle danej inwestycji i nowych miejsc pracy. Przy takim podejściu inwestycje w strefach przynoszą wręcz dochody budżetowe w postaci podatków płaconych przez osoby zatrudnione w strefach oraz firmy dostarczające im usług i produktów. Dodatkowo pojawiają się oszczędności związane z brakiem konieczności wspierania osób bezrobotnych. Z tych powodów kolejni decydenci starali się wychodzić naprzeciw oczekiwaniom inwestorów, m.in. poprzez ograniczenie liczby przytoczonych przesłanek rozwijania stref do pierwszej z nich: wysokiego poziomu bezrobocia w regionie oddziaływania strefy.

Nasuwa się zatem pytanie, czy w obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej korzyści z funkcjonowania stref przewyższają koszty. Aby uzyskać odpowiedź, należy dokonać bilansu korzyści i kosztów związanych z ich funkcjonowaniem oraz zadać pytania bardziej szczegółowe: czy rzeczywiście bez pomocy publicznej inwestycje w strefach nie zostałyby zrealizowane? Czy przedsiębiorstwa działające w strefach nie stanowią konkurencji dla firm spoza stref? Czy koszty ulg podatkowych związanych z utworzeniem nowych miejsc pracy są niższe niż koszty wsparcia osób bezrobotnych?

Przed próbą odpowiedzi na te pytania warto przedstawić kilka dodatkowych faktów o strefach. W Polsce istnieje 14 specjalnych stref ekonomicznych. Podstrefy znajdują się w takich aglomeracjach, jak Wrocław, Opole, Katowice, Kraków, Łódź, Poznań, Szczecin, Warszawa, Bydgoszcz, Gdańsk, Gdynia. W sumie 14 stref leży na terenach około 100 miast i 76 gmin. Według obecnie obowiązujących przepisów funkcjonować mają do 2026 roku.

Tabela 1. Specjalne strefy ekonomiczne w Polsce

Źródło: OECD Tax Database, 2017.

Przedsiębiorca podejmujący działalność gospodarczą na terenie specjalnej strefy ekonomicznej korzysta ze zwolnienia z podatku dochodowego CIT lub PIT w wysokości zależnej od położenia strefy i wielkości przedsiębiorstwa (rys. 1).

Rys. 1. Wysokość ulg podatkowych w Wałbrzyskiej SSE.

Źródło: strona internetowa SSE Invest Park, 2017.

Inwestor jest zobowiązany do utrzymania inwestycji i miejsc pracy w regionie przez minimum 5 lat (duży przedsiębiorca) lub 3 lata (MŚP).

Bez stref nie byłoby inwestycji?

Jak wspomniano, najczęściej używanym argumentem za utrzymaniem i rozwojem stref jest przekonanie, iż bez ulg dana inwestycja by nie powstała. Jest to założenie dość oczywiste, ale niekoniecznie prawdziwe.

Badanie ankietowe przeprowadzone na reprezentatywnej grupie prezesów i dyrektorów pokazało, że przeszło co trzecia firma (34,3%) i tak by zainwestowała w tym samym miejscu lub okolicy, a 45,2% nie rozważało innej lokalizacji. W innym badaniu poświęconym firmom działającym w strefach na terenie Dolnego Śląska okazało się, że 66% ankietowanych prowadziło wcześniej działalność poza obszarami uprzywilejowanymi, z czego 30% zlokalizowanych było w tej samej miejscowości (gminie), w której obecnie znajduje się podstrefa, 27% funkcjonowało w innej miejscowości (gminie) województwa dolnośląskiego, a 30% działało w innych regionach (województwach) kraju. Czyli firmy te po prostu przeniosły zakłady produkcyjne do stref. Co ciekawe, dla 24% badanych firm ulgi nie miały decydującego znaczenia. Dla 41% ankietowanych inwestorów najważniejszym kryterium wyboru strefy była cena gruntów. Podobny poziom wskazań odnotowano w przypadku dogodnego położenia komunikacyjnego. Wyniki te sugerują ponadto, że strefy powstawały w miejscach już wcześniej atrakcyjnych dla potencjalnych inwestorów, czyli głównie przy autostradzie.

Można mieć jednak wątpliwość, czy w przypadku korporacji międzynarodowych te szacunki również są prawidłowe. Zwłaszcza przedsiębiorstwa z sektora motoryzacyjnego zwykle rozważają jednocześnie możliwość inwestowania w kilku krajach. Jednak obecnie najbardziej dynamicznie rozwijającym się sektorem inwestycji zagranicznych są tak zwane centra usług wspólnych. Tego typu inwestycję zamierzał np. zrealizować szwajcarski bank UBS w centrum Wrocławia. Aby zachęcić firmę do zainwestowania w mieście, Rada Miejska wyraziła zgodę na objęcie terenu inwestycji granicami Legnickiej SSE. Według prezesa Agencji Rozwoju Aglomeracji Wrocławskiej, bez zachęty bank zainwestowałby poza krajem¹. Wobec braku zgody Rady Ministrów strefa nie została jednak rozszerzona. Mimo to inwestycja banku została zrealizowana². Inwestycje zagraniczne w sektorze centrów usług wspólnych są dobrym przykładem na fałszywość tezy o kluczowym znaczeniu ulg podatkowych w strefach dla przedsiębiorców. Największym inwestorem w tej branży we Wrocławiu jest IBM, zatrudniające ok. 4000 pracowników, a działające w ramach Wałbrzyskiej SSE. Drugim jest Credit Suisse (ok. 3000 pracowników) działający poza strefą, a trzecim HP (ok. 2600 pracowników), także nieobjęty SSE³.

Znaczenie ulg podatkowych w strefach nie jest kluczowe dla inwestorów zagranicznych również z tego powodu, że podatek CIT w Polsce już jest jednym z najniższych w Unii Europejskiej (rys. 2).

Rys. 2. Stopa podatku CIT w UE w 2015 r.

Źródło: OECD Tax Database, 2017.

Niewielkie znaczenie niskich podatków jako motywu inwestowania w Polsce przez inwestorów zagranicznych potwierdza wiele badań ankietowych. Wynika z nich, że do głównych powodów inwestowania w Polsce należą: niskie koszty pracy, perspektywy rozwoju ekonomicznego kraju, duży i chłonny rynek, zdobycie lub powiększenie udziału w rynku lokalnym, położenie geograficzne, niska konkurencyjność lokalnych przedsiębiorstw oraz dostępność wykwalifikowanej siły roboczej. Inwestorzy się z tym zresztą nie kryją, wymieniając te cechy w wielu wywiadach.

Oznacza to, że zdecydowana większość firm zagranicznych, które stanowią 81% inwestorów w SSE, i tak wybrałaby nasz kraj, nawet gdyby strefy nie powstały. Liczba ta pokazuje przy okazji, kto najmocniej korzysta z przywilejów podatkowych – firmy zagraniczne i korporacje międzynarodowe, dla których jest to przysłowiowa wisienka na torcie innych korzyści.

Przeciw bezrobociu?

Stawia to pod znakiem zapytania faktyczną realizację podstawowego celu tworzenia stref ekonomicznych, czyli walkę z wysokim bezrobociem.

Jednak o ile na poziomie całego kraju wpływ stref na stopę bezrobocia może być niewielki, o tyle strefy były tworzone do walki z bezrobociem w wybranych regionach (powiatach) o najwyższym poziomie tego wskaźnika. Kompleksowe badania sugerują, że działalność specjalnych stref ekonomicznych rzeczywiście mogła przyczyniać się do poprawy ekonomicznych wyników powiatów, szczególnie w zakresie popytu na pracę i obniżenia poziomu bezrobocia. Efekt ten jest jednak niezmiernie trudny do precyzyjnego określenia, gdyż na spadek bezrobocia składały się także takie procesy, jak migracje młodych wewnątrz kraju i za granicę czy stopniowe przechodzenie na emerytury starszych osób, a także przenoszenie firm w ramach jednego powiatu. Jednocześnie okazało się, że przy tworzeniu stref i podstref preferowane były (i wciąż są) powiaty o wyższym poziomie rozwoju sektora przemysłowego. Inaczej mówiąc, inwestycje w ramach stref trafiały zwykle do powiatów, gdzie problem bezrobocia był stosunkowo niski. Najwięcej miejsc pracy w ramach stref powstało w regionach, które i tak charakteryzowały się wysoką atrakcyjnością inwestycyjną. Stosunkowo niewielką liczbą utworzonych miejsc pracy cechowały się strefy z okolic o wysokiej stopie bezrobocia (suwalska, warmińsko-mazurska).

Ponadto trzeba pamiętać, że specjalne strefy ekonomiczne nie są jedynym narzędziem walki z bezrobociem. Biorąc pod uwagę wartość zwolnienia podatkowego na jednego zatrudnionego, można też mieć wątpliwości, czy jest to najbardziej efektywne narzędzie.

Tabela 2. Wartość zwolnienia podatkowego na 1 zatrudnionego.

Źródło: obliczenia własne

Szacuje się, że zatrudnienie bezrobotnych w firmach w strefach do końca 2012 r. wygenerowało 4,2 mld zł oszczędności z tytułu niewypłaconych zasiłków dla bezrobotnych oraz 407 mln zł oszczędności z tytułu braku konieczności opłacania składek na ubezpieczenie społeczne bezrobotnych. Z drugiej strony, udzielona w tym okresie pomoc publiczna wyniosła we wszystkich strefach 12,3 mld zł. Oznacza to, że w sytuacji braku stref można byłoby na programy walki z bezrobociem przeznaczyć do 7,7 mld zł więcej w tym okresie. Biorąc pod uwagę opisane powyżej motywy inwestowania w Polsce, można sądzić, że gdyby przeznaczono te pieniądze np. na szkolenia, efekt w postaci nowych inwestycji byłby większy. Zwłaszcza, że gros pracowników zatrudnionych w firmach przemysłowych wykonuje najprostsze czynności za najniższe stawki. Osoby te przechodzą jedynie podstawowe przeszkolenie i nie mają w zasadzie żadnych szans na rozwój. To one właśnie są eksploatowane, zatrudniane często poprzez agencje pracy, na umowach śmieciowych. Wykonują prace, które w krajach wysoko rozwiniętych już od dawna wykonują roboty.

Nieuczciwa konkurencja

Chyba najsłynniejszą Specjalną Strefą Ekonomiczną na świecie jest Eksportowa Strefa Przetwórcza w Shannon w Irlandii. W sposób podobny do niej zostały zorganizowane i funkcjonują strefy m.in. na Tajwanie, Filipinach, w Sri Lance i Malezji. Doświadczenie funkcjonowania strefy w Shannon wykorzystano także w Polsce.

Jedną z cech szczególnych tej „wzorcowej” strefy jest właśnie jej proeksportowy charakter. Oznacza to, że potencjalni inwestorzy zobowiązują się nie tylko do utworzenia nowych miejsc pracy, ale również do eksportu swoich produktów. Polityka Korei Południowej i Tajwanu w stosunku do inwestycji zagranicznych polegała na tym, że warunkiem ich akceptacji przez rząd było zobowiązanie eksportowe, nie zaś nastawienie się na rynek wewnętrzny, nie mówiąc już o konkurowaniu z krajowymi producentami. Choć celem utworzenia stref w Polsce również było zwiększenie eksportu, to nie wiąże się to z żadnymi zobowiązaniami eksportowymi dla firm działających w strefach. Oznacza to, że część z tych przedsiębiorstw, wykorzystując przewagę konkurencyjną w postaci niższych kosztów podatkowych, doprowadza do ograniczenia produkcji firm działających w Polsce poza strefą. W ten sposób nie tylko suma dochodów podatkowych w całym sektorze spada, ale zatrudnienie per saldo też może spadać. Empiryczna weryfikacja tej hipotezy wymaga pogłębionych badań, jednak wstępna analiza działalności przedsiębiorstw funkcjonujących w strefach jest możliwa.

Okazuje się na przykład, że w Polsce w zasadzie cała produkcja pojazdów samochodowych, przyczep i naczep, pozostałego sprzętu transportowego oraz sprzętu AGD odbywa się w specjalnych strefach ekonomicznych, przez co nie wpływa na firmy spoza stref. Z pewnością nie można tego jednak powiedzieć o inwestycjach w takich branżach, jak spożywcza (w której skład wchodzą m.in. piekarnie), logistyczna, budowlana, meblowa, informatyczna czy deweloperska.

Ciekawym przypadkiem jest branża logistyczna. Jej specyfika polega na uzależnieniu od położenia klientów oraz kształtu infrastruktury transportowej. Oznacza to, że jeśli udziela się wsparcia przedsiębiorstwom produkcyjnym, aby zrekompensować im inwestycję w nieoptymalnej ekonomicznie lokalizacji, to nie ma potrzeby dodatkowo wspierać firm logistycznych, gdyż jest to dwukrotne wydawanie środków na ten sam cel.

Trzeba pamiętać, że zakłócenie konkurencji ze strony firm działających w strefach ma również charakter pośredni, poprzez rynek pracy. Dzięki wysokim ulgom podatkowym przedsiębiorstwa te są w stanie zaoferować lepsze warunki pracy specjalistom, na czym tracą rozwijające się firmy spoza stref, zwłaszcza krajowe małe i średnie przedsiębiorstwa. Jest to szczególnie widoczne w tzw. sektorze usług biznesowych, do którego należą firmy branż IT, B+R, SSC (centra usług wspólnych), BPO (outsourcing procesów biznesowych). Zatrudnia on obecnie ponad 193 tys. osób.

Zakończenie

Okazuje się, że założenia dotyczące funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych, przyjęte a priori przez większość polityków, są nieprawdziwe. Nie można przyjmować, że bez stref inwestycje w danym miejscu nie miałyby miejsca, ani ignorować faktu, iż przedsiębiorstwa działające w strefach stanowią konkurencję dla firm spoza stref, a także pomijać w rozważaniach skuteczności alternatywnych metod walki z bezrobociem. Taka nieuczciwa konkurencja prowadzi do tego, że firmy są zmuszone do przenoszenia się do stref. Głównym efektem istnienia stref jest więc spadek dochodów budżetowych ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Na dodatek badania i przykłady wyraźnie wskazują, iż podstrefy powstają nie tam, gdzie są największe problemy z bezrobociem, lecz w lokalizacjach, które wybrali potencjalni inwestorzy. Administracja publiczna występuje w roli podrzędnej w procesie decyzyjnym. Urzędnicy cieszą się, że udało im się „ściągnąć” inwestora do swojej gminy i nie zważają na to, że często odbywa się to kosztem gmin sąsiednich.

Trzeba sobie jasno powiedzieć – specjalne strefy ekonomiczne w Polsce to przeżytek. Przynoszą więcej szkód niż pożytku i zamiast tworzyć z całego kraju jedną wielką strefę – należy je po prostu zlikwidować.

Przypisy:

1. http://www.wroclaw.pl/bank-ubs.
2. http://wroclaw.wyborcza.pl/wroclaw/1,35771,19539494,szwajcarski-bank-ubs-zatrudnia-po-cichu-otwiera-nowe-biuro.html.
3. http://www.gazetawroclawska.pl/artykul/3760451,wroclaw-przyciaga-wielkie-korporacje-wyksztalcona-kadra-i-niskimi-kosztami,id,t.html.

Iwo Augustyński