Selektywnie czy powszechnie? Dla wybranych czy dla każdego? Działania interwencyjne czy gwarancje dochodowe? Ten dylemat sposobu dystrybucji publicznych świadczeń społecznych powraca dziś ze zdwojoną siłą. Epidemia koronawirusa przyniosła wiele konsekwencji, na przykład taką, że uświadomiliśmy sobie – zdaje się po raz pierwszy na poważnie – iż niekontrolowany (np. biologiczny) czynnik może w kilka chwil unieruchomić rynki gospodarcze, pozostawiając obywateli bez dochodów lub znacznie obniżając je. Doświadczenie to każe nam ponownie zweryfikować system wsparcia socjalnego współczesnych państw opiekuńczych (welfare states), a szczególnie podsystem pomocy społecznej, który zaczyna coraz bardziej odstawać od realiów. A może odstawał już od dawna, tylko nie chcieliśmy tego dostrzec?

Selektywne wsparcie społeczne

Historia rozwoju publicznego wsparcia społecznego naznaczona jest selekcją i represją. Od początku zaangażowania państwa w próby zwalczania ubóstwa, działania te koncentrowały się na poszukiwaniach sposobu na eliminację „problemu” z życia publicznego. Na przykład żebrzących: od drastycznego usuwania ich z miast, poprzez umieszczanie w domach ubogich, po zmuszanie do pracy¹. Nie ulega wątpliwości, iż represja w pierwotnych praktykach opiekuńczych warunkowała relacje pomiędzy dającym a otrzymującym wsparcie. Dariusz Zalewski twierdzi, że jeśli bliżej przyjrzeć się temu zjawisku, to represyjny system wsparcia społecznego służył interesom zbiorowości, gdyż był czynnikiem dyscyplinującym jednostkowe zachowania nieodpowiadające zbiorowemu wyobrażeniu na temat porządku społecznego. Miało to określone konsekwencje globalne. Wsparcie społeczne przestawało być kwestią prywatną, a stawało się sprawą publiczną, służącą rozwojowi ogółu zgodnie z przyjętą wizją ładu społecznego. Inaczej mówiąc, faktycznymi adresatami świadczeń miały być nie tyle jednostki, a przede wszystkim wspólnoty lokalne, w imieniu których były stosowane. Wspomniany autor sugeruje, iż był to jeden z najważniejszych procesów, jakie dokonały się w obszarze wsparcia społecznego, gdyż – w przeciwieństwie np. do wcześniejszych etapów pomagania społecznego związanych z dobroczynnością czy filantropią – dobro ogółu zyskiwało pierwszeństwo przed dobrem jednostki². Uważa się, że jednym z pierwszych, a na pewno najbardziej znaczącym źródłem prawnym w tym zakresie, był cykl angielskich praw ubogich. Spójrzmy na główny dokument z tego zakresu: „»The Act for the Relief of the Poor of 1601« wyróżniało żebraków: zdolnych do pracy i niezdolnych do pracy z powodu wieku lub kalectwa. Zdolni do pracy włóczędzy mieli być zmuszeni do pracy, a za starców i niepełnosprawnych, określanych wtedy jako osoby kalekie, odpowiadały władze lokalne. Żebranie zdolnych do pracy było zabronione. Wprowadzono obowiązkowe podatki na ubogich, a ich niepłacenie mogło być karane więzieniem. Przestępstwem stała się również odmowa pracy zaproponowanej przez nadzorcę ubogich. […] Jednostką odpowiedzialną za pomoc ubogim i jej finansowanie była parafia, którą ponadto zobowiązano do dostarczania materiałów i narzędzi niezbędnych do pracy. Parafia miała też obowiązek budowania domów pracy przypominających więzienia (do 1777 roku było ich już około dwóch tysięcy w Anglii i Walii). Pracujący w tych domach ludzie musieli nosić opaski identyfikacyjne na prawym ramieniu”³.

Tak zapoczątkowany wzór wsparcia publicznego, polegający na selekcji i naznaczaniu osób najsłabszych społecznie, na dzieleniu na tych wartych pomocy i tych niewartych wsparcia, na ogromnej roli opiekuna żebrzących, tj. osoby decydującej o losie ubogich – zadecydował o kształcie europejskich systemów opieki, czy mówiąc współcześnie, pomocy społecznej. Na model procedury udzielania wsparcia składały się – jak powiada Tomasz Kaźmierczak – trzy fundamentalne cechy, multiplikowane w większym lub mniejszym stopniu w wielu państwowych systemach socjalnych. Po pierwsze, podwójna selekcja: na pomoc mogli liczyć tylko ci, których bieda nie była przez nich zawiniona, np. w wyniku lenistwa czy unikania pracy. Następnie z tej grupy wyróżniano tych, którzy nadawali się do pracy, i tych, którzy nie nadawali się do niej. Formę pomocy dostosowywano do tych ustaleń. Kluczowe zatem było zweryfikowanie sytuacji potrzebującego i wystawienie na tej podstawie kwalifikacji do wsparcia (tzw. świadectwa ubóstwa). Po drugie, ubodzy nie mogli rościć sobie prawa do wsparcia. To, czy kwalifikowali się do pomocy, zależało wyłącznie od wspomnianych opiekunów oraz instytucji, np. komisji dobroczynności czy opieki społecznej. W zależności od kwalifikacji potrzebującego, wsparcie dzielono na zakładowe (zamknięte), tj. organizowane w specjalnie zorganizowanych instytucjach o charakterze totalnym (np. domach pracy czy przytułkach), oraz pozazakładowe (otwarte), czyli polegające na dostarczeniu potrzebującemu określonych dóbr. Po trzecie, wsparcie to dotyczyło tylko niezbędnych potrzeb życiowych i musiało być dostosowane do indywidualnych uwarunkowań ubogiego. Pomoc nie mogła być zbyt szczodra, bo to – jak wierzono – działało wysoce demoralizująco. Środki przyznane potrzebującemu musiały być określone nie tylko jeśli chodzi o wysokość, ale i o czas ich udzielania. Stąd idea ulokowania systemu wsparcia na poziomie lokalnym (gdzie łatwo o kontrolę), dodatkowo pod okiem opiekuna ubogich (lub później – opiekuna społecznego, czy dzisiaj – pracownika socjalnego)⁴. Powierzenie wspólnotom lokalnym obowiązku wspierania swoich członków spowodowało zresztą kolejny poziom podziału: tzw. godni publicznego wsparcia zaczęli być postrzegani jako „swoi”, którym z racji przynależności do wspólnoty należało się wsparcie, zaś „niegodni wsparcia” jako „obcy”, którzy podlegali procesom wykluczenia społeczno-lokalnego⁵.

Trwałość XVII-wiecznej selektywnej praktyki pomagania okazała się niebywała. Mimo iż z czasem następowały korekty systemu wsparcia, to wybiórczy i represyjny fundament przetrwał wieki. Na przykład w 1834 r. w Anglii „zreformowano” system w ten sposób, że wprowadzono zasadę less eligibility (swoja drogą, obowiązującą do dziś w systemie amerykańskim), oznaczającą, że pomocy udziela się tylko wtedy, gdy sytuacja osoby wymagającej wsparcia jest poniżej poziomu ekonomicznego najniższej grupy zarobkowej, czyli faktycznie na granicy egzystencji⁶. W rzeczywistości chodziło także o stworzenie tak tragicznych warunków bytowania (np. w domach ubogich), które zniechęcałyby potencjalnych kandydatów do starania się o pomoc. Domy ubogich (czy pracy) zaczęły przypominać obozy, które znamy z niedawnej historii: podopieczni nosili uniformy i wykonywali najtrudniejsze prace, np. w kamieniołomach. W 1842 r. w Prusach przyjęto ustawę nawiązującą w tym zakresie do rozwiązań wyspiarskich. Zobowiązywała ona niemieckie gminy do pomocy ubogim mieszkańcom, którzy zamieszkiwali na jej terenie co najmniej rok. Starający się o pomoc od władz lokalnych musiał wykazać, że nie zawinił swojej biedy, a w zamian mógł otrzymać na przykład wskazanie do zatrudnienia, także w systemie domów pracy⁷.

Na przełomie XIX i XX wieku w Europie kontynentalnej zaczęła pojawiać się sieć systemów socjalnych opartych na rozwiązaniach angielskiego prawa ubogich. Gdy kilka lat po uzyskaniu przez Polskę niepodległości pracowano nad Wisłą nad własnym systemem wsparcia społecznego, tradycyjnie kopiowano rozwiązania zachodnich sąsiadów. Tym samym pierwsza w Polsce ustawa o opiece społecznej z 1923 r. nawiązywała do rozwiązań niemieckich, a te – jak ustaliśmy – do angielskich. Rychło w II Rzeczpospolitej pojawili się opiekunowie społeczni, jako narzędzie kwalifikowania ubogich do objęcia opieką społeczną. W przedwojennych „Pamiętnikach bezrobotnych” czytamy relację jednego z petentów (pisownia oryginalna): „Zgłosiłem się do opieki, to mi powiedziano, żebym się dowiedział za 2 tygodnie, a tu ja już głodny i dzieci, przeczekałem w męczarniach głodu, mrozu z dziećmi te dwa ty­godnie. Przychodzi do mnie niewiasta jako wywiad z opieki i powiada mi, że mnie zawiadomiom. Zdenerwowany myślę: przecież ja człowiek kaleka na zdrowiu i na nogę, mam przestrzeloną 6-ma kulami na polsko-bolsze­wickiej wojnie. Broniłem Niepodległości naszej Polski, a dziś mam takie poparcie i mam taką biedę i nędzę cierpieć, i gdzie zapukam to mi każą czekać, ale dokąd to sam nie wiem”⁸.

Tak na marginesie, to niewykluczone, że źródło braku zaufania do administracji państwowej, która dziś przybiera wielkie rozmiary, tkwi właśnie w tamtym czasie, wyróżniającym się destrukcyjnym rozdźwiękiem pomiędzy założeniami rodzących się państwowych działań socjalnych a praktyką (tj. niską możliwością pozyskania tych świadczeń i nieudolnym funkcjonowaniem administracji publicznej w tym zakresie), czyli procesem charakterystycznym dla państw rozwijających się, które wprowadzają koncepcje zaczerpnięte z państw rozwiniętych. W tym – jak i w wielu innych przypadkach – z Niemiec.

Nie lepiej było po wojnie. PRL-owscy działacze polityczni spoglądali na opiekę społeczną jak na wytwór złowrogiego kapitalizmu. Skoro doktryna realnego socjalizmu zakładała brak bezrobocia, to o ubóstwie mowy być nie mogło. Wniosek był prosty: opieka społeczna jest reliktem poprzedniego ustroju i należy ją zlikwidować wraz ze zgniłymi strukturami systemu produkcji II Rzeczpospolitej. Gdy komunistyczni decydenci nieco otrzeźwieli, tj. po 1956 r., zweryfikowano podejście o zbędności opieki społecznej. Odtworzono struktury opiekuńcze, ale w wersji marginalnej, „przyklejonej” do resortu zdrowia i skierowanej do trzech grup społecznych: chorych, niepełnosprawnych i starych, czyli tych, którzy znaleźli się w trudnym położeniu niezależnie od funkcjonowania obowiązującego ustroju. Opiekunów społecznych lub – mówiąc precyzyjnie – opiekunki społeczne, osadzono przy przychodniach zdrowotnych i wraz z pielęgniarkami wysłano w PRL-owskie osiedla niczym na misję społeczną. Świadczenia pieniężne i w naturze, które można było uzyskać z sytemu opieki społecznej za pośrednictwem wspomnianych kadr, nie mogły stanowić dopłat do płac i były niedostępne dla osób uchylających się od podjęcia pracy zaproponowanej przez właściwy do spraw zatrudnienia organ prezydium rady narodowej⁹. Okazało się, iż XVII-wieczna angielska zasada selekcji z początków rozwoju kapitalizmu świetnie odnajduje się w XX-wiecznych realiach socjalistycznego kraju Europy Środkowo-Wschodniej.

W okresie transformacji ustrojowej pomoc społeczna była jednym z pierwszych zreformowanych obszarów działalności państwa. Podejmując decyzję o gruntownej zmianie systemu gospodarczego z mechanizmu centralnie planowanego na wolnorynkowy, należało spodziewać się społecznych kosztów tej reformy. Odpowiedzią miała być (nowa) pomoc społeczna. Kto dziś pamięta, że właśnie mija 30-lecie przyjęcia ustawy, która być może uratowała reformy Balcerowicza? 29 listopada 1990 r. uchwalono pierwszą od czasów przedwojennych ustawę o pomocy społecznej¹⁰. Przepis ten precyzował uprawnienia do uzyskania świadczeń z systemu, określając dwa kryteria: braku lub niewystarczającego dochodu (kryterium dochodowe) i wystąpienia określonej trudności życiowej (np. ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, długotrwałej choroby czy bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych). Jednoczesne wystąpienie tych przesłanek uprawniało klienta – bo zaczęto w pomocy społecznej mówić jak w przedsiębiorstwie – do otrzymania wsparcia społecznego, oczywiście po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego¹¹. Pojawił się wachlarz świadczeń na wypadek wystąpienia wspomnianych trudności życiowych, np. pieniężne zasiłki stałe, okresowe i celowe; usługi opiekuńcze; pobyt w domu pomocy społecznej i ośrodkach opiekuńczych; udzielanie schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania; pokrywanie wydatków na świadczenia lecznicze czy pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie. Szacuje się, że w 1993 r. system pomocy społecznej udzielił świadczeń 3 milionom osób – trzykrotnie większej liczbie niż przed rozpoczęciem transformacji¹². Podstawową funkcją pomocy społecznej stały się działania ratownicze względem tych, którzy nie byli w stanie poradzić sobie w nowych okolicznościach gospodarczych, ale także – o czym mówi się stosunkowo rzadko – oddalenie ryzyka wybuchu konfliktu społecznego, który mógł realnie zagrozić trwającej przemianie ekonomicznej. Na ogół uważa się, iż pomoc społeczna wywiązała się z zadania ochrony socjalnej grup poszkodowanych wskutek transformacji systemowej. Tyle że proces przemian ustrojowych zakończył się kilka dekad temu, a system pomocy społecznej generalnie pozostał bez zmian, zasilając zasiłkami pieniężnymi stałą grupę 6–8 procent polskiego społeczeństwa¹³.

Powszechne wsparcie społeczne

W międzyczasie na obrzeżach europejskich rudymentarnych systemów selektywnego wsparcia społecznego powstawały inicjatywy, które można nazwać mianem świadczeń powszechnych lub uniwersalnych. Choć właściwsze byłoby określenie: hybrydy rozwiązań selektywnych i powszechnych. Co ciekawe, impulsem tych działań były kwestie militarne. Otóż brytyjscy żołnierze, którzy brali udział w wojnach burskich w Afryce (1880–1902) okazali się tak słabi pod względem fizycznym, że zdecydowano się podjąć działania na poziomie państwowym, mające na celu poprawę warunków życia przyszłych poborowych¹⁴. Zaczęło się od badań lekarskich, następnie w 1905 r. pojawiły się bezpłatne posiłki (z mlekiem) dla dzieci szkolnych, niecałą dekadę później medyczna opieka nad matką i dzieckiem, a następnie opieka prawna nad młodocianymi w celu przeciwdziałania ich złemu traktowaniu. Zresztą, budowane latami celowe działania polegające na stygmatyzowaniu Brytyjczyków korzystających z warunkowanego i selektywnego wsparcia społecznego, czyli żyjących na tzw. koszt państwa, spowodowało, iż instytucja angielskiej pomocy (opieki) społecznej okryła się ponurą sławą. Na przełomie XIX i XX wieku, kiedy nadeszły czasy reform społecznych autorstwa tzw. nowych liberałów angielskich, poszukiwano alternatywy dla „skażonych” praktyk społecznych. Nowe rodzaje świadczeń lokowano – jak byśmy to dziś powiedzieli – w obszarze zaopatrzenia społecznego, czyli odrębnym od pomocy społecznej dziale zabezpieczenia społecznego. Kumulacyjnym punktem myślenia w tym nurcie społecznym był powojenny plan Beveridge’a, który ukształtował angielskie państwo opiekuńcze¹⁵.

W różnych miejscach w różnym czasie pojawiały się elementy wsparcia społecznego niewymagające testu dochodowego, np. w Republice Weimarskiej dla osób poszkodowanych podczas wojny. Nieśmiało zakiełkowała myśl, że w interesie państwa może być zapewnienie choćby minimalnych świadczeń ogółowi społecznemu, a nie tylko całkowicie wykluczonym. Pojawiły się kategorie minimum egzystencji, minimum socjalnego, minimalnego standardu życiowego i związane z tym koncepcje gwarancji dochodowych. Bezkryteriowe świadczenia szczególnie dobrze zadomowiły się w obszarze wsparcia rodziny, gdzie stworzono rozbudowany podsystem zabezpieczenia społecznego – system świadczeń rodzinnych. Wracając jednak do wątku dochodu gwarantowanego, to temat ten w pewnym momencie wypłynął także nad Wisłą. Otóż wprowadzenie do rodzimego systemu socjalnego minimalnego dochodu gwarantowanego¹⁶, czyli państwowego świadczenia pieniężnego wypłacanego najsłabiej uposażonym obywatelom, dyskutowane było w połowie lat 90. XX wieku przy okazji projektowania zmian w pomocy społecznej. Przypomnijmy, że idea ta – tak jak i bezwarunkowego dochodu podstawowego, o którym będzie jeszcze mowa – opiera się na założeniu, że każdy z nas ma prawo do minimalnego poziomu życia czy też niezbędnych środków utrzymania¹⁷. Po prostu dlatego, że jest obywatelem. Gdy w 1995 r. pracowano nad nowelizacją ustawy o pomocy społecznej, założono, iż świadczenia pieniężne w pomocy społecznej powinny zmierzać w kierunku zastąpienia zasiłku stałego i zasiłku okresowego gwarancjami państwowymi w postaci renty socjalnej oraz minimalnego dochodu gwarantowanego. Stwierdzono, że istnieje kilka przesłanek wprowadzenia tego drugiego świadczenia. Po pierwsze, społeczno-ekonomiczna racjonalność tego instrumentu. Po drugie, presja społeczna w postaci nacisków związków zawodowych, niektórych partii politycznych i grup wyborców. Po trzecie, potrzeba ratyfikacji Europejskiej Karty Społecznej funkcjonującej w ramach naszego członkostwa w Radzie Europy oraz integracji z Unią Europejską (i przyjęcia zobowiązań zapisanych w Karcie Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników)¹⁸. Pomysł ten sprowadzał się do opracowania formy obligatoryjnego zasiłku pieniężnego przyznawanego na podstawie tylko jednej przesłanki – braku wystarczających środków materialnych. W wyniku prac sejmowych odrzucono jednak gwarantowalność świadczenia przez państwo oraz jego minimalną warunkowość. Zamiast dochodu gwarantowanego otrzymaliśmy zasiłek okresowy z pomocy społecznej, niewiele różniący się od pozostałych, selektywnych i warunkowanych świadczeń pieniężnych w tym obszarze polityki społecznej.

W 2006 r. pojawiło się pierwsze w Polsce – jak sądzę – bezwarunkowe (jeśli chodzi o dochód) świadczenie społeczne. Była to jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka, tzw. becikowe. Warto odnotować, że tak jak i w Anglii, świadczenie to wyrosło na gruncie świadczeń rodzinnych, przynależnych do podsystemu zaopatrzenia społecznego, a nie pomocy społecznej. Po kilku latach funkcjonowania tego świadczenia bez testu dochodu postanowiono jednak wprowadzić kryterium dochodowe, ale na poziomie wysokim jak na polskie realia. Niewykluczone jednak, że przełomem w myśleniu w Polsce o wartości uniwersalnych programów społecznych było wprowadzenie programu Rodzina 500 plus. Przypomnimy, pierwotnie był to program hybrydowy – powszechny (bez testu dochodu) w przypadku pierwszego dziecka, i selektywny (z testem dochodu) w przypadku drugiego i kolejnego dziecka. Od 2019 roku już w całości bezwarunkowy, jeśli chodzi o dochód, co rozszerzyło jego koszt z 25 do około 40mld zł rocznie. Badania opinii publicznej pokazują, iż program cieszy się znaczną akceptacją społeczną – w 2018 roku 62 proc. ankietowanych oceniało ten program co najmniej jako „dobry”¹⁹. W 2017 roku aż 77 proc. osób biorących udział w sondażu Centrum Badania Opinii Społecznej wyraziło poparcie dla tego programu, przy 20 proc. poziomu dezaprobaty. Przy czym 42 proc. badanych twierdziło, iż 500 zł powinno przysługiwać słabo- i średnio sytuowanym rodzinom, zaś 38 proc. było zdania, że zasiłek na dzieci powinien być wypłacany wszystkim niezależnie od dochodu²⁰ (co, jak wiemy, stało się w 2019 r.). Warto śledzić tę proporcję, gdyż może nam ukazać dynamikę zmian, jeśli chodzi o opinie Polaków na temat grup społecznych, którym należy wypłacać świadczenia pieniężne.

Brak kryterium dochodowego w jednym z najważniejszych – jeśli nie najważniejszym – programie polskiej polityki społecznej ostatnich dekad, stanowi najciekawszy element struktury tego świadczenia. Kwestia ta ma bezpośredni związek z zagadnieniem szkodliwości programów socjalnych, szczególnie w postaci świadczeń pieniężnych. Najbardziej znane krytyczne stanowisko w tej kwestii sformułował Charles Murray, w formie trzech praw programów socjalnych. Po pierwsze, w postaci prawa niedoskonałego wyboru, mówiącego, iż reguły określające kwalifikacje do świadczeń socjalnych zawsze powodują wykluczenie z tych świadczeń innych osób (potrzebujących wsparcia); po drugie, w postaci prawa niezamierzonych nagród, mówiącego, iż każdy program socjalny musi być tak skonstruowany, że zwiększa wartość przebywania w warunkach, które program zakłada zmienić (np. brak pracy); i po trzecie, w postaci prawa szkody netto, mówiącego, że im mniej prawdopodobna jest zmiana określonego niekorzystnego zachowania, tym bardziej prawdopodobne, że program mający to zmienić spowoduje szkodę netto²¹.

Mając na uwadze powyższe sugestie, warto przyjrzeć się (kontr)hipotezie mówiącej, iż główny problem z zasiłkami pieniężnymi sprowadza się nie do faktu samego wypłacania pieniędzy, a do ich warunkowości w postaci spełnienia (niskiego) kryterium dochodowego. Otóż można przypuszczać – gdyż wciąż nie ma na to dobitnych dowodów (choć eksperymenty w tym obszarze organizuje się m.in. w Holandii i Finlandii) – że negatywny efekt w postaci np. dezaktywizacji zawodowej osób pobierających zasiłki pieniężne wynikać może w znacznym stopniu z nieuchronności utraty tego świadczenia w sytuacji podjęcia – choćby częściowego – zatrudnienia. Pomyślmy przez chwilę w ten sposób: stojąc przed wyborem pewnego świadczenia pieniężnego, choć o niższej wysokości, a niepewnego o wyższej, być może w poczuciu (rudymentarnej) stabilności częściej wybiera się tę pierwszą opcję. Inaczej mówiąc, istnieje prawdopodobieństwo, iż rozsądne pod względem wysokości świadczenia pieniężne nieobarczone warunkowością dochodową wcale nie muszą wywoływać szkód, o których pisał Murray, np. nie zwiększają dezaktywizacji zawodowej. Nie wierzycie? To odpowiedzcie sobie teraz na pytanie, czy zrezygnujecie z pracy w momencie otrzymywania co miesiąc od państwa – powiedzmy – 500 zł?

Odwiecznym problemem instytucji pomocowych – m.in. z powodu opisywanych wyżej „mrocznych” początków – jest kwestia stygmatyzacji osób korzystających ze wsparcia. Szczególnie beneficjenci pomocy społecznej, tj. zwykle osoby ubogie, częstokroć z tzw. marginesu społecznego – są postrzegane przez społeczeństwo jako ciężar: nie widzi się potrzeby troszczenia się o tę grupę, gdyż uważa się, że płacenie podatków jest wystarczającym nakładem ze strony społeczeństwa²². Biedni korzystający z zasiłków z instytucji pomocowych są stygmatyzowani, gdyż uważa się, że są osobiście odpowiedzialni za własną sytuację (mechanizm obwiniania ofiary), traktowani są jako osoby leniwe, nieuczciwe, naciągające państwo, roszczeniowe czy niezaradne²³. Badania nad stygmatyzacją biednych wskazują, że wstyd oraz upokorzenie to główne uczucia związane z doświadczeniem ubóstwa i korzystaniem z instytucji pomocowych. Z jednej strony mowa tu o poczuciu wstydu związanego z samym faktem korzystania z pomocy, w tym o konsekwencjach tego procesu, np. bywania w określonych miejscach, poddawania się procedurom itp., a z drugiej strony chodzi o przekonanie o postawie wrogości społeczeństwa wobec biednych²⁴. Zwykle automatycznym skutkiem tego procesu jest marginalizacja lub automarginalizacja społeczna osób korzystających z pomocy publicznej. W przypadku programu Rodzina 500 plus element stygmatyzacji społecznej związanej z korzystaniem z zasiłków socjalnych zostaje niemal całkowicie wyeliminowany. Jest to rzecz niezwykle istotna, choć zwykle bagatelizowana. Powszechność programu socjalnego zazwyczaj sprzyja brakowi naznaczania społecznego, także z powodu uproszczonej procedury przyznawania tego świadczenia i powiązanych z tym ułatwień w składaniu wniosku (np. elektronicznie).

Rzucając się w wir fantazji, można nawet sobie pomyśleć, iż program Rodzina 500 plus może stanowić wstęp do koncepcji bezwarunkowego dochodu podstawowego, tj. równego, powszechnego, bezwarunkowego świadczenia pieniężnego, wypłacanego regularnie przez państwo każdemu obywatelowi w wysokości pozwalającej zaspokoić podstawowe potrzeby społeczne²⁵. Zaryzykujmy więc i podążmy przez moment tym tropem. Doskonale wiemy, iż w tym momencie rozwoju ekonomicznego Polski nie ma żadnych szans na wprowadzenie bezwarunkowego dochodu w wysokości np. 1000 zł²⁶. Zatem tylko program Rodzina 500 plus może być impulsem do wyobrażeń na ten temat. Zapewne oznaczałoby to reformę całego systemu wsparcia społecznego: od usunięcia wszystkich świadczeń pieniężnych w pomocy społecznej (w tym instytucji związanych z tą kwestią) oraz świadczeń rodzinnych, do utworzenia nowych instytucji lokalnych skupiających instrumenty w postaci (niematerialnych) usług społecznych (interwencyjnych, aktywizujących oraz profilaktycznych)²⁷, uzupełnianych jednym powszechnym świadczeniem pieniężnym. Mamy już 500 zł dla każdej rodziny z dzieckiem. Zatem musiałoby się pojawić jeszcze świadczenie np. w takiej samej wysokości dla dorosłych osób nie kwalifikujących się do powyższego świadczenia (prawdopodobnie na początek z powodów ekonomicznych przy zastosowaniu kryterium dochodowego w wysokości np. 800 zł). Szaleństwo? Bynajmniej. Spójrzmy na to, co się w ostatnich latach dzieje w obszarze świadczeń społecznych. Nic już nie jest niemożliwe.

Pomoc powszechna zamiast społecznej

Współczesne systemy opieki/pomocy społecznej wyrosły na gruncie selektywnych mechanizmów wsparcia społecznego naznaczonych testami dochodowymi i działaniami interwencyjnymi. Niewątpliwie były one funkcjonalne w czasach monstrualnych nierówności społecznych i wysokiego poziomu bezrobocia oraz ubóstwa. Dzięki elementom represji system ten pozwalał także na dyscyplinowanie jednostek w kierunku postaw zgodnych z wyobrażeniem o porządku społecznym. Istotną rolę selektywny system pomocy społecznej pełnił w czasie polskiej transformacji – pozwolił częściowo ochronić grupy społeczne poszkodowane w wyniku przemian ekonomicznych (działania osłonowe). Jednak w sytuacji, gdy okres przemian gospodarczych mamy już za sobą i następuje systematyczny rozwój ekonomiczno-społeczny, selektywny mechanizm wsparcia społecznego zaprogramowany na weryfikację dochodową automatycznie zawęża grupy odbiorców i staje się dysfunkcyjny. Segreguje i atomizuje społeczeństwo, czyli rozszczelnia spójność społeczną. Ponadto z powodu swojej struktury, swojego rdzenia, tj. testów dochodowych i związanych z tym wywiadów środowiskowych, nie dość że piętnuje korzystających ze wsparcia, to dodatkowo ogranicza ich zawodowo i ekonomicznie. Skoro nawet podjęcie pracy na pół etatu spowoduje prawdopodobnie przekroczenie przez beneficjenta szalenie niskiego kryterium dochodowego²⁸ i „wyskoczenie” z systemu pomocy społecznej (czyli utratę świadczeń), to nie ma się co dziwić, iż latami korzysta się ze świadczeń pieniężnych i ewentualnie dorabia w szarej strefie. Pamiętajmy także, iż – jak sygnalizowaliśmy wcześniej – jest to w skali kraju zaledwie kilka procent społeczeństwa, a wydatki na pomoc społeczną stanowią często drugą pozycję (po oświacie) w budżetach gminnych. Wynika to m.in. z faktu, iż koszty utrzymania infrastruktury, np. ośrodków pomocy społecznej czy domów pomocy społecznej, generują wydatki wyższe niż same świadczenia.

Nie ma co się oszukiwać: w polityce społecznej nie istnieją rozwiązania idealne. Każde działanie, którego celem jest proces zmiany społecznej, powoduje określone skutki uboczne. Ale jak wskazuje Marek Rymsza, tę nieuniknioną cenę działań reformatorskich można próbować minimalizować, jeśli decydenci uświadamiają sobie ograniczenia wdrażanych rozwiązań²⁹. Inaczej mówiąc, z pewnością opisywane powyżej świadczenia powszechne nie są cudowną receptą na wszystkie bolączki obecnego świata. Jednak nieuchronne wydaje się podążanie w kierunku rozwiązań, które będą zawierały elementy powszechności i w pewnym stopniu uniezależnią obywatela od zawirowań zglobalizowanej do szpiku kości gospodarki, sprekaryzowanego rynku pracy, przemian już i tak zdefasonowanej instytucji rodziny, katastrof epidemicznych (globalnych wirusów) czy klęsk ekologicznych. Spójrzmy, jak wiele zalet kryje się za świadczeniami powszechnymi: prosta i tania dystrybucja, wysoka przewidywalność wpływu środków, brak wykluczeń określonych grup czy jednostek, brak stygmatyzacji, brak represji i kontroli, wysoka racjonalność, tj. nieobecność czynników skłaniających do podejmowania działań nielegalnych (szara strefa czy ukrywanie dochodów) itp.

Powszechne pieniężne świadczenie społeczne, wsparte katalogiem usług społecznych organizowanych na poziomie wspólnot lokalnych, może dać szansę na zachowanie resztek bezpieczeństwa socjalnego w nowych rozchybotanych czasach, które – nie ma co ukrywać – właśnie nadeszły. Kwestia usług społecznych jest tutaj niezwykle istotna – chodzi w skrócie o to, by wykonując pracę zawodową nie zastanawiać się ciągle, czy starczy nam na opłacenie żłobka, angielskiego dla dzieci, stomatologa czy opieki dla dziadków. Bez dobrze zorganizowanych usług społecznych bardzo trudno budować nowoczesne społeczeństwo, w którym panuje poczucie równości i wolności, bo powszechny dostęp do usług publicznych po prostu wyrównuje szanse społeczne. Przypominając na koniec nieco zapomniane słowa Herberta Szurgacza, iż „miarą postępu w rozwoju pomocy społecznej jest ukształtowanie w jej ramach pozycji prawnej świadczeniobiorcy”³⁰, aż chce się powiedzieć, że upowszechnienie prawa do wsparcia pieniężnego wszystkim obywatelom oznaczać będzie postęp niemalże cywilizacyjny: pomoc społeczna stanie się powszechna. A my będziemy beneficjentami tych świadczeń. Dlatego, że jesteśmy obywatelami, a nie dlatego, że jesteśmy biedni.

Przypisy:

1. Nikt lepiej nie opisał tego procesu od Bronisława Geremka: Litość i szubienica. Dzieje nędzy i miłosierdzia, Warszawa 1989.
2. D. Zalewski, Posłowie, w: M. Brenk, K. Chaczko, R. Pląsek, Organizacja pomocy społecznej w Polsce w latach 1918-2018, Warszawa 2018, s. 173.
3. M. Garbat, Pauperyzacja i powstanie polityki społecznej na przykładzie Anglii w epoce elżbietańskiej, „Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy”, nr 34/2013, s. 29.
4. T. Kaźmierczak, W cieniu prawa ubogich: o źródłach rozwoju (praktykowanej w OPS) pracy socjalnej, w: T. Kaźmierczak, M. Rymsza (red.), W stronę aktywnych służb społecznych, Warszawa 2012, s. 112.
5. Zob. D. Zalewski, Posłowie, w: M. Brenk, K. Chaczko, R. Pląsek, Organizacja pomocy społecznej w Polsce w latach 1918-2018, Warszawa 2018, s. 172.
6. S. Golinowska, Polityka społeczna państwa w gospodarce rynkowej, Warszawa 1994, s. 150.
7. Tamże, s. 151.
8. Pamiętniki bezrobotnych, Warszawa 1933, s. 48.
9. Paragraf 3 punkt 2 instrukcji nr 5/68 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 1968 r.
10. Warto wspomnieć, że proces rekonstrukcji pomocy społecznej rozpoczął się podczas obrad Okrągłego Stołu w podstoliku ds. reformy zdrowia i pomocy społecznej. Zob. M. Brenk, K. Chaczko, R. Pląsek, Organizacja pomocy społecznej w Polsce w latach 1918–2018, Warszawa 2018.
11. Dla zobrazowania procesu przeprowadzania testu dochodowego we współczesnej pomocy społecznej warto spojrzeć do rozporządzenia zawierającego m.in. wzór kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego: Rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z dnia 27 września 2017, poz. 1788).
12. S. Golinowska, I. Topińska, Pomoc społeczna – zmiany i warunki skutecznego działania, Warszawa 2002, s. 16.
13. Zob. regularne sprawozdania Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w kwestii zasobów i wykonania pomocy społecznej: https://www.gov.pl/web/rodzina/statystyka-za-rok-2018
14. S. Golinowska, Polityka społeczna państwa w gospodarce rynkowej, Warszawa 1994, s. 152.
15. Więcej na ten temat zobacz: M. Rymsza, Aktywizacja w polityce społecznej. W stronę rekonstrukcji europejskich welfare state?, Warszawa 2013.
16. Nikt nie opisał tego zjawiska lepiej od Janiny Szumlicz: Minimalny dochód gwarantowany w pomocy społecznej, Warszawa 1993.
17. R. Szarfenberg, Minimalny dochód gwarantowany, bezwarunkowy dochód podstawowy, płaca minimalna, w: B. Rysz-Kowalczyk, B. Szatur-Jaworska (red.), W kręgu pojęć i zagadnień współczesnej polityki społecznej, Warszawa 2016, s. 185.
18. A. Wiśniewska, Pomoc społeczna państwa, w: S. Golinowska (red.), Polityka społeczna w latach 1994-1996. Procesy regulacyjne i ich potencjalne skutki, Warszawa 1996, s. 293.
19. Program Rodzina 500 plus po trzech latach funkcjonowania. Komunikat badań nr 52/2019: https://cbos.pl/SPISKOM.POL/2019/K_052_19.PDF
20. Badania CBOS. Tylko co piątemu Polakowi nie podoba się program 500+, „Gazeta Wyborcza”: http://wyborcza.pl/7,75248,21553441,badania-cbos-tylko-co-piaty-polak-nie-akceptuje-programu-500.html
21. Ch. Murray, Bez korzeni. Polityka społeczna USA 1950–1980, Poznań 2001, s. 303–313. Krytykę „praw” Murraya podjął m.in. Ryszard Szarfenberg: Wątpliwe prawa, wątpliwa argumentacja, w: K. Głąbicka, M. Grewiński (red.), Wokół polityki społecznej, Warszawa 2008.
22. J. Krzyszkowski, Elementy organizacji i zarządzania w pomocy społecznej, Częstochowa 2010, s. 125–126.
23. Zob. I. Kudlicka, Stygmatyzacja społeczna jako perspektywa teoretyczno-badawcza (na przykładzie badań nad stygmatyzacją ludzi biednych), „Acta Universitatis Lodziensis. Folia Sociologica”, nr 38/2011, s. 63.
24. Tamże, s. 64.
25. M. Szlinder, Eksperymenty z dochodem podstawowym, „Nowy Obywatel” nr 25(76), 2017.
26. Ryszard Szarfenberg twierdził, iż gdyby powszechny dochód podstawowy był na w miarę przyzwoitym poziomie, tj. 1000 zł miesięcznie dla każdego obywatela, kosztowałby rocznie ponad 450 mld zł, czyli znacznie więcej niż wynoszą roczne wpływy budżetu państwa. Tysiąc złotych dla każdego – rozmowa z Ryszardem Szarfenbergiem: http://www.lewica.pl/?id=24725
27. Funkcję tę mogły by pełnić centra usług społecznych, które od stycznia 2020 r. można w Polsce powoływać.
28. Od 2018 r. kryterium dochodowe w pomocy społecznej wynosi 701 zł dla osoby samotnie gospodarującej oraz 528 zł dla osoby w rodzinie. Zob. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych w pomocy społecznej (Dz.U. z dnia 13 lipca 2018 r., poz. 1358).
29. M. Rymsza, Aktywizacja w polityce społecznej. W stronę rekonstrukcji europejskich welfare state?, Warszawa 2013, s. 99.
30. H. Szurgacz, Problemy nowej ustawy o pomocy społecznej, „Polityka Społeczna”, nr 4/1990, s. 7.

Krzysztof Chaczko – dr nauk humanistycznych, publicysta, adiunkt i Zastępca Dyrektora Instytutu Spraw Społecznych Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie. Wiceprezes Krakowskiego Oddziału Polskiego Towarzystwa Polityki Społecznej. Współautor m.in. książki „Organizacja pomocy społecznej w Polsce w latach 1918-2018” (Warszawa 2018).