Dobre, bo publiczne

Wiosna 2015 |

W debatach medialnych regularnie pojawia się odmieniany przez wszystkie przypadki termin „prywatyzacja”. Najczęściej dzieje się to, gdy któraś z państwowych spółek przechodzi ciężkie chwile lub gdy na tapetę trafia temat niewydolności służby zdrowia. Prywatyzacja urasta w takich sytuacjach do najbardziej rozsądnego rozwiązania proponowanego przez szanowanych ekspertów, przeciw któremu występują głównie roszczeniowe i bojące się rozwoju grupy społeczne. W tym spontanicznym sprzeciwie objawia się intuicyjna mądrość ludu, a za popieraniem prywatyzacji przez różnej maści ekspertów stoi często ich uwikłanie w interesy środowisk, z których się wywodzą. W związku z takim podziałem ról do opinii publicznej nie docierają uporządkowane i jasno artykułowane argumenty przeciw prywatyzacji i za utrzymaniem szerokiego sektora publicznego. Sprawia to wrażenie, że owe postulaty są przejawem warcholstwa i obrony własnych interesów. Jest zgoła przeciwnie – mają one głębokie uzasadnienie społeczne, instytucjonalne i ekonomiczne.

Jeszcze publiczne czy już prywatne?

Termin „prywatyzacja usług publicznych” jest bardzo szeroki i w powszechnym odbiorze często oznacza również zjawiska takie jak „komercjalizacja”, „urynkowienie” czy „outsourcing”. Prywatyzacja w ścisłym znaczeniu tego terminu to sprzedaż zorganizowanego majątku publicznego lub jego części, tymczasem „komercjalizacja usług publicznych” lub ich „urynkowienie” niekoniecznie muszą wiązać się ze sprzedażą mienia publicznego. Komercjalizacja to zmiana celów, jakimi kierują się jednostki wykonujące zadania publiczne – z jak najlepszego świadczenia usług na rentowność i zysk. Odbywa się to np. poprzez zmianę zasad zarządzania lub wprowadzenie państwowego przedsiębiorstwa na giełdę, gdzie musi się ono dostosować do panujących reguł, jednak przy zachowaniu większościowej własności państwa. Urynkowienie natomiast to wprowadzenie do usług publicznych konkurencji, a więc stworzenie dla nich specyficznego rynku. Można to osiągnąć poprzez wprowadzenie kilku dostawców danej usługi lub dopuszczenie do świadczenia usług także prywatnych świadczeniodawców, np. ubezpieczycieli zdrowotnych, którzy muszą konkurować o pacjenta. Outsourcing zaś to po prostu zlecenie świadczenia danej usługi prywatnemu podmiotowi na zasadach ustalonych przez instytucje publiczne, z nadzieją, że wykona je on lepiej. Wszystkie wymienione rozwiązania nie muszą się wiązać z prywatyzacją, jednak często zbiorczo określa się je tym terminem – to właściwie zasadne, gdyż wszystkie one wiążą się z podobnymi zagrożeniami.

Głównym argumentem za prywatyzacją usług publicznych jest przeświadczenie, że podmioty działające na zasadach rynkowych są bardziej efektywne. A zatem, jeśli wprowadzimy te zasady również do sektora publicznego, poziom usług wzrośnie. Problem w tym, że nie ma dowodów, iż dzieje się tak zawsze. Nie tylko dlatego, że sam rynek jest zawodnym mechanizmem, ale także z tego powodu, że sektor publiczny kieruje się innymi zasadami i celami niż prywatny. I nawet jeśli wśród tych rozmaitych celów pojawia się również zysk, to nie jest on jedyną ani główną racją – administracja publiczna nie może przecież zrezygnować ze świadczenia danej usługi tylko dlatego, że jest nieopłacalna. Na przykład przy decyzji o podciągnięciu wodociągów do niewielkich osad w górskich rejonach nie można kierować się rentownością projektu, gdyż prawdopodobnie koszty nie zwrócą się nigdy. Ale obywatele tam mieszkający mają takie same prawo posiadania dostępu do bieżącej wody. Sektor publiczny musi też brać pod uwagę o wiele więcej względów niż prywatny. Administracja publiczna ma dbać o interesy przeróżnych grup, często ze sobą sprzeczne, gdy tymczasem sektor prywatny dba głównie o własny interes i nawet jeśli także w nim pojawia się konflikt celów (np. między pracownikami a akcjonariuszami spółki), to jest on nieporównywalnie mniej złożony. Relacja obywatel–administracja publiczna jest zupełnie inna niż klient–sprzedawca. Zakłada ona wzajemną odpowiedzialność, nakłada na obywatela nie tylko uprawnienia, ale i obowiązki, i nie kończy się w momencie uzyskania usługi. „Obywatel” jest pojęciem dużo szerszym i bardziej złożonym niż „klient”.

W związku z tymi różnicami niedoskonałości mechanizmów i podejścia rynkowego muszą się ujawniać w sektorze publicznym jeszcze bardziej niż w prywatnym. Można się bardzo pomylić, gdy kierujemy się obniżeniem kosztów dostępu do usług publicznych podczas zlecania ich prywatnym podmiotom. Gdy np. jeden z podmiotów zdominuje pozostałe i po przejściowym obniżeniu ceny oraz zduszeniu konkurencji nagle zacznie owe koszty dostępu podnosić, wówczas powstanie monopol prywatny, nieskończenie bardziej niebezpieczny od publicznego, gdyż nie poddany demokratycznej kontroli społecznej. Nawet jeśli bezpośrednie koszty trwale spadną, to w ich miejsce pojawią się nowe koszty transakcyjne, związane głównie z egzekwowaniem wymogów poziomu świadczonych usług i kontrolowaniem przestrzegania umów. W przypadku przerwy w świadczeniu usług oraz konieczności błyskawicznego znalezienia nowego usługodawcy (gdy pozycja negocjacyjna administracji drastycznie się obniży) straty mogą być ogromne. Jednak nawet jeżeli prywatyzacji nie będą towarzyszyć żadne dramatyczne wydarzenia, wzrost kosztów transakcyjnych i tak może spowodować, że bilans okaże się negatywny, tym bardziej jeśli nie ma się kadry odpowiednio przeszkolonej do monitorowania poziomu prywatyzowanych usług. W sytuacji gdy sektor prywatny stać często na najlepszych prawników, egzekwowanie umów przez państwo czy samorządy może okazać się fikcją.

Bardzo częstym elementem urynkowienia i komercjalizacji usług publicznych jest tzw. selekcja negatywna. Poszczególni usługodawcy mogą nie dbać o „klientów” szczególnie problematycznych lub wręcz zniechęcać ich do wybrania właśnie ich usług. Ma to szczególnie duże znaczenie przy komercjalizacji służby zdrowia. Prywatne podmioty stawiają na wykonywanie najbardziej zyskownych procedur, a ubezpieczyciele z otwartymi ramionami przyjmują głównie pacjentów o końskim zdrowiu. Wtedy mniej zyskowne, aczkolwiek równie istotne obszary (jak np. geriatria) leżą odłogiem, a schorowani pacjenci mają problem z ubezpieczeniem się. Najbardziej prawdopodobna jest reaktywacja podmiotów publicznych właśnie w tych mało zyskownych obszarach (podczas gdy zyskowne zostają już w rękach prywatnych), co jest kolejnym przykładem zjawiska „prywatyzacji zysków i uspołecznienia strat”.

Bardzo istotne zagrożenie to zmniejszanie się wpływu władzy publicznej na rzeczywistość. Gdy oddajemy rynkowi kolejne obszary życia, wspólnotą w coraz większym stopniu zaczyna rządzić pieniądz, a w coraz mniejszym demokracja. Może to ostatecznie doprowadzić do zaistnienia fasadowej demokracji, w której obywatele głosują, lecz nie ma to większego znaczenia, bo władza i wpływy zostały już wcześniej wykupione przez najzamożniejszych. Nawet jeśli nie spełni się najgorszy scenariusz, to i tak reagowanie władzy publicznej na zagrożenia stanie się utrudnione, gdyż odpowiedzialność usługodawców będzie miała jedynie charakter kontraktowy, sprowadzający ją do zapisów w umowie. Bardzo ogranicza to paletę działań władzy oraz wydłuża czas potrzebny do pociągnięcia winnych do odpowiedzialności i do naprawienia złej sytuacji. Rozszerzanie się zasad rynkowych na kolejne obszary życia niewątpliwie odbije się także negatywnie na transparentności życia społecznego – w sektorze prywatnym nie obowiązuje taki poziom jawności informacji jak w publicznym.

Konkretne zagrożenia mogą w różny sposób ujawniać się w poszczególnych formach prywatyzacji usług. W przypadku partnerstwa publiczno-prywatnego rośnie ryzyko drożyzny, ponieważ partner prywatny, mając ograniczoną ilość czasu na czerpanie zysków z inwestycji, może windować ceny, by maksymalnie zrekompensować sobie poniesiony wkład. Drastycznie rosną też koszty transakcyjne, bo pojawia się częsta konieczność renegocjowania umów – partnerstwo trwa czasem kilkanaście lub więcej lat, więc zmieniają się okoliczności. Nawet jeśli poszczególne niewydolności rynku uwydatniają się w usługach publicznych z różną intensywnością, można znaleźć wiele przykładów, które każą się przynajmniej zastanowić, czy prywatyzacja jest zawsze dobrym rozwiązaniem.

Prywatni leserzy, publiczni prymusi

Z powyższych zjawisk, które mogą towarzyszyć prywatyzacji, najczęstszym i najłatwiejszym do wykazania jest wzrost cen usług publicznych, często drastyczny. Drożyzna to chleb powszedni dla obywateli, którym usługi publiczne zapewniają prywatne podmioty. Przekonali się o tym Francuzi po prywatyzacji sieci wodociągowych – w gminach, które zdecydowały się na ten krok, ceny wody były o ok. 20 proc. droższe od cen w miejscach, gdzie tego nie uczyniono. Dodatkowo wykazano, że prywatni operatorzy osiągali nieproporcjonalnie wysokie zyski w stosunku do kosztów. W Boliwii sprzedaż systemu wodociągów amerykańskiej spółce Bechtel w 1999 r. momentalnie przyniosła trzykrotny wzrost opłat za wodę, co skończyło się zamieszkami i renacjonalizacją systemu.

Najbardziej szokujący przykład olbrzymich kosztów, które wiązały się z prywatyzacją publicznego systemu, to reforma emerytur z czasów generała Pinocheta w Chile. Wprowadzona w roku 1981, oddawała los emerytur Chilijczyków w ręce prywatnych funduszy emerytalnych. Rachunek za ten krok był wyjątkowo słony. W latach 1981–2008 suma składek wpłaconych do AFP (tamtejszego OFE) wyniosła 59 mld dol., natomiast suma pobranych z tego tytułu prowizji to aż 19,9 mld. Co trzeci dolar ze składek emerytalnych Chilijczyków trafiał więc do kieszeni funduszy emerytalnych. Byłoby to do zniesienia, gdyby w zamian wypracowały one mieszkańcom Chile godne emerytury, jednak nawet to się nie zdarzyło. Okazało się, że emerytury wypracowane w prywatnym systemie były o 50 proc. mniejsze, niż byłyby, gdyby wciąż obowiązywał stary system. Aż ⅔ członków AFP nie zebrało środków wystarczających do uzyskania świadczeń umożliwiających przeżycie. W związku z tym trafili na garnuszek państwa, które musi wypłacać im pomoc socjalną. Jest to jednym z przykładów wyżej opisywanych kosztów transakcyjnych – za nieudolność (lub też zwyczajną pazerność) prywatnych funduszy muszą płacić wszyscy podatnicy.

Przykład prywatyzacji chilijskich emerytur obrazuje jeszcze jedno z zagrożeń – powierzanie zabezpieczenia społecznego rozwiązaniom rynkowym wiąże się z ogromnym ryzykiem i brakiem stabilności. Na skutek obecnego kryzysu AFP straciły aż 60 proc. zysków wypracowanych do roku 2007, czyli ponad połowę tego, co wypracowywały przez ćwierćwiecze. Tę naukę należy bez wątpienia rozciągnąć na inne usługi publiczne (bo ubezpieczenie społeczne jest jedną z nich) – nie warto powierzać rynkowi usług, od których zależy egzystencja społeczeństw, gdyż koniunktura rynkowa bywa zmienna, a dostępność do takich świadczeń musi być stabilna. Przynajmniej częściową stabilność mogą zapewnić przede wszystkim instytucje publiczne ukierunkowane na wypełnianie potrzeb społecznych, a nie na zysk. Dobrze wiedział o tym zresztą sam generał Pinochet – służby mundurowe, z których się wywodził, pozostawił w starym publicznym systemie emerytalnym.

Chile jest najbardziej szokującym przykładem nieudanej prywatyzacji emerytur. Na dobrą sprawę krok ten jeszcze nigdzie się nie udał, a kolejne kraje wycofują się z niego rakiem, tak jak Polska czy Węgry. Tymczasem na drugim biegunie są tzw. emerytury bezskładkowe, czyli po prostu finansowane z budżetu i wypłacane przez publiczne podmioty – w zasadzie sprawdzają się wszędzie, gdzie je wprowadzono, np. w Australii czy Nowej Zelandii. W Nowej Zelandii przysługują wszystkim osobom, które ukończyły 65 lat i mieszkają na wyspie przynajmniej od dekady. Emerytura wynosi 72,5 proc. średniej płacy netto (dla osób samotnych jest trochę wyższa) i jest wliczana do dochodu podlegającego opodatkowaniu. Dzięki temu, że jest ona całkiem wysoka i właściwie równej wysokości dla wszystkich (z rozróżnieniem jedynie na stan cywilny), znakomicie przeciwdziała ubóstwu i rozwarstwieniu. Chwalą ją dosłownie wszyscy – w roku 1997 odbyło się referendum w sprawie wprowadzenia w zamian modelu emerytur kapitałowych, wzorowanych na chilijskich, jednak propozycja została masowo odrzucona przez obywateli (przeciw było 93 proc. głosujących przy frekwencji 80 proc). W Australii system działa na podobnych zasadach, z tym że obowiązuje kryterium majątkowe – emerytury nie są wypłacane osobom najbardziej zamożnym.

Ktoś mógłby stwierdzić, że to kraje dość bogate, więc mogą sobie pozwolić na tak szczodry system. Jednak system publicznych emerytur bezskładkowych sprawdza się również w krajach o średnim dochodzie (np. RPA) oraz bardzo biednych (Boliwia, Botswana, Nepal). W RPA emerytura wynosi 50 proc. przeciętnego dochodu gospodarstwa domowego. Przysługuje wszystkim obywatelom – mężczyznom, którzy ukończyli 65 lat, a kobietom od 60. roku życia. Systemem administruje publiczna agencja South African Social Agency, która stworzyła złożoną strukturę wypłacania świadczeń nawet w miejscach głęboko zapóźnionych cywilizacyjnie, wykorzystując m.in. pojazdy wyposażone w bankomaty oraz pomoc administracji lokalnej, często asystującej starszym osobom w dzień wypłaty. System działa bardzo sprawnie i przynosi znakomite efekty w zwalczaniu ubóstwa. Głównymi problemami, z którym muszą borykać się administratorzy systemu, są wysokie opłaty za dostarczanie emerytur, jakich żądają prywatni dostarczyciele przesyłek wypłacający świadczenia w niektórych miejscach, a także niechęć do otwierania filii przez banki w rejonach wiejskich. Świetnie działający publiczny system emerytalny w RPA napotyka kłopoty głównie tam, gdzie musi współpracować z sektorem prywatnym…

Najsłynniejszym przykładem drożyzny prywatnego systemu jest amerykańska opieka zdrowotna. Niemal w całości prywatny (zarówno świadczeniodawcy, jak i ubezpieczyciele są prywatni), lecz generuje ogromne koszty, niespotykane w żadnym innym miejscu na świecie. W USA na opiekę zdrowotną wydaje się 17,6% PKB i jest to rekord w skali globu. Amerykanie wydają przeciętnie na osobę 8500 dol., a tymczasem druga pod tym względem Norwegia „zaledwie” 5670 dol. Ta sytuacja przekłada się często na ludzkie dramaty aż 46% upadłości konsumenckich w Stanach jest spowodowanych koniecznością poniesienia kosztów niezwykle drogiej opieki medycznej. Około 15% Amerykanów (46milionów) nie stać na opłacenie prywatnego ubezpieczenia i nie zmieniła tego stanu nawet reforma „Obamacare”, wprowadzająca system tanich ubezpieczeń. Co ciekawe, te olbrzymie nakłady niespecjalnie przekładają się na efekty w kategorii „stan zdrowia” obywateli Stany Zjednoczone plasują się na ok. 30 miejscu na świecie.

Tymczasem odrobinę na północ funkcjonuje służba zdrowia stanowiąca antytezę systemu amerykańskiego. System kanadyjski opiera się na środkach publicznych, które stanowią aż 70 proc. wszystkich kosztów opieki medycznej w tym kraju. Nakłady wynoszą 10,6 proc. PKB, a więc są o wiele mniejsze niż w USA, a mimo to nie ma żadnych problemów z nieubezpieczonymi – system gwarantuje opiekę wszystkim obywatelom, niezależnie od zatrudnienia czy innych czynników. Uderzające są przede wszystkim wyniki porównania wyceny poszczególnych zabiegów medycznych. Różnice są ogromne – zwykła wizyta u specjalisty jest wyceniana w Kanadzie na 30 dol., a w USA trzy razy drożej; wycięcie wyrostka robaczkowego w Kanadzie to koszt 400 dol., gdy w USA ponad tysiąc; badanie naczyń krwionośnych w USA kosztuje 900 dol., a za północną granicą już jedynie 35 dol. Kanadyjska opieka medyczna jest nie tylko tania, ale także dość efektywna – pod tym względem plasuje się ona na 21. miejscu na świecie, tymczasem amerykańska dopiero na 44.

Skuteczności publicznych służb zdrowia dowodzi też niedawny raport naukowców z Cambridge i Uniwersytetu w Kalifornii pt. „Porównanie działania prywatnych i publicznych systemów opieki zdrowotnej w krajach o niskim i średnim poziomie płac”. Zbadali oni efektywność systemów w krajach o PKB per capita maksymalnie niewiele ponad 12 tys. dol. Ich wnioski są dość jednoznaczne – sektor państwowy wykazuje się lepszymi, nawet aż o 85 proc., wynikami w leczeniu (np. w Pakistanie). Sektor prywatny często nadużywa niektórych procedur medycznych – w RPA 62 proc. porodów przyjmowanych przez prywatnych usługodawców kończy się cesarskim cięciem, a przez publicznych jedynie 18 proc. Pracownicy sektora publicznego posiadali także lepsze kompetencje i rzadziej łamali przepisy. Wykazano również, że prywatyzacja systemu oznacza wzrost kosztów opieki oraz cen przepisywanych lekarstw. Interesujące, że wzrost kosztów wiązał się głównie z wyraźnym skokiem kosztów administracyjnych – np. w Kolumbii po prywatyzacji wynoszą one, w co aż trudno uwierzyć, 53 proc. Dla porównania – w Polsce koszty administracyjne NFZ to zaledwie 1 proc. Z raportu wynika, że mocną stroną prywatnej służby zdrowia są głównie mniejsze kolejki i bardziej uprzejmy personel, jednak te zalety nie są w stanie zmienić bilansu, który jest jednoznacznie pozytywny dla sektora publicznego.

Nie tylko służba zdrowia lub system emerytalny przynoszą dowody na to, że prywatyzacja nie zawsze musi być dobrym rozwiązaniem. Wielka Brytania wycofała się z prywatyzacji infrastruktury kolejowej z 1993 r., gdyż prywatny operator, tnąc koszty, nie kwapił się do remontów, a w efekcie była ona w fatalnym stanie i dochodziło do wielu poważnych wypadków. Okresowe przerwy w dostępie energii elektrycznej przeżyli mieszkańcy Kalifornii – słynny blackout z 2001 r. spowodował tam ogromne straty, a miał miejsce z powodu kłopotów, w jakie popadli prywatni dostawcy energii. Wisienką na torcie niech będą polskie doświadczenia z partnerstwem publiczno-prywatnym, których efektem są autostrady jedne z najdroższych dla użytkowników w skali europejskiej.

To może się opłacać

Innym problemem jest kwestia prywatyzacji przedsiębiorstw publicznych, które świadczą działalność produkcyjną. W takiej sytuacji dużo większe znaczenie mają cele i uwarunkowania ekonomiczne, takie jak zysk czy rentowność. Fakt, że prywatne przedsiębiorstwo kieruje się głównie zyskiem, nie oznacza od razu, że przedsiębiorstwo publiczne musi być ślepe na inne względy. Nie ulega jednak wątpliwości, że czerpanie zysków z państwowych firm pod postacią dywidendy jest bardzo ważnym argumentem za utrzymaniem takiego charakteru własności. Coraz powszechniejsza staje się tzw. optymalizacja podatkowa, więc wpływy budżetowe są coraz bardziej zagrożone. W takiej sytuacji pozostawienie w ramach majątku publicznego zyskownych firm może być zgodne z interesem publicznym, tym bardziej, że państwowe spółki są zazwyczaj najlepszymi płatnikami składek, dodatkowo wspierającymi budżet. Może się to zmienić po ewentualnej prywatyzacji – spółki prywatne często tną koszty, oszczędzając właśnie na składkach pracowników i wprowadzając niestabilne formy zatrudnienia.

Oprócz względów fiskalnych pojawia się również inny argument – sektor publicznych przedsiębiorstw może być ostoją wysokich standardów zatrudnienia, dając dobry przykład reszcie rynku pracy. Dobrze więc, gdy jest on odpowiednio szeroki. Istotne jest także utrzymanie pod kontrolą państwa tzw. sektorów strategicznych. Globalna konkurencja gospodarcza jest często bezwzględna, a wiele sektorów, takich jak energetyka czy finanse, służy do wywierania nacisku przez jedne państwa na inne. Utrzymanie pod kontrolą choćby sektora energetycznego może być więc podyktowane chęcią zwiększenia bezpieczeństwa kraju oraz zabezpieczenia suwerenności gospodarczej.

Publiczne przedsiębiorstwo jest najlepszym wyjściem także w sytuacji istnienia „naturalnego monopolu”, czyli warunków, w których głównym kosztem jest stworzenie sieci dystrybucyjnej (np. wodociągi). Gdy taka sieć już istnieje, najrozsądniejsze z punktu widzenia ekonomicznego jest rozszerzanie bazy klientów jednego dostawcy, gdyż przy każdym kolejnym kliencie spada koszt jednostkowy (główna część kosztów została już poniesiona w trakcie budowy sieci). W związku z faktem, że monopol państwowy jest zdecydowanie bezpieczniejszy dla społeczeństwa niż prywatny, najlepiej aby tym jedynym dostawcą było przedsiębiorstwo publiczne. Innym idealnym miejscem dla zaistnienia firmy państwowej jest raczkujący dopiero sektor, który wymaga sporych nakładów na badania i rozwój, bez żadnej gwarancji zwrotu tej inwestycji. Sektor prywatny jest dużo mniej skłonny do ryzyka, szczególnie długoterminowego, celując raczej w inwestycje dające krótko- lub średnioterminowy pewny zysk. Państwo może tworzyć przedsiębiorstwa wzorcowe, które staną się podstawą rozwoju nowego segmentu gospodarki w danym kraju.

Wielu przeciwników wspólnej własności w gospodarce opiera argumentację na tezie, którą można sprowadzić do stwierdzenia „wspólne, czyli niczyje” – ludzie nieszczególnie dbają o mienie, które nie jest ich prywatną własnością. Tyle że przytłaczająca większość interesariuszy średnich i dużych firm, mających olbrzymi wpływ na ich działalność (np. pracownicy, kontrahenci, członkowie zarządu itd.), nie jest ich właścicielami, a mimo to nie przeszkadza im to w wykonywaniu swojej pracy porządnie i/lub dbaniu o odnoszenie przez nie korzyści. Oczywiste, że pracownikom zależy na utrzymaniu miejsc pracy, a kontrahentom na stabilnej współpracy, jednak te motywacje nie tracą wcale mocy w przedsiębiorstwach państwowych, więc kwestia własności jest drugorzędna. Spółki państwowe to kuszący owoc dla elit rządzących, bo można w ich zarządach „upychać” niekoniecznie kompetentnych „swoich”, co negatywnie odbija się na poziomie kierowania firmą. Można sobie z tym jednak poradzić, tworząc jasne i skuteczne przepisy regulujące zatrudnianie menedżerów. Tak jest np. w Norwegii, której gospodarka w ogromnym stopniu oparta jest na sektorze publicznym (wg OECD udział tylko jej największych państwowych przedsiębiorstw w dochodzie narodowym brutto wynosi 25 proc.), a norweskie spółki państwowe (np. Statoil) są wzorem dobrego zarządzania.

Z samego procesu prywatyzacji płyną inne rodzaje zagrożeń. Porządne jego przeprowadzenie może być dużo bardziej wymagającym zadaniem, niż dobre zarządzanie spółkami państwowymi. Dobrze prywatyzować potrafią tylko sprawne administracje, więc, wbrew pozorom, dysponując mało skutecznymi instytucjami publicznymi bezpieczniej jest utrzymać państwową formę własności i zahamować sprzedaż publicznego mienia do momentu, gdy będzie można ją przeprowadzić bez strat dla społeczeństwa. Rządy jednak decydują się na sprzedaż państwowej firmy najczęściej wtedy, gdy przedsiębiorstwo przechodzi kłopoty i staje się obciążeniem dla władzy publicznej (zarówno budżetowym, jak i wizerunkowym). Jest to, wbrew pozorom, najgorszy moment na sprzedaż, gdyż rynkowa wartość firmy będzie wtedy prawdopodobnie mocno niedoszacowana, więc trudno będzie uzyskać satysfakcjonująca cenę. Sekwencja działań jest wtedy często następująca: najpierw restrukturyzacja, a następnie sprzedaż. Ale skoro możliwa jest restrukturyzacja firmy w warunkach publicznego zarządzania, to może ona z powodzeniem nadal funkcjonować pod państwowym zarządem. Po co ją w ogóle sprzedawać, skoro włożono tyle wysiłku w jej uzdrowienie i najgorsze już minęło?

Kolejnym wyzwaniem jest znalezienie dobrego inwestora, który zagwarantuje rozwój, utrzymanie produkcji i poziomu zatrudnienia. Na to pozwoli tylko solidne rozpoznanie oferentów, do czego również potrzeba dobrze przygotowanej administracji. Przy wyborze inwestora bardzo łatwo popełnić błąd, za który cała wspólnota będzie potem płacić. Trzeba też wspomnieć o zagrożeniu korupcyjnym, które podczas procesu prywatyzacyjnego jest bardzo wysokie. Z drugiej strony, zupełnie nietrafione są argumenty zwolenników prywatyzacji, którzy twierdzą, że należy ograniczać sektor publiczny, gdyż jest on w jakiś szczególny sposób narażony właśnie na korupcję. Korupcja w sektorze prywatnym jest nawet częstsza niż w publicznym, a dodatkowo dużo trudniejsza do wykrycia z powodu mniejszej jawności działań.

Szkodliwe efekty małych słabostek

Pojawiające się co jakiś czas przypadki złego zarządzania w państwowych spółkach stają się natychmiast powszechnie przywoływanymi argumentami przeciw publicznej własności w gospodarce. Za to liczne przykłady katastrofalnego zarządzania w firmach prywatnych już nie są wykorzystywane w taki sposób. A przecież Polacy mogą akurat powiedzieć bardzo wiele o słabościach sektora prywatnego, które w polskiej gospodarce widać jak na dłoni. Wielu z nas męczy się na co dzień w źle zarządzanych spółkach prywatnych, w których często jedynym pomysłem na biznes jest cięcie kosztów pracy. Mimo to wciąż dogmat o wyższości własności prywatnej w naszym kraju trzyma się mocno; niespecjalnie nawet nadszarpnął go obecny kryzys, choć przecież przyniósł wiele nowych przykładów słabości i błędów w zarządzaniu firmami prywatnymi. Symbolem obecnego kryzysu gospodarczego stał się upadek banku Lehman Brothers w 2008 r., a więc zaledwie kilka lat po słynnej upadłości Enronu, która wstrząsnęła USA. Raport zespołu śledczego Valukasa, pokazujący główne przyczyny upadku banku, jest również świetnym przeglądem zagrożeń, które pojawiają się w warunkach własności prywatnej. Zespół Valukasa postawił kierownictwu Lehman Brothers trzy główne zarzuty: kreatywną księgowość, ukrywanie prawdziwej sytuacji finansowej, ignorowanie sytuacji finansowej firm, które pożyczały środki Lehmanowi. Ogromna skala lekkomyślności wynikała oczywiście z pazerności menedżerów nakierowanych na krótkoterminowy zysk, co jest jedną z częstych cech sektora prywatnego.

W podobnym duchu jest napisany niedawny raport KPMG o nadużyciach gospodarczych. Okazało się, że kryzys spowodował drastyczny wzrost nadużyć finansowych wśród członków zarządów spółek – odsetek ten skoczył z 22 proc. w 2007 do 44 proc. w roku 2010. Jest to spowodowane wielką presją akcjonariuszy na utrzymanie wyników, co kończyło się m.in. masowymi manipulacjami przy wynikach sprzedaży. Z raportu wynika, że 80 proc. nadużyć finansowych ma miejsce w przedsiębiorstwach prywatnych, a same firmy wykrywają zaledwie 24 proc. z nich, co oznacza, że spółki nie radzą sobie z kontrolą wewnętrzną. Ciekawe również, że jednym z najczęściej występujących nadużyć jest preferowanie konkretnego dostawcy podczas zakupów. Odbywa się to m.in. poprzez skracanie terminu na złożenie ofert, aby zdążył tylko wcześniej poinformowany kontrahent, oraz formułowanie specyfikacji zamówienia pod konkretnego producenta. Jak widać, praktyki, które są słusznie wytykane sektorowi publicznemu, również w prywatnym są na porządku dziennym.

Publiczni czempioni w globalnej grze

Firmy publiczne potrafią sobie znakomicie radzić na globalnym rynku w przeróżnych branżach. Niejeden Polak byłby zaskoczony, gdyby się dowiedział, że nasi państwowi operatorzy telekomunikacyjni (Telekomunikacja Polska i Polska Telefonia Cyfrowa) zostali „sprywatyzowani” w taki sposób, że sprzedano ich… państwowym operatorom innych krajów – czyli odpowiednio France Telecom (obecnie Orange) i Deutsche Telekom, które są czołowymi spółkami telekomunikacyjnymi świata. Własność publiczna ma również swój duży udział w jednej z najlepszych firm motoryzacyjnych świata, Volkswagenie – od początku jej istnienia władze Dolnej Saksonii posiadają 20 proc. udziałów i przez dziesięciolecia blokowały próby przejęcia przez inne koncerny; dopiero w 2008 r. kontrolę nad spółką przejął koncern Porsche. Podobny przykład stanowi brazylijski Embraer, czołowy producent samolotów odrzutowych krótkiego zasięgu, który najszybciej rozwijał się, gdy był własnością państwa. Obecnie państwo brazylijskie pozostawiło sobie tzw. złotą akcję (1 proc. udziałów), dzięki której może zablokować szczególnie istotne decyzje.

Znakomitym przykładem świetnie działającego przedsiębiorstwa publicznego jest Brazylijski Narodowy Bank Rozwoju (BNDES). Zajmuje się on finansowaniem i kreowaniem narodowych czempionów. BNDES jest najlepszym bankiem rozwoju na świecie – na jednego zatrudnionego pracownika przypadają 2 mln dolarów zysku. Powstał w roku 1952, by zapewnić Brazylii finansowanie dużych inwestycji infrastrukturalnych (kolej, elektrownie, później przemysł stalowy) i miał olbrzymi wkład w złoty okres brazylijskiej gospodarki, która od lat 70. przez kolejne ćwierć wieku osiągała średnioroczne tempo wzrostu PKB na poziomie 7 proc. Strategia banku polega na zapewnianiu finansowania wybranym firmom oraz przejmowaniu części udziałów. W ten sposób stał się m.in. właścicielem firmy JBD, która dzięki wsparciu BNDES jest największą korporacją na świecie zajmującą się przetwórstwem wołowiny. BNDES, a więc de facto państwo brazylijskie, ma w niej 30 proc. udziałów. Firmom, które wspiera oraz częściowo wykupuje BNDES, publiczna forma własności nie przeszkadza w osiąganiu dobrych wyników. Spółki, których udziałowcem stał się BNDeS, osiągały o 7 pkt. proc. wyższą stopę zwrotu z aktywów niż pozostałe spółki notowane na brazylijskiej giełdzie w latach 1995–2009. Co więcej, każdy wzrost udziałów banku o 10 pkt. proc. pociągał za sobą wzrost stopy zwrotu o 7,25 pkt. proc. – są to w tej branży wyniki tak dobre, że aż zdumiewające.

Singapur charakteryzuje się jednym z największych wśród państw rozwiniętych udziałów państwa w gospodarce, wynoszącym ok. 20 proc. PKB. Państwowe spółki lub Rady Statutowe (np. Rada Mieszkalnictwa i Rozwoju) zajmują się tam różnymi dziedzinami – od budownictwa mieszkaniowego, przez produkcję przemysłową, aż do doradztwa biznesowego. Państwowy koncern Temasek Holdings posiada większościowe lub kontrolne udziały w firmach produkcyjnych (np. półprzewodniki, zbrojeniówka), frachtowych, stoczniowych, energetycznych czy kolejowych. Temasek, którego wyłącznym udziałowcem jest Ministerstwo Finansów Singapuru, posiada też 57 proc. udziałów w Singapore Airlines – jednych z najlepszych linii lotniczych świata. Państwowy charakter własności w żaden sposób nie przeszkadza im w osiąganiu znakomitych wyników. W ciągu 35 lat istnienia firma ani razu nie zanotowała straty, co wśród linii lotniczych jest osiągnięciem niespotykanym.

W 2013 r. ekonomiści z OECD opublikowali na portalu voxeu.org analizę, według której sektor państwowy, dotychczas nastawiony głównie na rynki krajowe, bardzo szybko zaczyna się rozwijać na rynku globalnym. Według badaczy państwowe spółki należą obecnie do najszybciej rozwijających się firm na świecie. Wśród 2000 największych firm świata państwowych jest 204, a ich łączne obroty wyniosły w 2011 roku 3,6 bln dol., dużo więcej niż PKB Francji czy Wielkiej Brytanii. A trzeba pamiętać, że te szacunki są mocno zaniżone, bo badacze wzięli pod uwagę tylko te firmy, w których państwo posiada ponad 50 proc. własności, tymczasem aby kontrolować spółkę, wcale nie musi mieć ich aż tyle, co udowadnia chociażby wyżej opisany przykład Embraera, w którym zaledwie 1 proc. udziałów pozwala państwu na zachowanie sporego wpływu na firmę. W gronie rozwiniętych państw najwyższy odsetek państwowych firm wśród największych krajowych przedsiębiorstw ma Norwegia (48 proc.), za nią jest Singapur (23 proc.), Francja (17 proc.) i Niemcy (11 proc.). Na samym szczycie jednak znajdują się głównie państwa szybko rozwijające się, takie jak Chiny (96 proc.), Indonezja (69 proc.), Malezja (68 proc.), Indie (59 proc.) czy Brazylia (50 proc.). I właśnie na ten fakt ekonomiści zwracają uwagę w swoich końcowych wnioskach – skoro państwa charakteryzujące się dużym odsetkiem państwowych firm mają obecnie bardzo szybkie tempo wzrostu, to wielce prawdopodobne jest, że przedsiębiorstwa państwowe w przyszłości będą się nadal dynamicznie rozwijały na międzynarodowych rynkach, zwiększając na nich swoją obecność. Warto te wnioski zapamiętać, gdyż wiele wnoszą do rozumienia współczesnej gospodarki.

Walczmy o sektor

Nie warto zbyt łatwo pozbywać się silnego sektora publicznego, ponieważ może on się stać podstawą dynamicznego rozwoju. Jak widać, nie jest on żadnym przejawem archaicznego porządku – w rozwiniętych krajach wciąż odgrywa znaczącą rolę, a w krajach rozwijających się jest wręcz fundamentem, na którym buduje się przyszłość. Słabości sektora publicznego nie są argumentami przeciw sektorowi jako takiemu, ale przeciw złym rozwiązaniom, które trzeba zmieniać oraz patologiom, które należy zwalczać. Gdy raz pozbawimy się sektora publicznego, odbudować go będzie niezmiernie trudno. A zacierać ręce z tego powodu będą przede wszystkim nasi przeciwnicy w globalnej konkurencji gospodarczej, w której każdy używa swego sektora publicznego jako jednej z decydujących kart. Ograniczenie sektora leży głównie w interesie silnych podmiotów zagranicznych (często zresztą również publicznych), zajmujących miejsce po nim błyskawicznie, oraz najbardziej zamożnej części rodzimego sektora prywatnego, która może wtedy uzyskać kosztem obywateli zyski nieproporcjonalne do poniesionych nakładów. W naszym interesie jest naprawienie go, by stał się również naszą najmocniejszą kartą.

Pierwszym krokiem niech będzie podejmowanie rękawicy przeciwko każdemu, kto będzie starał się upowszechniać frazesy o bezwzględnej wyższości własności prywatnej i skuteczności prywatyzacji. Walczmy o silny i możliwie szeroki sektor publiczny piórem, mową i uczynkiem – bo to nasze wspólne dobro, a nie obciążenie.

Piotr Wójcik

(ur. 1984) – stały współpracownik „Nowego Obywatela”. Redaktor portalu Jagielloński24.pl, członek Klubu Jagiellońskiego i zespołu redakcyjnego „Pressji”. Katolik i komunitarysta.

Jedna odpowiedź na „Dobre, bo publiczne

  1. ap pisze:

    Bardzo fajny i ciekawy tekst

    pozdrawiam Andrzej Panasiuk

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>