Warszawa „odrywa się” od reszty kraju. W stolicy siedziby ma przytłaczająca większość urzędów administracji publicznej, tu zapadają wszystkie ważne decyzje, stąd media opisują rzeczywistość, tu Polacy upatrują szans na rozwój własnej kariery.

Choć skupienie władzy w jednym mieście może się nam wydawać zupełnie naturalne, wyraźna dominacja ośrodka stołecznego nad resztą kraju wcale nie jest w Europie typową sytuacją. Polska na tle wielu krajów jest państwem o niezwykle scentralizowanym przestrzennie układzie instytucjonalnym.

Przestrzenny trójpodział

W części państw przyjęto zasadę, że trójpodział władzy powinien mieć odzwierciedlenie również w przestrzeni. W kilku europejskich krajach najwyższe organy władzy sądowniczej mieszczą się w innych miastach niż ośrodki władzy wykonawczej i ustawodawczej. Słowacki trybunał konstytucyjny ma siedzibę nie w stołecznej Bratysławie, lecz w Koszycach. W Czechach poza Pragą siedzibę ma nie tylko trybunał konstytucyjny, ale również sąd najwyższy oraz prokuratura generalna – instytucje te usytuowano w Brnie. Również w Szwajcarii główne izby sądu działają w innych miastach niż siedziba rządu.

W Niemczech kluczową siedzibą władzy sądowniczej jest Karlsruhe, oddalone o 670 km od stołecznego Berlina. W Karlsruhe siedziby mają federalny trybunał konstytucyjny, sąd najwyższy oraz prokuratura federalna. Co więcej, federalny sąd administracyjny mieści się w Lipsku, a federalny sąd pracy – w Erfurcie.

Również niemiecka sieć sądów apelacyjnych nie pokrywa się ani z siecią najludniejszych miast, ani z głównymi ośrodkami władzy. Choć stolicą landu Nadrenia-Palatynat jest Moguncja, to w tym kraju związkowym sądy apelacyjne mieszczą się w Koblencji i Zweibrücken. Sąd apelacyjny dla Turyngii zlokalizowano w Jenie, choć stolicą i największym miastem landu jest Erfurt. Stolica Dolnej Saksonii to Hanower, lecz sądy apelacyjne dla tego landu mieszczą się w Brunszwiku, Celle oraz Oldenburgu. Stolicą landu Szlezwik-Holsztyn jest Kilonia, ale sąd apelacyjny ma siedzibę w znacznie mniejszym mieście Szlezwik.

W Polsce siedziby sądów apelacyjnych mieszczą się w Białymstoku, Gdańsku, Katowicach, Krakowie, Lublinie, Łodzi, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie, Warszawie i Wrocławiu. Taki układ – opierający się na zasadzie, że siedziba sądu apelacyjnego zlokalizowana jest w największym mieście na terenie danej apelacji – jest typowym dla Polski elementem cementującym podział na „duże i ważne” miasta oraz resztę kraju.

Model prawie idealny

Niemcy to europejski lider polityki deglomeracji administracji publicznej, czyli rozproszenia ośrodków władzy. Nawet rząd nie jest tam skupiony w jednym mieście: część ministerstw mieści się w Berlinie, a pozostałe w dawnej stolicy, Bonn. Co więcej, główne siedziby urzędów administracji centralnej i innych instytucji o zasięgu ogólnokrajowym rozsiane są po całych Niemczech – od Flensburga na granicy z Danią po Monachium na południu kraju.

Przykładowo, prezydium policji federalnej mieści się w Poczdamie, dyrekcja archiwów państwowych w Koblencji, urząd ochrony konstytucji (kontrwywiad) w Kolonii, główny urząd statystyczny w Wiesbaden, urząd ochrony konsumentów oraz urząd lotnictwa cywilnego w Brunszwiku, urząd ochrony przyrody oraz urząd transportu kolejowego w Bonn, urząd patentowy w Monachium, urząd transportu drogowego we Flensburgu, a federalny urząd pracy oraz urząd ds. cudzoziemców – w Norymberdze. Niemiecka biblioteka narodowa ma dwie siedziby: w Lipsku oraz we Frankfurcie nad Menem. Poza stolicą zlokalizowane są publiczne media: telewizyjny program pierwszy (ARD) ma centralę w Monachium, a program drugi (ZDF) w Moguncji. W Polsce odpowiedniki wszystkich wyżej wymienionych instytucji mieszczą się w Warszawie.

Urzędy centralne w 248-tysięcznym Brunszwiku (wielkością porównywalnym z Radomiem czy Częstochową) zapewniają temu miastu ok. 900 miejsc pracy. Z kolei flensburski urząd transportu drogowego chwali się na swojej stronie internetowej, że jest jednym z największych pracodawców w północnej części landu Szlezwik-Holsztyn. Jak widać, jednym z efektów deglomeracji władzy jest rozprzestrzenianie miejsc pracy – zwłaszcza średnich i wyższych stanowisk urzędniczych – po różnych częściach kraju.

Co więcej, dzięki rozproszeniu ośrodków władzy życie administracyjne i polityczne Niemiec nie skupia się wyłącznie w stolicy. W kraju tym osiągnięto ideał organizacji przestrzennej, polegający na tym, że trudno wskazać, które z największych miast jest najważniejszym i dominującym ośrodkiem – nie tylko w zakresie administracji publicznej.

Przykładowo, redakcje największych tygodników – „Der Spiegel” oraz „Stern” – mieszczą się w Hamburgu. Największy tabloid, „Bild”, ukazuje się w Berlinie, w jeszcze innych miastach mają główne siedziby poważniejsze ogólnokrajowe dzienniki: „Frankfurter Allgemeine Zeitung” we Frankfurcie n. Menem, a „Süddeutsche Zeitung” w Monachium. Niemiecka centrala potężnej grupy medialnej RTL mieści się w Kolonii.

Niemiecką stolicą bankowości jest Frankfurt n. Menem (tu siedzibę mają niemiecki i europejski bank centralny). Z kolei matecznikami nauki są niewielkie miasta uniwersyteckie, jak Heidelberg, Tybinga, Greifswald czy Bamberg.

Miasta dzielą się władzą

W Niemczech deglomeracja realizowana jest również na poziomie landów. Jedną z jej oznak było wyznaczenie stolic części krajów związkowych poza miastem dominującym na danym obszarze. Stolicą Nadrenii Północnej-Westfalii nie jest licząca ponad milion mieszkańców Kolonia, lecz Düsseldorf (589 tys. mieszkańców). Stolica Hesji mieści się w Wiesbaden (276 tys. mieszkańców), nie zaś w zaliczającym się do europejskich metropolii Frankfurcie n. Menem (680 tys. mieszkańców). Podobna sytuacja ma miejsce w leżącym na terenie byłej NRD kraju związkowym Meklemburgia-Pomorze Przednie, którego stolicą jest Schwerin (95 tys. mieszkańców), a nie największe w tym landzie ważne miasto portowe Rostock (203 tys. mieszkańców).

Na poziomie landów zachowana jest zasada zdekoncentrowanej organizacji przestrzennej władz administracyjnych. Przykładowo, w Nadrenii-Palatynacie część instytucji poziomu landowego znajduje się poza stołeczną Moguncją – urząd statystyczny w Bad Ems, a urząd geodezji i informacji geograficznej, główna biblioteka oraz archiwa landu w Koblencji.

W Meklemburgii-Pomorzu Przednim agendy władz regionalnych zlokalizowane są nie tylko w stołecznym Schwerinie, ale również w Rostocku oraz Güstrow.

W landzie Szlezwik-Holsztyn miejscowy rząd mieści się w Kilonii, ale jego agendy zlokalizowano również w Neumünster (urząd opieki społecznej), Flintbek (urząd rolnictwa i środowiska), Szlezwiku (urząd archeologii i główne archiwum) oraz w Husum (urząd ochrony wybrzeża i parków narodowych).

Stolica od Bellinzony po Grenchen

Jak widać na przykładzie Niemiec, zabiegiem równoważącym organizację przestrzenną może być wyznaczanie głównego ośrodka władzy poza największym miastem danego obszaru. Podobnie jest w Belgii: stolicą Walonii – czyli frankofońskiej części kraju – jest Namur, trzecie pod względem liczby mieszkańców (po Charleroi i Liege) miasto tego regionu.

Taka sytuacja, i to już na poziomie ogólnokrajowym, występuje również w Szwajcarii. Siedzibą rządu federalnego tego kraju jest liczące 130 tys. mieszkańców Berno, dopiero piąte co do liczby ludności, zbliżone pod względem wielkości do polskiego Płocka. W Bernie oraz kilku graniczących z nim miejscowościach mieszczą się wszystkie ministerstwa (w Szwajcarii nazywane departamentami), większość urzędów centralnych oraz bank narodowy. Co jednak istotne, nie cała władza centralna została skoncentrowana w jednym miejscu. Federalny urząd meteorologii i klimatologii zlokalizowany jest w Zurychu (największym mieście Szwajcarii), główny urząd statystyczny w Neuchâtel, federalny urząd komunikacji elektronicznej w Biel/Bienne (mieście na pograniczu niemieckiej i francuskiej strefy językowej), federalny urząd sportu w Magglingen, a federalny urząd mieszkalnictwa w 16-tysięcznym Grenchen, co zapewniło mu 50 dodatkowych miejsc pracy.

Poza Bernem zlokalizowano również najważniejsze instytucje władzy sądowniczej. Szwajcarski sąd najwyższy mieści się w Lozannie, federalny sąd ubezpieczeń w Lucernie, a federalny sąd karny w liczącej zaledwie 17,5 tys. mieszkańców Bellinzonie we włoskojęzycznej części kraju. Co więcej, na 2012 r. planowane jest przeniesienie z Berna do Sankt Gallen siedziby naczelnego sądu administracyjnego.

Bez granic

Nie bez znaczenia dla równoważenia aktywności publicznej w przestrzeni Szwajcarii jest również to, że licznie występujące w tym kraju instytucje międzynarodowe zostały umiejscowione w kilku ośrodkach: w Genewie (europejska siedziba ONZ, Międzynarodowa Organizacja Pracy czy Międzynarodowy Ruch Czerwonego Krzyża i Czerwonego Półksiężyca), w Lozannie (MKOl), w Zurychu (FIFA) oraz w Nyonie (UEFA).

W Polsce za naturalną lokalizację dla instytucji międzynarodowych uznano Warszawę. Gdy Unia Europejska postanowiła utworzyć w naszym kraju siedzibę agencji Frontex, zajmującej się sprawami ochrony zewnętrznych granic państw członkowskich, to oczywiście umieszczono ją w stolicy. Tymczasem obie unijne agencje zlokalizowane we Włoszech mają siedziby poza Rzymem: w Parmie (Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności) oraz w Turynie (Europejska Fundacja Kształcenia). Podobnie w Hiszpanii – tu na siedziby unijnych agend wybrano Alicante (Urząd ds. Harmonizacji Rynku Wewnętrznego) oraz Vigo (Wspólnotowa Agencja Kontroli Rybołówstwa). Nawet Francja, zazwyczaj zdominowana przez Paryż, zdecydowała się umieścić unijne instytucje poza nim: w Angers (Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin) oraz w Valenciennes (Europejska Agencja Kolejowa).

Deglomeracja po polsku

W Polsce co jakiś czas dochodzi do zabiegów stanowiących próby równoważenia relacji między ośrodkami miejskimi oraz dekoncentracji władzy publicznej.

Jednym z takich przypadków było utworzenie dwóch województw, w których stołeczność podzielono. W ramach reformy samorządowej z 1999 r. powstały województwo kujawsko-pomorskie oraz lubuskie, w których jedno miasto jest siedzibą urzędu wojewódzkiego (przedstawicielstwa rządu w terenie), a inne urzędu marszałkowskiego (samorządu wojewódzkiego). W Lubuskiem siedzibą wojewody jest Gorzów Wielkopolski, a siedzibą władzy samorządowej Zielona Góra. W Kujawsko-Pomorskiem wojewoda urzęduje w Bydgoszczy, a sejmik wraz z marszałkiem województwa w Toruniu. W ślad za tym podziałem pomiędzy dwa miasta wojewódzkie podzielone zostały inne instytucje szczebla regionalnego – przykładowo, Komenda Wojewódzka Policji mieści się w Bydgoszczy, a Komenda Wojewódzka Straży Pożarnej w Toruniu.

Koncepcja dwu-stołeczności wspomnianych regionów powstała niejako przypadkiem – jako pomysł na pogodzenie porównywalnych ośrodków w walce o status miasta wojewódzkiego. Podjęto również próby wprowadzenia podobnego rozwiązania na poziomie powiatów. W Polsce istnieją cztery powiaty, których nazwa nietypowo pochodzi nie od jednego, lecz od dwóch ośrodków: ropczycko-sędziszowski, bieruńsko-lędziński, strzelecko-drezdenecki oraz czarnkowsko-trzcianecki. W przypadku części z nich powiatowa dwu-stołeczność sprowadza się wyłącznie do nazwy – w leżącym na Podkarpaciu powiecie ropczycko-sędziszowskim instytucje władzy powiatowej i tak w całości skupione są w jednym mieście, w Ropczycach. Ale już w przypadku powiatu strzelecko-drezdeneckiego w woj. lubuskim występuje przestrzenny podział władzy. Starostwo, komenda policji, komenda straży pożarnej, urząd pracy oraz powiatowy inspektorat weterynarii mieszczą się w Strzelcach Krajeńskich, a powiatowa stacja sanitarno-epidemiologiczna, powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego oraz powiatowe centrum pomocy rodzinie mają siedziby w Drezdenku. Jak widać, deglomeracja może funkcjonować na różnych szczeblach władzy – zarówno państwowej, jak i samorządowej.

W dodatku, jak pokazuje przykład niemiecki, deglomeracja władzy państwowej oraz regionalnej mogą się uzupełniać. We wspomnianej już Nadrenii Północnej-Westfalii siedzibą władz landu jest Düsseldorf (drugie pod względem liczby mieszkańców miasto w regionie), ale za to w większej Kolonii oraz w sąsiednim Bonn zlokalizowano instytucje szczebla federalnego (poza już wymienionymi m.in. służba celna, federalny urząd ds. rodziny czy federalny urząd obrony cywilnej).

Wpuszczeni w reformę

W Europie wyróżnić można dwa podstawowe modele organizacji przestrzennej państw. Francuski, z Paryżem jako jednym miastem faktycznie dominującym nad całym krajem, oraz niemiecki, z siecią kilku, o ile nie kilkunastu równorzędnych miast.

Wydaje się, że Polska dryfuje w kierunku francuskiego układu przestrzennego, czyli dość sztywnej hierarchii znaczenia miast, opartej na łańcuchu „stolica państwa – stolice regionów – miasta powiatowe”. Zwykle z góry zakłada się, że główna siedziba państwowej instytucji działać ma w Warszawie, a jej delegatury w miastach wojewódzkich. Podobnie na niższym szczeblu – główne instytucje samorządu regionalnego mają siedziby w miastach wojewódzkich. Stanowi to sygnał dla społeczności miejskich oraz aktywniejszych władz, że jedyną szansą na lokalizację urzędów (czyli na dodatkowe miejsca pracy, prestiż, towarzyszące formy działalności gospodarczej) jest status miasta wojewódzkiego. W konsekwencji wciąż tlić się będą pomysły wydzielania kolejnych województw z podziału funkcjonującego od 1999 r.

Reformę podziału administracyjnego kraju określić można przespaną szansą na zrównoważenie aktywności publicznej w przestrzeni Polski.Zmniejszenie liczby województw z 49 do 16, wskutek którego 31 polskich miast utraciło status miasta wojewódzkiego, było odbierane wyłącznie jako „odjazd” władzy (urzędów, wyższych stanowisk, działalności towarzyszących) do większych ośrodków. Miastom pozbawianym statusu stolicy województwa nie zaproponowano właściwie nic w zamian. Tymczasem do ośrodków tracących rangę regionalnej stolicy można było przenieść z Warszawy część urzędów administracji centralnej. Zbyt rzadko korzystano również z „rozlewania stołeczności” tworzonych dużych województw. Poza wspomnianymi Lubuskiem i Kujawsko-Pomorskiem istnieją nieliczne przykłady instytucji szczebla wojewódzkiego zlokalizowanych poza stolicą danego regionu: komenda policji dla woj. mazowieckiego (z wyłączeniem aglomeracji warszawskiej) mieści się nie w Warszawie, lecz w Radomiu, a siedzibę zachodniopomorskiego zarządu dróg zlokalizowano w Koszalinie, a nie w Szczecinie. Te pojedyncze przypadki to jednak zbyt mało, by móc nazwać Polskę krajem zdeglomerowanej administracji publicznej.

Warszawa, czyli Polska?

Problemem Polski jest brak organizacji przestrzennej – jej miejsce zajmuje bezmyślność przestrzenna. Gdy powstają nowe urzędy centralne lub istniejące poddawane są głębokim reformom, zwykle nawet nie rozważa się innej lokalizacji ich siedziby niż Warszawa.

Reformy prokuratury z 2010 r. (uniezależnienie jej od administracji rządowej) nie wykorzystano do zlokalizowania siedziby Prokuratury Generalnej poza stolicą. Również gdy w 2008 r. tworzono jedną z najmłodszych instytucji centralnych – Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska – na jej siedzibę automatycznie wybrano Warszawę. Choć należy wskazać wyjątek od reguły niepodzielnej stołeczności największego polskiego miasta: utworzone w 2011 r. Narodowe Centrum Nauki, koordynujące i finansujące badania naukowe, zostało umiejscowione w Krakowie. Nic jednak nie wskazuje, aby decyzja o lokalizacji NCN poza Warszawą stanowiła element przemyślanego programu deglomeracji administracji publicznej, a co za tym idzie równoważenia pozycji polskich miast i regionów. Tymczasem, wbrew pozorom, lokalizowanie urzędów poza miastami „namaszczonymi” do sprawowania władzy to nie tylko przesuwanie biurek wraz z siedzącymi za nimi urzędnikami, lecz rozprzestrzenianie na różne części kraju bazy gospodarczej, towarzyszącej administracji publicznej, jak centra konferencyjne, obiekty noclegowe, usługi doradcze, poligrafia itp.

Organizacja przestrzenna administracji publicznej uwidacznia się również w układzie i jakości sieci komunikacyjnej. We Francji podstawowa sieć kolejowa składa się z linii szybkiej kolei TGV, zbiegających się w Paryżu, natomiast połączenia między pozostałymi regionami opierają się na rzadko i dość wolno kursujących pociągach. Z kolei w Niemczech sieć kolejowa – dostosowana do układu równorzędnych ośrodków miejskich w różnych częściach kraju – zapewnia atrakcyjną ofertę przewozową w zróżnicowanych relacjach.

Typowa dla Polski koncentracja administracji państwowej w stolicy powoduje „wymywanie” aktywności gospodarczej i społecznej z pozostałych regionów kraju. Ambitni i wykształceni uznają, że tylko w Warszawie można znaleźć pracę odpowiednią do ciężko zdobytych kwalifikacji. Prywatne firmy chcą być bliżej miejsc, w których zapadają decyzje gospodarcze, a media jak najbliżej polityków.

Istnieją przykłady firm, które przeniosły główne siedziby do Warszawy – tak postąpił np. koncern komputerowy Optimus z Nowego Sącza. Siedziby w stolicy ma aż 7 z 10 pierwszych firm na liście największych polskich przedsiębiorstw dziennika „Rzeczpospolita”. Kilka lat temu do Warszawy przeniosły się redakcje tygodników „Wprost” (z Poznania) i „Przekrój” (z Krakowa) – wydawca tego drugiego czasopisma ostatnio podjął jednak decyzję o jego powrocie do Małopolski.

Koniec „warszawki”

Do polityki deglomeracji paradoksalnie dość łatwo można przekonać warszawiaków. Wydaje się bowiem, że są oni świadomi przede wszystkim uciążliwości (czy raczej uciążliwostek) wynikających ze stołeczności, aniżeli kolosalnych korzyści ze skupiania się w Warszawie życia politycznego i gospodarczego.

Za każdym razem, gdy w Warszawie odbywa się większa manifestacja, w mediach nie może zabraknąć głosu stojących w korkach mieszkańców, żądających wprowadzenia zakazu organizacji demonstracji w stolicy. Jednocześnie coraz głośniejsze stają się w Warszawie inicjatywy na rzecz likwidacji lub znaczącego ograniczenia tzw. janosikowego, czyli mechanizmu budżetowego dążącego do wyrównywania sytuacji ekonomicznej bogatych i biednych samorządów. Jego przeciwnicy uważają, że w Warszawie również są biedniejsze dzielnice i w związku z tym nie ma podstaw, aby stolica oddawała część dochodów do innych części kraju. Całkowicie zapomina się przy tym o ogólnopolskich koncernach mających w niej swoje siedziby, co oznacza, że odprowadzają one podatki do warszawskich urzędów skarbowych i udział w dochodach podatkowych jest kierowany do samorządu Warszawy. Zapomina się również o tym, że obecność praktycznie wszystkich urzędów centralnych znacząco pobudza stołeczną gospodarkę.

Wreszcie, wdrożenie polityki deglomeracji władzy publicznej oznaczałoby koniec „warszawki”, czyli zjawiska skupienia w jednym ośrodku klasy politycznej i elity urzędniczej, wpływających na sytuację w całym kraju mimo funkcjonowania w co najmniej lekkim oderwaniu od realiów życia poza największym miastem.