Europejski Rok na rzecz Zwalczania Ubóstwa i Wykluczenia Społecznego nie przyniósł w Polsce realnych zmian politycznych. Może dlatego, że wymagałyby one daleko idących przewartościowań w myśleniu o tym problemie. Skala ubóstwa i wykluczenia społecznego podlega zmianom, ale w małym stopniu są one efektem świadomej, długookresowej polityki, o jasno i stanowczo wyrażonych celach, precyzyjnie dopasowanych działaniach i starannie oraz systematycznie monitorowanych rezultatach. Dla przykładu: stopa ubóstwa i wykluczenia dochodowego w latach 2005–2010 zmalała (patrz tabela 1). W dużej mierze było to skutkiem procesów społeczno-ekonomicznych, które mogły zaistnieć w nowych realiach makropolitycznych. Na pewno istotnym bodźcem było wejście Polski do Unii Europejskiej i związany z tym spadek bezrobocia wskutek migracji zarobkowych, a co za tym idzie – także spadek poziomu ubóstwa. Swoją rolę odegrały również dopłaty z funduszy unijnych dla rolników – grupy uprzednio szczególnie zagrożonej ubóstwem. Zmiany te jednak nie były skutkiem świadomej, aktywnej polityki, realizowanej przez państwo polskie. Przeciwnie – w polskiej polityce społecznej miały miejsce tendencje niekorzystne. Wystarczy wspomnieć o utrzymaniu dotychczasowej wysokości progu uprawniającego do pomocy społecznej na poziomie z 2004 r. W obliczu wzrostu cen spowodowało to, że w 2011 jego wysokość znalazła się poniżej poziomu minimum egzystencji (kwota obliczona przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, odzwierciedlająca minimalny poziom dóbr potrzebny do biologicznego przetrwania). Podobnie władze postąpiły z progiem uprawniającym do świadczeń rodzinnych, adresowanych do rodzin z dziećmi. Grupa ta w przypadku rodzin wielodzietnych jest szczególnie zagrożona ubóstwem. Tu kryterium dochodowe od 2006 r. wynosi 504 zł (583 – gdy dziecko jest niepełnosprawne) na osobę w gospodarstwie domowym. Ponieważ zarobki rosną – ale koszty życia również! – wiele rodzin dotychczas korzystających ze wsparcia i ewidentnie nadal go potrzebujących, przekracza próg i nie otrzymuje nawet skromnego zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego. Według danych Ministerstwa Pracy, liczba świadczeniobiorców spadła w ostatnich latach. Dzieci z rodzin, które nieznacznie przekroczyły próg, nie mogą dostać żadnego z dodatków, także tych edukacyjnych, np. 100 zł na rozpoczęcie roku szkolnego, 50 zł na dojazd do szkoły, gdy uczą się poza miejscem zamieszkania lub 90 zł na dofinansowanie opłat za internat. Co więcej, wykluczone są też z innych programów wsparcia, jak „Wyprawka szkolna” czy stypendium szkolne, bazujących na progu pomocy społecznej. Na nieodmrożonych progach mogą poślizgnąć się nie tylko ubogie rodziny, ale cała polska modernizacja, która swych dźwigni powinna szukać właśnie w podnoszeniu kapitału ludzkiego i społecznego. Kwestia progów dochodowych to tylko jeden z przykładów, ale o tyle istotny, że uwidacznia, w jaki sposób oszczędzanie na walce z ubóstwem i wykluczeniem działa hamująco na rozwój.

Szkodliwe schematy

Wydaje się, że brak nawet prostych kroków, zapewniających choćby doraźną pomoc ubogim, nie mówiąc o wielowymiarowych strategiach, jest skutkiem uwikłania polskiej polityki społecznej w schematy płynące z teorii odwołujących się do ekonomii o neoliberalnej, a nieraz wręcz libertariańskiej proweniencji. Istnieją trzy zasadnicze przeświadczenia, które marginalizują problem ubóstwa w myśleniu o rozwoju ekonomicznym. Nazwałbym je: radykalnym, umiarkowanym i łagodnym. W wariancie radykalnym ubóstwo w ogóle nie powinno nas zajmować, gdy myślimy o rozwoju ekonomicznym. Żeby gospodarka się rozwijała, trzeba patrzeć do przodu i nie oglądać się za siebie – na tych, którzy zostają na marginesie. Ubóstwo jest tu zjawiskiem naturalnym i nieredukowalnym, a może wręcz pożądanym, jako mobilizacja do jeszcze większej pracy. Wobec tego nie warto go zwalczać. Zwolennicy tego poglądu, najczęściej wywodzący się z kręgów okołolibertariańskich, mają też często skłonność do obwiniania biednych za ich położenie. W wariancie umiarkowanym twierdzi się, iż dbałość o wzrost gospodarczy musi mieć prymat nad zwalczaniem ubóstwa. Zdaniem zwolenników tego nurtu, ten pierwszy automatycznie poprawi skuteczność tego drugiego. Jest to zgodne z zasadą trickle down economy, w myśl której gdy jest przypływ, wszystkie łodzie idą do góry. Uważa się więc, że warto dążyć do jak największego wzrostu gospodarczego, a dzięki niemu nawet najbiedniejsi będą mieli lepiej, niż gdyby wzrostu nie było. Często wydatki na politykę socjalną uważa się za kulę u nogi. Z takim poglądem można spotkać się zwłaszcza w kręgach neoliberalnych. Wariant łagodny stanowi zmodyfikowaną wersję poglądu drugiego i mówi mniej więcej tyle: najpierw się wzbogaćmy, a potem będziemy myśleli, co dzielić. Nie twierdzi się już, że ubóstwo nie jest ważnym problemem, nie wierzy się też naiwnie, że wzrost gospodarczy automatycznie zmniejszy ubóstwo i wykluczenie. Sugeruje się natomiast, że najpierw państwo musi wypracować bogactwo, żeby zająć się zasadami jego (re)dystrybucji. Odwrócenie tej kolejności uznaje się często za przeciwskuteczne. Ten ostatni pogląd, chyba najpopularniejszy, bywa uznawany za realistyczny i to nawet przez tych, którzy przychylnie spoglądają na doświadczenia krajów, gdzie zbudowano równomiernie rozłożony dobrobyt. „Chcecie Szwecji? My również, ale najpierw się wzbogaćmy, a później budujmy państwo opiekuńcze” – słyszałem w niejednej dyskusji. Jako próbę wyjścia naprzeciw powyższym opiniom proponuję tezę, że należy doprowadzić w Polsce do przewartościowania (najpierw na poziomie intelektualnym, następnie politycznym) myślenia o relacjach między ubóstwem i wzrostem gospodarczym, a także szerzej definiowanym rozwojem. Polegałoby ono na uznaniu, iż to nie zmniejszenie ubóstwa i wykluczenia będzie następstwem wzrostu gospodarczego, lecz przeciwnie – rozwój gospodarczy musi zostać poprzedzony skutecznymi działaniami na rzecz likwidacji ubóstwa i wykluczenia społecznego. W przeciwnym razie pozostawienie tych zjawisk (które mają wpisaną w siebie cechę poszerzenia, pogłębienia i reprodukcji międzypokoleniowej) będzie generowało obciążenia dla gospodarki, a więc w dłuższej perspektywie będzie hamowało wzrost oraz powodowało wielowymiarowy uszczerbek dla rozwoju społeczno-ekonomicznego¹.

Koszty społeczne i polityczne

Jednym z głównych celów takich rozważań jest nie tyle przekonanie, dlaczego należy walczyć z ubóstwem i wykluczeniem społecznym (bo to w kręgach społecznie postępowych jest raczej bezdyskusyjne), ale przedstawienie możliwie przekonującego uzasadnienia, dlaczego walkę z ubóstwem i wykluczeniem powinniśmy traktować jako absolutny priorytet rozwojowy, także (choć oczywiście nie tylko) z ekonomicznego punktu widzenia. Najczęściej do wysiłków w tym kierunku skłaniają nas względy natury moralnej i ideowej, a w mniejszym stopniu pragmatycznej i ekonomicznej. Dlatego wiele osób patrzy na tę kwestię w klasycznie filantropijny sposób. Nie wchodząc na razie w kwestie pragmatyczne, warto także na płaszczyźnie ideologicznej zaproponować pewne przesunięcie. Parafrazując słowa Nelsona Mandeli – Fighting with hunger is not an act of charity, it’s an act of justice, można rzec, że walka z ubóstwem i wykluczeniem nie jest aktem dobroczynności, lecz imperatywem sprawiedliwości. Takie spojrzenie stanowi krok w kierunku uznania osób dotkniętych tego typu problemami za podmioty praw, a nie oderwanych od społecznego ładu indywiduów, zdanych na łaskę silniejszych. Podporą dla tego typu spojrzenia może być teoria sprawiedliwości Johna Rawlsa i Amartyi Sena². W naszym kraju może być ona trudna do wprowadzenia, gdyż – w odróżnieniu od np. tradycji francuskiej czy skandynawskiej – w Polsce nie jest upowszechniona i rozumiana idea obywatelstwa socjalnego. Z moich rozmów z przedstawicielami ruchu „ATD Czwarty Świat” w Polsce, wynikało, że istnieją realne trudności z przełożeniem na polski dyskurs wielu treści, jakie wypracowuje się we Francji – kolebce tej organizacji. Jednocześnie widać pierwsze jaskółki zmian. Sporządzono raport „Social watch”, przy opracowaniu którego spotkały się środowiska zajmujące się wykluczeniem i ubóstwem oraz te zajmujące się dyskryminacją. Także podczas warsztatów, które przeprowadziłem dla Towarzystwa Edukacji Antydyskryminacyjnej<sup „>3, przekonałem się, że działacze organizacji walczących na tym polu również są żywo zainteresowani kwestią ubóstwa i wykluczenia. Być może fundamentem dla ujęcia wspólnie wykluczeń materialnych i kulturowych oraz powiązań między nimi byłoby rozpatrywanie ich jako aspektów pogwałcenia praw człowieka i obywatela. Oprócz tego należy pamiętać, że wykluczenie i ubóstwo mogą negatywnie przełożyć się na funkcjonowanie systemu politycznego. Nie jest prawdą, że im większa sfera wykluczenia, tym szersza baza społeczna dla formacji i rozwiązań w duchu socjaldemokratycznym czy społecznej gospodarki rynkowej. Bardziej prawdopodobne, że deprywacja ludzi zrodzi frustrację, która może w najlepszym razie przełożyć się na bierność osób dotkniętych nią, a w gorszym – na poparcie dla organizacji skrajnych, bazujących na negatywnych emocjach i nie proponujących konstruktywnych rozwiązań w duchu społecznego solidaryzmu.

Pozorne oszczędności

Powoływanie się na racje ekonomiczne w kontekście tak głęboko humanistycznych celów budzi nieraz mieszane uczucia. W środowisku lewicowym spotkałem się w niejednej dyskusji z zarzutem, że szukając uzasadnień gospodarczych dla zwalczania wykluczenia, wchodzę na pole dyskursywne tych, którzy wszystko chcieliby przeliczyć na korzyści ekonomiczne, a problem wykluczenia mają za nic. Rzeczywiście istnieje ryzyko takiej cynicznej postawy, ale moim zdaniem tylko wówczas, gdy opłacalność ekonomiczna stanie się jedynym lub głównym kryterium myślenia o problemie ubóstwa. Tymczasem jeśli będzie to jedna z wielu płaszczyzn, na których uzasadnimy konieczność inwestowania w walkę z wykluczeniem i biedą, to cynikami się nie staniemy. Za to zbijemy argument, że „może i macie słuszność, ale nas na to nie stać” – dzięki pokazaniu, że mówimy tu o inwestycji, która, owszem, oznacza pewne koszty, ale one w dłuższej perspektywie są mniejsze, niż gdybyśmy pozostawili te problemy nierozwiązane. Przeciwnicy zaangażowania polityki społecznej w walkę z wykluczeniem, jawią się wówczas jako racjonalni tylko w krótkiej perspektywie, w dłuższej zaś – już nie. Wymieńmy zatem – za prof. W. Warzywodą-Kruszyńską⁴ – koszty, które rodzi wykluczenie: A) Koszty związane z działaniami naprawczymi:

1. wydatki na zasiłki z pomocy społecznej,
2. koszty walki z przestępczością (ponieważ bieda miewa właściwości kryminogenne),
3. wydatki na ochronę zdrowia (stan zdrowia osób ubogich jest statystycznie gorszy niż osób pozostałych, zapadają oni bowiem częściej na choroby wynikające ze złych warunków życia).

B) Koszty utraconych możliwości (alternatywne). Osoby ubogie i wykluczone w mniejszym stopniu uczestniczą w życiu społecznym, kulturalnym i gospodarczym, wobec czego ich potencjał społeczny jest niewykorzystany. C) Koszty wynikające z międzypokoleniowej transmisji ubóstwa i wykluczenia na kolejne pokolenia. Przykładem może być transmisja kultury ubóstwa i wykluczenia w rodzinach pracowników dawnych PGR-ów⁵ czy w łódzkich enklawach biedy. Koszty te są szczególnie duże, długotrwałe i trudne do wyeliminowania ex post. Opisane powody pokazują, że z wykluczeniem i biedą trzeba walczyć i traktować tę walkę jako priorytet. Wciąż jednak stoimy przed pytaniem: jak? Warto zasygnalizować szereg barier systemowych, które utrudniają radzenie sobie z tą kwestią. Pierwszym problemem jest wielkość i struktura wydatków na ten cel, a także społeczne wyobrażenia na ów temat (z reguły niestety błędne), jakimi karmiona jest opinia publiczna. W mediach głównego nurty słyszymy przede wszystkim, że wydatki socjalne są rozdęte ponad możliwości (a nawet jeśli nie, to i tak pod presją fiskalną powinny być zmniejszone) oraz że są one źle adresowane. Obie tezy są też często traktowane łącznie. Ta druga, mimo że ociera się o prawdę (w odróżnieniu od pierwszej, która, jak pokażę, jest całkiem fałszywa), często służy jako argument wzmacniający błędne projekty polityczne. Część środowisk przyjmuje, że skoro pieniądze są źle adresowane, to tak jakby wyrzucono je w błoto, wobec tego nakłady te należy obniżyć, a świadczenia uczynić jeszcze bardziej selektywnymi. Na początku warto rozprawić się z mitem o nadmiernych wydatkach socjalnych w Polsce. Obalić ów niezwykle szkodliwy mit pozwala niedawno opublikowany raport Eurostatu⁶. Wynika z niego ewidentnie, że w Polsce udział wydatków na zabezpieczenie społeczne w PKB jest jednym z najniższych w Unii Europejskiej. Mniejszy udział wydatków socjalnych w ogólnym podziale dobrobytu jest niższy jedynie na Litwie, w Rumunii, Bułgarii, na Słowacji i w Estonii. W Polsce te wydatki w 2009 r. były na poziomie 19,7%, a więc niemal o 10 punktów procentowych niższym od ich udziału w PKB całej UE (29,5%). Jeszcze drastyczniej wygląda sytuacja Polski, jeśli przyjrzymy się zestawieniu wydatków na zabezpieczenie społeczne na głowę mieszkańca po uwzględnieniu siły nabywczej. Poziom wydatków w innych krajach, w tym tych, które stoją na wysokim poziomie ekonomicznym, sugeruje, że wydatki socjalne nie są reliktem realnego socjalizmu, jak można usłyszeć w niejednym komentarzu „gadających głów” w polskich mediach, lecz stanowią stały element zachodniego kapitalizmu. Interesująca wydaje się także dynamika wydatków na zabezpieczenie społeczne (patrz tabela 3) oraz ich wewnętrzna struktura (o czym dalej). Lata 2002–2009 przyniosły w Polsce obniżenie udziału wydatków na cele społeczne, podczas gdy w UE ten udział się zwiększył (zwłaszcza w krajach strefy Euro). Można na podstawie tych danych stwierdzić, że podział dobrobytu staje się w Polsce coraz mniej solidarny. Owa desolidaryzacja systemu zabezpieczenia społecznego – wg określeń M. Rymszy⁷ – dokonuje się nie tylko poprzez ograniczanie wydatków socjalnych, ale również za sprawą np. usunięcia redystrybucji z systemu emerytalnego.

Na co idą wydatki socjalne?

Jak się okazuje, Polskę cechuje nie tylko niski poziom wydatków na cele społeczne, ale także ich specyficzna struktura (patrz tabela 4). Rzuca się w oczy przede wszystkim duży udział w łącznych wydatkach na zabezpieczenie społeczne wydatków na zabezpieczenie osób starszych. Jest to najwyższy udział w całej UE. Częściowo tłumaczy on, dlaczego ta grupa wiekowa jest relatywnie mało zagrożona ubóstwem i wykluczeniem materialnym⁸. Jednocześnie wnioski z innego raportu Eurostatu mówią, że: W ciągu pięciu lat podwoiła się w Polsce liczba emerytów zagrożonych biedą. Choć na tle średniej europejskiej Polska wciąż wypada ciut lepiej, to w niemal całej Europie sytuacja emerytów się poprawia, natomiast u nas wręcz przeciwnie⁹. Pamiętajmy, że mówimy o udziale tych wydatków w systemie zabezpieczenia społecznego. Jeśli punktem odniesienia będzie dla nas PKB, wówczas wydatki na zabezpieczenie sytuacji polskich seniorów są przeciętne. Z innych źródeł wiemy, że zabezpieczenie polskich emetytów jest oparte na świadczeniach dochodowych, a w małym stopniu na usługowych. Wydatki na opiekę długoterminową są jednymi z niższych w UE. Jest to istotne zwłaszcza w kontekście tego, że w ramach ogólnego procesu starzenia się społeczeństwa, największy spodziewany przyrost procentowy będzie w grupie 80+, a więc w odniesieniu do osób, wśród których zapotrzebowanie na usługi opiekuńcze jest wysokie. Również osoby starsze, jako grupa ponadprzeciętnie potrzebująca opieki medycznej, są szczególnie podatne na zaniedbania w służbie zdrowia. Segment ten (co wynika także z przytoczonej tabeli) jest niedofinansowany ogólnie, a jednocześnie – na co wskazuje niedawne oświadczenie Rządowej Rady Ludnościowej – nieprzystosowany do potrzeb osób starszych. Innym wnioskiem płynącym ze wspomnianego raportu Eurostatu jest istnienie wielu ważnych segmentów zabezpieczenia społecznego, w których wydatki są – na tle innych krajów – bardzo niskie zarówno w relacji do PKB, jak i do ogółu wydatków socjalnych. Przykładem mogą być wydatki na walkę z bezrobociem (wydajemy na ten cel ponad 4 razy mniejszy procent PKB niż unijna średnia). A to właśnie bezrobocie jest bardzo częstą przyczyną ubóstwa. Prezentowane dane dotyczą 2009 r., ale obecnie nie jest lepiej, skoro minister finansów zamroził ponad połowę środków z Funduszu Pracy, na których opierała się polityka aktywizacji osób poszukujących pracy. Innym niedoinwestowanym obszarem są świadczenia na rzecz rodzin i dzieci. Tutaj również odnotowujemy najniższy udział – tak w wydatkach socjalnych, jak i w PKB – w całej Unii. Wycofywanie się państwa z tej dziedziny polityki społecznej jest kompletnie nierozważne w świetle zarówno walki z ubóstwem i wykluczeniem, jak i w obliczu konieczności sprostania wyzwaniom demograficznym. Kolejny obszar – najściślej związany z omawianą tu problematyką – czyli wydatki na mieszkalnictwo i walkę z wykluczeniem społecznym (obejmujące głównie wydatki z pomocy społecznej) są w Polsce 5 razy mniejsze w relacji do PKB niż unijna średnia!

Selektywnie nie znaczy lepiej

Niedofinansowaniu sfery społecznej – a w jeszcze większym stopniu socjalnej – towarzyszy selektywna polityka przyznawania uprawnień do pomocy. Dzięki niskim progom można utrzymać wydatki socjalne na niskim poziomie. Problematyczna jest jednak nie tylko wysokość progów, ale także to, jak restrykcyjnie mają one obowiązywać. Jak dużo powinno być świadczeń, w których możliwe jest odstępstwo od kryterium dochodowego? Czy obok nich powinny istnieć świadczenia uniwersalne, a jeśli selektywne, to niezależne od testu dochodów? W polskiej debacie publicznej dominuje przeświadczenie, że odchodzenie od progu dochodowego jest wyrazem marnotrawstwa zasobów. Nawet partie, które kierują ofertę do elektoratu lewicowego, jak SLD czy ostatnio Ruch Palikota, sugerują potrzebę jak najsilniejszego powiązania prawa do wsparcia z granicą ubóstwa. W istocie, z punktu widzenia sprawiedliwości, ten kierunek myślenia wcale nie jest tak oczywisty. Po pierwsze, uzależnienie wsparcia finansowego od ściśle przestrzeganego kryterium dochodowego oznacza, że osoby, których dochody minimalnie przekroczą arbitralnie ustalony próg, zostają wykluczone z możliwości uzyskania pomocy, mimo że ich sytuacja materialna często wskazywałaby na konieczność jej udzielenia. Dzieje się tak zwłaszcza w sytuacji, gdy progi uprawniające do wsparcia są na niskim poziomie w relacji do potrzeb. Z taką sytuacją mamy do czynienia w Polsce zarówno w odniesieniu do świadczeń rodzinnych, jak i w przypadku świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W 2011 r. próg pomocy społecznej znalazł się na poziomie niższym niż próg minimum egzystencji, wyznaczany na podstawie koszyka dóbr podstawowych, potrzebnych do podtrzymania biologicznej egzystencji. Do pewnego stopnia sposobem uniknięcia owej pułapki jest ustalenie progu na odpowiednio wysokim poziomie. Po drugie, przyznawanie świadczeń w oparciu o kryterium dochodowe prowadzi do stygmatyzacji świadczeniobiorców. A osobie napiętnowanej znacznie trudniej reintegrować się w społeczeństwie, zwłaszcza poza grupą osób, które też są wykluczone. Ma to szczególne znaczenie w społeczeństwach silnie rozwarstwionych, gdzie status materialny niestety często decyduje o możliwościach uczestnictwa w życiu zbiorowym, w kulturze, w grupach towarzyskich. Nieraz obawa przed stygmatyzacją prowadzi do rezygnacji z korzystania z własnych uprawnień. Takie zjawisko ujawniła choćby kontrola NIK, dotycząca realizacji programów dożywiania w szkołach na terenie szeregu gmin w Małopolsce. Okazało się, że część uczniów nie skorzystała z przysługujących im posiłków w obawie przed stygmatyzacją w grupie rówieśniczej ¹⁰. Wydaje się, że właśnie w kontekście polityki na rzecz dzieci trzeba być szczególnie uwrażliwionym na to, by pomoc nie prowadziła do jakiejkolwiek stygmatyzacji czy segregacji. Po trzecie, deprywacja potrzeb zachodzi także w rodzinach, które przekraczają próg. Może ona być związana np. ze szczególną strukturą wydatków (związanych z wydarzeniem losowym) lub istnieniem dysfunkcji. Ponownie, sytuacja dzieci może ilustrować ten problem. Bywa tak, że w rodzinach dotkniętych problemem alkoholowym lub inną dysfunkcją, dzieci nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb (także bytowych), mimo, że dochód w rodzinie może przewyższać – nawet znacznie – próg socjalny. Wówczas bardziej użyteczna od testu dochodów jest dogłębna diagnoza sytuacji rodziny i dziecka, i na tej podstawie podjęcie działań zmierzających do przywrócenia zdolności wychowawczych rodzicom (co jest często procesem bardzo długotrwałym) oraz do zaspokojenia potrzeb materialno-socjalnych dziecka – bezpieczniej w takich wypadkach udzielać jej w formie rzeczowo-usługowej (benefits in kind), nie pieniężnej (benefits in cash). Po czwarte, polityka oparta na progach generuje dodatkowe koszty i procedury biurokratyczne, nie zawsze uwzględniane podczas szukania oszczędności w sferze socjalnej. Polska pomoc społeczna jest w opinii pracowników socjalnych tak silnie zbiurokratyzowana, że nie mają oni czasu, by zajmować się rozwiązywaniem problemów społecznych, pracą środowiskową itp. W efekcie praca socjalna bywa mniej skuteczna w wyciąganiu ludzi z ubóstwa i wykluczenia. Ich liczba nie zmniejsza się, co tworzy dodatkowe koszty. Krótko mówiąc, progi tworzą bezpośrednio dodatkowe koszty związane z procedurami selekcji, a pośrednio także koszty alternatywne – utraconych możliwości wykonywania w większym wymiarze przez pracowników socjalnych pracy z jednostkami, rodzinami i społecznościami dotkniętymi problemem marginalizacji. Po piąte, polityka selektywna ma wpisaną w siebie filozofię braku zaufania społecznego, zwłaszcza wobec osób, które zgłaszają się po pomoc. Nie sprzyja to budowaniu kapitału społecznego, który jest potrzebny w procesie osiągania spójności społecznej. Zwłaszcza w przypadku osób dotkniętych wykluczeniem ważne wydaje się wzmacnianie ich kapitału społecznego, którego jednym z wymiarów jest poziom zaufania do innych (w tym instytucji publicznych), a także poczucia, że im się ufa. Ludzie ci często już wcześniej na każdym kroku doświadczyli odrzucenia i nieufności, co obniżyło motywację do pokonywania przeciwności losu. Służby społeczne powinny pomagać w odzyskiwaniu poczucia zaufania do siebie i otoczenia. Powyższa argumentacja nie oznacza, że powinniśmy zastąpić logikę selektywną logiką uniwersalną. Pokazuje natomiast, że są sytuacje, w których selektywność rodzi szereg kosztów społecznych i ekonomicznych, oraz że nie zawsze bywa skutecznym podejściem w zwalczaniu ubóstwa i wykluczenia społecznego. Przykładem działań, w których owe słabości podejścia selektywnego dają o sobie znać i w których można by w większym stopniu próbować odejść od stosowania kryterium dochodowego, są programy dożywania uczniów w szkołach. Obecnie istniejący od 2005 r. Wieloletni rządowy program wparcia w zakresie dożywiania działa w oparciu o rozszerzone kryterium dochodowe (150% ustawowej linii ubóstwa). Co więcej, w szczególnych przypadkach, gdy dziecko samo zgłosi chęć bycia objętym programem, może zostać weń włączone bez konieczności przeprowadzania wywiadu środowiskowego – istnieje jednak limit takich uczniów w grupie wszystkich odbiorców programu w gminie na poziomie 20%. Program więc obecnie nie jest w pełni selektywny, choć istotnie opiera się na kryterium dochodowym. Jednocześnie w sytuacji zamrożenia progu uprawniającego do pomocy społecznej, nawet owe 150% nie wystarczy, by zapewnić ciepły posiłek potrzebującym. A przecież nie dojada także część dzieci z rodzin nieco zamożniejszych. Oprócz tego selektywność świadczenia rodzi wspomniane już ryzyko stygmatyzacji. Część dzieci, intuicyjnie świadomych tego zagrożenia, nie zgłasza się po przysługujące im wsparcie. Z tych względów niektórzy badacze, m.in. prof. B. Balcerzak-Parandowska, sugerują, że wskazane byłoby całkowite zniesienie progu w dostępie do tego programu¹¹. Z jednej strony wymusiłoby to dodatkowe środki, ale też częściowo oszczędziłoby się na procedurach weryfikacji, czy dane dziecko spełnia kryterium.

O bardziej społeczną politykę aktywizacji

Drugą osią sporu jest aktywna polityka społeczna. Nie ryba, lecz wędka – przekonują zwolennicy tego nurtu. Dodają, że obecna polityka sprzyja bierności i utrwala ubóstwo i wykluczenie, zamiast umożliwiać wychodzenie z niego. Bywa to prawdą zarówno na poziomie diagnozy, jak i na poziomie założeń normatywnych, jednak tylko w części. Poza tym należy uważać, aby nie wyprowadzać z tego zbyt daleko idących wniosków praktycznych i nie przejść do modelu workfare. W koncepcji owej zakłada się, że trzeba uzależnić możliwość otrzymywania świadczenia od podjęcia pracy (choćby najgorzej płatnej). Uzyskanie świadczenia jest tu zależne nie tylko od spełnienia testu dochodów, ale także od podjęcia określonych zachowań. Za modelem workfare, przynajmniej w wersji, jaką po raz pierwszy wypróbowano w krajach anglosaskich (gdzie się zrodziła), stoi też określona wizja człowieka i interpretacja problemu ubóstwa, zgodnie z którą to ubodzy sami są winni swojemu położeniu i trzeba ich zmotywować, a w praktyce przymusić do podjęcia pracy. Często zresztą jest to praca gorszego sortu, tzw. junk job, której wykonywanie i wynagrodzenie nie umożliwia pełnego uczestnictwa w społeczeństwie i kulturze. Patrzy się przy tym na problem wykluczenia jednowymiarowo. Tymczasem ubóstwo, a tym bardziej wykluczenie ma wiele wymiarów. Zmuszając zmarginalizowanych ludzi do pracy, nie umożliwiamy im przezwyciężenia marginalizacji. Koncepcji workfare można więc wiele zarzucić, zarówno jeśli chodzi o przyjęte założenia, jak i praktyczne skutki. Czy jednak oznacza to, że polityka społeczna nie powinna zmierzać ku aktywizacji i tam, gdzie to możliwe, przezwyciężenia ubóstwa, a nie tylko łagodzenia jego symptomów przy pomocy transferów? Ależ skąd. Trzeba po prostu myśleć o konkurencyjnym (co nie znaczy, że we wszystkich punktach rozbieżnym) do neokonserwatywnego i neoliberalnego wariancie aktywnej polityki społecznej, który zawierałby w sobie proaktywizacyjny pierwiastek, ale pozbawiony byłby słabych stron workfare. Na zeszłorocznej konferencji poświęconej polityce społecznej zaprezentowałem kilka warunków, które moim zdaniem powinna spełniać „lewicowa” wersja aktywnej polityki społecznej¹². Oto one: 1. Myślenie o partycypacji nie tylko zawodowej. Słabością myślenia liberalnego, ujawniającego się także przy okazji koncepcji workfare, jest pozytywne wartościowanie niemal wyłącznie aktywności zawodowej, wycenianej przez rynek. Tymczasem jest wiele form aktywności, które również są bardzo wartościowe zarówno dla osoby podejmującej je, jak i dla społeczności. Warto je zatem wspierać w procesie wychodzenia z wykluczenia, jak i ogólnie budowania spójności społecznej. Nieraz osoby wykluczone nie są – z różnych przyczyn – w stadium, które umożliwiałoby im podjęcie pracy na wolnym rynku, ale mogą wykonywać inne działania, np. na rzecz instytucji pomocowej, z której korzystają, czy innych grup potrzebujących. Dzięki temu mogą odzyskać poczucie podmiotowości i sprawstwa, co pomoże im na dalszych etapach wychodzenia z wykluczenia. 2. Ryba, wędka i nauka łowienia. Dylemat „wędka czy ryba” wydaje się w praktyce fałszywy. Potrzebne jest jedno i drugie. Pozostając w ramach przyjętej metaforyki, można powiedzieć, że osoba głodna, która nie otrzymała choćby małej rybki, nie będzie miała siły, by utrzymać wędkę, oraz wytrwałości, by uczyć się łowienia. Szczególnie gdy ilość ryb w stawie – a więc miejsc pracy na rynku – jest ograniczona. Dobra polityka aktywizacji powinna więc zawierać wszystkie trzy elementy: wsparcie materialne, działania proaktywizacyjne i możliwości ich praktykowania. Tak też funkcjonuje system zabezpieczenia w krajach skandynawskich, które osiągają korzystne wskaźniki zarówno jeśli chodzi o poziom ubóstwa i wykluczenia społecznego, jak i w kwestii wysokiego poziomu aktywności zawodowej społeczeństwa. 3. Aktywizacja uwzględniająca podmiotowość świadczeniobiorcy. Lewicowi krytycy workfare state zarzucają tej koncepcji lekceważenie podmiotowości osoby wykluczonej, traktowanie jej paternalistycznie, nie dające jej szans wyboru, zakładające lenistwo lub złą wolę i przypisujące winę za stan, w jakim się znalazła. Dlatego należy odrzucić szkodliwe założenia tej koncepcji i zastąpić je postawą wspierającą wykluczonych. Używając nieco górnolotnych, ale trafnych słów, jakie usłyszałem na pewnej konferencji poświęconej bezdomności, należy formułę „wymagaj i dopiero kochaj” odwrócić na „kochaj i dopiero wymagaj”. Aby pomóc komuś przezwyciężyć poważne życiowe trudności, trzeba obdarzyć go minimum zaufania i stopniowo poszerzać pole wolności wyboru, jednocześnie pokazując możliwości jego racjonalnego wykorzystania. 4. Oddziaływanie po stronie popytowej i podażowej. Środowiska neoliberalne przyjmują często przeświadczenie, że problem leży po stronie osób wykluczonych czy to z rynku pracy, czy ze społeczeństwa. Próbując oddziaływać na ich kompetencje i motywacje, nie rozwiązujemy jednak problemu w postaci nierzadkiego deficytu miejsc pracy w społecznościach, w których żyją. W Polsce istnieje wiele społeczności lokalnych, gdzie panuje niedobór miejsc pracy, a bezrobocie jest bardzo wysokie. Jeśli chce się skutecznie walczyć z ubóstwem i wykluczeniem, trzeba oddziaływać zarówno na wykluczonych mieszkańców, jak i tworzyć bodźce do tworzenia miejsc pracy w ich środowiskach. 5. Działania bezpośrednio niezwiązane z aktywizacją, ale pośrednio ją ułatwiające. Przykładem takich działań jest powszechny dostęp do usług opiekuńczych. Ich brak powoduje, że osoby wykluczone często nie są w stanie podjąć zatrudnienia czy szkoleń podnoszących ich potencjał z uwagi na konieczność zajmowania się osobami zależnymi (np. dziećmi, niepełnosprawnymi, osobami starszymi). Tam, gdzie nie ma instytucji opiekuńczych lub są one zbyt drogie, nawet efekty polityki aktywizacji mogą zostać wykorzystane zbyt słabo.

Rekapitulując powyższe rozwiązania, należy przyjąć, że: Po pierwsze, polityka na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia powinna stanowić jeden z priorytetów polityki publicznej, a nie kwestię marginalną, z którą zmierzymy się dopiero po załatwieniu innych, „ważniejszych spraw”. Po drugie, owa polityka powinna być wielowymiarowa, angażująca wiele sektorów, podmiotów jak i przede wszystkim wiele instrumentów polityki społecznej, a nie być sprowadzana wyłącznie do działań instytucji pomocy społecznej. Po trzecie, polityka ta powinna być traktowana nie jako koszt, lecz jako inwestycja prorozwojowa. Brak tej polityki może wygenerować w przyszłości znacznie większe koszty (społeczne, zdrowotne i ekonomiczne) niż jej prowadzenie. Po czwarte, należy odejść od szukania oszczędności w sferze socjalnej w imię ratowania stanu finansów publicznych. Dane porównawcze pokazują, że już teraz wydatki socjalne są w Polsce jednymi z najniższych pośród krajów UE. Dalsze ich obniżenie może pogłębić zachwianie wydolności systemu zabezpieczenia społecznego. Po piąte, zasadne wydaje się z jednej strony nieznaczne podwyższenie poziomu wydatków społecznych przy jednoczesnym zracjonalizowaniu ich alokacji. Przede wszystkim dofinansowaniu powinny ulec obszary najściślej związane z ubóstwem i wykluczeniem (polityka rodzinna, polityka walki z bezrobociem, polityka mieszkaniowa oraz pomoc społeczna), które są w Polsce szczególnie niedofinansowane. Po szóste, rozwinięta powinna być polityka na rzecz wsparcia dzieci i rodzin z dziećmi. Obszar ten w Polsce jest szczególnie niedofinansowany na tle porównawczym, podczas gdy grupy te są szczególnie zagrożone ubóstwem i wykluczeniem. Brak kompleksowej polityki w tym względzie grozi nie tylko pogwałceniem praw społecznych najsłabszych, ale także zapaścią demograficzną, marnotrawstwem potencjału ludzkiego i podważeniem całego ładu społecznego. Po siódme, należy zrehabilitować krytykowaną we współczesnym dyskursie publicznym ideę świadczeń uniwersalnych. Kompleksowa polityka społeczna powinna łączyć świadczenia uniwersalne ze świadczeniami selektywnymi, adresowanymi do konkretnych grup. Te pierwsze sprawdzają się przede wszystkim, gdy są realizowane w formie rzeczowej i usługowej (np. powszechny dostęp do usług opiekuńczych i edukacyjnych w różnych fazach życia), te drugie zaś nieraz powinny być przyznawane w oparciu o inne kryterium niż test dochodów (np. dobrze zdiagnozowaną sytuację rodzinną i społeczną). Po ósme, należy podnieść rękawicę, jaką rzucają środowiska neoliberalne i neokonserwatywne pod postacią koncepcji workfare. Polityka społeczna na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia powinna mieć proaktywizacyjny odcień, jednak istnieje wiele sposobów osiągania tego celu. Nie należy tkwić w alternatywie: albo polityka łagodzenia i utrwalania ubóstwa, albo workfare. Potrzebna jest wielowymiarowa „aktywna polityka społeczna”, która nie stygmatyzowałaby osoby korzystającej z niej i pozwalała odzyskać jej potencjał na wielu frontach. Kwestia aktywnej polityki społecznej jest warta ożywionej dyskusji w środowiskach prospołecznych. Mam nadzieję, że powyższe propozycje mogą stać się zaczynem owej debaty.

Rafał Bakalarczyk

Przypisy:

1. Więcej argumentów na rzecz powyższych tez dostarczam w opracowaniu napisanym dla Fundacji Amicus Europae: R. Bakalarczyk, Bieda i wykluczenie społeczne, Fundacja Amicus Europae, Warszawa, marzec 2011. Na jego kanwie powstał niniejszy artykuł.
2. Zob. Danielle Zwarthoed, Zrozumieć biedę. John Rawls-Amartya Sen, 2012.
3. Owocem tych warsztatów są publikacje na stronie TEA: http://www.tea.org.pl/pl/SiteContent?subitem=teksty_seminaryjne
4. W. Warzywoda-Kruszyńska, Nie widzieć, nie słyszeć, nie mówić – bieda wśród dzieci w Polsce [w:] J. Szambelańczyk, M. Żukowski (red.), Człowiek w pracy i polityce społecznej, Poznań 2010.
5. Zob.: A. Karwacki, Błędne Koło. Reprodukcja kultury podklasy społecznej, Toruń 2006.
6. Eurostat, Statistics in focus, 14/2012.
7. M. Rymsza, Redystrybucyjna i więziotwórcza funkcja ubezpieczenia społecznego a ewolucja systemu emerytalnego w Polsce [w:] J. Hrynkiewicz (red.), Ubezpieczenie społeczne w Polsce. 10 lat reformowania, Warszawa 2011.
8. Co nie znaczy, że poważne problemy materialne nie dotykają wielu polskich emerytów – omawiam ten problem szerzej w innym opracowaniu: R. Bakalarczyk, Ubóstwo wśród ludzi starszych [w:] Z godnością w jesień życia. Socjaldemokratyczny program dla osób starszych, Warszawa – Wrocław 2011.
9. http://nowyobywatel.pl/2012/03/22/szara-polska-jesien-zycia/
10. Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli skuteczności prawidłowości realizacji przez gminy województwa małopolskiego Programu Wieloletniego, „Pomoc Państwa w zakresie dożywiania w latach 2006–2009”, Kraków, kwiecień 2009.
11. B. Balcerzak-Paradowska, Dziecko w polityce rodzinnej. Ocena działań dotychczasowych. Wzorce z innych krajów. Kierunki działań, „Polityka społeczna” wrzesień 2009.
12. Wykluczenie społeczne w Polsce na tle innych krajów Europy. Prezentacja przygotowana i wygłoszona podczas konferencji organizowanej przez Stowarzyszenie „Warszawa w Europie”, z udziałem prof. J. Supińskiej, prof. R. Szarfenberga i R. Bakalarczyka.