Układ, na którym wszyscy przegrywają

Jeśli urbanistykę rozumieć jako planowanie przestrzenne na poziomie lokalnym (porządkowanie rozwoju przestrzennego gminy) i projektowanie przestrzeni publicznych na jej terenie, to z pewnością zasadniczy wpływ na działania planistów oraz ich przełożenie na rzeczywistość ma sama struktura prawno-organizacyjna samorządu. To ona daje urbanistom do ręki narzędzia i ustanawia ramy dla ich pomysłów. Określa sposób wdrożenia zaproponowanych koncepcji, ale także wyznacza próg, którego często nie sposób przekroczyć. Kwestie takie jak kontrola suburbanizacji w granicach jednego miasta, otoczonego licznymi miejscowościami-pasożytami, gdy niedostępne są mechanizmy kontroli na poziomie metropolitalnym, pozostają w sferze akademickich dywagacji.

Urbanistyka dziedziczy zatem upośledzenia samorządu: powinna być polityką przestrzenną, czyli decydowaniem o wspólnej przestrzeni, choć nierzadko sprowadzana jest do dyskusji technicznych. Staje się też ofiarą archaicznego, niedemokratycznego podziału na kompetentnych ekspertów oraz mieszkańców kierujących się przesądami. Spójrzmy na to z perspektywy tych ostatnich, która tak naprawdę jest punktem widzenia nas wszystkich.

Nieczytelny mechanizm kształtowania zagospodarowania i sposobu funkcjonowania przestrzeni będzie z tego punktu widzenia pierwszym grzechem urbanistyki. Jest to zjawisko bardzo dotkliwe, tym bardziej, że prowadzi często do nieprzewidywalnych zmian w naszym otoczeniu. Do tego dochodzi rozbudzanie społecznych oczekiwań, których nikt nie zaspokoi. Typowy przykład to prace nad projektem planu miejscowego, który ograniczony jest z góry ustaleniami studium gminnego; dokument nadrzędny nie został stworzony w sposób partnerski, a jednocześnie jego zawartość przesądza o odrzuceniu postulatów zgłaszanych przez mieszkańców. Podobnie absurdalny jest casus decyzji o warunkach zabudowy, otwierających na wniosek inwestora drogę do prowadzenia w przyszłości działań budowlanych, których nie akceptuje lokalna społeczność. W wielu polskich miastach spotykamy się z konfliktem wynikającym z tego, że w trakcie tworzenia studium zdecydowaliśmy, iż funkcja obszaru będzie inna niż chce deweloper, jednak po przyjęciu dokumentu władze gminy nie przygotowały i nie uchwaliły planu oraz nie dokonały stosownych wykupów. Problem wynika z faktu, że zapisana w studium wizja rozwoju przestrzennego całej gminy i poszczególnych jej części nie jest podstawą do odmowy wydania decyzji administracyjnej. Wówczas bierzemy udział w wyścigu: wkładamy dużo wysiłku w ochronę naszego wspólnego interesu (np. urządzenie parku dzielnicowego), a jednocześnie ktoś konsekwentnie działa, żeby zabezpieczyć swój interes indywidualny. W każdym konkretnym przypadku otwarte jest pytanie, kto wygra tę konkurencję.

Sytuację pogarsza oczywiście prawne usankcjonowanie mechanizmu odstępstw od porządku planistycznego w postaci specustaw, a w szczególności drogowej. Została ona wprowadzona w celu usprawnienia budowy infrastruktury, z której możemy wspólnie korzystać, jednak dopuszcza lokalizacje inwestycji niezgodne z rozstrzygnięciami zawartymi w planach miejscowych, przygotowanych w procedurze zawierającej (przynajmniej teoretycznie) element partycypacji. Zasadne jest tu pytanie, dlaczego zezwolenie na realizację inwestycji, której wykonanie leży w interesie publicznym, może przekreślać ustalenia dokumentu sporządzanego przy uwzględnieniu tego właśnie interesu (jak wskazuje odpowiednia ustawa). Wprowadzenie przez prawodawcę tego typu wyjątków chyba najlepiej pokazuje, że obecny system jest niewydolny i nie pozwala prawidłowo zarządzać rozwojem przestrzennym.

Drugi grzech wynika z fasadowej roli dialogu społecznego, sprowadzonego do recenzowania przygotowanych gdzie indziej rozwiązań planistycznych, reakcji na decyzje, które już zapadły, albo sądowego egzekwowania ochrony prawa własności i interesu indywidualnego. Rzadko kiedy przekracza on ramy działań rutynowych i wymaganych ustawą. Jest to oczywiście problem wielowarstwowy, a jego źródła związane są z brakiem społecznego dostępu do kompleksowej informacji o przestrzeni miejskiej, który wykraczałby poza pojedyncze interwencje. Bliźniaczy deficyt znajdziemy w narzędziowniku urbanisty: opracowania planistyczne sporządzane są bez odpowiednich danych wejściowych, które można byłoby pozyskać od „użytkowników miasta” – ekspertów w swojej dziedzinie – lub poprzez badanie ich zachowań. Na to nakłada się kolejna warstwa, czyli brak realnego wyboru na etapie formułowania zapisów, ponieważ procesy planowania nie przyjmują formy debaty publicznej o wariantach zagospodarowania przestrzeni. Na wierzchu znajduje się natomiast problem hermetycznego języka używanego przez urbanistów do komunikowania się z mieszkańcami terenów, których rozwojem się zajmują, co jest zagadnieniem dużo szerszym niż wielokrotnie poruszany temat zapisu graficznego i tekstowego planu. „Tłumacze” pojawiają się przypadkowo, w wyniku okazjonalnej decyzji władz samorządowych lub działań organizacji pozarządowych. Z drugiej strony podejmowanym ad hoc próbom rozbudowy mechanizmu dialogu zarzuca się, że prowokują lub podsycają istniejące protesty oraz indywidualne naciski (spod znaku tzw. NIMBY, czyli opór typu Not In My Back Yard [nie w moim ogródku], podnoszenie wartości gruntów poprzez przyjmowanie odpowiednich regulacji, związane z ich gromadzeniem jako specyficznego „depozytu” itd.).

Trzeci wreszcie grzech związany jest z zamykaniem lub nieprawidłowym prowadzeniem dyskusji o jakości, kształtowaniu lub przebudowie wspólnie użytkowanej przestrzeni. Środowisko architektów formułuje wniosek o zastąpienie przetargów konkursami urbanistycznymi lub architektonicznymi, jednak postulat ten nie trafia w sedno problemu. Zastąpienie systemu podejmowania decyzji w układzie politycy – urzędnicy – wybrany architekt przez grupę projektantów nadal nie umożliwi dojścia do głosu ekspertom od użytkowania wybranej przestrzeni, co – ponownie – przy bardzo ograniczonej wiedzy o ich zachowaniach, preferencjach i oczekiwaniach powoduje, że zmiana oderwana będzie od miejsca i ludzi, których dotyczy.

W związku z powyższym możemy lepiej zidentyfikować nasz problem: nie mamy mechanizmu definiowania, co jest dobrem wspólnym w gospodarowaniu przestrzenią. Przyjęta (chaotyczna) struktura generuje konflikty o przestrzeń, których nie potrafimy rozwiązywać, a w tym układzie wszyscy przegrywają.

Paweł Jaworski

O urbanistykę populistyczną

Fundamentalnym problemem polskiej urbanistyki jest to, że nikt jej tak naprawdę nie potrzebuje i nikt nie uważa jej za istotną. Brak koordynacji między planem krajowym, planami regionalnymi oraz planami miejscowymi zagospodarowania przestrzennego prowadzi do sytuacji, w której planów brakuje tam, gdzie powinny być, w centrach miast, tam, gdzie występują roszczenia do własności, gdzie mamy do czynienia z poważnymi konfliktami przestrzennymi. W zamian mamy zaplanowane tereny pod budownictwo mieszkaniowe dla około 80 milionów mieszkańców. Polska urbanistyka ośmiesza się więc sama.

Powodem słabości polskiej urbanistyki jest, jak sądzę, jej „niepolityczność”. Oczywiście, urbanistyka jako taka zawsze jest polityczna, jednak ta polityczność zawsze bywała ukryta, nigdy nie stała się tematem otwartej debaty czy sporu. Z początku urbaniści, podobnie zresztą jak architekci, ubzdurali sobie, że reprezentują autonomiczną dyscyplinę, w której to oni są mistrzami elegancji, zaś ludzie (a może powinienem napisać „lud”) powinni i zechcą się ich słuchać. Nic bardziej błędnego – urbaniści zawsze w praktyce spełniają funkcję usługową, są grupą specjalistów doradzających tym, którzy biorą udział w sporze o przestrzeń w mieście. Gdy wiele lat temu wraz z przyjaciółmi sporządziliśmy szkic do strategii rozwoju przestrzennego stolicy Łotwy, nikt nie chciał uwierzyć, że nie stoją za nami lokalni oligarchowie. Planowanie przestrzenne dotyczy bowiem dystrybucji potencjału kreowania kapitału – jak mówią angielscy handlarze nieruchomości: liczy się lokalizacja, tylko lokalizacja i jeszcze raz lokalizacja. To, gdzie i w sąsiedztwie czego znajdzie się działka – w mieście kapitalistycznym – decyduje o jej wartości. Plany przestrzenne ostatecznie uchwalane są przez samorządy – i to jest ostateczny moment, w którym owa wymarzona autonomia urbanistyki przestaje istnieć.

Polscy urbaniści przyjęli tymczasem trzy strategie. Jedna polegała na próbie wykreowania się jako grupy „niezależnych ekspertów” dbających o „dobro wspólne”, druga na zredukowaniu urbanistów do rangi urzędników-podwykonawców lokalnej władzy, a trzecia na oddaniu się do dyspozycji wielkiemu kapitałowi i deweloperom. Wszystkie trzy wybory okazały się głupie i prowadziły w sumie do tego samego – służenia tym, którzy mają pieniądze i władzę. Koryfeusze naszej urbanistyki szybko przekonywali się, że „niezależnych ekspertów” nikt nie potrzebuje, „mądrości” wygłaszane ex cathedra nikogo specjalnie nie wzruszają, zaś władza lokalna sama w sobie jest słaba i zazwyczaj pozostaje w bardzo dobrej komitywie z biznesem. Najczęściej kończyli więc, rysując plany dla deweloperów. W zasadzie kończyliby tak prawie wszyscy, gdyby nie to, że zgodnie z polskim prawem plan w ogóle nie jest niezbędny.

Trudno poważnie traktować podejmowane wciąż jeszcze co pewien czas rozpaczliwe próby obrony zawodu urbanisty jako strażnika „dobra wspólnego”. Opierają się one zwykle na całkowicie uznaniowych sądach o tym, czym owo dobro wspólne jest. Opinie urbanistów stają się ponadto elementem swoistej retoryki moralnego szantażu – często wykorzystywanej przez tę czy inną grupę wpływu („wybudowanie tej drogi jest niezbędne dla dobra miasta – jeśli protestujesz, to jesteś egoistycznym pieniaczem”) – prowadząc do odrzucenia idei dobra wspólnego przez mieszkańców miast oraz postępującej indywidualizacji myślenia o mieście i społeczeństwie. Ponieważ urbaniści posługują się pojęciem „interesu ogółu” bez oparcia go o ustalenia demokratycznej i transparentnej debaty, z perspektywy mieszkańców wygląda to na oszustwo i jest przez nich odrzucane, wraz z – próbującymi im ów interes narzucać – urbanistami.

Skoro urbaniści nie są na dobrą sprawę potrzebni ani mieszkańcom, ani deweloperom, czy oznacza to koniec tego zawodu w Polsce? Na pewien czas i w pewnym sensie na pewno. Jedynym sposobem na odbudowę podmiotowości i sensu istnienia urbanistów oraz urbanistyki wydaje mi się pójście drogą, którą część planistów w miastach zachodnich wybrała w latach 60. i 70., służąc swą wiedzą lokalnym społecznościom zagrożonym przez deweloperów i korporacje. Tylko taka – „populistyczna” i „opozycyjna” – urbanistyka może zrehabilitować moralnie osoby wykonujące ten zawód.

Urbanistyka musi dokonać wyboru par excellence politycznego: czy chce służyć w dalszym ciągu deweloperom i władzy, czy też zwrócić się ku najsłabszym i najbardziej zmarginalizowanym. Proces upolityczniania urbanistyki powoli się w Polsce zaczyna, bowiem urbanistyka staje się częścią debaty politycznej. To, że zaczynamy powoli dostrzegać, iż planowanie przestrzenne jest polityczne, że zawsze ktoś na określonych decyzjach korzysta, a ktoś traci – niekoniecznie zawdzięczamy wykształconym urbanistom. Często są to lokalni aktywiści, którzy sami uczą się miasta i obowiązujących w nim praw. Nierzadko podpierają się zgromadzonymi do tej pory doświadczeniami i praktykami z całej Polski – choćby tymi zebranymi przez poznańskich społeczników Lecha Merglera, Kacpra Pobłockiego i Macieja Wudarskiego w „Anty-bezradniku przestrzennym”. Jeśli więc urbanistyka w Polsce ma jakąś przyszłość, to jest to przyszłość zbudowana i wywalczona przez lokalnych aktywistów, przez protestujących mieszkańców, przez to wszystko, co określa się mianem „ruchów miejskich”.

dr Krzysztof Nawratek

Marzyciele i cyngle

Po okresie radykalnej prywatyzacji miasta i zaniku debaty o stanie polskiej przestrzeni urbanistyka powraca jako temat gorących i powszechnych dyskusji. Sprawy, które jeszcze kilka lat temu emocjonowały garstkę specjalistów, dzisiaj na dobre zadomowiają się w publicznej debacie, od prasy po media społecznościowe. Pojawienie się na scenie zaangażowanych mieszkańców pozwoliło na poważniejszą refleksję nad kondycją naszych miast. Jej początek to pytania: „jak żyją i działają polskie miasta?” i „kto za to odpowiada?”. Zmiana zaczyna się od prostych, często powierzchownych spostrzeżeń, dotyczących brzydoty reklam wielkopowierzchniowych, chaosu transportowego czy braku zieleni miejskiej. Pogłębiona odpowiedź na pytanie o grzechy polskiej urbanistyki nie jest jednak możliwa bez zrozumienia potężnych długofalowych procesów zmieniających polskie miasta i tego, jak odnieśli się do nich sami urbaniści.

Nie jest łatwo określić, czym jest dzisiaj urbanistyka. Ildefons Cerda, ojciec terminu, odnosił go do łacińskiego urbs – miasta, w odróżnieniu od civitas – miejskiej wspólnoty. Pierwotne narzędzia urbanistyki odnosiły się do kształtowania i organizowania przestrzeni miasta w oparciu m.in. o socjalną wizję poprawy warunków życia. Były nimi takie działania, jak poprawa struktury miasta – porządkowanie i budowa sieci ulic i kwartałów czy budowanie bazowej infrastruktury społecznej, szkół, terenów otwartych itp. w oparciu o racjonalne planowanie. Racjonalność opierała się na roli urbanisty jako oświeconego technokraty. Ten modernistyczny paradygmat nadal wpływa na myślenie o roli polskiego urbanisty, stawiając go w roli specjalisty od porządkowania przestrzeni. W okresie PRL sen o budowie radykalnej, nowej i lepszej rzeczywistości był możliwy dzięki silnej pozycji państwa, co miało początkowo odzwierciedlenie w dziedzinie projektowania odbudowy i rozbudowy miast. Widać to zarówno w pierwszych, powojennych projektach socmodernistycznych osiedli, jak i w późniejszych wielkich osiedlach blokowych. Z czasem jednak i tamten system stopniowo degradował rolę urbanisty, stawiając go w roli wykonawcy kolejnych planów ówczesnej władzy w pogarszających się warunkach gospodarczych. W wolnorynkowej rzeczywistości III RP urbanista staje się natomiast niechcianym organizatorem życia miasta, pozbawionym narzędzi realizacji swojego, często niewdzięcznego, zadania.

Dziś już anachroniczne, rozwarstwienie między urbs a civitas sprawiło, że urbanistyka, jako dziedzina, konceptualnie nie do końca poradziła sobie z tektoniką zmian ekonomicznych i społecznych zachodzących w Polsce po 1989 r. i budujących zasady „gry o miasto”. Można by wymienić wiele z nich: powrót rozwarstwienia klasowego i zanikanie egalitaryzmu społecznego, narodziny rodzimego rynku nieruchomości i stworzenie drugiego obiegu kapitału, czyli wykorzystania gruntu do jego akumulacji, masowa migracja na przedmieścia związana ze zmianami w stylu życia, ale i z zapaścią polityki mieszkaniowej etc.

Polska urbanistyka usytuowała się niejako obok tych zmian, co skazało ją na zmarginalizowaną wegetację w branżowej niszy. Tradycyjni urbaniści nie weszli także w efektywny dialog z innymi graczami – naukowcami i miejskimi aktywistami, którzy jako pierwsi zauważali symptomy zmian czy ogniska rodzących się konfliktów interesów, nagłaśniali je i tworzyli grupy nacisku, których działania odciskały się na obliczach miast – a przynajmniej na debatach nad miastami.

Sprowadzenie urbanistów do roli rysowników planów czy studiów i wciśnięcie zawodu w wąskie, „usługowe” ramy podkopuje oryginalną ideę cerdowskiej urbanistyki. W sprywatyzowanym mieście odpowiedzialność za budowanie infrastruktury socjalnej (mieszkań, usług) została przeniesiona na prywatnych przedsiębiorców. Państwo zachowuje tu jedynie rolę służebną, starając się ratować miejsca, w których zarządzający kapitałem nie chcą inwestować lub nie zapewniają usług dla wszystkich mieszkańców ze względu na rachunek ekonomiczny. Funkcjonowanie tego mechanizmu świetnie widoczne jest choćby w sferze rewitalizacji miast. W tym przypadku publiczne budżety wspierają poprawę miejskiej infrastruktury i usług publicznych na terenach dzielnic śródmiejskich, przegrywających w wyniku sprywatyzowanej suburbanizacji. Z drugiej strony, specyfika polskiego prawa regulującego zarządzanie przestrzenią przedkłada interes jednostki nad działania na rzecz całej wspólnoty. Obecna ustawa o planowaniu wspiera bardziej regulacje na linii indywidualny inwestor – gmina, w celu zagwarantowania mu prawa do zabudowy. Słabe są natomiast mechanizmy działające na rzecz realizacji wspólnej infrastruktury i porządkowania przestrzeni.

Środowisko planistów jest zbyt słabe, żeby skutecznie kształtować zapisy prawa, a samo państwo do niedawna wydało się w niewielkim stopniu zainteresowane organizacją przestrzeni. Efektem jest erozja zawodu urbanisty. Wielokrotne próby modernizacji prawa spalały na panewce z powodu braku woli politycznej bądź obaw przed reakcją środowisk deweloperskich. Pierwszym zwiastunem zmian stała się tzw. ustawa krajobrazowa czy niedawne prace nad ustawą rewitalizacyjną. Póki co na gruntowną reformę prawa, w postaci nowego Kodeksu Urbanistyczno-Budowlanego, jeszcze poczekamy. Choć marzymy często o wielkiej urbanistyce i spoglądamy tęsknie na Zachód, brakuje pokrycia dla realizacji tych marzeń. W sferze infrastruktury modernizacyjny skok i „wielkie budowy” przyniosły dofinansowania unijne – urbanizujące Polskę zgodnie z ustalanymi w Brukseli zasadami rozdawania środków pomocowych. Rozdźwięk między aspiracjami a transformacyjną rzeczywistością pokazuje np. stały problem nieracjonalnego planowania miast – w tym zwłaszcza przeznaczania nowych terenów pod zabudowę – w interesie inwestorów, lecz bez pokrycia finansowego. Skutkuje to m.in. niekontrolowanym rozwojem osiedli na terenach podmiejskich odciętych od infrastruktury.

Oddelegowanie urbanistów do produkcji planów zagospodarowania przestrzennego jako reglamentacji „prawa do zabudowy” w większości miast nie daje jednak oczekiwanego przez administrację „ładu przestrzennego”. Co więcej, podkopało to umiejętności i sposoby zaangażowania się w inne działania miejskie. Urbanista-regulator, kodyfikator planu nie będzie potrafił zająć się skomplikowanymi projektami operacyjnymi, wymagającymi realnych umiejętności zarządzania inwestycjami i manewrów prawnych. Niekoniecznie podejmie się planowania zintegrowanego, uwzględniającego postulaty zrównoważonego rozwoju. Dzieje się tak, ponieważ dotychczasowa formuła funkcjonowania zawodu nie wyposażyła urbanisty w takie kompetencje lub nie wzmocniła jego roli wobec decyzji politycznych. Wiąże się to m.in. z istotną luką pokoleniową w środowisku planistów. Mocno upraszczając, starsi urbaniści, pamiętający modernistyczne planowanie w działaniu, żyją dziś często nostalgią, a pokolenie wchodzące w zawód to często kapitanowie samotnych pracowni walczący o sukcesy dla siebie i swoich załóg. Optymizm dają najmłodsi adepci urbanistyki, którzy bez kompleksów, z wrażliwością społeczną i energią chcą zaangażować się w pracę na rzecz swoich miast. Problem jest taki, że obecna formuła zawodu nie pozwoli im zmieniać polskich miast na lepsze.

Czy potrzebujemy urbanistów? W obecnym kształcie i roli tego zawodu – niekoniecznie. Opisana powyżej sytuacja prawno-społeczna stawia często planistów wobec nieciekawego wyboru między rolą marzycieli i naiwnych frajerów a postawą cynicznych wykonawców cudzych zamówień. „Interes miasta” – tak jak rozumie go administracja – tworzy się zwykle gdzie indziej: w gabinetach polityków lub na spotkaniach z biznesem. Urbaniści czekają w tym czasie na instrukcje i bardzo rzadko są traktowani przez swoich mocodawców poważnie, jako doradcy lub mediatorzy. Nawet jeśli ich przekonania są słuszne, a warsztat solidny, system skazuje ich na pozycję marginalną. Alternatywne praktyki dopiero się wykuwają. Ruchy miejskie czy rady osiedli, choć niosą zarzewie rewolucyjnych zmian w mieście, same są nadal dość słabym czynnikiem zmiany. Z czasem jednak przenikanie nowego myślenia o mieście do establishmentu otwierać będzie nowe możliwości i perspektywy.

Diagnoza obecnego stanu polskich miast, zawarta chociażby w Krajowej Polityce Miejskiej, pokazuje, że potrzebujemy wiedzy o zarządzaniu przestrzenią i jej poważnego traktowania. Nie możemy jednak liczyć, że urbanistyka zepchnięta na margines, ustawiona w roli służebnej polityki sektorowej, rozwiąże nasze problemy. A jak mogłaby wyglądać inna urbanistyka? Podpowiedź daje Karta Lipska – planowanie rozumiane jako zintegrowana, odpowiedzialna interwencja państwa w celu naprawy dysfunkcji przestrzennych, wykorzystania „silnych pleców” instytucji dla ochrony dobra wspólnego przed najbardziej drapieżnymi zakusami kapitału, wsparcia dla samoorganizacji mieszkańców. Tu jest miejsce dla urbanistów jako realnych partnerów we współtworzeniu miejskiej civitas.

dr Łukasz Pancewicz