Reformowanie systemu emerytalnego – kilka prawd podstawowych

Reformowanie systemu emerytalnego – kilka prawd podstawowych

 

Jednym z tematów stale powracających w dyskusjach o Polsce jest reformowanie systemu emerytalnego. W większości debat dotyczących tego, czy i jak reformować nasz system emerytalny ciągle jednak brakuje pełnego uświadomienia kilku podstawowych prawd. Bez nich zaś spory te dotyczą albo problemów drugorzędnych, albo wręcz pozornych, pomijając to, co dla reformowania systemu emerytalnego ma zasadnicze znaczenie.

Prawda 1: Jedynym źródłem zaspokojenia potrzeb emerytów jest podzielenie się z nimi częścią wytworzonego obecnie dochodu.

W wielu głosach dotyczących tej problematyki, jakie już od wielu lat wypowiadają politycy, publicyści i naukowcy, wciąż brakuje uświadomienia sobie i wyciągnięcia konsekwencji z podstawowego dla kwestii emerytalnych faktu, że jedynym i ostatecznym źródłem zaspokojenia potrzeb emerytów jest podzielenie się z nimi częścią dochodu wytworzonego w danym czasie przez pokolenie ludzi aktywnych zawodowo. Jeśli bowiem ilość dóbr i usług wytworzonych w danym okresie (na ogół mierzona wielkością PKB) jest określona, to w klasycznym rozumowaniu ekonomicznym dzieli się ona na dwie podstawowe wielkości, tj. konsumpcję i inwestycję. Z interesującego nas tu punktu widzenia można w ramach funduszu konsumpcji wydzielić część uzyskiwaną przez tę grupę populacji, która jest aktywna zawodowo i tym samym przyczynia się do wytworzenia dochodu, oraz część przypadającą tej grupie populacji, która nie jest zawodowo aktywna, a więc nie przyczynia się w danym momencie do wytworzenia dochodu. Nie ma innych źródeł zaspokojenia potrzeb osób nieaktywnych zawodowo niż podzielenie się z nimi dochodem wytworzonym przez tych, którzy w danym okresie są zawodowo aktywni.

Natomiast, wbrew dość powszechnie szerzonym mitom, źródłem zaspokojenia potrzeb konsumpcyjnych osób nieaktywnych zawodowo nie są i nie mogą być ich wcześniejsze oszczędności. Oszczędności te prawie nigdy nie występują bowiem w postaci dóbr konsumpcyjnych bezpośrednio zaspokajających potrzeby, lecz przyjmują formę dóbr pozwalających na przechowywanie wartości. Mogą to być pieniądze na koncie lub w szafie, złoto, papiery wartościowe lub środki na koncie kapitałowym w ZUS, OFE czy PPK. W prawie każdym z tych przypadków (jedynie prócz przechowywanej gotówki, który to przypadek wymagałby odrębnego omówienia) wykorzystanie przez nieaktywnych zawodowo ich oszczędności na zaspokojenie potrzeb konsumpcyjnych wymaga zamiany ich na pieniądz poprzez sprzedaż złota, papierów wartościowych czy udziałów w odpowiednich funduszach tym, którzy są zawodowo aktywni i którzy kupując zakumulowane oszczędności zrezygnują w odpowiedniej części z bieżącej konsumpcji.

Oczywiście wielkość popytu na oszczędności zakumulowane przez przechodzących na emeryturę ze strony aktualnie aktywnych zawodowo będzie zależna od liczebności i zamożności tych ostatnich. W sytuacji więc, gdy aktywnych zawodowo będzie niewielu lub gdy będą oni dysponowali niskimi dochodami, ich zdolność do tworzenia własnych oszczędności będzie niewielka. Tym samym ograniczony popyt na oszczędności przechodzących na emeryturę spowoduje spadek ceny dóbr służących przechowywaniu wartości, a w konsekwencji obniżenie siły nabywczej uzyskanej dzięki ich upłynnieniu. Oznacza to, że także w przypadku, gdy emerytury chcemy finansować wcześniejszymi oszczędnościami osób przechodzących na emeryturę, finansowanie to odbywa się kosztem ograniczenia konsumpcji przez obecnie aktywnych zawodowo i podzielenie się przez nich wytworzonym w danym momencie dochodem.

Jeśli przyjmiemy do wiadomości, że jedynym źródłem zaspokojenia potrzeb osób przechodzących na emeryturę jest dochód wytworzony w danym okresie przez aktywnych zawodowo, to podstawowy problem, przed którym stają obecnie systemy emerytalne wynika z tego, że wskutek zmian demograficznych i społecznych (spadek przyrostu naturalnego, wydłużenie okresu kształcenia, wydłużenie się życia, w tym okresu po przejściu na emeryturę) zmienia się proporcja między liczebnością aktywnych zawodowo a liczebnością tych, z którymi muszą się oni podzielić wytworzonym przez siebie dochodem. Na tę zmianę proporcji możliwe są tylko dwie podstawowe odpowiedzi:

  • albo zwiększone zostaną obciążenia obecnie pracujących świadczeniami na rzecz części populacji nieaktywnej zawodowo,
  • albo ograniczona zostanie wysokość świadczeń na rzecz grupy nieaktywnej zawodowo, co spowoduje, że przy tym samym obciążeniu pracującej części społeczeństwa, potrzeby zwiększonej liczby nieaktywnych zawodowo będą wprawdzie zaspokajane, jednak na niższym poziomie.

Oczywiście możliwa jest tu także cała gama rozwiązań pośrednich, łączących zwiększone obciążenia pracujących ze zmniejszonymi świadczeniami emerytalnymi. Należy przy tym wskazać, że społeczna zdolność do akceptacji każdego z tych rozwiązań będzie tym większa, im większy będzie dochód (PKB), który zostanie podzielony między aktywnych i nieaktywnych zawodowo.

Na grupę nieaktywnych zawodowo składają się oczywiście dzieci i osoby niepełnoletnie, które jeszcze nie podjęły aktywności zawodowej, osoby będące w wieku aktywności zawodowej, które z różnych względów nie mogą lub nie chcą się aktywizować (w tym osoby chore, niepełnosprawne, prowadzące gospodarstwa domowe lub po prostu nie podejmujące pracy) i oczywiście najbardziej nas tu interesująca grupa, jaką są osoby nieaktywne zawodowo ze względu na wiek, czyli potencjalni emeryci. Ostrość problemu podziału funduszu konsumpcji między aktywnych i nieaktywnych zawodowo będzie oczywiście ulegała złagodzeniu wraz ze zmniejszaniem się udziału nieaktywnych zawodowo w całości populacji. Można to osiągnąć przez przyspieszenie aktywności zawodowej młodych, opóźnienie momentu przechodzenia na emeryturę, a przede wszystkim przez zwiększenie stopnia aktywności zawodowej ludzi w wieku produkcyjnym. Pierwszy z tych sposobów we współczesnym społeczeństwie jest mało realny, gdyż okres kształcenia niezbędnego do uzyskania pełnej zdolności do aktywizacji zawodowej ulega raczej wydłużeniu niż skróceniu. Drugi sposób próbowano zastosować w Polsce i próbuje się stosować w wielu państwach europejskich. Natrafia on jednak na znaczny opór społeczny, którego skutkiem w Polsce było przywrócenie przez PiS wcześniejszych (niższych) granic wieku emerytalnego.

Najbardziej efektywnym i budzącym najmniej kontrowersji społecznych sposobem łagodzenia obciążenia aktywnych zawodowo świadczeniami na rzecz emerytów byłoby zapewne zwiększenie stopnia aktywności zawodowej ludzi w wieku produkcyjnym. W szczególności w Polsce występują w tym zakresie istotne rezerwy. W gronie państw europejskich Polska charakteryzuje się bowiem jednym z najniższych wskaźników aktywizacji zawodowej. W ostatnim kwartale 2017 r. współczynnik aktywności zawodowej wyniósł w Polsce 61,3% wobec średniej europejskiej wynoszącej 64,7%. Niewątpliwie na poprawę tego wskaźnika wpływa spadek bezrobocia, jednak utrzymywanie się go (mimo niskiego bezrobocia) na niższym niż przeciętna europejska poziomie świadczy o tym, że istnieją tu jeszcze istotne rezerwy dla poprawy sytuacji. Na razie jednak polityka społeczna i gospodarcza prowadzone w Polsce w niewielkim stopniu służą rozwiązaniu tego problemu.

Dyskutując o reformie systemu emerytalnego należy zatem w pełni uświadomić sobie konsekwencje tego, że rozwiązania podstawowego problemu zaopatrzenia emerytalnego – jakim jest rosnąca skala obciążenia bieżącego dochodu świadczeniami na rzecz emerytów – można szukać jedynie w zwiększaniu rozmiarów wytwarzanego dochodu i w poprawie proporcji między aktywnymi i nieaktywnymi zawodowo. Natomiast wszelkie inne zmiany systemu oznaczają jedynie mieszanie niedosłodzonej herbaty.

Prawda 2: Różne systemy emerytalne różnią się między sobą tylko tym, w oparciu o jakie mechanizmy pracujący finansują świadczenia emerytalne oraz jak środki te są dzielone między nieaktywnych zawodowo.

Dopiero ta prawda pozwala na właściwe podejście do kształtowania systemów emerytalnych. Różne systemy emerytalne (takie jak system budżetowy, solidarnościowy ze zdefiniowanym świadczeniem czy kapitałowy o zdefiniowanej składce, oparte na obowiązkowej składce płaconej przez pracowników lub pracodawców czy oparte na dobrowolnych lub przymusowych oszczędnościach czynionych przez pracujących) różnią się bowiem jedynie dwoma cechami:

  1. na podstawie jakich (mniej lub bardziej dobrowolnych) mechanizmów obecni pracujący obciążani są kosztami świadczeń na rzecz emerytów;
  2. w jakich proporcjach oraz w oparciu o jakie kryteria i zasady środki te są dzielone między nieaktywnych zawodowo.

Wybór systemu emerytalnego w zasadzie nie wpływa na wysokość całkowitego obciążenia bieżącego dochodu świadczeniami na rzecz emerytów.

Oczywiście przyjęcie w systemie emerytalnym określonych i względnie trwałych zasad i reguł obciążania (świadczenia) obecnie pracujących na rzecz emerytów określa zwrotnie wysokość środków, o jakie zostanie zmniejszona bieżąca konsumpcja aktywnych zawodowo na rzecz zaspokojenia potrzeb konsumpcyjnych emerytów, a tym samym fundusz, jaki będzie można między nich dzielić. I odwrotnie: określenie trwałych zasad zaspokajania potrzeb emerytów (reguł określających warunki uzyskania i wysokość emerytur) wyznacza wielkość zapotrzebowania na środki kierowane do emerytów, a w konsekwencji skalę koniecznego obniżenia obecnej konsumpcji aktywnych zawodowo. Jednak to nie wybór systemu emerytalnego, a sytuacja demograficzna i ekonomiczna jest głównym czynnikiem określającym stopę obciążenia obecnie pracujących świadczeniami na rzecz emerytów.

Nie ma przy tym żadnej gwarancji, że da się skonstruować system emerytalny, w którym wielkość zapotrzebowania na środki kierowane do emerytów zgodnie z przyjętymi zasadami ich wypłacania nie przekroczy środków pozyskiwanych na ten cel od obecnie pracujących. W rezultacie w sytuacji, gdy zapotrzebowanie na środki niezbędne na zaspokojenie potrzeb emerytalnych wynikających z przyjętego systemu przekroczy środki pozyskiwane zgodnie z tym systemem od pracujących, rolę bufora wypełniającego tę lukę przyjmuje na ogół na siebie państwo. Może ono albo dofinansować środki emerytalne z budżetu, tzn. przymusowo ograniczyć wielkość konsumpcji obecnie aktywnych zawodowo przez odpowiednie obciążenie podatkowe, albo poprzez prawne zmiany w zasadach funkcjonowania funduszy emerytalnych ograniczyć wysokość wypłacanych emerytur.

Co z prawd podstawowych wynika dla konstrukcji systemu emerytalnego?

Uwzględniając fakt, że system emerytalny tak lub inaczej określa obciążenie obecnie aktywnych zawodowo świadczeniami na rzecz emerytów, powinien być on skonstruowany tak, by z jednej strony zapewnić zaspokojenie uznanych w danej sytuacji społeczno-ekonomicznej potrzeb emerytów, z drugiej zaś umożliwić zgromadzenie niezbędnych na to środków w sposób możliwie najmniej bolesny i społecznie akceptowalny.

Dla określenia wielkości zapotrzebowania na środki gromadzone w ramach różnych form zabezpieczenia emerytalnego we współczesnych warunkach kluczowe znaczenie ma uznanie dwóch podstawowych postulatów (zasad) kształtowania świadczeń emerytalnych:

  1. żaden członek społeczeństwa wchodzący w wiek emerytalny nie powinien być pozostawiony bez środków umożliwiających zaspokojenie jego podstawowych potrzeb;
  2. wysokość środków uzyskiwanych po zaprzestaniu aktywności zawodowej powinna być zróżnicowana w zależności od wcześnie uzyskiwanych dochodów i nie powinna powodować konieczności drastycznego obniżenia poziomu życia w porównaniu z okresem wcześniejszym.

Natomiast, jak się wydaje, wybór sposobów pozyskania środków na potrzeby emerytalne powinien być podporządkowany następującym zasadom (postulatom):

  1. powinien zapewniać ich dopływ w wysokości umożliwiającej zaspokojenie uznanych w danym okresie potrzeb;
  2. powinien być możliwie stabilny i obciążony niewielkim ryzykiem;
  3. powinien być postrzegany jako społecznie sprawiedliwy i nie powodować dodatkowych (poza ograniczeniem konsumpcji bieżącej) negatywnych konsekwencji ekonomicznych i społecznych.

1. Zapotrzebowanie na środki gromadzone w ramach różnych form zabezpieczenia emerytalnego

Spełnienie pierwszego z postulatów określających zapotrzebowanie na fundusze emerytalne można uzyskać dzięki takim rozwiązaniom, jak wypłata zasiłków w ramach pomocy społecznej, określenie minimalnej emerytury gwarantowanej przez państwo czy wreszcie, postulowane ostatnio, stworzenie systemu tzw. emerytury obywatelskiej.

Oczywiście emerytura obywatelska jest tym rozwiązaniem, które najpełniej realizuje postulat zapewnienia każdemu emerytowi (wchodzącemu w wiek emerytalny) zaspokojenia jego podstawowych potrzeb. Główną zaletą tego rozwiązania jest jego powszechność oraz brak (prócz wieku) wstępnych warunków jego uzyskania. Skorzystanie z tego świadczenia nie wymaga bowiem ani upokarzającego starania się o pomoc społeczną, ani nie jest związane z wcześniejszą aktywnością zawodową, co może być szczególnie istotne w sytuacji osób niepełnosprawnych, zatrudnianych wcześniej na umowy śmieciowe i/lub bezrobotnych, a także niepracujących kobiet prowadzących w wieku aktywności zawodowej gospodarstwa domowe.

Natomiast podstawowe problemy związane z ewentualnym wprowadzeniem emerytury obywatelskiej dotyczą tego, w jakiej wysokości społeczeństwo może takie emerytury zagwarantować oraz poprzez jaki mechanizm uzyskać środki na ich finansowanie. Pierwsza kwestia sprowadza się do tego, czy będzie to emerytura na poziomie minimum biologicznego (absolutnego), minimum socjalnego, czy może w wysokości zależnej od przeciętnego poziomu zamożności społeczeństwa, np. określona jako pewien procent średniego wynagrodzenia czy dochodu osób aktywnych zawodowo. Natomiast określenie sposobu finansowania emerytur obywatelskich sprowadza się do wyboru między bezpośrednim finansowaniem ich z budżetu a utworzeniem odrębnego funduszu emerytur obywatelskich, tworzonego ze specjalnej daniny (składki czy podatku) obciążającego osoby i/lub podmioty uzyskujące dochody.

Za bezpośrednim finansowaniem emerytur obywatelskich z budżetu przemawia z jednej strony to, że w pewnej części służyć temu mogłyby środki zaoszczędzone w budżecie na wydatkach na pomoc społeczną oraz na zagwarantowanie emerytury minimalnej, z drugiej zaś fakt, że przy konieczności oparcia emerytur obywatelskich na zasadzie zdefiniowanego świadczenia, budżet byłby źródłem zapewniającym najbardziej elastyczne dostosowanie środków do zmieniającej się wielkości zapotrzebowania. Natomiast słabością takiego rozwiązania jest to, iż wobec zmieniającej się sytuacji finansów publicznych i wobec dużej liczby celów polityki gospodarczej i społecznej, politycy mogliby manipulować środkami przeznaczonymi na sfinansowanie emerytur obywatelskich poprzez koniunkturalną zmianę reguł ich przyznawania i wypłacania.

Natomiast za wyodrębnieniem funduszu emerytur obywatelskich przemawia większa stabilność źródeł ich finansowania i uwolnienie tej sfery od bezpośredniego wpływu aktualnych interesów politycznych. Jednocześnie należy zdawać sobie sprawę z tego, że nie da się skonstruować takich zasad i mechanizmu poboru świadczeń na rzecz tego funduszu, który wobec zmieniającej się sytuacji demograficznej i gospodarczej zawsze zapewniałby zaspokojenie potrzeb wynikających ze zdefiniowanego świadczenia emerytury obywatelskiej. W rezultacie w systemie takim koniecznością stałoby się albo odejście od zasady zdefiniowanej wysokości emerytury obywatelskiej na rzecz każdorazowego manipulowania jej wysokością w zależności aktualnej sytuacji finansowej funduszu, albo, przy zachowaniu zasady zdefiniowanego świadczenia, potraktowanie budżetu jako buforu uzupełniającego ewentualne braki środków dopływających do funduszu emerytur obywatelskich.

Z kolei realizacja drugiego ze wskazanych tu postulatów konstrukcji systemu emerytalnego, jakim jest dążenie do ich zróżnicowania i zapewnienia emerytom środków umożliwiających im utrzymanie dotychczasowego poziomu konsumpcji, wymaga wprowadzenia takich mechanizmów kształtowania wysokości uprawnień emerytalnych, które uzależniałyby je od wysokości dochodów uzyskiwanych przez emeryta w trakcie jego aktywności zawodowej. Może to być, jak w dawnym systemie emerytalnym, algorytm określający wysokość emerytury na podstawie stażu pracy i wysokości otrzymywanych wynagrodzeń, lub oparty na mechanizmie kapitałowym rachunek wyliczający wysokość emerytury jako funkcję składek (jak w kontach kapitałowych w ZUS) czy oszczędności (jak w OFE lub PPK) przekazywanych w trakcie aktywności zawodowej na rzecz systemu emerytalnego. W tym drugim przypadku (rachunek kapitałowy) przyjmuje się przy tym, że wielkość oszczędności (świadczeń) na rzecz funduszy emerytalnych dokonywanych w trakcie aktywności zawodowej jest funkcją wysokości uzyskiwanych dochodów, co spowoduje, że wysokość świadczeń emerytalnych wyliczanych w oparciu o podejście kapitałowe będzie zróżnicowana w sposób proporcjonalny do wcześniejszego zróżnicowania dochodów.

Przyjęcie któregokolwiek ze wskazanych tu mechanizmów określania wysokości emerytur zapewnia wprawdzie ich zróżnicowanie w zależności od wcześniejszego wkładu w wypracowanie dochodu i uzyskanego dzięki temu poziomu konsumpcji, jednak nie zapewnia, że rozmiary uzyskiwanych dzięki nim emerytur nie ukształtują się na poziomie wymuszającym drastyczne obniżenie dotychczasowego poziomu konsumpcji. O tym zadecyduje bowiem nie sama konstrukcja systemu emerytalnego (czy będzie to system kapitałowy, czy repartycyjny, o zdefiniowanej składce lub zdefiniowanym świadczeniu), lecz to, na jakim poziomie ukształtowana zostanie wysokość ewentualnych świadczeń czy oszczędności lub przeliczniki określające wysokość emerytury w zależności od wcześniej uzyskiwanych dochodów. Jeśli więc jednym z zarzutów stawianych systemowi OFE było to, że uzyskiwane z niego emerytury ukształtują się na poziomie jedynie 30-40% stopy zastąpienia, to był to zarzut o tyle nietrafiony, że prostym lekarstwem na tę słabość byłoby podniesienie wysokości składek wnoszonych do tego systemu.

2. Sposoby zbierania środków na zaspokojenie potrzeb emerytalnych

Dochodzimy do tego, jak można kształtować system emerytalny w tym aspekcie, który określa sposoby ściągnięcia (skłonienia) od obecnie aktywnych zawodowo części ich dochodów z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb emerytów.

W bardzo tradycyjnych, opartych na normach zwyczajowych sposobach zabezpieczenia społecznego środki te uzyskiwano na zasadzie dobrowolnych świadczeń np. ze strony dzieci na rzecz rodziców i dziadków, albo środków kierowanych do instytucji charytatywnych zajmujących się opieką nad ludźmi starymi. Był to sposób bardzo niesprawiedliwy i nieefektywny, żeby tylko przypomnieć tzw. wycug, czyli, jak to opisał Krzysztof Teodor Toeplitz, „praktykę stosowaną na wsiach wobec starych i niedołężnych już rodziców, których, po przekazaniu przez nich gospodarstwa dzieciom, upycha się w jakimś kącie, często w obórce, daje jeść byle co i czeka, aż umrą”.

W klasycznych, lecz już zinstytucjonalizowanych systemach emerytalnych (np. w systemie ubezpieczeniowym wprowadzonym przez Bismarcka), metodą tą było pobieranie od pracujących i/lub opłacanie przez pracodawców składek ubezpieczenia emerytalnego. Mechanizm ten okazywał się wysoce efektywny, jeśli z jednej strony zagwarantowane zostaną jego powszechność i obowiązkowość, z drugiej zaś wtedy, gdy okres i stopień aktywizacji zawodowej były wysokie, a okres korzystania ze świadczeń emerytalnych względnie krótki. Pozwalało to, przy dość niskim obciążeniu aktywnych zawodowo składką ubezpieczeniową, na sfinansowanie „względnie wysokich” emerytur. W tych warunkach, z punktu widzenia realizacji celów systemu emerytalnego, tj. zaspokojenia potrzeb emerytów, mechanizm taki zapewniał stabilność i pewność uzyskiwanych dochodów oraz uniezależnienie świadczeń emerytalnych od indywidualnej sytuacji rodzinnej czy skali działania i zamożności instytucji charytatywnych.

Problem z efektywnością tego systemu pojawił się jednak, gdy w wyniku wskazywanych wcześniej procesów demograficznych i cywilizacyjnych proporcje między aktywnymi zawodowo a emerytami uległy istotnej zmianie na korzyść tych ostatnich. Spowodowało to konieczność albo istotnego podwyższenia składek wnoszonych przez aktywnych zawodowo, albo obniżenia wysokości gwarantowanych wcześniej emerytur, albo dofinansowania systemu z budżetu państwa.

W pewnym zakresie, choć na ogół nie jako rozwiązanie powszechne, jako źródło zaspokojenia potrzeb emerytów wykorzystuje się bezpośrednie ich finansowanie z budżetu państwa. W obecnym systemie emerytalnym działającym w Polsce w taki sposób finansowane są m.in. emerytury wojskowych i policjantów.

Wreszcie, w rozpowszechniających się obecnie systemach kapitałowych środki na zaspokojenie potrzeb emerytalnych pochodzą z „oszczędności” gromadzonych przez obecnie pracujących na kontach emerytalnych w odpowiednich funduszach, takich jak Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, OFE czy PPK. Jeśli wielkość tych oszczędności wystarczy na sfinansowanie świadczeń emerytalnych, to cały system uznamy za zrównoważony. Jeśli jednak wielkość oszczędności zgromadzonych w funduszach kapitałowych jest zbyt niska, by zaspokoić potrzeby emerytalne, w całym systemie pojawi się deficyt, który doprowadzi albo do obniżenia wysokości świadczeń emerytalnych, albo będzie wymagał dofinansowania całego systemu ze środków budżetowych. To ostatnie będzie zaś równoznaczne z koniecznością zwiększenia obciążeń podatkowych lub ograniczenia innych funkcji państwa finansowanych z budżetu.

Dodatkowym źródłem problemów z zaspokojeniem potrzeb emerytów w systemach kapitałowych jest to, że gromadzone w nich środki (oszczędności) nie są kierowane na zaspokojenie potrzeb emerytalnych bezpośrednio, lecz za pośrednictwem rynku kapitałowego. W systemie OFE odbywało się to głównie drogą ulokowania zgromadzonych oszczędności w obligacjach Skarbu Państwa, które dopiero stanowiły źródło dofinansowania funduszy emerytalnych. Przy innych systemach kapitałowych (także PPK) środki te lokowane są w innych formach papierów wartościowych, w szczególności w akcjach, a wtedy w ogóle nie mogą być wykorzystane na sfinansowanie bieżących emerytur tak długo, dopóki nie zostaną upłynnione i zamienione na gotówkę. W rezultacie systemy kapitałowe albo hamują proces zamiany bieżących oszczędności na świadczenia emerytalne, albo tworzą na rynku dodatkową podaż posiadanych przez siebie papierów wartościowych, prowadząc do obniżenia ich ceny i ograniczenia środków służących zaspokojeniu potrzeb emerytalnych.

Nie rozwijając tu szerzej innych słabości systemów kapitałowych, takich jak zależność ich zdolności do wypłaty świadczeń od aktualnej koniunktury gospodarczej i giełdowej czy brak w nich zabezpieczeń przed procesami inflacyjnymi, można stwierdzić, że kapitałowe systemy gromadzenia środków na zaspokojenie potrzeb emerytalnych okazują się rozwiązaniem:

  • kosztownym – im więcej etapów pośrednich przy zamianie oszczędności na świadczenia emerytalne, tym wyższe koszty transakcyjne kolejnych operacji;
  • niestabilnym – wprawdzie obowiązkowość i prawne określenie wysokości składek na te fundusze mogą zapewnić stabilność dopływu do nich środków, lecz zamiana tych środków na świadczenia emerytalne jest już obciążona ryzykiem związanym ze stanem rynków kapitałowych, co powoduje niestabilność dopływu środków na zaspokojenie potrzeb emerytalnych;
  • (w przypadku systemów dobrowolnych) nie zapewniającym zgromadzenia ilości środków umożliwiających zaspokojenie potrzeb emerytalnych.

Wnioski

W praktycznych rozwiązaniach systemów emerytalnych mamy najczęściej do czynienia z pewną kombinacją zarówno zasad określania wysokości świadczeń emerytalnych, jak i sposobów pozyskiwania środków służących ich sfinansowaniu. To, jak tę kombinację należałoby ukształtować w obecnych warunkach w Polsce, wymaga odrębnego szczegółowego rozważenia wykraczającego poza ramy tego artykułu. Natomiast na podstawie przedstawionej dotąd charakterystyki sposobów kształtowania świadczeń emerytalnych i pozyskiwania na ten cel środków od obecnie aktywnych zawodowo, można sformułować poniższe twierdzenia.

System emerytalny powinien składać się z co najmniej dwóch mechanizmów zaspokajania potrzeb emerytalnych: pierwszego, zapewniającego minimalne zabezpieczenie wszystkim wchodzącym w wiek emerytalny, i drugiego, umożliwiającego utrzymanie przechodzącym na emeryturę dotychczasowego poziomu życia. Pierwszy z tych mechanizmów mógłby działać na zasadzie ustanowienia tzw. emerytury obywatelskiej, natomiast drugi powinien opierać się na systemie zdefiniowanego świadczenia, czy to związanego z mechanizmem ubezpieczeniowym, czy kapitałowym. Zawsze jednak gwarantowanym przez budżet państwa w sytuacji wystąpienia różnicy między wielkością gwarantowanych świadczeń a ilością środków zebranych w systemach ubezpieczeniowym czy kapitałowym.

Mechanizm pozyskiwania środków na zaspokojenie potrzeb emerytalnych może być zróżnicowany w zależności od rodzaju zaspokajanych potrzeb, jednak zawsze należy pamiętać, że gromadzenie tych środków na funduszach kapitałowych jest na ogół najmniej skutecznym i efektywnym środkiem zaspokojenia potrzeb emerytalnych. Równocześnie należy uwzględnić to, że zaspokajanie potrzeb emerytalnych bezpośrednio z budżetu uzależnia je od sytuacji, koniunktury, a nawet nastawienia ideologicznego aktualnej władzy politycznej. Prowadzi to do wniosku, że w najkorzystniejszym miksie zdobywania środków na cele emerytalne kluczowa rola powinna przypadać wyodrębnionym i opartym na obowiązkowych składkach (ubezpieczeniowym) funduszom emerytalnym. Środki budżetowe mogą być wtedy traktowane jako źródło rezerwowe, uruchamiane jedynie gdy zagrożone jest zachowanie równowagi systemu. Natomiast mechanizm funduszy kapitałowych, jako najbardziej kosztowny i obarczony najwyższym ryzykiem, może być wykorzystywany tylko jako uzupełniający i skierowany do ograniczonej i najbogatszej części społeczeństwa sposób pozyskiwania środków na cele emerytalne.

Na zakończenie należy zastrzec, że w przedstawionym tu rozumowaniu abstrahowano od sytuacji, gdy oszczędności zgromadzone przez emerytów wykupywane są nie przez obecnie aktywnych zawodowo, lecz przez inwestorów zagranicznych, co oznacza, że to zagranica finansuje konsumpcję emerytów. Pominięto tu także skierowanie przez emerytów na rynek ich oszczędności gotówkowych. Wprawdzie także nie uszczupla to bezpośrednio konsumpcji obecnie aktywnych zawodowo, lecz wiąże się powiększeniem podaży pieniądza, co może skutkować spadkiem jego siły nabywczej.

Trzeba tu także wskazać, że rozumowanie przedstawione w tym artykule dotyczy konstrukcji systemu emerytalnego tworzonego jakby od nowa. W rzeczywistości mamy jednak do czynienia z sytuacją, w której zarówno obecni emeryci, jak i olbrzymia większość obecnie aktywnych zawodowo, podlegała już wcześniejszym systemom emerytalnym i nabyła w nich określone uprawnienia. W konsekwencji każda próba ukształtowania nowego systemu emerytalnego musi natrafić na problemy związane z przejściem do niego. Przy czym jeśli chce się respektować zasadę utrzymania praw nabytych, oznacza to 30-40-letni okres przejściowy, w którym równolegle funkcjonują stare i nowe systemy emerytalne. Jak pokazały losy reformy przeprowadzonej w 1998 r., problemy, jakie to rodzi, mogą podważyć realność i sens takiej reformy. Jednak to, jak przeprowadzić reformę przez okres przejściowy, wymagałoby omówienia w odrębnym artykule.

Z numeru
Nowy Obywatel 28(79) / Zima 2018 " alt="">
komentarzy