Prawo do mieszkania – rozmowa z dr inż. arch. Agatą Twardoch

Z dr inż. arch. Agatą Twardoch rozmawia ·

Prawo do mieszkania – rozmowa z dr inż. arch. Agatą Twardoch

Z dr inż. arch. Agatą Twardoch rozmawia ·

członek partii Razem i Spółdzielni Ogniwo. Publikował artykuły m.in. w „Borussii” i „Barbarzyńcy”.

Pisze Pani, że budownictwo mieszkaniowe jest działem architektury najbardziej związanym z polityką. Jaką właściwie politykę mieszkaniową III RP odziedziczyła po PRL-u i jak się ona potem kształtowała?

Dr Agata Twardoch: W mojej ocenie na tym polu III RP odziedziczyła przede wszystkim sprzeciw. Cała obecna polityka bazuje na niezgodzie wobec tego, co było kiedyś. Nawet jeśli coś mogłoby być dobrym rozwiązaniem, to uważamy, że musimy robić inaczej niż w PRL-u. Chodzi przede wszystkim o sprzeciw wobec tego, że mieszkanie mogło być nie-prywatne, że może być coś takiego jak mieszkanie spółdzielcze. Spójrzmy na spółdzielnie mieszkaniowe. Coś, co jest fantastycznym narzędziem czy formą, zostało pozbawione funkcji w ramach wylewania dziecka z kąpielą. Międzywojenne spółdzielnie mieszkaniowe, jak na przykład najbardziej znana Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa, zapewniały przyzwoite mieszkania dla klasy pracującej, uzupełniane o urządzenia społeczne: pralnie, łaźnie, ogrody społeczne i kluby. Ich mieszkańcy byli udziałowcami spółdzielni, a nie właścicielami mieszkań, dzięki czemu mogli z pełnym bezpieczeństwem mieszkać – bez obawy o nieuzasadnioną eksmisję, ale nie mogli mieszkania na przykład sprzedać dla zysku. Oczywiście po wojnie spółdzielnie straciły swój faktycznie spółdzielczy charakter i dlatego źle o nich myślimy – ale w efekcie jest to znaczna strata społeczna.

Jeśli chodzi o przegląd współczesnych polityk mieszkaniowych, to one się zmieniają, ale cały czas bazują na przekonaniu, że mieszkanie to towar rynkowy. Jeżeli zatem pomagamy, to wyłącznie w nabyciu mieszkania na własność. Programy typu „Mieszkanie dla młodych” czy „Rodzina na swoim” ograniczają się do wsparcia w zdobyciu i spłacie kredytu. Równocześnie traktuje się politykę municypalną jako zło konieczne: „No dobrze, są jacyś ludzie, którym zupełnie nie wychodzi, są nieudacznikami. Żeby nie umierali na ulicy, to zróbmy im może jakieś mieszkania komunalne, skoro już musimy…”. A tymczasem polityka mieszkaniowa może być doskonałym narzędziem rozwoju. Oprócz tego polska polityka mieszkaniowa bazuje na przekonaniu, że głównym problemem jest brak mieszkań.

Pani książka „System do mieszkania” jest poświęcona dostępnemu budownictwu, z angielskiego „affordable housing”. Jak definiujemy dostępność?

Ten termin nie jest do końca nowy, w literaturze przewija się od dość dawna. Jest on potrzebny, bo w codziennym języku mamy określenia „społeczne budownictwo mieszkaniowe” i „socjalne budownictwo mieszkaniowe”. Oba te terminy określają bardzo konkretną rzecz. „Socjalne”, czyli interwencyjne – takie, które zaspokaja najbardziej podstawowe potrzeby. W związku z tym nie można go ekstrapolować na całość zjawiska. Z kolei według definicji encyklopedycznej „społeczny” to „utworzony, nagromadzony przez społeczeństwo w procesie produkcji, zorganizowany wspólnymi siłami, będący własnością̨ogółu, należący do ogółu obywateli” oraz „utworzony, zorganizowany samodzielnie przez społeczeństwo lub jakąś grupę, […] niepaństwowy”. Wydaje mi się, że określenie „dostępne” jest dobre, bo opisuje całą szeroką gałąź budownictwa mieszkaniowego, które nie jest towarem. W swojej książce definiuję je jako budownictwo mieszkaniowe, które powstaje ze wsparciem publicznym. Ale celowo nie powiedziałam, że ze wsparciem finansowym. To wsparcie może być dużo szersze i polegać na przykład na udostępnianiu gruntów, albo na pomocy organizacyjnej lub prawnej.

Co możemy powiedzieć o dostępności mieszkań w Polsce?

Jest z tym bardzo słabo. Jeżeli mówilibyśmy o dostępności w takim sensie, że można mieszkanie kupić – to można. Ofert jest na pęczki. Natomiast jeśli zadamy pytanie, jak ma się do tego zasobność portfeli Polek i Polaków, to jest bardzo źle. Generalnie mamy do wyboru: odziedziczenie mieszkania po babci, kupienie go na wolnym rynku lub wybudowanie własnego domu pod miastem. Sposobów zapewnienia sobie godziwego miejsca do mieszkania, bez posiadania dużych pieniędzy czy odziedziczenia nieruchomości – jest bardzo niewiele.

Dodatki mieszkaniowe trafiają do 30% najbiedniejszych, a dopłaty do kredytu może dostać 30% najzamożniejszych. Pomiędzy tymi grupami jest 40% tych, których nie stać na wkład własny do kredytu, ale też nie są wystarczająco biedni, żeby należała im się pomóc. Jednocześnie Polska na wsparcie mieszkaniowe przeznacza obecnie 0,08% PKB przy średniej dla UE wynoszącej 1%. W dodatku ten procentowy wkład stale się zmniejsza od momentu końca PRL. Z tych liczb można wywnioskować, że państwo zupełnie odpuściło temat.

Tak wynika z obserwacji, nie tylko ze statystyki, ale też z tego, co się dzieje dookoła. Wszystkie gminy w Polsce sprzedają mieszkania komunalne. Ten proces postępuje. W związku z tym takich mieszkań przybywa bardzo mało, bo nowych buduje się niewiele. Samorządy pozbywają się tego jedynego, bardzo silnego narzędzia czy aktywu, który mógłby coś zmienić. Mamy specustawę mieszkaniową, która ułatwia przekształcenia gruntów pod budownictwo mieszkaniowe. To też można włożyć do garnka z pomocą dla deweloperów. Przekształcenia są automatyczne dla zespołów domów, więc nie obejmą kogoś, kto chce samemu wybudować domek. Cała specustawa dotyczy tego, żeby łatwiej było budować na terenach odzyskiwanych, czyli państwowych. To nie jest dla Kowalskiego, lecz zostało obliczone na dużego gracza. Z jednej strony powstał PFR Nieruchomości, który jest taką quasipubliczną spółką. Z drugiej, budowanie ma się odbywać za sprawą „operatorów mieszkaniowych”, a to będą po prostu deweloperzy. Oni mają jakieś obwarowania, żeby brać pod uwagę interes publiczny – głównie kwestie dotyczące lokalizacji. To wszystko sprawia, że trudno oprzeć się wrażeniu, iż nie jest wspierany zwykły człowiek i jego potrzeba mieszkaniowa, lecz większe podmioty i zamożne grupy kapitałowe. Że to wciąż jest kwestia mieszkania jako towaru.

Z jednej strony mamy widoczne gołym okiem utowarowienie – dewelopera, który dostaje warunki zabudowy i nie myśli za bardzo o przestrzeni, buduje gdzie popadnie. A z drugiej strony mamy czynniki społeczno-kulturowe. Chcemy mieć coś innego niż to, co było w PRL. Pani pisze, że od pewnego momentu idea prawa do mieszkania – pojmowanego jako świadczenie publiczne, a nie jednostkowe prawo do zakupu nieruchomości – wydaje się w Polsce czymś wręcz obrazoburczym.

To znowu kwestia sprzeciwu wobec PRL-u. To, że wszystko było wspólne i nic nie było prywatne, prowadziło do tego, iż obecnie bardzo chcemy, żeby wszystko było prywatne. Najbardziej w tej chwili aktywna grupa wiekowa wchodziła w nowe czasy w atmosferze ideologii wziętej wprost od Margaret Thatcher. Wchodzili w wolność z przekonaniem, że wolny rynek jest dobry, że świetnie działa w każdej dziedzinie i że dzięki niemu będziemy bogaci i szczęśliwi. Biorąc pod uwagę czas i miejsce jest to w pewien sposób zrozumiałe. Potrzebna jest zmiana pokoleniowa i poczucie, że możliwe – i konieczne – są inne rozwiązania. Z drugiej strony, skoro klasa rządząca pochodzi z tego wspomnianego pokolenia, to całe prawodawstwo jest tak skonstruowane, aby łatwo było mieszkanie kupić za stawki rynkowe, ale niełatwo było je wynajmować na dogodnych zasadach. Przy wynajmie prostym – osoba od osoby – właściwie wszyscy są pokrzywdzeni. Prywatny właściciel, który nie jest instytucją, czuje się zagrożony. Z kolei lokator nie ma pewności, że ktoś mu nie powie z niewielkim wypowiedzeniem: „wynoś się, już tu nie mieszkasz”. Jak układać sobie życie w takich realiach?

Z tego momentu, w którym odzyskaliśmy wolność i z tego, jakie były wtedy ideologiczne trendy światowe, wynika w znacznej mierze to, że trwamy w obecnym klinczu. W tej chwili już i tak znacznie łatwiej mówić o idei prawa do mieszkania. Gdy studiowałam, nikt nie wspomniał nawet, że na mieszkanie można patrzeć inaczej niż jak na towar. Natomiast ja ze swoimi studentami rozmawiam o tym i wiem, że takie rozmowy odbywają się nie tylko u nas na Wydziale.

PRL kojarzy się potocznie z niedoskonałą modernistyczną urbanistyką, młodszym ludziom z tymi wszystkimi „realiami” rodem z serialu „Alternatywy 4”, ale w porównaniu z dzisiejszym standardem deweloperskim tamta zabudowa wygląda przecież nierzadko całkiem ładnie i wygodnie.

Nie do końca. „Piękna urbanistyka z lotu ptaka” to było coś, co pogrążyło ideę modernistyczną, bo nierzadko mieszkało się w tym rzeczywiście niezbyt komfortowo: malutkie mieszkania w długich, fantazyjnie krętych „mrówkowcach”, z homogeniczną, niestrefowaną przestrzenią pomiędzy budynkami, która nie zapewniała poczucia przynależności. Ale prawdą jest też, że obecnie wiele osiedli w ogóle nie jest projektowanych urbanistycznie. Pilnuje się tylko tego, aby budynki nawzajem się zbytnio nie zacieniały – bo taki wymóg nakłada na dewelopera rozporządzenie ministra. Dlatego mieszkania w starych blokowiskach, które szczególnie do pewnego etapu, tak mniej więcej do lat 70., były planowane z troską o jakość przestrzeni – zgodnie z modernistycznym postulatem równego dostępu do słońca, zieleni i powietrza oraz z założeniami pełnofunkcjonalnego osiedla społecznego – zyskują teraz na cenie. Oczywiście nie wszystkie, ale ludzie coraz wyraźniej dostrzegają wartość powojennych zespołów mieszkaniowych. Z okna widać drzewo czy trzepak, a nie od razu okna sąsiedniego budynku – i jest to jakaś wartość.

Jak wyglądały wykłady o planowaniu i urbanistyce na początku obecnego wieku?

Wydaje mi się, że urbanistyka, a szczególnie planowanie przestrzenne były traktowane wtedy trochę po macoszemu. Na zajęcia z planowania mówiliśmy „plamologia” – niewiele z nich rozumieliśmy, a na koniec trzeba było pokolorować jakąś mapę, więc oddawaliśmy takie niewiele mówiące kolorowe plamy. Nikt – mam wrażenie, że łącznie z prowadzącymi – nie podchodził do zajęć poważnie, bo planowanie wydawało się wtedy popeerelowskim przeżytkiem. Skończyłam studia z przekonaniem, że lepiej byłoby się zajmować projektowaniem lampki na biurko, niż kwestią miejską, czy – nie daj Boże – ponadmiejską. Zmiana spojrzenia wymagała ode mnie wielu lektur i przemyśleń, i dopiero w ramach pracy nad doktoratem zupełnie przedefiniowałam ten pogląd. Teraz dostrzegam, że ładny budynek w złej urbanistyce jest znacznie mniej istotny niż brzydkie budynki w dobrej urbanistyce, a dla wysokiej jakości przestrzeni kluczowy jest system, który zapewni ład przestrzenny. Jeden budynek jest znacznie łatwiejszy do zmiany niż cały układ urbanistyczny. Ta wiedza przebija się już do powszechnej świadomości, ale jednak nadal w pewnych kręgach pokutuje skojarzenie planowania przestrzennego z planowaniem centralnym – co bardzo osłabia system planowania przestrzennego.

Dla przykładu: w Polsce (zgodnie z zasadą najmniejszej ingerencji w prawo własności) w planach miejscowych wyznacza się tereny, na których nie wolno budować. Natomiast w krajach, gdzie urbanistyka wygląda znacznie lepiej – w Niemczech, w Anglii i innych wysokorozwiniętych krajach europejskich – wskazuje się coś całkiem przeciwnego: obszary przewidziane do zabudowy. Dzięki temu zabudowa odbywa się stopniowo, wraz ze wzrostem potrzeb, a nie chaotycznie – jak u nas: tu domek w polu, tam trzy domki, a tam pas zabudowy łanowej. W Polsce nadal brakuje świadomości, że przestrzeń jest zasobem nieodnawialnym i zarazem dobrem wspólnym. Dopiero takie powszechne przekonanie daje podstawy, żeby z pełną świadomością zarządzać procesami urbanizacji i żeby władze lokalne mogły wykorzystywać dostępne im narzędzia kontroli i ukierunkowania rozwoju przestrzennego. To nie na deweloperach trzeba wieszać psy i to nie na nich spoczywa obowiązek, żeby miasta wyglądały lepiej. Oni są przedsiębiorcami i tyle wezmą, ile im damy. Miasto ma obowiązek, żeby bronić tego wspólnego dobra!

Modelowym przykładem takiej polityki jest ta, którą od niemal stu lat prowadzi Wiedeń.

Sto lat temu, gdy polityka mieszkaniowa w Wiedniu była ustalana, przyjęto dwa główne założenia. Pierwsze mówiło, że mieszkanie nie może być przedmiotem spekulacji, bo mieszkanie jest prawem. Drugie – że wszystkie inwestycje mają przebiegać z poszanowaniem terenu, czyli nie należy pozwolić na rozlewanie się miasta. Gdy popatrzymy na układ przestrzenny Wiednia, to mimo swojej wielkości jest to miasto dosyć zwarte. W efekcie Wiedeń postrzegany jest jako bardzo pożądane miejsce do zamieszkania. Od wielu lat rokrocznie znajduje się w czołówce najlepszych miast do życia: w skali Europy wygrywa, w skali świata wyżej oceniane jest zdaje się tylko Toronto.

W Wiedniu władze miejskie sprawują kontrolę nad gruntami. Nie chodzi o to, że miasto jest właścicielem wszystkich działek w swoich granicach. Natomiast posiada możliwość wydawania pozwoleń na budowę, które traktowane są poważnie i uzależnione od spełniania konkretnych miejskich wytycznych: zgodnie z zasadą czterech filarów (4-Saulen Modell) wymagania dotyczą kwestii architektonicznych, ekonomicznych, ekologicznych i społecznych. W Polsce też należy uzyskać pozwolenie na budowę, ale podstawą jego wydania jest przygotowanie projektu zgodnie z wymogami rozporządzenia. Polski proces wydawania pozwolenia nie uwzględnia kwestii jakości, estetyki czy zrównoważenia społecznego. U nas nikt nie myśli, żeby nowo powstające zespoły były zróżnicowane społecznie. Wręcz przeciwnie – wydaje się, że wszystkim zależy, aby składały się z takich samych ludzi. W Wiedniu trzeba tak zaprojektować każdy zespół, żeby część mieszkań była przeznaczona dla różnych grup dochodowych, dostępna dla niepełnosprawnych… Ale miasto nie tylko stawia wymagania, ale także uczy, jak je spełniać, konsultuje projekty i prowadzi warsztaty. Obowiązuje także system konkursowy – projekty wszystkich inwestycji, które powstają w ramach miasta, są wybierane w drodze konkursów, co znacząco wpływa na jakość. Nie ma zgody na bylejakość, bo jakość każdego fragmentu przekłada się w końcu na jakość całego miasta.

Do tego Wiedeń prowadzi politykę mieszkaniową aktywnie. Piszę w książce o nowej dzielnicy, Seestadt Aspern, która jest efektem kompleksowego planu rozwoju miasta. Do Wiednia przyjeżdża wiele nowych osób, które muszą gdzieś mieszkać. Ponieważ władze miasta po pierwsze nie chcą, żeby miasto rozlewało się jak podwarszawska Białołęka, po drugie sam Wiedeń – jeżeli nie ma stracić swojego charakteru i jakości – też ma ograniczoną pojemność absorbcji nowych mieszkańców, więc miasto zdecydowało się na budowę nowej dzielnicy. W tym celu najpierw opracowało master plan dla nowego obszaru, doprowadziło komunikację publiczną (łącznie z linią metra), podzieliło teren na działki i ustaliło zasady ich zagospodarowania. Zadbano o wspominane już zrównoważenie społeczne i ekologię, np. w postaci retencji wody. Dzięki temu obecnie powstaje duża, nowa dzielnica, która od razu będzie mogła stać się fragmentem miasta, a nie chaotyczną zbitką „kawałków” wybudowanych przez poszczególnych deweloperów.

Mieszkania w Wiedniu budują oczywiście głównie podmioty prywatne, ale dba się także o to, by część działek została przeznaczona pod zabudowę przez podmioty typu non-profit, których celem jest budowa domu czy zespołu mieszkań, ale nie zarobek: fundacjom, spółdzielniom, grupom budowlanym, etc. To sprawia, że ceny mieszkań są znacznie niższe, bo nie uwzględniają zysku, kosztów reklamy itp.

Jakie są dostępne narzędzia, jeśli chodzi o zarządzanie zrównoważeniem społecznym?

Po pierwsze – miasto musi zachować kontrolę nad częścią zasobów mieszkaniowych. W Wiedniu ponad 60% mieszkań to mieszkania subsydiowane, z czego prawie połowa pozostaje własnością miejską. Do tego ponad 200 tysięcy mieszkań jest własnością organizacji typu non-profit. Subsydia są na różnym poziomie, i to nie są koniecznie dopłaty bezpośrednie, ale tak czy owak kontrola nad tak znaczną częścią zasobu mieszkaniowego pozwala przeciwdziałać niekontrolowanemu wzrostowi cen na rynku mieszkaniowym, a przez to wypychaniu mniej zamożnych mieszkańców poza obręb miasta. Jeżeli chodzi o skalę posiadanych mieszkań Wiedeń jest ewenementem, jednak wszystkie miasta w państwach rozwiniętych prowadzą jakąś politykę tego typu.

Do mediów i szerszej publiczności przebiła się ostatnio wiadomość, że Berlin wykupuje mieszkania od prywatnych właścicieli. Okazało się, że w wyniku przeprowadzonej w latach 90. masowej prywatyzacji zasobów miasto straciło kontrolę nad rynkiem mieszkań, w wyniku czego spekulacje na rynku mieszkaniowym i włączenie się do gry funduszy inwestycyjnych doprowadziły do wzrostu cen mieszkań, który zagraża społecznej równowadze. Miasto gentryfikowało się do tego stopnia, że realna była groźba buntu społecznego. Teraz miasto odkupuje mieszkania od prywatnych właścicieli. Niedawno głośno było o jednorazowym wykupie prawie 700 mieszkań przy Karl Marx Allee. Jednak taki wykup jest możliwy dlatego, że miasto już wcześniej, prawem lokalnym, zagwarantowało sobie możliwość pierwokupu mieszkań wystawianych na rynek – może teraz po prostu powiedzieć: „Przepraszam, ale to ja kupuję”.

W wielu miastach warunkiem otrzymania zgody na budowę zespołu mieszkań jest przeznaczenie części z nich na mieszkania z sektora dostępnego. Czasami te mieszkania muszą wprost zostać oddane do zasobu miejskiego – wtedy każdy zespół mieszkaniowy zachowuje pewien stopień zrównoważenia społecznego, bo w mieszkaniach miejskich z zasady mieszkają osoby niezamożne, niepełnosprawne lub w inny sposób zagrożone wykluczeniem mieszkaniowym. Czasami wystarczy, że część mieszkań jest wynajmowana taniej osobom do tego uprawnionym. To taki rodzaj uzasadnionego podatku; sposób na odzyskanie wartości dodanej. Przecież jeśli mieszkania zostałyby wybudowane w szczerym polu, z dala od miejskiej infrastruktury, to byłyby znacznie mniej warte.

W Anglii stosuje się także metodę „pepper potting”, czyli tzw. rozsypywania pieprzu. Dba się o to, by mieszkania subsydiowane były rozmieszczone równomiernie w całym mieście. Łączy się to ze strategią „tenure blindness”, zgodnie z którą mieszkania miejskie nie mogą być z zewnątrz odróżnialne od mieszkań prywatnych. Robi się tak, aby przeciwdziałać wykluczeniu czy dyskryminacji pomiędzy sąsiadami: „z tobą nie będziemy się bawić, bo ty mieszkasz w mieszkaniu komunalnym”, to znaczy „jesteś biedny”.

W Polsce jedną z prób całościowego spojrzenia na kwestię mieszkaniową jest np. warszawski dokument „Mieszkanie 2030”.

W „Mieszkaniu 2030” dobrym kierunkiem jest rozróżnienie czterech czy pięciu rodzajów mieszkań. Właśnie po to, żeby pokazać, iż adresowanie potrzeb mieszkaniowych nie dotyczy tylko „nieudaczników, którym trzeba pomagać”. Tych kategorii i grup, którym potrzebne jest wsparcie, jest znacznie więcej. W związku z tym w warszawskiej strategii są wyszczególnione mieszkania od zupełnie socjalnych, przez komunalne o niższym czynszu, po lokale o czynszu niemal rynkowym, lecz zarządzane przez miasto, co daje bezpieczeństwo, np. ochronę przed nagłymi i sporymi podwyżkami czynszu. Krokiem do przodu jest także pomysł na budowę Społecznej Dzielnicy Mieszkaniowej, nad którą trwają obecnie prace. To ma być bardzo dobrze zlokalizowana i zaprojektowana całościowo dzielnica z dużą liczbą mieszkań na wynajem – zarówno komercyjny, jak i wspomagany – żeby typy mieszkań były wymieszane. Krokiem w dobrą stronę są także prowadzone w Warszawie renowacje miejskich pustostanów i oddawanie ich do zasobu mieszkań.

Co do wykupu mieszkań przez miasta, to takie rozwiązanie jest w Polsce chyba jeszcze rzadkością. Ostatnio warszawscy radni wręcz zastanawiali się nad przywróceniem 90% bonifikaty przy sprzedaży mieszkań komunalnych, co byłoby bardzo złą wiadomością, bo niechybnie doprowadziłoby do kolejnej fali prywatyzacji mieszkań. Na szczęście jednak pomysł, z tego co wiem, nie przeszedł. Mieszkania w niewielkiej skali wykupuje np. Gdynia. Ta kwestia jest coraz częściej rozważana przez samorządy. Jeszcze może prezydenci miast nie wygrywają z takim hasłem wyborów, ale oddolnie jest to coraz bardziej akceptowane – przekonanie, że całkowita prywatyzacja niekoniecznie stanowi właściwy kierunek.

W Polsce jednym z problemów jest kwestia bezpieczeństwa najmu. Nawet jeśli nie mówimy o najgorszych praktykach – siłowym usuwaniu lokatorów z kamienic – to sytuacja, kiedy wynajmujemy w Polsce mieszkanie, rzadko jest korzystna czy zapewnia lokatorom bezpieczeństwo. Jak możemy chronić najemców?

W wolnorynkowym układzie właściciel, jeżeli tylko może na mieszkaniu lepiej zarobić – będzie do tego dążył. Albo podwyższy czynsze i zmieni lokatorów na takich, którzy mogą płacić więcej, albo przerzuci się na model najmu krótkoterminowego w typie Airbnb. Rolą miasta jest takim praktykom przeciwdziałać. Dużo działań na tym polu podejmuje Berlin. Po pierwsze prowadzi kontrolę i regulację czynszów. Czynsze nie mogą być podnoszone w sposób nieuzasadniony tylko dlatego, że jakiś obszar staje się atrakcyjny komercyjnie czy turystycznie. Dla każdej dzielnicy ustalana jest średnia stawka czynszu, która nie może być przekroczona o więcej niż 10%. Do tego czynsz nie może wzrosnąć o więcej niż 15% w skali trzech lat, przy tym przez pierwsze 12 miesięcy nie może wzrosnąć w ogóle. Każda podwyżka musi być uzasadniona. Ponieważ przez pewien czas właściciele mieszkań dokonywali tak zwanych luksusowych renowacji, które miały stanowić uzasadnienie dla większego podnoszenia stawek – obecnie zablokowano także tę drogę.

Po drugie, miasto wprowadziło kontrole i ograniczenia najmu krótkoterminowego. Żeby wystawić mieszkanie na Airbnb albo inny portal tego typu, trzeba uzyskać pozwolenie. Liczba pozwoleń jest ograniczona obszarowo – na danym obszarze może być tylko ograniczona liczba mieszkań wynajmowanych krótkoterminowo. Każda dzielnica ma swoich kontrolerów, którzy czynnie sprawdzają, czy regulacje są przestrzegane, czasem rozmawiają nawet z sąsiadami. Dzięki temu nie jest to martwe prawo. Berlin pomaga także przy podpisywaniu umów najmu: dostarcza wzór umowy, ostrzega przed podpisywaniem umów niekorzystnych. Jeżeli umowa zawiera zapisy rażąco niekorzystne dla lokatora – traci moc.

Sporo miejsca poświęca Pani w książce politykom związanym z suburbanizacją, czyli niekontrolowanym rozrastaniem się miast. Z książki wynika, że mamy w Polsce sytuację prawną, która sprawia, że nawet gdybyśmy chcieli powstrzymywać ten proces, jest to w zasadzie niemożliwe…

Rzeczywiście jest tak, że nawet gdyby ktoś chciał, to nie ma ku temu narzędzi. Zabudowa może powstawać właściwie na wszystkich terenach wyznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w ramach studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Analizy robione kilka lat temu z okazji Kongresu Budownictwa Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej wskazują, że na tych terenach mogłoby zamieszkać ponad 200 milionów osób. Terenów uwolnionych pod zabudowę mamy zatem o wiele za dużo i w efekcie, zamiast pokazywać, gdzie można budować, powiedzieliśmy, że budować można prawie wszędzie.

Inny problem jest taki, że nawet gdyby było narzędzie, które pozwalałoby skutecznie blokować rozlewanie się zabudowy, to gminy niekoniecznie byłyby nim zainteresowane. Dopóki nie będzie możliwości koordynacji rozwoju w ramach regionów i powiatów, to same ograniczenia lokalne niewiele dadzą. Przecież w tej chwili gminy walczą ze sobą o mieszkańców, bo mieszkańcy są głównym źródłem przychodów jako podatnicy. Żadna gmina nie powie: „Mamy miejsca cenne przyrodniczo, wy się u mnie nie budujcie, a tylko przyjeżdżajcie na wycieczki rowerowe”. Oni wtedy nie będą mieli za co nawet tych ścieżek rowerowych wybudować… To sąsiednia gmina będzie miała mieszkańców, którzy będą jeździć na te wycieczki. Dopóki nie będziemy wiedzieli, jak te dwie gminy mają ze sobą współpracować, to nawet gdy będziemy mieli narzędzia, nikt ich nie będzie chciał stosować. Walka z suburbanizacją w naszym obecnym systemie planowania przestrzennego jest niesamowicie trudna. Jednym z rozwiązań mogłaby być np. redystrybucja podatków lokalnych w ramach powiatu.

Skąd wzięły się uwarunkowania, które doprowadzają do sytuacji absurdalnych, gdy możemy wybudować mieszkania dla 200 milionów osób w realiach ujemnych prognoz demograficznych?

Nie powiedziałabym, że był jeden moment decydujący. To raczej znów pokłosie transformacji ustrojowej: z jednej strony identyfikowanie problemu mieszkaniowego z brakiem mieszkań, a z drugiej niechęć do planowania i ograniczania „świętego prawa własności”. Przecież w debacie publicznej cały czas podnoszony jest argument braku mieszkań! Zatem skoro mieszkań brakuje – to trzeba je wybudować. Pamiętam dyskusję prowadzoną dziesięć, piętnaście lat temu, gdy pisałam doktorat. Jako jedną z barier mieszkaniowych właściwie wszyscy wskazywali brak gruntów przeznaczonych pod zabudowę. A tych gruntów nie było, bo brakowało planów miejscowych. Tych zaś było niewiele, bo cały system był nowy – ustawa o planowaniu przestrzennym, która jest podstawą naszego systemu, została uchwalona dopiero w 2003 roku. Do tego dochodzi walka o mieszkańców, o której już mówiłam, i w efekcie kolejne uchwalane plany i studia przeznaczały pod zabudowę coraz więcej terenów.

Kwestia deficytu mieszkaniowego jest czymś w rodzaju obiegowej prawdy. Pani dość mocno redukuje liczbę kilku milionów brakujących mieszkań, o której często się słyszy.

Co to znaczy, że brakuje mieszkań? Jeżeli w tym momencie będzie Pan dysponował milionem złotych, to czy będzie dla Pana brakowało mieszkań? Mógłby Pan kupić dwa – a w Bytomiu nawet cztery – i mógłby Pan zrealizować tę potrzebę w ciągu jednego dnia, od ręki. W związku z tym mam wrażenie, że bardzo dużo złych rzeczy, które się wydarzyły, miało miejsce dlatego, że ciągle mówimy przede wszystkim o braku mieszkań. Zostało już dowiedzione empirycznie i teoretycznie, że system skapywania zamożności nie działa w ogóle, a w przypadku mieszkań szczególnie. Jeśli wybudujemy teraz trzy miliony luksusowych mieszkań, to wcale nie stanie się tak, że wszyscy będą mieli gdzie mieszkać ani że podniesie się jakość życia uboższych. Właściwie nie jest istotne, ile tych mieszkań brakuje naprawdę. Statystycznie w ogóle nie brakuje mieszkań, bo mieszkań jest więcej niż gospodarstw domowych. Oczywiście upraszczam, ale jeżeli chcemy używać argumentu o deficycie, to jest on łatwy do zbicia innym argumentem: że statystyczny deficyt mieszkań w Polsce nie występuje. Oczywiście to nie znaczy, że teraz już nie musimy w ogóle budować, albo że trzeba przeprowadzić redystrybucję – jeśli ktoś ma dwa mieszkania, to jedno mu zabierzmy. Nie, to nie zadziała. Chodzi o to, jakich mieszkań brakuje i gdzie tych mieszkań brakuje. Ich brakuje bardzo wiele w dużych miastach. I teraz można albo próbować zapraszać mieszkańców z dużych miast do małych i prowadzić taką politykę, która sprawi, że ludzie zamiast przeprowadzać się do Warszawy, będą chcieli zamieszkać w Bytomiu. Możemy też starać się mieszkańców małych miast zatrzymać w nich – na przykład prowadząc odpowiednią politykę mieszkaniową. To bardzo trudne w realizacji, ale są miasta, które pracują nad polityką miast wyludniających się. Można by im pomóc także odpowiednią polityką na szczeblu centralnym – w ogóle polityka mieszkaniowa powinna być zróżnicowana regionalnie.

Z drugiej strony, problem jest źle adresowany także w miastach, w których rzeczywiście mieszkań brakuje. Mieszkań brakuje w Warszawie, a my je budujemy na Białołęce! Spoglądamy na ten problem w zły sposób. To, że wybudujemy mieszkania pod miastem, nie oznacza, że one pojawią się w mieście. A jeżeli już rzeczywiście nie ma na nie miejsca w samym mieście, to budując mieszkania peryferyjnie musimy na tych podmiejskich peryferiach, na tej przysłowiowej Białołęce, zapewnić godziwe warunki życia, infrastrukturę: przestrzeń publiczną, komunikację publiczną, usługi, szkoły, przedszkola. Dopiero wtedy nowi mieszkańcy, kupujący tańsze podmiejskie mieszkania, będą mogli korzystać z tego, że funkcjonują w orbicie Warszawy, nie cierpiąc z tego powodu i nie spędzając trzech godzin dziennie na niewygodnych dojazdach. Pytanie „Ile mieszkań brakuje?” to źle zadane pytanie. Nie powinniśmy pytać, ile mieszkań brakuje, lecz jaki mamy problem mieszkaniowy. Wtedy ta odpowiedź będzie bardziej złożona, skomplikowana i dostosowana do potrzeb lokalnych – i dopiero wtedy będzie to dobra odpowiedź.

Mówiliśmy o odgórnej formie polityk miejskich – o prawie, o planowaniu, o regulacjach, natomiast Pani dużo miejsca poświęca w książce oddolnym sposobom radzenia z problemem mieszkaniowym. Podaje Pani dwa charakterystyczne przykłady, z Zurychu i Rotterdamu.

Rzeczywiście, poświęcam dużo uwagi oddolnemu budownictwu mieszkaniowemu, mimo że zdaję sobie sprawę, iż to nie jest rozwiązanie możliwe do zastosowania na bardzo szeroką skalę. Tym, co charakteryzuje oddolne budownictwo mieszkaniowe, jest fakt, że mieszkania powstają w systemie non-profit, czyli nie dla zysku i z bezpośrednim zaangażowaniem przyszłych mieszkańców. Przykład Zurychu to spółdzielnia mieszkaniowa. Taka prawdziwa, czyli zrzeszenie osób, które budują coś wspólnie, po to, żeby mieć gdzie mieszkać, i wspólnie tym zarządzają. Mieszkania w spółdzielni nie kupuje się na własność, lecz ma się udziały spółdzielcze i w ramach tych udziałów można mieszkanie wynajmować. W ogóle w Zurychu spółdzielnie mają wyjątkowe prawa i znaczenie: to jedyne miasto w Szwajcarii, w którym tak wielka część populacji – około 80% ogółu – mieszka w lokalach spółdzielczych. Podkreślam to, bo przykład spółdzielni Kalkbreite, który opisuję, jest dosyć złożony, a jego realizacja wymagała doświadczenia: jej powstanie to połączenie dwóch innych już istniejących spółdzielni. Sam przypadek jest interesujący między innymi dlatego, że budynek powstał na bardzo trudnej działce. Była to pusta trójkątna działka w dobrej lokalizacji, która jednak miała w swoim obrębie zajezdnię tramwajową i otoczona była z jednej strony ruchliwą ulicą, a z drugiej torami kolejowymi. Żaden deweloper komercyjny nawet by na to nie spojrzał, bo ilość czasu, jaką trzeba byłoby poświęcić na wymyślenie rozwiązania, które pozwoliłoby na wybudowanie mieszkań w tym miejscu, nie byłaby uzasadniona finansowo. Dobrze zarabia się na prostych budowach. Dlatego dla tak trudnej działki dobra była spółdzielnia. Ostatecznie udało się wybudować bardzo funkcjonalny zespół ponad osiemdziesięciu mieszkań, z fantastyczną przestrzenią wspólną usytuowaną na dachu zajezdni. Ta spółdzielnia jest także ciekawa ze względu na swoją formę organizacyjną: jej działanie oparte jest na bardzo silnym światopoglądzie, na przekonaniu, że trzeba postępować w sposób najbardziej ekologiczny i sprawiedliwy społecznie. Mieszkańcy tej spółdzielni sami się ograniczają. Mają np. wprowadzoną zasadę, że na jednego mieszkańca może przypadać maksymalnie 30 m2 mieszkania. Nam się wydaje, że to dużo, ale biorąc pod uwagę realia miejscowe, gdzie średnio na mieszkańca przypada 80 m2, jest to znaczne ograniczenie. Funkcjonuje tam fundusz socjalny, za pomocą którego pomaga się ludziom mającym problemy z płaceniem czynszu. To znaczy, jeśli któryś z mieszkańców ma problem z opłatami – fundusz pokrywa jego czynsz do czasu, aż pomoc nie będzie konieczna. Do tego część mieszkań przeznaczona jest dla gospodarstw niezamożnych, do których współpracująca ze spółdzielnią organizacja dobroczynna znajduje lokatorów. Te próby obejmują bardzo dużo różnych aspektów życia, związanych np. z zarządzaniem odpadami – udziałowcy Kalkbreite starają się mieć jak najmniejszy wpływ na środowisko. W tym przypadku system ograniczeń działa najefektywniej, bo został wprowadzony oddolnie – w statucie spółdzielni, i wszyscy udziałowcy się z nim zgadzają. To oczywiście wyjątkowy przykład, którego nie można ekstrapolować na całość zjawiska spółdzielni, nie wszystkie spółdzielnie muszą mieć taki charakter.

Przykład z Rotterdamu jest również ciekawy, ale zupełnie inny. Walisblok to przykład, jak miasto poradziło sobie z problemem zaniedbanej, a cennej nieruchomości – porobotniczego zespołu mieszkaniowego. Na zasadach wolnorynkowych nikt nie chciał się tym zająć. Miasto Rotterdam ogłosiło, że oddaje mieszkania za złotówkę. To był chwyt reklamowy, żeby zebrać grupę osób gotowych zaangażować się w przywrócenie świetności temu obiektowi, przy okazji zapewniania mieszkania sobie. Miasto z jednej strony pomagało im bardzo mocno – prawnie i logistycznie. Ale z drugiej strony zabezpieczyło się przed spekulacją. „Możecie tu mieszkać, to jest wasze, ale nie możecie tego sprzedać od razu”. Chodziło o to, żeby to nie była inwestycja – ktoś przyjdzie, odnowi i sprzeda za chwilę – ale żeby zbudować społeczność. Była to bardzo trudna dzielnica, a teraz jest różnorodna, żywa i bezpieczna.

W Polsce w temacie oddolnej spółdzielczości mieszkaniowej mamy piękne przedwojenne tradycje. Jeśli chodzi o współczesność – podaje Pani przykłady kilku tego typu przedsięwzięć.

Rzeczywiście coś takiego zaczyna dziać się także w Polsce. Widzę rosnące zainteresowanie taką formą i rozmawiam z ludźmi, którzy się do mnie zgłaszają w tej sprawie.

Niewielka liczba zrealizowanych nowych inwestycji wynika głównie z barier prawno-bankowych. Takie grupy oddolne mogą powstawać w ramach spółki cywilnej, ale to wiąże się z pewnym ryzykiem i nie jest traktowane przez banki jak inwestycja mieszkaniowa. Obowiązujące prawo spółdzielcze w ogóle nie jest przewidziane do budowy nowych niewielkich spółdzielni, tylko raczej jako narzędzie zarządzania istniejącymi, wielkimi spółdzielniami. Nie bardzo wiadomo także jak takie grupy mogą być wspierane przez miasta. Próbę podjął Wrocław, który przeznaczył kilka działek w ramach dużej inwestycji na Nowych Żernikach specjalnie dla kooperatyw. Do tego miasto Wrocław mocno zaangażowało się w pomoc prawną. Oni stworzyli ten model ucząc się trochę od Berlina, trochę też jeździli do Norwegii. To była aktywna pomoc miasta zmierzająca do tego, żeby w Nowych Żernikach wprowadzić jakieś zróżnicowanie społeczne. Reszta polskich kooperatyw, które istnieją, bazuje na silnej woli ludzi, którzy chcą coś zrobić razem, trochę wbrew rzeczywistości.

Przytacza Pani badania Politechniki Śląskiej i Politechniki Świętokrzyskiej, wskazujące, że wyludniające się centra małych i średnich miast mogą być świetną podstawą do rozwoju takich kooperatyw. Pisze Pani: „Najlepsze efekty w kontekście dostępności mieszkań zapewnia wewnętrzny rozwój miast”.

Wydaje mi się, że coraz więcej miast, które borykają się z procesem depopulacji, zaczyna dostrzegać takie narzędzie. Miasta już wykorzystują programy typu „mieszkanie za remont”. Czyli: „Damy ci tanio mieszkanie, ale wyremontuj je i w nim zamieszkaj”. Wiem, że Bytom i Sosnowiec bardzo mocno przyglądają się możliwościom wprowadzania kooperatyw. Brakuje nam jednak prawodawstwa w tym zakresie. Jak taka kooperatywa miałaby uzyskać finansowanie? Banki nie chcą dawać kredytów, bo nie wiedzą, w jaką „przegródkę” włożyć taki twór. Miasta też nie bardzo chcą, z obawy o zarzuty niegospodarności. Miasta chciałyby robić wszystko w ramach otwartych przetargów – to nie działa, bo duży gracz zawsze wyprze małego, chyba że w ogóle nie będzie zainteresowany. Kooperatywy potrzebują pomocy miasta – cieplarnianych warunków inkubatora, który pomógłby im zaistnieć. Dobrą wiadomością jest to, że Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju pracuje nad ustawą o kooperatywach, która powinna ułatwić ten model. Konsultuję ten projekt ustawy i jest szansa, że na tym polu nastąpi zmiana w dobrą stronę. W ogóle swoją rolę postrzegam w przekonywaniu, że miasta mogą szukać alternatywnych rozwiązań dla własnego rozwoju, ale także iż mają prawo wymagać różnych kontrybucji od dużych graczy. Staram się przekonywać, że jeżeli miasta nie będą dbały o swoje interesy, to inwestycje deweloperskie traktować należy raczej jako prywatyzację zysków i uspołecznienie strat, a nie jako element zrównoważonego rozwoju.

A co do wewnętrznego rozwoju miast – to pewnie. W miastach jest już infrastruktura i wszystko to, za co miasta cenimy. Ważne jest, żeby ten rozwój przebiegał w sposób zrównoważony: z poszanowaniem praw słabszych i z troską o istniejącą zieleń oraz jakość życia.

Jeszcze jedna rzecz, która zwróciła moją uwagę, to rozwój pewnego niewykorzystanego potencjału w kwestii dostępnych mieszkań – powstające społeczne agencje najmu.

Społeczne agencje najmu zaczynają działać w Warszawie. To kwestia łączenia najemców z wynajmującymi za pośrednictwem specyficznej agencji, która nie zarabia na tym pośrednictwie, bo ma zapewnić cel społeczny, nie zysk. Ma przy okazji pomagać mieszkańcom, którzy np. borykają się z problemami ze znalezieniem pracy. Tego rodzaju działalność wymaga wsparcia finansowego, bo sama z siebie nie jest dochodowa. Jest to model testowany przez organizację Habitat for Humanity. Jego zaletą jest to, że oferuje bezpieczeństwo dwóm stronom – wynajmującym i najemcom – gwarantując umowy i pośrednicząc w kontaktach. W normalnych relacjach najemca w kontakcie bezpośrednim często traktowany jest z góry – SANy mają ten problem wyeliminować. Poza tym jeżeli najemca nie będzie płacił przez jakiś czas, to agencja będzie mogła pokrywać te koszty, ale będzie też aktywnie pomagała słabszej stronie. Wynajmujący z kolei będzie podpisywał umowę np. na dziesięć lat. Dostanie mniej pieniędzy, ale będzie je dostawać przez długi czas bez ryzyka i problemów. Na razie ta inicjatywa jest w fazie rozwojowej, jest testowana.

Przy lekturze Pani książki odnosi się wrażenie, że sednem problemu jest opanowanie dziedziny mieszkalnictwa przez mechanizmy rynkowe. Zwłaszcza, nieco paradoksalnie, bo to Zachód kojarzy się z kapitalizmem, to w Europie wschodniej pozbyliśmy się narzędzi obronnych i staliśmy łatwym łupem.

Tak – problem mieszkaniowy postrzegam bardzo mocno w kontekście utowarowienia mieszkań. Nie jest tak, że rynki zachodnie sobie z tym problemem poradziły raz na zawsze. Opisywane przeze mnie prawa i praktyki to zawsze takie przepychanie się, gra sił. Miasta wymyślają pewne narzędzia, ale przychodzi kapitał, który wymyśla coś, żeby je obejść. Szczególnie że na całym świecie nadal postępuje proces deregulacji. Coś, co było bardzo uregulowane przed erą Thatcher i Reagana, nie jest już tymi regulacjami objęte. W związku z tym nie jest tak, że na Zachodzie jest różowo. Tam dużo silniejszą pozycję mają fundusze inwestycyjne. Ale to jest bardzo szeroki temat, już na inną okazję.

Dziękuję za rozmowę.

25 czerwca 2019 r.

Dział
Wywiady
Z numeru
Nowy Obywatel 30(81) / Jesień 2019 " alt="">
komentarzy
Przeczytaj poprzednie