Pięćset plus, bieda minus

dr. hab. Ryszardem Szarfenbergiem z Instytutu Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego rozmawiamy o społecznych, demograficznych i politycznych skutkach wprowadzenia programu Rodzina 500+.

***

W czerwcu na swoim profilu facebookowym przytaczał Pan szacunki Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na temat znacznego spadku ubóstwa relatywnego i skrajnego wśród dzieci, a także ubóstwa w ogóle. Liczby te robiły wrażenie, nastąpił spory spadek. Było to kwartał po wprowadzeniu programu. Według tych statystyk oba rodzaje ubóstwa wśród dzieci udało się mocno ograniczyć na fali programu (być może nie tylko). Jakie ogólne wnioski na temat sytuacji dzieci i rodzin możemy wysnuć po 8-9 miesiącach od wprowadzenia programu?

Ryszard Szarfenberg: Po pierwsze, to tylko szacunki i przewidywania. Pierwsze wskaźniki ubóstwa za 2016 rok będą dostępne w połowie tego roku. Po drugie, ocena 500+ jest utrudniona, gdyż ustawodawca przypisał mu co najmniej dwa cele – obniżenie ubóstwa i zwiększenie dzietności, a ściślej: liczby urodzeń. Kiedy zastanawiamy się, jak ocenić ten program, i ktoś mówi, że „po skutkach go poznacie”, to myślimy: dobrze, ale po skutkach, jeśli chodzi o ubóstwo czy o dzietność? Może być tak, że jest on bardziej skuteczny w przypadku ubóstwa, a mniej jeżeli chodzi o dzietność. Oczywiście świadczenie o takiej skali może mieć wiele innych skutków poza tymi, które ustawodawca przyjął za pożądane i zamierzone. W dyskusji nad 500+ stawiano rozmaite hipotezy dotyczące skutków ubocznych – zarówno pozytywnych, jak i negatywnych. Niektórzy twierdzą, że ma on głównie cel polityczny. Ocena pod tym względem wymagałaby badania wpływu obietnicy wyborczej i później funkcjonowania programu na poparcie dla partii politycznych i wyniki wyborów.

W ocenie polityki społecznej liczy się nie tylko skuteczność. Nawet jeżeli 500+ jeden ze swoich celów osiąga w dużym zakresie, to ekonomiści powiedzą: „Ale za jaką cenę?”. I zapytają: „czy tego samego nie dałoby się osiągnąć taniej”. W tle pojawia się argument, że moglibyśmy osiągnąć to samo, albo może i więcej, ale wydając środki na świadczenia inaczej zaprojektowane. I może zostałoby nam jeszcze pieniędzy na to, żeby osiągać cele demograficzne w inny sposób.

W tradycyjnym podejściu do ewaluacji, czyli całościowej oceny programów i ich skutków społecznych, liczą się nie tylko skuteczność i efektywność, ale również coś, co jest nazywane użytecznością. Powinniśmy się zastanowić, czego potrzebują rodziny i/lub dzieci. Gdybyśmy mieli listę tych potrzeb, moglibyśmy zastanowić się, czy 500+ odpowiada na nie. Które rodziny potrzebują dodatkowych środków, które nie itd.

Kolejne kryterium oceny to trafność – gdy już mamy określone potrzeby rodzin, możemy zastanowić się, czy cele programu 500+ są z nimi zgodne. Skoro niektóre rodziny chciałyby mieć więcej dzieci, a nie mają, to możliwe, że cel dotyczący dzietności jest trafny. Trwałość – to kolejne kryterium. Niektórzy obawiają się, czy program przetrwa ze względu na różne swoje cechy i kontrowersje z nim związane. Poza tym, jeżeli będzie miał pozytywne wyniki, to czy one będą trwałe.

Nie jest to jeszcze pełny zestaw kryteriów, które mogą być zastosowane do oceny 500+. Dodałbym jeszcze przekonanie, które twórcy programu nazywają aksjologicznym: że wszystkie rodziny są tak samo ważne, bo a) rodzina jest bardzo ważną wartością, b) potrzeby wszystkich rodzin są tak samo istotne. I wtedy pojawia nam się dodatkowe kryterium oceny, a więc kryterium aksjologiczne.

Pani mnie namawia, żebym oceniał nie dość, że jednokryterialnie, to jeszcze, w ramach tego jednego kryterium, a więc skuteczności, tylko w obszarze jednego celu, mimo że tych celów można by wyróżnić więcej. Skupię się zatem tylko na tym jednym zagadnieniu, czyli ocenie programu pod względem skuteczności w redukcji ubóstwa. Muszę powiedzieć, że wszystkie podawane dane to szacunki, symulacje na podstawie modeli mikrosymulacyjnych i nie można na ich podstawie twierdzić, że wiemy już, że w 2016 r. ubóstwo dzieci zmniejszyło się o x procent. Tego jeszcze nie wiemy, to są tylko przewidywania. I dopiero w 2017 r., mając dane z gospodarstw domowych, z GUS-u, będziemy mogli sprawdzić, czy i w jaki sposób ono się zmniejszyło. Wówczas trzeba będzie zadać pytanie, jaka część tej zmiany to wpływ programu 500+. Kilka ośrodków, nie tylko ministerstwa, ale również ośrodki niezależne od nich, jak Bank Światowy czy Centrum Analiz Ekonomicznych ze Szczecina, przeprowadziło własne szacunki. Na ich podstawie można stwierdzić, że przewidujemy, iż ubóstwo ogółem zmniejszy się o kilkadziesiąt procent, ubóstwo dzieci również, z tym że ubóstwo dzieci może się zmniejszyć w większej skali niż ubóstwo ogółem. Taki jest wynik mikrosymulacji. Pani premier podała w orędziu najbardziej optymistyczny scenariusz, w ramach którego ubóstwo skrajne dzieci zmniejszy się o 94 proc., ale Bank Światowy, który to szacował, stwierdził w innym scenariuszu, że będzie to 77 proc. Możliwe, że czegoś nie przewidziano i okaże się, że to np. 70 proc. Gdy dane będą bardziej pewne, będziemy mogli zawężać przedziały i zastanawiać się, ile z tego spadku zawdzięczamy 500+.

Bezpiecznie jest powiedzieć, że ubóstwo dzieci może zmniejszyć się od 50 do aż 90 procent. Jeśli zatem chodzi o ocenę skuteczności programu, to on jest bardzo skuteczny. Są to bowiem bardzo duże spadki. Skuteczność więc oceniamy jako bardzo dobrą. Niektórzy mówią nawet o fenomenalnych wynikach pod tym względem.

Spróbujmy omówić jeden z celów programu, czyli dzietność. W styczniu 2016 r., a więc grubo przed wdrożeniem programu, mówił Pan w wywiadzie dla Polskiego Radia, że zapowiadany program kładzie nacisk głównie na kryterium demograficzne – nie na walkę z ubóstwem, lecz na podniesienie dzietności. Zapytam więc, czy dysponujemy już jakimiś badaniami lub szacunkami na temat tego, czy dzietność faktycznie się podnosi. I czy program był faktycznie na to kryterium nastawiony?

R. Sz.: Możemy zastanawiać się, na ile programy świadczeniowe związane z rekompensowaniem rodzinom kosztów związanych z dziećmi zachęcają te rodziny do realizowania planów prokreacyjnych. Jest to jeden z czynników, które biorą one pod uwagę, przynajmniej średnio rzecz ujmując. Jeżeli mamy niepewność co do dochodów, te dochody są niskie, a wychowanie dzieci kosztuje, to decyzja o kolejnym dziecku może być trudna, biorąc pod uwagę tylko te ekonomiczne kwestie. Wiadomo, że ludzie chcą mieć dzieci, ale jeśli mają już jedno, to pojawia się pytanie, czy mieć drugie. Demografowie dość mocno podkreślają, że problemy demograficzne biorą się głównie z tego, że decyzje o drugim dziecku są rzadsze niż w przeszłości. W związku z tym spadają współczynniki dzietności. Program 500+ wprowadza kryterium dochodowe na pierwsze dziecko. Można je interpretować jako instrument pronatalistyczny – chociaż niektórzy twierdzą, że jest ono tylko po to, żeby zaoszczędzić na wydatkach.

Załóżmy, że mamy rodzinę z jednym dzieckiem, która zastanawia się, czy mieć drugie. Jeśli zdecydują się na nie, to, po pierwsze, pojawi się dodatkowa osoba do przeliczenia dochodów i może rodzina zmieści się w kryterium i dostanie wsparcie również na pierwsze dziecko. Zastanawiają się: co by było, gdyby przyszło na świat drugie dziecko? Na pewno będzie już na nie 500+. Nie będzie to specjalnie dużo, ale jeśli np. jedno z rodziców zdecyduje się przejść na pół etatu, to wtedy zmniejszą się zarobki i spełnione zostanie kryterium dochodowe i świadczenie będzie też na pierwsze dziecko. Wyobrażam sobie, że ktoś, kto to projektował, mógł myśleć w ten sposób. Gdyby jednak chodziło wyłącznie o cel demograficzny, należałoby skoncentrować się na rodzinach, które w ogóle nie decydują się na dzieci, żeby się zdecydowały przynajmniej na jedno, a w szczególności na tych, które mają jedno dziecko, żeby podjęły decyzję o drugim. Trzecie i czwarte dzieci są już mniej istotne. Dlaczego więc również takie rodziny wspiera 500+? Tym razem może chodzić o ubóstwo, rodziny wielodzietne były nim bardziej zagrożone w Polsce.

W szerszym ujęciu na dzietność wpływa wiele czynników i, jeśli zapytać bezpośrednio rodziny, to nie jest to zasadniczy wątek. Co prawda zależy, jakie rodziny pytamy i na jakim są one etapie rozwoju prokreacyjnego. Jednak badane kobiety wskazują, że jest to duże obciążenie – chciałyby pracować, ale mają dziecko, partner czy mąż w wychowaniu dziecka nie pomaga, albo nie do takiego stopnia, jak one oczekują. Po takim doświadczeniu część kobiet może stwierdzić, że więcej się na to nie zdecydują, ponieważ to zbyt duży wysiłek, koszt itd. Obecnie wiek rodzenia pierwszych dzieci zbliża się do trzydziestki, a więc te kobiety, które miały być aktywne na rynku pracy, już na nim są. Możemy się zastanawiać, czy akurat świadczenie pieniężne jest najlepszym instrumentem, który można wykorzystać, żeby przekonać ludzi do zakładania rodzin, a w szczególności zwiększania dzietności (rodziny 2+1 lub 1+1 do przekroczenia granicy jednego dziecka).

W badaniach porównawczych stwierdzano, że świadczenia pieniężne zwiększają dzietność, jeżeli są dostępne w kolejnych latach po urodzeniu i towarzyszą im rozwiązania, które pozwalają godzić życie rodzinne z pracą. Trzeba też wziąć pod uwagę możliwość podwójnego obciążenia opieką. Załóżmy, że kobieta w wieku 30 lat ma pierwsze dziecko, a w wieku 34 lat zastanawia się nad drugim, ale jej rodzice już wymagają opieki, która też zazwyczaj spada na kobietę. Jak to wpłynie na decyzję o kolejnym dziecku?

Jeśli dostajemy dodatkowe pieniądze, to albo zaoszczędzimy je, albo wydamy na to, co wyda nam się potrzebne – i tyle. Natomiast decyzja o posiadaniu kolejnego dziecka jest poważna i większość rodzin zastanawia się nad nią, bierze pod uwagę rozmaite czynniki, istnieją też wzory dzietności w rodzinach, z których te osoby pochodzą. Są też trendy ogólnospołeczne wpływające na to, jaki model rodziny jest dominujący. Obecnie nie jest to rodzina wielodzietna, lecz raczej z jednym lub z dwójką dzieci. W związku z tym, że wpływa na to tak wiele czynników, nie tylko wątek związany z budżetem domowym, to skuteczność pod względem dzietności jest dużo mniej pewna, o ile w ogóle, w porównaniu ze zmniejszeniem ubóstwa.

Ostatnio rząd ogłosił, a media to podchwyciły, że w pierwszej połowie roku 2016 urodziło się więcej o 9,5 tysiąca dzieci niż w analogicznym okresie 2015 r. Ale, po pierwsze, nie chodzi o liczbę urodzeń, lecz o wskaźniki, które są używane do naukowego badania i monitorowania dzietności – czyli ile dzieci przypada na jedną kobietę w wieku rozrodczym. Sam prosty wzrost, czyli to, że liczba urodzeń jest wyższa o 10 tysięcy, musi być przeliczony na liczbę kobiet, bo kobiet może być więcej (np. ze względu na wyż demograficzny), a więc dzietność byłaby taka sama. Trzeba tu być ostrożnym, szczególnie jeżeli rząd zdecydowanie włącza zarówno wątek dzietności, jak i ubóstwa do kreowania własnego pozytywnego wizerunku.

Chciałabym porozmawiać o krytyce programu. Najpierw mówiono, że ten program się nie powiedzie, nie uda, że go nie wprowadzą, że oszukują. Teraz, gdy już działa, jest krytykowany z kilku punktów widzenia. Jeśli chodzi np. o sytuację kobiet, to krytykuje się go z neoliberalnego punktu widzenia – że zachodzą na rynku pracy „niekorzystne” zmiany, ponieważ kobiety odchodzą z kiepsko płatnych posad, że trzeba podnosić wynagrodzenia, bo po otrzymaniu 500+ pracownicy już nie zadowolą się tym, co otrzymywali do tej pory. Program jest krytykowany także z feministycznych punktów widzenia, czyli odwrót kobiet z rynku pracy uważany jest za duży i niepotrzebny, za zagnanie ich z powrotem do gospodarstwa domowego. Czy faktycznie odpływ kobiet z rynku pracy jest duży i jakie są jego przyczyny?

R. Sz.: Na razie nie ma żadnych dowodów na to, że nastąpił jakiś odpływ z rynku pracy, a szczególnie że był on duży. Na ten temat również były prowadzone mikrosymulacje i wynik był taki, że z pracy zrezygnuje około 230 tysięcy osób, głównie kobiet. Dużo to czy mało? To jest 5 procent kobiet pracujących zawodowo, a jeśli chodzi o całość aktywności zawodowej w Polsce, to jest to niewiele ponad 1 procent osób zatrudnionych. Zatem ubóstwo redukujemy o kilkadziesiąt procent, czego kosztem jest – jeśli ktoś patrzy na zmniejszenie zatrudnienia kobiet jako koszt – to, że kilka procent kobiet, szczególnie w rodzinach, w których już jest żywiciel, decyduje się na rezygnację z pracy. Przy czym w mikrosymulacjach nie brano pod uwagę decyzji kobiet, które postanowiły ograniczyć liczbę godzin pracy, np. przejść na pół etatu. Co prawda w Polsce praca na niepełny etat nie jest zbyt popularna, możliwe że ze względu na niechęć pracodawców, ale też i niższe płace. 500+ spowoduje jednak, że ten drugi problem będzie mniejszy, tj. łatwiej będzie się zgodzić na mniejszą pensję, gdy zrekompensuje ją świadczenie.

Nie ma żadnych pewnych szacunków oprócz tych z mikrosymulacji. W mediach pojawiły się informacje, że 140 tysięcy kobiet zrezygnowało z pracy, ale był to błąd. Wzięto pod uwagę wyłącznie wzrost udziału deklarujących bierność zawodową z powodu opieki nad bliskimi – nie wiadomo nawet, czy nad dziećmi, czy nad osobami starszymi. Inne wskaźniki: bierność zawodowa kobiet nie wzrosła, aktywność zawodowa kobiet nie spadła.

Jak ocenić to, że niektóre kobiety rezygnują z pracy? Niektórzy twierdzą, że to zaganianie kobiet do domu, wypychanie ich z rynku pracy. Czy dobre jest jednak zaganianie kobiet DO pracy z powodu konieczności ekonomicznej? Najważniejsze, by miały wybór, czy chcą pracować, czy nie chcą, czy chcą się zajmować dziećmi w domu – albo łączyć jedno z drugim. Wybór, aby pracować i nie mieć dzieci, jest moim zdaniem dość heroiczny, ze względu na to, że większość z nas chce mieć dzieci. Pozostaje zatem łączyć opiekę z pracą albo rezygnować z pracy. Zasadniczo w Polsce i tak większość kobiet pierwszy rok po urodzeniu dziecka przeznacza na opiekę. Jeśli drugie dziecko pojawia się szybko, to czas bez pracy wydłuża się. Niektórzy krytykują żłobki, bo twierdzą, że kobieta powinna być w domu przez trzy lata. Oczywiście żłobki i przedszkola mają pozytywny wpływ na dzieci i ich dalszy rozwój, ale również obecność matki i ojca we wczesnym okresie rozwoju jest ważna. W późniejszym także – zatem, jeśli uznalibyśmy, że aktywność zawodowa rodziców może być nadmierna w kontekście potrzeb dzieci, to rezygnacja z pracy czy przechodzenie na pół etatu nie wydaje się niczym złym. Jeśli np. kobieta uważa, że za mało czasu poświęca dzieciom i decyduje, że od teraz przejdzie na pół etatu, żeby ten czas mieć, to jaka z tego wynika szkoda? Niektórzy jednak interpretują to w taki sposób, że ludzie powinni pracować, bo pieniądze należą się tylko za pracę. I pojawia się wątek, że oto kobiety zrezygnują z zatrudnienia i będą dostawały pieniądze „za nic” – tak jakby wychowanie dzieci, gotowanie, pranie itp. nie były ważne i cenne z punktu widzenia samych kobiet, rodzin, ale także społeczeństwa.

Inni mówią: a jak to wpłynie na emerytury kobiet? System emerytalny jest tak skonstruowany, że im mniej lat pracy, im mniejszy zebrany kapitał, tym niższa emerytura, a to głównie problem kobiet ze względu na ich obowiązki opiekuńcze. Wydłużenie wieku emerytalnego kobiet miało poprawić sytuację. Teraz, gdy PiS uchwalił powrót do poprzedniego wieku, znowu pojawia się zagadnienie: co z emeryturami kobiet? Po pierwsze – wysokość emerytur będzie problemem dla wszystkich. Gdy już znajdziemy się w takiej sytuacji, że przy pełnym obciążeniu nowy system będzie wskazywał na to, że dużo kobiet nie zdobyło uprawnień do minimalnej emerytury, a większość kobiet na emeryturze ma ją w minimalnej wysokości (i bardzo różni się to od sytuacji mężczyzn), to reformy będą nieuniknione. Taki system będzie politycznie nie do utrzymania. Każda opozycja wykorzysta to, aby atakować rząd, że nic nie robi, gdy kobiety nie dość, że pracują i sprawują opiekę, to jeszcze mają niskie emerytury, a część w ogóle musi się utrzymać z pomocy społecznej. Jeżeli jednak kobiety również widzą w ten sposób system emerytalny, to będzie je to zachęcało do podtrzymywania aktywności zawodowej. Główne pytanie dotyczy więc skali rezygnacji z pracy. Jeśli to nie będzie duża skala, to może taki koszt warto ponieść i dla dobra tych kobiet, i dla dobra dzieci.

Co do innych krytyk, to roztaczane są mniej lub bardziej czarne scenariusze, do czego 500+ może doprowadzić, jeśli chodzi o rynek pracy i gospodarkę. Z argumentów krytycznych dwa są kluczowe. Pierwszy mówi o niesprawiedliwości, i tu głównym przedmiotem ataku jest kryterium dochodowe na pierwsze dziecko…

Czy uważa Pan, że powinno istnieć górne kryterium dochodowe, czy też świadczenie powinno być egalitarne, tak jak teraz – oczywiście ono jest egalitarne od drugiego dziecka licząc.

R. Sz.: Atak na kryterium dochodowe z punktu widzenia niesprawiedliwości polega na tym, że porównujemy np. pięcioro dzieci w bardzo zamożnej rodzinie, która dostaje 2 tysiące, a z drugiej strony mamy samotną matkę, która zarabia płacę minimalną, nie łapie się na to kryterium, ma jedno dziecko i świadczenia nie dostanie. Mamy całą taką grupę rodzin – nie są to najubożsi, ale jednak niezamożni – która jest wykluczona. Jest to niesprawiedliwe, tym kobietom i dzieciom też należy zapewnić ochronę, świadczenie, gdy dajemy je również najbogatszym. Jaka może być odpowiedź na ten argument? Na przykład taka, że poświęcono tu sprawiedliwość dla aspektu demograficznego. Rząd chciał zachęcić do urodzenia drugiego dziecka, więc zgodził się na niesprawiedliwość, która zresztą nie jest pełna, bo najbiedniejsze rodziny z jednym dzieckiem, spełniające kryterium, przecież świadczenie dostaną. Zgodzono się na ograniczoną sprawiedliwość, na wyłom w sprawiedliwości, dla osiągania celu demograficznego. Czy warto było taką cenę ponieść, to zależy od tego, czy wpływ na dzietność będzie znaczący.

Drugi wątek – świadczenie dostają również zamożne rodziny. Gdybyśmy wyłączyli kryterium „od drugiego dziecka”, to ktoś mógłby twierdzić, że już nie ma żadnych wykluczonych, ale po co włączać rodziny zamożne? Ten argument jest już mniej trafny, bo 500+ bardziej wspiera rodziny biedne niż zamożne. Dla tych drugich nawet 2 tysiące złotych miesięcznie to może nie być znacząca kwota. Poza tym wśród rodzin zamożnych nie ma wielu wielodzietnych – to dodatkowa kwestia. Czy żeby z tą niesprawiedliwością jakoś sobie poradzić, powinniśmy ustalić, że zamożni dostają mniej, ale jednak coś, czy też trzeba wprowadzić kryterium zamożności? Zdając sobie sprawę z tego, że będzie to kosztowało (koszty biurokracji) i w związku z tym pogorszy się efektywność i skomplikuje system. Z drugiej strony mamy już doświadczenie z kryterium tego typu w konstrukcji uprawnień do becikowego.

Poza tym, i to istotniejsza sprawa, pieniężne świadczenia rodzinne mają dwie funkcje. Pierwszą jest wyeliminowanie ubóstwa dzieci, a drugą – rekompensowanie rodzinom kosztów posiadania potomstwa. Jeżeli tak, to koszty te ponoszą wszystkie rodziny, nie tylko ubogie. Rodziny zamożne, ze względu na to, że mają dużo większy budżet, znacznie więcej wydają na potrzeby dzieci. Można więc powiedzieć, że w celu ograniczenia ubóstwa nie powinniśmy wspierać rodzin zamożnych, pozostawić je poza świadczeniem, ale już w kwestii świadczeń rodzinnych jako rekompensaty można pomyśleć o ich wspieraniu – oczywiście nie wszystkich jednakowo, lecz bardziej tych, którzy są bardziej obciążeni i mają mniejszy budżet, a słabiej tych, którzy mają większy.

Najważniejszy dla ekonomistów argument krytyczny dotyczy efektywności. Rząd wyda 23 mld złotych i nic lub prawnie nic nie osiągnie, jeśli chodzi o wskaźnik dzietności? Prowadzi to do wniosku: jest to gigantyczne marnotrawstwo środków publicznych. Przy rozważaniu wpływu na ubóstwo, nie jest to już takie oczywiste. Ponosimy rzeczywiście duży koszt, 23 mld, ale ograniczenie ubóstwa szacuje się na od 23 proc. do ponad 90 proc w przypadku ubóstwa skrajnego dzieci. Można powiedzieć: duży koszt, ale też duża skuteczność, a więc efektywność średnia.

Tak czy inaczej, wszystko, co się dzieje w polityce społecznej, jest uzależnione od decyzji politycznych. Politycy podejmują decyzje kierując się nie tylko efektywnością ekonomiczną. Decydują też inne względy. Można by osiągnąć to samo, czyli np. zlikwidować ubóstwo skrajne (dzieci i ogólne), ale już jeśli chodzi o ubóstwo relatywne, 23 mld to za mało na całkowitą jego redukcję. Porównajmy to z obecnymi wydatkami na rozmaite świadczenia inne niż z ZUS: w 2015 r. Polska wydała na nie 45 mld. W takim razie po wprowadzeniu 500+ wydajemy o 50 proc. więcej. Na emerytury i renty wydajemy jednak ponad 230 miliardów, a więc 10 razy więcej.

Polska była znana z tego, że odsetek wydatków na politykę rodzinną w stosunku do PKB był wyjątkowo niski jak na Europę. Wydawaliśmy mało, teraz wydajemy więcej. Dyskusja dotyczy nie tylko tego, ile należy wydawać, ale też jak podzielić wydatki. Wielu twierdzi, że nie na świadczenia pieniężne, ale na usługi, czyli np. na opiekę żłobkową, na przedszkola, na usługi dla rodziców dzieci niepełnosprawnych, na rehabilitację itd. Ci krytycy wskazują, że tu są duże braki i dużo lepiej rząd wydałby te pieniądze, gdyby przeznaczył je właśnie na usługi. Z kolei rząd twierdzi, iż 500+ jest tylko pierwszym i niejedynym krokiem w ramach filaru demograficznego odpowiedzialnego rozwoju. W grudniu uchwalono program „Za życiem”, który wnosi wiele nowych wątków, związanych co prawda głównie z opieką nad dziećmi niepełnosprawnymi. Nie jest więc tak, że rząd zatrzymał się tylko na świadczeniu pieniężnym i mówi, że to już koniec jakichkolwiek działań w obszarze polityki rodzinnej. Pytanie tylko, czy wszystkie inne stare i nowe rozwiązania będą odpowiednio finansowane i upowszechnione.

W związku z istniejącym obecnie w Polsce konfliktem politycznym krytycy PiS-u zrobią wszystko, żeby oczernić ten program, żeby znaleźć przeciwko niemu argumenty, niezależnie od tego, czy one są uczciwe i słuszne. Po stronie propagandy rządowej będzie miało miejsce podkreślanie tylko silnych stron i negowanie słabych. Cała ta dyskusja wydaje mi się być bardzo ciekawa. W ubiegłych latach powtarzano ciągle bajki o rybach i wędkach, o tym, że świadczenia pieniężne są złe, bo rozleniwiają itd. Coś się jednak w społeczeństwie zmieniło. Pamiętam, że duże wrażenie zrobiło na mnie porównanie badań CBOS-u z roku 2000 i chyba z okresu 10 lat później na temat poglądów Polaków dotyczących tego, jakim rodzinom trzeba pomagać finansowo. W roku 2000 większość twierdziła, że tylko ubogim. W 2010 – większość twierdziła, że wszystkim rodzinom. Interpretacja jest taka: w roku 2000 jeszcze silny był wpływ poglądu, który mówił, że świadczenia pieniężne, i w ogóle pomoc ze strony państwa, to jakiś przeżytek komunistyczny, że teraz już trzeba sobie samemu radzić. Pomagać należy tylko najbardziej potrzebującym. Po 10 latach wchodzą nowe pokolenia, które już są mniej podatne na tę propagandę, ona zresztą też osłabła ze względu na wejście do Unii i inne sprawy.

PiS więc dobrze wyczuł nastroje społeczne, ale partie prawicowe już w latach 90. twierdziły, że świadczenia rodzinne powinny być dla wszystkich dzieci. Dla mnie to bardzo dobra wiadomość. Uważam, że świadczenia pieniężne pozytywnie wpływają na różne aspekty funkcjonowania rodzin, dzięki temu, że zmniejszają poziom ubóstwa, a tym samym również stresu w rodzinie. W kręgach międzynarodowych zaszła podobna zmiana. Organizacje międzynarodowe zaczęły popierać rozwój świadczeń pieniężnych w krajach biedniejszych. Dotyczyło to głównie świadczeń warunkowych. Zasiłki są przyznawane pod warunkiem, że dzieci będą wysyłane do szkoły, poddawane badaniom lekarskim, szczepione.

Nie wynika stąd w żadnym razie, że usługi dla dzieci i rodzin nie są ważne. Część ludzi popiera je, gdyż nie wierzy w racjonalność wyborów rodzin – damy im pieniądze, a oni nie kupią tych usług, które byłyby dla nich wartościowe, lecz kupią coś innego. W tle jest pytanie, na co wystarczy 500+, a na co nie wystarczy. Pamiętam, że za rządów PO-PSL Stowarzyszenie Dużych Rodzin mocno lobbowało za tzw. bonem opiekuńczym. Bon to coś w rodzaju pieniądza, ale za ten pieniądz można kupić tylko jedną usługę, mianowicie opiekę. Bony zatem ograniczają wybór tego, na co możemy te pieniądze wydać, ale dają wybór, gdzie je zrealizować – czy w placówce publicznej, czy prywatnej, czy samemu opiekować się dzieckiem i wtedy bon przypadnie rodzicowi.

Ostatnie pytanie jest trochę wróżbiarskie, bo dotyczy nieostrej, niemierzalnej kwestii. Jaki Pana zdaniem będzie los polityczny tego programu? Czy za wcześnie o tym mówić?

R. Sz.: Przyjdzie czas wyborów i programów wyborczych. PiS, jak sądzę, bardzo będzie chciał zdobyć i tym razem większość konstytucyjną, czyli będzie musiał nie tylko przedstawić swoje sukcesy z okresu rządzenia, ale obiecać coś nowego. Zastanawiam się, czy nie będzie to propozycja zniesienia kryterium dochodowego na pierwsze dziecko pod hasłem „nikogo nie wykluczamy”. Na pewno ta partia wykorzysta przed wyborami 500+, nagłaśniając go jako swój wielki sukces. Co prawda w tym okresie już będzie wiadomo, czy dzietność się zwiększyła, czy nie, i o ile. Podejrzewam, że może ona wzrosnąć (obecnie w kilku krajach rozwiniętych notuje się wzrost dzietności) i będzie to wykorzystywane. Potencjalnie jest to bardzo silny przekaz: „Patrzcie, jak dobry program zrobiliśmy, a wszyscy nam wróżyli, że to się nie uda i doprowadzi do katastrofy”. Oczywiście wiele będzie zależało od ogólnej sytuacji gospodarczej oraz sytuacji na rynku pracy.

Jeśli PiS chciałby przekonać umiarkowanych krytyków 500+, może głosić, że widzi słabe strony świadczenia i po wyborach je wyeliminuje.

Co do opozycji, mamy pewne wskazówki, jak ona może się zachować. Pamiętamy, że Platforma, atakując PiS w sprawie 500+, zaproponowała świadczenie na wszystkie dzieci, bez kryterium dochodowego. Zastanawiam się, czy zastosują taktykę: „Gdy my wygramy wybory, będziemy dużo bardziej hojni”. To jedna wizja. Mogą też obiecać jakieś inne świadczenia, np. emeryturę obywatelską, czyli każda osoba w wieku 65 lat dostanie 1000 zł. Inna taktyka wyborcza, jaką sobie wyobrażam: Nowoczesna mogłaby powiedzieć: „My zlikwidujemy program, który jest skrajnie nieefektywny, nie osiąga swoich celów, jest problemem dla budżetu, skutkuje wysokimi podatkami, a my je obniżymy”. Część opozycji może pójść więc w totalną krytykę 500+, ale nie wiem, czy to będzie skuteczne wyborczo, bo nie przyciągną w ten sposób tych, którzy się wahają, którzy mówią: „PiS dał, oni chcą zabrać, a ja znam wielu ludzi, którzy na tym skorzystali” albo „Chcą zabrać, oferując w zamian niskie podatki, a PiS przecież podatków nie zwiększył”.

Jeśli PiS wygra kolejne wybory, to podejrzewam, że program będzie nadal kontynuowany bez większych modyfikacji. Cały czas kwestią otwartą są inne świadczenia rodzinne, które po wprowadzeniu 500+ trochę tracą rację bytu, tylko że ich likwidacja to wystawianie się na atak polityczny. Wtedy będzie jasny przekaz do społeczeństwa: PiS zabiera świadczenia rodzinom biedniejszym. Sądziłem, że rząd chce oszczędzić wszystkim rodzinom z dziećmi konieczności korzystania z pomocy społecznej. Byłoby to możliwe do przeprowadzenia, gdyby 500+ wliczało się do kryterium dochodowego branego pod uwagę przez te instytucje – ale się na to nie zdecydowali. Można więc uznać, że są wrażliwi na atak, że „zabierają świadczenia biednym rodzinom”.

Dużo mniej jasny jest więc scenariusz, w którym wygrywa opozycja. Większość komentarzy wskazuje, że świadczenie będzie już wtedy tak osadzone w rzeczywistości, ludzie się przyzwyczają itd., że politycznym samobójstwem będzie jego całkowita likwidacja. Może ona jednak oznaczać, że 23 mld zostanie wydane na podwyższenie zasiłków rodzinnych i dodatków do nich, a wtedy zyskają na tym biedniejsi. Strategia byłaby więc taka: nie tyle likwidujemy 500+ i zabieramy 23 mld z polityki rodzinnej, co wydajemy je inaczej, ale nadal w tym obszarze. Mógłbym sobie wyobrazić, i znalazłoby to zapewne poklask wielu ekspertów, że cała kwota zostanie wydana na upowszechnianie żłobków, przedszkoli, asystentury rodzinie itp. Najmniej prawdopodobne wydaje mi się, że w przypadku wygranej opozycja wycofa 500+ i 23 mld całkowicie znikną nie tylko z polityki rodzinnej.

Dziękuję za rozmowę.

Rozmawiała Magdalena Okraska
13 stycznia 2017 r.

dr hab. Ryszard Szarfenberg

doktor habilitowany w zakresie nauk o polityce, profesor Uniwersytetu Warszawskiego, pracuje w Instytucie Polityki Społecznej, kierownik Pracowni Pomocy i Integracji Społecznej. Ekspert Narodowej Strategii Integracji Społecznej 2004-2010, krajowy ekspert European Minimum Income Network (2014). Przewodniczący Rady Wykonawczej Polskiego Komitetu European Anti-Poverty Network (od 2009), członek Zarządu Głównego Polskiego Towarzystwa Polityki Społecznej (2008-2016). Członek rady redakcyjnej serii wydawniczej Współczesna Polityka Społeczna oraz kwartalnika „Problemy Polityki Społecznej”. Autor wielu publikacji z zakresu polityki społecznej, polityki publicznej, usług społecznych, ewaluacji, europejskiej i międzynarodowej polityki społecznej, ubóstwa, marginalizacji i wykluczenia społecznego oraz pomocy społecznej.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>