Można popaść w depresję podczas lektury wywiadu z Pawłem Załęskim („Nie potrzebujemy społeczeństwa obywatelskiego”) o roli sektora obywatelskiego w polityce, zwłaszcza w kontekście obecnej polityki rządu. Autorowi nie da się odmówić wielu trafnych spostrzeżeń. Istnieją jednak również pozytywne narracje, niekoniecznie oskarżające sektor pozarządowy o demontaż i prywatyzację państwa, a pokazujące jego duże możliwości w zakresie nowej wizji partnerstwa publiczno-społecznego, tworzącego nowy model społeczny.

NGO, czyli kto?

Oczywiście należy zacząć od zdefiniowania obszaru, o którym mówimy. Autor dokonuje zabiegu podziału organizacji obywatelskich na polityczne i niepolityczne. Ten drugi nurt nazywa dla rozróżnienia NGO-sami. Problem jednak w tym, że masowe ruchy polityczne, jak i związki zawodowe, organizacje pozarządowe, czyli fundacje i stowarzyszenia, to różne wersje tej samej aktywności obywatelskiej. I jakkolwiek byśmy na to nie patrzyli, to wszystkie one składają się na to, co czasem niesłusznie nazywa się „społeczeństwem obywatelskim”. Trudno zatem dowieść, że wpływ organizacji społecznych na zmiany polityczne był minimalny. Rola ruchu związkowego, komitetów obywatelskich „Solidarności” w okresie 1989-1990, rola Społecznego Komitetu na Rzecz Referendum w 1992 czy w obecnych czasach rola Rodziny Radia Maryja lub ruchów miejskich – jest tego klasycznym przykładem. Warto przypomnieć, że – zgodnie z danymi GUS – mamy ponad 160 tys. organizacji, z czego blisko 60 tys. to nierejestrowe organizacje przyparafialne, zaś klasycznych stowarzyszeń nie zajmujących się sportem, pożarnictwem, łowiectwem itd., jest zaledwie 35,5 tys. Dlatego też zabieg autora jest zafałszowaniem całej rzeczywistości, ujmując jego najbardziej medialny kawałek jako całą rzeczywistość. Oczywiście w porównaniu z większością krajów europejskich jesteśmy krajem o najniższym poziomie zrzeszania się obywateli, co jest po trosze smutnym dziedzictwem poprzedniego systemu.

Prawdą natomiast jest, że wśród tej wyróżnianej odrębnie grupy NGO apolityczność została wpisana jako podstawowa zasada tej grupy. Apolityczność ta jest oczywiście sztuczna, bowiem w istocie wpisywała się w funkcjonujący model demoliberalny, co zaowocowało dość wyraźną postawą w sporze politycznym, sprzyjającą bardziej linii reprezentowanej przez UD-UW-PD-PO niż jakiejkolwiek innej. Warto zwrócić uwagę, że z modernistycznych formacji ostatniego ćwierćwiecza tylko środowisko ludowców dbało w miarę dobrze o Ochotnicze Straże Pożarne (ok. 15 tys.), Ludowe Zrzeszenia Sportowe (ok. 8 tys.) czy Koła Gospodyń Wiejskich (ok. 1,2 tys.). Imputowanie natomiast przez autora, że stanowi to proces uwłaszczenia komunistycznej nomenklatury, jest jednak nieporozumieniem wynikającym z nieznajomości tych podmiotów. Działa tu wiele autentycznych, a często jedynych na obszarach wsi organizacji, które aktywizują nie tylko dorosłych, ale i wielu przedstawicieli młodzieży. Inaczej jest w przypadku organizacji, które można by przypisać do szeroko rozumianej lewicy. Pierwsze próby samoorganizacji, podejmowane w początkach lat 90. przez PPS, a potem Unię Pracy, m.in. organizacje lokatorskie czy bezrobotnych, rozpadły się, zaś SLD programowo nie uważało i nie uważa organizacji za partnera czy podstawę działań, sądząc, że „państwo załatwi wszystko”. Po drugiej stronie, oprócz potężnego Caritasu i wspomnianych ruchów parafialnych, zaczął się również formować blok organizacji „Konfederacja Inicjatyw Pozarządowych Rzeczypospolitej”, który dwukrotnie zabrał już publicznie głos, w tym dość sensownie w sprawie ustawy o Narodowym Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. Ideolodzy trzeciego sektora do dzisiaj poszukują świętego Graala, jakim jest wspólna reprezentacja organizacji obywatelskich, oraz wspólnego mianownika w kontrze do władzy publicznej. Niestety – a może raczej stety – trudno znaleźć wspólny mianownik dla organizacji myśliwych oraz organizacji przeciwników polowań. Podobnie z interesami PZPN i Uczniowskich Klubów Sportowych. Dlatego też patrzenie na obszar organizacji obywatelskich jako spójną całość pod względem politycznym jest dość trudne. Można natomiast patrzeć na ten obszar poprzez jego zachowania i funkcje, jakie pełni.

Pomiędzy publicznym a prywatnym

Dużo poważniejszym zarzutem stawianym przez Załęskiego jest natomiast teza o hybrydowym charakterze organizacji obywatelskich. Czyli, w uproszczeniu, o komercyjnym funkcjonowaniu za publiczne pieniądze. Co, z jednej strony, powoduje niedookreśloność działań, a z drugiej – demontaż funkcji państwa. To poważny zarzut i pewnie, w pierwszej z tych kwestii, niepozbawiony sensu. Jednak warto zwrócić uwagę na fakt, iż sytuacja ta wynika nie tylko z poczynań i światopoglądu ideologów trzeciego sektora, ale także z polityki państwa.

Ideolodzy sektora, wychowani na amerykańskich wzorcach, tak długo pielęgnowali kwestię odrębności od państwa (łącznie z adaptacją amerykańskiej nazwy organizacji pozarządowej: NGO), że wpadli we własną pułapkę. Polska nie jest krajem filantropii i filantropów, w którym możliwa jest autonomia finansowa organizacji. Biznes ma te działania w głębokim poważaniu i, zamiast wspierać istniejące organizacje, stworzył własne fundacje, które wspiera środkami publicznymi z 1% podatku PIT. Tym samym koncept na finansową i, co za tym idzie, pozarządową autonomię – spalił na panewce. Dziś zaledwie ok. 12% przychodów stowarzyszeń i fundacji pochodzi z darowizn i innych przekazanych środków finansowych, zaś ze zbiórek publicznych jest to 1%, a ze składek – 4% (GUS, „Sektor non-profit w 2014 r.”, 2016). Źródła publiczne to blisko połowa przychodów (46%). Ta sytuacja spowodowała wejście w działalność gospodarczą czy ekonomiczną w ramach działalności odpłatnej pożytku publicznego. Niektórzy niestety zatracili proporcje. I czasem nie wiem, czy takie organizacje takie jak np. Forum Rozwoju Demokracji Lokalnej – przy całym szacunku dla ich działań i rzetelności – są już biznesem, czy też nadal organizacją obywatelską. Zwracam uwagę, że np. we Włoszech organizacje nie mogą prowadzić działalności ekonomicznej, ale za to wolontariat finansowany jest przez fundację bankową – nie dobrowolnie, lecz na mocy zobowiązań nałożonych przez państwo. Zaś działalność gospodarczą prowadzą wyodrębnione spółdzielnie socjalne.

Unikanie państwa, wręcz niechęć lub zniechęcenie do brania współodpowiedzialności, z jednoczesnym korzystaniem ze środków publicznych, sprowadziło organizacje do roli podwykonawcy dla władz publicznych. Można im narzucić zarówno tematy, jak i kierunki działań, zmuszając organizacje do działania reaktywnego zarówno w zakresie merytorycznym, jak i warunków finansowych. System finansowania organizacji w Polsce, czyli ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest młodszym dzieckiem zamówień publicznych, dlatego wysublimowany system konkursów, preferujący źle pojętą „konkurencyjność”, zmusza do konkurowania również na poziomie zaniżonych stawek. To pokłosie syndromu „najniższej ceny” doprowadziło wiele przedsięwzięć na skraj absurdu, dokładając dodatkowo tzw. wkład własny, czyli zaniżone koszty wykonania zadania trzeba uzupełnić dodatkowo o 10-15% wkładu własnego ze składek czy innych źródeł. Największe szkody wprowadziło – silne w kulturze organizacyjnej – pojęcie „wspierania organizacji pozarządowych”, w które uwierzyły też same organizacje. Czyli realizacja zleconych zadań publicznych jest wspieraniem organizacji. Ale już zakup tej samej usługi od przedsiębiorcy jest po prostu zakupem od przedsiębiorcy. Organizacji robi się przysługę, w przypadku przedsiębiorcy kupuje się niezbędny produkt. Wspieranie dodatkowo zepchnięto do getta, ograniczając środki w budżecie przeciętnie do 1% wydatków jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku kupowania usług u prywatnych przedsiębiorców nie ma natomiast żadnych limitów. Można zlecić co i ile się chce. Dopiero w 2017 roku wszedł w życie plan zamówień publicznych, który, jak warto zwrócić uwagę, nie obejmuje zakupów poniżej 126 tys. zł. Ta nierówność powoduje, że prawdziwy zakres zadań zlecanych przedsiębiorcom wielokrotnie przekracza to, co przeznacza się dla organizacji.

Usługi społeczne jako partnerstwo publiczno-społeczne

Jedną z tez Załęskiego jest próba obalenia mitu, że organizacje pozarządowe zajmują się pomocą biednym i potrzebującym wsparcia. Tymczasem – jak twierdzi – badania wskazują, że dotyczy to niewielkiego odsetka trzeciego sektora. Rzeczywistość jednak jest inna. Według GUS („Działalność organizacji non-profit w 2013 r.: Zarządzanie, współpraca i świadczenie usług społecznych”, 2016), sektor obywatelski obejmuje 95% sportu i rekreacji, 75% placówek integracji społeczno-zawodowej oraz 28% jednostek stacjonarnych pomocy społecznej. Ale warto zwrócić uwagę, że w przypadku placówek wsparcia dziennego aż co druga prowadzona jest przez organizacje, zaś w stacjonarnej pomocy społecznej – co trzecia. W edukacji jest to 10%, w silnie skomercjalizowanej ochronie zdrowia zaledwie 3%, ale już opiece pielęgnacyjnej 12%, a hospicyjnej aż 37%. Trudno uznać to za śladowe ilości, choć udział mógłby być dużo wyższy, gdyby inna była polityka publiczna w Polsce.

A kwestia tej polityki jest zasadniczej wagi. Polska stoi przed kluczowymi decyzjami odnoszącymi się do usług społecznych. Oprócz konieczności ich rozwoju, wynikającej zarówno z kwestii demograficznych (do 2030 r. liczba osób starszych wzrośnie z obecnych niemal 1,5 mln do ok. 2,2 mln), świadomościowych (np. w przypadku praw osób z niepełnosprawnością), polityki publicznej w zakresie rodziny, zwłaszcza rodzin z dziećmi itd., warto pamiętać, że podlegamy regułom Europejskiego Modelu Społecznego, który usługi społeczne w interesie ogólnym uważa za istotną cześć polityki społecznej UE.

Powstaje zatem pytanie, czy oprócz przemyślenia – co nieuniknione – systemu finansowania tych wszystkich elementów usług, KTO będzie je realizował i na jakich zasadach. Można polegać tu na dotychczasowym systemie outsourcingu usług w ramach nowego zarządzania publicznego, gdzie cena, a nie jakość stanowi podstawę realizacji zadań i gdzie dumping socjalny naruszający podstawowe przepisy prawa łączy się z drenażem zysku do właścicieli firm usługowych. Drugie pytanie, jakie należy sobie postawić, to pytanie o organizację działań. Czy ma być oparta wyłącznie na strukturach biurokratycznych, działające reaktywnie, czy też powinna być partnerska i oparta na potrzebach obywateli.

Jeżeli zatem zadajemy sobie pytanie, po co nam organizacje obywatelskie, to może warto myśleć o podejściu łączącym działania niekomercyjne ze współuczestnictwem obywateli i ich organizacji w procesie realizacji usług społecznych. Czy istnieje jakaś różnica? Organizacje oparte na swojej misji są zakorzenione w społeczności lokalnej, korzystają ze wsparcia społecznego, tworzą miejsca pracy dla ludzi, którzy są dziś oddaleni od rynku pracy. Przykładem są Warsztaty Terapii Zajęciowej, obejmujące dziś sieć prawie 700 placówek stworzonych z inicjatywy rodziców na rzecz swoich dzieci. Gdyby nie ich inicjatywa, państwo nie zrobiłoby tu wiele. Ludzie ci realizują działania obywatelskie, chcą tu – na terenie społeczności – pracować, żyć i mieszkać. Tu ich dzieci chodzą do przeszkoli i szkół, tu kupują w lokalnych sklepach. Ci ludzie zyskując podmiotowość w tym, co robią, aktywizują się w społeczności, odbudowują aktywność ekonomiczną i społeczną wspólnot samorządowych jako społecznie odpowiedzialnego terytorium. Tych samych wspólnot, które istnieją dziś tylko w formie biurokratycznych struktur realizujących to „co się opłaca”.

Jednak uzyskanie podmiotowości to nie tylko powiedzenie sobie, że usługi mogą realizować tylko lub przede wszystkim organizacje obywatelskie. Musi zostać zapewniona podmiotowość, czyli współuczestnictwo w planowaniu, realizacji i monitorowaniu tych działań. Muszą zostać zapewnione nowe rozwiązania umożliwiające nie konsultacje, ale partycypację w programowaniu. Powinny powstać nowe instrumenty koprodukcji usług, o których pisze m.in. dr hab. Dawid Sześciło, czy choćby partnerstwo w ich realizacji, czego nie zapewnił dotąd system prawny. Czy można zrobić to bez publicznych pieniędzy? Nie jest to możliwe. Sektor publiczny sam w sobie nie udźwignie rozmiaru tych obowiązków i nie pomoże tu żadna forsowna rekomunalizacja, bowiem nie chodzi tu o pozbywanie się zadań, które i tak pozostaną publiczne, lecz o sposób, zakres i metody ich realizacji. Samo finansowanie tych zadań przez sektor publiczny nie uzależnia, bo ktoś zawsze płaci. Ważne jest, w jaki sposób jest to przeprowadzane. Zauważył to już dawno Jeremy Rifkin w „Europejskim marzeniu”, porównując europejski i amerykański model organizacji obywatelskich.

Alternatywy są proste. Usługi zapewni przedsiębiorca komercyjny, którego celem jest jak największy zysk, albo władza publiczna, która musi spełniać wszystkie standardowe procedury – albo będą realizowane w sposób zindywidualizowany, empatyczny i uspołeczniony. Pieniądze są te same. Ale wynik prac może być różny.

Jaka polityka publiczna

Ta dyskusja odbywa się w kontekście projektu regulacji o Narodowym Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. Nie chcę tu dyskutować o wszystkich aspektach tego pomysłu, bowiem kwestia wielowymiarowości sektora obywatelskiego jest bardziej skomplikowana. Organizacje to również działania wzajemnościowe, hobbystyczne, rzecznicze, strażnicze i spełniające jeszcze wiele innych funkcji, które klasyfikują naukowcy i które widzimy w bieżącej działalności.

Warto spojrzeć tu na aspekt usług omawiany powyżej. Ustawa w tej materii wiele nie rozwiąże. Jej zadaniem jest podniesienie rangi problematyki w wymiarze horyzontalnym, choć w istocie nie wynika z niej koordynacja działań rządowych. Możliwe jest tu jedynie stworzenie jednego lub kilku funduszy wspierających organizacje instytucjonalnie. Zapewne gdyby nie kontekst, w jakim się pojawiła ustawa (otoczka skandalu medialnej nagonki na organizacje), dyskusja byłaby o wiele bardziej spokojna. Bardziej ciekawe są rozważania grup eksperckich pełnomocnika rządu, które wskazują na potrzebę bardziej przyjaznego otoczenia prawnego, nowych pomysłów na finansowanie, działań o charakterze edukacyjnym. To ciekawe kierunki, ich propozycje nie są niepokojące, ale już sposób procedowania budzi niepokój. Czy oznacza to zmianę w polityce publicznej rządu? Na razie tylko w zakresie współuczestnictwa organizacji w procesie stanowienia norm, choć głównie nie polega to na ograniczeniu praw, ale na budowaniu narracji antywarszawskiej, co mogłoby oznaczać walkę z oligarchią sektora pozarządowego. Na razie nie przekłada się to na budowanie wsparcia dla organizacji lokalnych, zaś dotychczasowy Priorytet Funduszu Inicjatyw Obywatelskich finansujący małe granty dla małych młodych organizacji poprzez regranting – będący dziś jedyną formą wyrównywania szans – jest nadal zagrożony.

Nieco inaczej wyglądają prace Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w kontekście ekonomii społecznej, które to pojęcie obejmuje również organizacje obywatelskie. Nota bene aspekt ekonomii społecznej, podobnie jak kwestia wykluczenia społecznego, zostały wykreślony w trakcie konsultacji z projektu ustawy o NCRSO. W MRPiPS dyskutuje się o założeniach projektu ustawy kompleksowo regulującej sferę ekonomii społecznej, w tym zasady udziału podmiotów ekonomii społecznej w realizacji zadań publicznych, opisanej – co ważne – w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju z lutego br.

Tu pojawia się propozycja zintegrowanego programowania społecznego w gminach i powiatach, przy aktywnym współudziale organizacji obywatelskich. Pojawiają się nowe formuły upraszczające możliwość zlecania usług społecznych i tworzenia partnerstw. Pojawia się pomysł zastąpienia konkursów negocjacjami w zakresie jakości i stawek. Powierzania zadań, a nie wspierania, jak do tej pory. Być może to część obszaru, który powinniśmy zdefiniować jako ekonomię solidarną, łączącą realizację usług społecznych z integracją i zatrudnianiem osób zagrożonych wykluczeniem. To nowe, bardzo otwarte podejście partnerstwa publiczno-społecznego. I to się wydaje kierunkiem wartym dyskusji i wsparcia.

Dość naiwne wydają się oczekiwania Załęskiego, że odcięcie finansowania organizacjom zajmującym się np. wsparciem bezdomnych, stanie się najlepszą drogą do upolitycznienia tych organizacji i że w efekcie będą one walczyć z bezdomnością, zamiast korzystać z jej istnienia. To droga, którą państwo usiłuje stosować od dawna. Przerzucając choćby z administracji rządowej na samorządową zadania, bez dodatkowych środków (a nawet przy zmniejszonych) nie powoduje się zmiany, a jedynie zanik funkcji publicznych. Zniesienie dofinansowania domów dziecka nie spowoduje nagle powstania innych form pieczy zastępczej. Istotą nie jest bowiem likwidacja środków, bo postawa organizacji nie zależy od rodzaju środków, lecz od ich upodmiotowienia, aby współuczestniczyły w planowaniu zadań publicznych w sferze społecznej.

To współudział obywateli w polityce samorządowej może zmienić znacznie więcej, niż tylko protestujące organizacje. Nie neguję potrzeby istnienia społeczeństwa cywilnego, w którym świadomi swych praw obywatele mogą wiele zmienić, ale podstawą w obecnym zglobalizowanym świecie jest współuczestnictwo w działaniach, i takie działania są planowane. Oby tylko nie zabrakło woli do ich wprowadzenia.

Cezary Miżejewski