Samorząd ma w Polsce zaskakująco dobrą prasę. Często w debacie publicznej podkreśla się wręcz, że akurat samorząd terytorialny należy do tych nielicznych obszarów, które udało nam się dobrze zorganizować. Jeśli poddajemy krytyce sytuację w Polsce, to zwykle obrywa się państwu i parlamentowi. Również krytyka z perspektywy prospołecznej czy lewicowej dotyczy głównie polityków centralnych i to ich najczęściej obarcza winą za wszelkie ekscesy nadwiślańskiej odmiany kapitalizmu. Niestety ten powszechny obraz polskiego samorządu jest nieprawdziwy, a niezła renoma, jaką cieszą się wspólnoty lokalne w naszym kraju – niezasłużona. Samorząd w Polsce to jeden z głównych podmiotów wprowadzających nad Wisłą liberalny model kapitalizmu, a poziom wypełniania przez niego ustawowych zadań jest wyjątkowo niski. Mówiąc w skrócie, polski samorząd jest neoliberalny i nieskuteczny.

Spokojnie, to tylko komercjalizacja

Komercjalizacja jest jednym z podstawowych narzędzi tzw. nowego zarządzania publicznego (NPM) – popularnego od lat 90. modelu liberalizacji sektora publicznego. NPM polega z grubsza na implementowaniu zasad i mechanizmów rynkowych do tradycyjnych obszarów działania instytucji publicznych. Komercjalizacja polega na przekształcaniu podmiotów publicznych w spółki prawa handlowego – zaczynają one zatem działać na zasadach czysto rynkowych, kierując się zyskiem. Komercjalizowane podmioty są następnie niejednokrotnie sprzedawane prywatnym właścicielom – komercjalizacja jest wręcz często wykorzystywana tylko jako pierwszy etap prywatyzacji, jako swoisty listek figowy. Najpierw zamienia się podmiot publiczny w spółkę, uspokajając mieszkańców danej wspólnoty, że to nie prywatyzacja, bo spółka pozostanie w rękach gminy czy państwa. Następnie po jakimś okresie, czasem niezwykle krótkim, sprzedaje się tę spółkę podmiotowi prywatnemu. Uspokaja się mieszkańców wspólnoty, że przecież i tak firma działała już na zasadach rynkowych, więc co to za różnica, kto ją posiada.

Szczególnie ochoczo są w Polsce poddawane komercjalizacji szpitale publiczne pozostające w gestii samorządów. Zwykle mechanizm wyglądał tak, jak wyżej zarysowano – uzupełniano go opowieścią, że szpital jest nierentowny, a przekształcenie go w spółkę pozwoli mu wychodzić na swoje. Według raportu NIK w latach 1999-2010 (do września) skomercjalizowano 105 szpitali publicznych, zamieniając je w NZOZ-y, czyli w Niepubliczne Zakłady Opieki Zdrowotnej. Od października 2010 do 2013 r. samorządy skomercjalizowały kolejne 64 szpitale publiczne. Między innymi dzięki temu procesowi w 2015 r. szpitali publicznych było mniej niż szpitali niepublicznych (540 tych pierwszych, wobec 560 tych drugich) – do niepublicznych zaliczane są podmioty zarówno stricte prywatne, jak i skomercjalizowane, z których wiele też już jest obecnie w pełni prywatnych.

Dopiero w 2016 r. nowa koalicja rządząca wprowadziła ustawę blokująca możliwość komercjalizacji szpitali. Jednak lata obowiązywania tej możliwości sprawiły, że tysiące pracowników służby zdrowia trafiły do firm prywatnych, których nowi właściciele często nie mieli pojęcia o służbie zdrowia. Ich jedyną zasługą było to, że mieli dostęp do kapitału i informacji, które pozwoliły uczestniczyć w prywatyzacji części systemu. Na przykład w Tychach pielęgniarki szkolne trafiły do prywatnej firmy NZOZ Medycyna Szkolna, która działa jako… spółka cywilna (sic!). A samorząd? Pozbył się odpowiedzialności za prowadzenie kłopotliwej działalności.

NIK przyjrzał się komercjalizacji szpitali publicznych za lata 1999-2010. Główną tezą raportu było to, że komercjalizacja nie przyniosła żadnych spodziewanych efektów. Sytuacja finansowa skomercjalizowanych szpitali wcale się nie poprawiła, a kolejki nie uległy skróceniu. Co więcej, samorządy popełniły mnóstwo błędów. Na przykład przenosiły na spółki własność nieruchomości (zamiast je dzierżawić), co w razie upadłości spółki nie zabezpieczało im infrastruktury do prowadzenia opieki medycznej na swoim terenie. Inna część samorządów co prawda wydzierżawiała nieruchomości, ale nie dbały o odpowiednią wycenę, więc pobierały absurdalnie niskie stawki. A podczas przenoszenia dóbr trwałych na poczet nowych spółek nawet nie zadbały o ich inwentaryzację.

Mieszkanie komunalne tanio sprzedam

Kolejnym obszarem ustawowych działań samorządów, z którego zupełnie się nie wywiązują, jest mieszkalnictwo. Co więcej, podobnie jak w przypadku szpitali, samorządy, a w tym wypadku konkretnie gminy, z lubością umywają ręce od problemu, pozbywając się mieszkań komunalnych w zastraszającym tempie. Pomimo że liczba mieszkań w latach 2002-2013 wzrosła o 18 proc., to liczba mieszkań w zasobach gmin spadła o… 31 proc. Głównie w wyniku sprzedaży ich osobom prywatnym, czyli zwyczajnej prywatyzacji. O ile jeszcze w 2002 r. gminy posiadały 12 proc. wszystkich mieszkań w Polsce, to w 2016 r. było to już tylko 6 proc. Gminy są także wyjątkowo mało aktywne w zakresie budowy nowych mieszkań komunalnych – w latach 1989–2014 odpowiadały one zaledwie za 2,6 proc. wybudowanych w tym czasie mieszkań. Co gorsza, trend jest spadkowy – o ile jeszcze w latach 90. budowały ok. 5 proc. mieszkań, to w pierwszej dekadzie XXI wieku 2-3 proc., a w obecnej dekadzie ok. 1,5 proc. A w ubiegłym roku polskie gminy pobiły swój niechlubny rekord – mniej niż jeden procent oddanych w 2017 r. mieszkań było komunalnymi.

Mieszkaniom komunalnym także przyjrzał się NIK. Wnioski płynące z raportu są przygnębiające. W skontrolowanych gminach mieszkanie komunalne co rok otrzymywało zaledwie 16 proc. oczekujących. Komunalny zasób mieszkaniowy spadł w nich o 5,5 proc. w zaledwie trzy lata (2009–2011). W 34 kontrolowanych gminach na mieszkanie komunalne oczekiwało 48 tys. rodzin. Najdłużej w Kielcach – 27 lat. W Kutnie 19 gospodarstw domowych czekało na mieszkanie od kilkunastu lat.

W 2016 roku ukazał się raport Portalu Samorządowego na ten sam temat. Wnioski są podobne – gminy mają bardzo niewielki zasób mieszkaniowy (np. Poznań posiada 13 tys. mieszkań), a i ten mały zasób bardzo chętnie wyprzedają. Na przykład Łódź sprywatyzowała w trzy lata 10 tys. mieszkań z 57 tys., które miała do dyspozycji. Niektóre z… 95-procentową bonifikatą. Dzięki temu uzyskała z tytułu gospodarki mieszkaniowej 125 mln zł na czysto, zamiast kilkumilionowego minusa, jak wcześniej. Samorządy nie palą się też do budowy mieszkań komunalnych – w 2006-2014 na jedną gminę w Polsce przypadał średnio… jeden oddany nowy lokal komunalny. W badanym okresie niektóre całkiem spore miasta w ogóle nie oddały żadnego mieszkania gminnego – np. Gorzów i Opole w latach 2014-2015. W momencie pisania raportu Gorzów, Rzeszów i Gdynia nie budowały ani jednego mieszkania komunalnego.

Problemy z komunikacją

Niewiele lepiej wygląda zaspokajanie przez samorządy potrzeb mieszkańców w zakresie komunikacji zbiorowej. Stan polskiej komunikacji publicznej, szczególnie w mniejszych ośrodkach, jest już wręcz legendarny, doskonale znany nie tylko z rzetelnych opracowań, ale też z setek anegdot czy zdjęć.

W tym roku pojawił się raport Krajowego Instytutu Polityki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, który przyjrzał się aglomeracjom wojewódzkim, a dokładnie ich zewnętrznym strefom miejskiego obszaru funkcjonalnego (MOF). Mówiąc po ludzku, chodzi o stan komunikacji miejskiej w gminach otaczających miasto wojewódzkie, które tworzą razem z nim jeden miejski obszar funkcjonalny. W przypadku Śląska mowa o gminach otaczających Górnośląski Związek Metropolitalny. Okazuje się, że w zasięgu pieszego dostępu do przystanku żyje zaledwie 52 proc. Polaków żyjących w strefach zewnętrznych MOF-ów wszystkich miast wojewódzkich. Inaczej mówiąc, co drugi Polak żyjący w jednej z 16 głównych polskich aglomeracji, ale poza jej rdzeniem, nie mam jak dojechać do jej rdzenia komunikacją publiczną. Pozostaje więc samochód, co oczywiście zwiększa korki w samym mieście, a więc także obniża dobrostan mieszkańców rdzenia. Najgorzej jest w gminach wokół Zielonej Góry – tam zaledwie 20 proc. mieszkańców żyje w zasięgu pieszej dostępności przystanku.

Zresztą problemem jest także gęstość siatki połączeń, która w zewnętrznych strefach MOF miast wojewódzkich jest mizerna. Średnia dobowa liczba połączeń wynosi w nich 7,4 połączenia na tysiąc mieszkańców – w wielu gminach jest niższa, wynosi 2-3 połączenia, a niektóre gminy w ogóle nie mają połączeń. Nawet mieszkając w zasięgu pieszej dostępności przystanku komunikacja zbiorowa może nie być żadną alternatywą.

NIK przyjrzał się temu, jak funkcjonuje regionalny publiczny transport zbiorowy, którym powinny zajmować się powiaty oraz województwa. Wnioski są dosyć zatrważające – otóż skontrolowane samorządy… nie wykazywały zainteresowania organizowaniem lokalnych systemów transportu zbiorowego. Ograniczały się jedynie do wydawania pozwoleń na wykonywanie tego typu usług chętnym podmiotom. Co więcej, połowa skontrolowanych jednostek samorządu terytorialnego (JST) nawet nie badała lokalnych potrzeb komunikacyjnych, choć jest to ich obowiązkiem. Zresztą te JST, które przeprowadziły badania, z których wyszło, że komunikacyjne potrzeby lokalne nie są spełniane, i tak nie podjęły żadnych kroków, tj. na przykład nie podpisały żadnych umów na świadczenie usług z przewoźnikami.

Chaos zamiast metody 

Nie tylko stan komunikacji zbiorowej w Polsce jest legendarny – równie znany jest chaos przestrzenny, który dominuje w naszych miastach, miasteczkach czy wsiach. Najwyższa Izba Kontroli przyjrzała się gospodarowaniu przestrzenią w polskich gminach. Wnioski, jakie wyciągnął NIK po kontroli, pokrywają się dokładnie z tym, co podnoszą wszelkiej maści działacze miejscy. Przede wszystkim gminy nie uchwalają planów zagospodarowania przestrzennego. Zaledwie 30 proc. naszego kraju pokryte jest planami zagospodarowania. Planami pokryte jest zaledwie 12 proc. terenów zagrożonych powodzią oraz 25 proc. pasa nadbrzeżnego. W efekcie nadużywane jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy (WZ), przez co miejsce ma przestrzenny chaos, niekontrolowana urbanizacja oraz brak należytej ochrony przyrody. A wszystko to razem negatywnie wpływa na dobrostan mieszkańców. Niestety nie widać też specjalnie woli po stronie gmin, by zmieniać ten stan rzeczy na lepsze, a tempo uchwalania planów zagospodarowania jest wysoce niesatysfakcjonujące.

Listę neoliberalnych grzechów polskiego samorządu można ciągnąć w nieskończoność. Fatalna sieć żłobków gminnych – niektóre gminy nie mają żadnego miejsca żłobkowego, tymczasem w skali kraju miejsc we wszystkich żłobkach jest mniej niż 10 proc. dzieci do lat trzech. Część gmin tylnymi drzwiami prywatyzuje… szkoły. Dzięki furtce, jaką stanowi możliwość zlecania prowadzenia szkół z liczbą uczniów poniżej 70 osobom fizycznym lub prawnym. W małopolskich Iwanowicach sprywatyzowano w ten sposób wszystkie szkoły, co spowodowało głównie kłótnie o subwencję oświatową oraz eksplozję wynagrodzeń dyrektorów – nawet do 300 tys. zł rocznie.

Samorządy chętnie też outsourcują usługi publiczne. W Warszawie część usług komunikacji miejskiej świadczą spółki prywatne – np. Arriva Bus Transport Polska czy Europe Express City. Przez lata robił to też koncern Veolia, znany z tego, że swego czasu wytoczył sprawę przed arbitrażem Egiptowi za to, iż ten ośmielił się podnieść płacę minimalną. W tamtym czasie Veolia wywoziła śmieci w Aleksandrii, co podwyższyło jej koszty. Jeszcze dalej poszedł Gdańsk, który sprywatyzował dostarczanie wody oraz odprowadzanie ścieków, co świadczy tam prywatna spółka Saur Neptun Gdańsk. Teraz cena za odprowadzania ścieków jest jedną z wyższych w dużych polskich miastach.

Samorząd ma bardzo ważne zadanie w prospołecznym modelu gospodarczym – wiele usług publicznych najlepiej organizować na szczeblu lokalnym lub regionalnym. Jednak samorząd i elity lokalne są w równym stopniu narażeni na działanie doktryny neoliberalnej i jej przeróżnych lobbystów, co państwo i jego decydenci. Zwodnicze i zwyczajnie nieprawdziwe są teorie, według których to wspólnoty lokalne wyrwą nas z neoliberalnego modelu kapitalizmu, ponieważ nie da się już wrócić do czasów „dużego państwa”. Nie ma żadnego dowodu na to, że samorząd będzie mniej zaczadzony neoliberalizmem, niż państwo. Obserwując sytuację w Polsce można dojść do wniosku, że jest wręcz przeciwnie.

Piotr Wójcik