Specjalne Strefy Ekonomiczne (SSE) to jeden z bardziej kontrowersyjnych tematów polskiej debaty ekonomicznej. O ich likwidacji mówiło się od lat, a przeróżni komentatorzy wskazywali ich słabości i wady. Co ciekawe, wśród przeciwników SSE znajdowali się zarówno komentatorzy i eksperci wolnorynkowi, jak i prospołeczni i progresywni. Ci pierwsi zwracali uwagę, że istnienie SSE zaburza wolną konkurencję – czyli w ich wyniku boisko przestawało być równe. Ci drudzy zwracali uwagę  przede wszystkim na fakt drenowania finansów publicznych.

Mimo to kolejne rządy decydowały się na przedłużanie okresu działania stref – ostatnio aż do roku 2026. Chyba mało kto spodziewał się, że zamiast zakończenia ich działania, będziemy mieli coś wręcz odwrotnego – czyli rozciągnięcie zasad SSE na terytorium całego kraju. Tymczasem właśnie na takie działanie zdecydowała się obecna koalicja rządząca. Niestety PiS, który do tej pory dał się poznać z dosyć progresywnej polityki gospodarczej, tym razem dał się ponieść typowym liberalnym przesądom, według których niższe podatki, to wyższe inwestycje i zatrudnienie.

140 tys. zł za miejsce pracy

Przypomnijmy, że w Polsce formalnie funkcjonowało 14 Specjalnych Stref Ekonomicznych. Jednak była to liczba czysto umowna, ponieważ dopuszczono możliwość tworzenia tak zwanych podstref, z czego ochoczo korzystały gminy, które nie znalazły się na terenie pierwotnych SSE. W efekcie SSE były objęte niemal wszystkie polskie miasta powyżej 100 tys. mieszkańców – a jest ich ok. 40. Co więcej, tereny podstref wcale nie musiały do siebie przylegać. Dochodziło do takich absurdów, że do Mieleckiej SSE należały… Szczecin i Częstochowa. W sumie terenem SSE było objęte 0,1 proc. terytorium naszego kraju. Oczywiście główną zasadą ich działania było udzielanie inwestującym w ich ramach przedsiębiorstwom ulg podatkowych. Ulgi były udzielane w podatku dochodowym od osób prawnych (CIT), choć możliwe też było, aby decyzją rady gminy udzielały też ulg w podatku od nieruchomości. Firma mogła otrzymać ulgę w CIT wysokości od 15 do 50 procent sumy nakładów inwestycyjnych lub sumy dwuletnich kosztów pracy nowo zatrudnionych pracowników. Teraz, decyzją obecnej ekipy rządzącej, ulgi tego typu można uzyskać na terenie całego kraju.

Oczywiście udzielanie ulg podatkowych na tak masową skalę musiało się odbijać wyraźną stratą niezrealizowanych dochodów po stronie budżetu państwa. W 1998 r., czyli w pierwszym roku działania SSE, z ulg skorzystały jedynie 24 podmioty, a suma ulg wynosiła 34 mln złotych. Jednak liczba chętnych rosła lawinowo – w 2005 r. z ulg w SSE korzystały 289 firmy, a w 2012 roku 538. Według Fundacji Kaleckiego w latach 1998-2012 budżet państwa nie otrzymał z tego powodu z tytułu CIT aż 12 mld zł, czyli można powiedzieć, że do jednego utworzonego miejsca pracy w SSE dopłaciliśmy… 139 tys. złotych. W samym 2012 roku suma ulg z tytułu CIT wyniosła 1,6 mld zł, co stanowiło 16 proc. całości wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych. Między innymi dlatego dochody z podatku korporacyjnego w Polsce niezwykle odstawały od dochodów z tego tytułu w innych krajach Zachodu. Według raportu Instytutu Globalnej Odpowiedzialności pt. „Uciekające podatki”, wpływy z CIT wynoszą nad Wisłą 1,5 proc. PKB, tymczasem średnia dla krajów OECD jest dwa razy wyższa. Oczywiście głównych powodów tak nieproporcjonalnie niskich wpływów z CIT jest więcej – chociażby niższa niż na Zachodzie stawka podatku oraz słaba efektywność organów skarbowych, co ułatwia firmom optymalizację fiskalną. Jednak istnienie SSE to ważny element tego, że koncerny od lat mają w Polsce wyjątkowe możliwości unikania podatku dochodowego.

Wątpliwe założenie

Oczywiście główną ideą stojącą za tworzeniem Specjalnych Stref Ekonomicznych, jak i za samym rozszerzeniem ich na terytorium całej Polski, jest przeświadczenie, że niski podatek korporacyjny sprawia, iż firmy chętniej podejmują inwestycje oraz zwiększają zatrudnienie. Niestety to założenie jest czysto intuicyjne i nie stoją za nim żadne przekonujące dowody. Gdyby sprawa była taka prosta, bezpośrednie inwestycje zagraniczne płynęłyby szerokim strumieniem do Czarnogóry oraz Macedonii, które mają najniższą stawkę podatku CIT w Europie (odpowiednio 9 proc. i 10 proc.), a jak wiemy nic takiego nie ma miejsca. Za to kraje z wyraźnie wyższym podatkiem CIT niż w Polsce (19 proc.), mogą się pochwalić zarówno bardzo wysokimi wskaźnikami zatrudnienia, jak i inwestycjami wysokiej jakości – w Niemczech wynosi on ponad 30 proc. (dokładna stawka jest zróżnicowana regionalnie), w Szwajcarii oraz Austrii 25 proc., a w Danii i Szwecji 22 proc. Koncepcję rozruszania gospodarki poprzez obniżanie podatku korporacyjnego wziął na warsztat australijski ekonomista Andrew Leigh. Postanowił sprawdzić, czy niższy podatek dochodowy od korporacji rzeczywiście przekłada się na większą skłonność do zatrudniania. Podzielił badane firmy na te, które płacą CIT wyższy niż 25 proc., i płacące stawkę niższą niż 25 proc. I o dziwo, większą skłonnością do zwiększania zatrudnienia charakteryzowały się spółki z tej pierwszej grupy. Jednak gdyby się dobrze zastanowić, te wyniki wcale nie muszą być takie zadziwiające. Niższy podatek CIT to wyższy zysk netto przy takich samych przychodach. Zatem właściciele i akcjonariusze firm mają mniejszą motywację do ekspansji i zwiększania sprzedaży oraz skali działania.

Olbrzymia część inwestycji, które powstały w SSE, i tak by miały miejsce. Firmy inwestowały tu na potęgę, skuszone rzeszami dobrze wykształconych pracowników, którzy są niezwykle tani w porównaniu do swoich odpowiedników na zachodzie kontynentu. Ale skoro na terenie strefy mogły jeszcze uzyskać ulgi w CIT, to decydowały o lokowaniu inwestycji dokładnie w nich. Nie mówiąc już o wielu sytuacjach, w których spółki po prostu przenosiły działalność do SSE, więc zysk dla jednej gminy oznaczał stratę dla drugiej i bilans się zerował.

Optymalizacja zamiast modernizacji

Według rządu rozszerzenie SSE na teren całego kraju ma zmniejszyć zróżnicowanie terytorialne Polski. Obecnie licząc PKB per capita najzamożniejsze województwa są nawet dwa razy bardziej rozwinięte niż najbiedniejsze. Ma temu pomóc konstrukcja ulg – ich poziom będzie zależeć od poziomu rozwoju regionu. A dokładnie będzie odpowiadać limitom pomocy publicznej, których można udzielać w poszczególnych regionach zgodnie z zasadami UE. O ile więc w województwie lubelskim czy podkarpackim będzie można uzyskać ulgę na poziomie 50 proc. poniesionych nakładów, to w dolnośląskim oraz śląskim jedynie 25 proc. Problem w tym, że dokładnie te same zasady funkcjonowały w ramach SSE i jakoś nie zapobiegło to tak dużym różnicom w rozwoju. A inwestycje w SSE i tak ogniskowały się nie tam, gdzie były największe ulgi, lecz tam, gdzie znajdowały się najlepiej rozwinięta infrastruktura i kompetentna kadra. Zdecydowanie największe zatrudnienie daje Katowicka SSE – pracuje w niej 58 tys. ludzi. A obejmuje ona również bardzo zamożne miasta, takie jak Tychy. Druga w kolejności jest leżąca na Dolnym Śląsku Wałbrzyska SSE – daje zatrudnienie 45 tys. osobom. W Krakowskiej SSE pracują 22 tys. osób, tymczasem w SSE na ścianie wschodniej te liczby są bez porównania mniejsze. Przykładowo w Warmińsko-Mazurskiej SSE pracuje 12 tys. osób, a w Starachowickiej SSE zaledwie 7 tys. Doprawdy trudno zrozumieć, dlaczego teraz miałoby być inaczej – wciąż inwestycje będą się ogniskować w najlepiej rozwiniętych regionach kraju, tym bardziej, że również one będą oferować ulgi.

Trzeba też pamiętać, że konstrukcja ulg zapewnia większe preferencje największym koncernom – według zasady im większa inwestycja, tym większa ulga w liczbach bezwzględnych. Właśnie dlatego polski kapitał odpowiadał zaledwie za 20 proc. nakładów inwestycyjnych w SSE. I to się przecież nie zmieni – polski kapitał był w mniejszości w SSE nie dlatego, że miał zablokowane wejście do stref, bo to zupełna nieprawda, lecz dlatego, że koncerny zagraniczne mają więcej środków na inwestycje. Nie wiadomo więc dlaczego według rządzących rozszerzenie SSE na teren całego kraju ma polepszyć sytuację polskich firm. Płonne są również nadzieje rządzących, że ten ruch przyciągnie nad Wisłę inwestycje w wysokie technologie. Owszem, za najwięcej inwestycji w SSE odpowiadała branża samochodowa (25 proc.). Ale następne w kolejności były już wyroby gumowe, wyroby metalowe i wyroby papierowe. A inwestycje w elektronikę czy komputery były porównywalne z inwestycjami branży spożywczej.

***

Niestety wychodzi na to, że polskie władze nie mają innego pomysłu na wzrost inwestycji i modernizację struktury polskiej gospodarki, niż ulgi podatkowe. Przecież wcześniej wprowadzono obniżony CIT 15 proc. dla małych spółek, który ma być znów obniżony do 9 procent. Jak widać przeświadczenie o wielkiej roli w ulgach podatkowych dla korporacji nadal trzyma się mocno. Problem w tym, że dowodów na ich skuteczność nie ma. Ulgi są traktowane przez korporacje jako kolejna forma optymalizacji podatkowej, ale modernizacyjnego impulsu zwykle nie przynoszą. O czym sami mogliśmy się przekonać po latach funkcjonowania polskich Specjalnych Stref Ekonomicznych.

Piotr Wójcik