Od końca epoki „realnego socjalizmu” dostępność zaopatrzenia w żywność była w Polsce traktowana jako rzecz oczywista, a w wyobrażalnym horyzoncie – niezagrożona. Problemem mógł być, i dla wielu był, pusty portfel, ale nie puste półki. Nawet w trapionym kryzysami i systemową nieefektywnością PRL-u braki – uzupełniane w nieoficjalnym obiegu – dotyczyły poszczególnych asortymentów, nie zaś żywności jako takiej. Opisaną pewnością zachwiała dopiero pierwsza faza pandemii COVID-19.

Pojawiły się gorączkowe zakupy na zapas nie tylko artykułów dezynfekcyjnych i środków czystości, ale również pożywienia. Robiono „wojenne” zapasy produktów trudno psujących się, a w obiegu medialnym pojawiały się pytania, czy w obliczu kryzysu zakłócającego funkcjonowanie gospodarek i potencjalnie międzynarodową wymianę handlową nie grożą Polsce zakłócenia w zaopatrzeniu w żywność. Czynniki rządowe udzielały uspokajających odpowiedzi, potwierdzonych w odniesieniu do pierwszej fali przez rozwój wypadków. Osoby robiące zapasy okazały się w tym przypadku nadmiernie zapobiegliwe i zostały ze stertami makaronu, kaszy czy konserw. Niemniej jednak lęk o bezpieczeństwo żywnościowe odwoływał się do głęboko zakorzenionego i ugruntowanego historycznie instynktu.

Głód i jego implikacje

Poszukiwanie sposobów zapewnienia stałego i obfitego dostępu do pożywienia było głównym motorem ewolucji ludzkich społeczeństw oraz sposobów życia przez tysiąclecia. Zadecydowało o przejściu od społeczności łowiecko-zbierackich do rolniczych, na podwalinie których wyrastały organizmy państwowe. Cywilizacje powstawały w miejscach najbardziej żyznych, takich jak dolny bieg Nilu, Zachodnia Azja, śródziemnomorska Europa czy biegi wielkich rzek Dalekiego Wschodu. Problemy z rozprzestrzenianiem się upraw i hodowli stanowiących obfite źródło kalorii niezbędnych do życia rzutowały z kolei bardzo negatywnie na rozwój społeczeństw Afryki subsaharyjskiej. Ugruntowane rolnictwo i rozwijający się handel spowodowały znaczącą poprawę perspektyw zaopatrzenia w żywność, umożliwiających stopniowy rozwój liczebny społeczeństw i zapewniających ich przeżywalność, nie dawały jednak całkowitej pewności. Uprawy i hodowle były podatne na wpływ klęsk żywiołowych i fluktuacji klimatycznych. W trakcie permanentnych wojen aż do II połowy XIX wieku maszerujące i walczące armie musiały opierać się co do zasady na zasobach okolic, w których przebywały. Ich wyczerpanie połączone z ogołoceniem mieszkańców wymuszało (warunkując strategie w stopniu większym nawet niż przeciwnik jako taki) przemieszczenie się wojsk dalej, aby pustoszyć kolejne obszary. Żaglowe i wiosłowe statki oraz prymitywne, odznaczające się mizerną prędkością i małą nośnością środki przewozu na lądzie pozwalały w pewnym zakresie na przemieszczanie zasobów. Jednak ich immanentne ograniczenia radykalnie utrudniały w razie potrzeby skokową intensyfikację transportu. Było to wyobrażalne tylko na etapie planowania i pierwszego etapu wypraw wojennych.

Historia niedostatków żywności i klęsk głodu byłaby w istocie historią ludzkości. W Afryce ten problem nie zniknął do dziś. W odniesieniu do nowożytnej Europy najbardziej znaną ogromną „naturalną” klęską tego rodzaju pozostaje Wielki Głód w Irlandii z lat 1845–49. Spowodował on śmierć miliona osób oraz spadek populacji kraju w wyniku zgonów i emigracji (w istocie ucieczki) o 20–25%. Głód stymulował też wielkie zmiany polityczne. Zapalnikiem rewolucji francuskiej stały się kilkuletnie nieurodzaje, które wskutek srogiej zimy 1788/1789 spowodowały ogólnokrajowy niedobór żywności, budząc powszechne niezadowolenie sprzyjające fermentowi politycznemu.

Druga połowa XIX wieku przyniosła dominującym na globie krajom Zachodniej Europy i Stanom Zjednoczonym znaczący wzrost poziomu bezpieczeństwa żywnościowego. Przyczyną był ogromny rozwój techniczny i naukowy. Uprawy stawały się bardziej wydajne, a parowe statki umożliwiały masowy przywóz płodów rolnych z kolonii i eksportujących je krajów. Dystrybucję wewnętrzną ułatwiała znakomicie kolej. Chociaż u progu wieku XX we wspomnianej części świata zdobycie środków na wyżywienie stanowiło dla większości populacji znaczące wyzwanie, głód w skali masowej wydawał się być przeszłością.

Sytuację zmieniła jednak I wojna światowa. Zastosowanie przez kraje Ententy skutecznej blokady morskiej państw centralnych spowodowało ogromne ograniczenie ich dostępu do importowanej żywności oraz nawozów. W połączeniu z ogromnymi potrzebami zmobilizowanych wielomilionowych armii skutkowało to powszechnym niedożywieniem. Stan ten spowodował w samych Niemczech śmierć, według różnych oszacowań, od 300 do ponad 700 tysięcy cywilów i walnie przyczynił się do ostatecznej przegranej państw centralnych oraz kryzysów politycznych prowadzących do obalenia istniejących porządków politycznych. Miał jednak jeszcze dalej idące konsekwencje. Doświadczenie zaistniałego niedostatku żywności i lęku przed jego powtórzeniem było „empirycznym” jądrem, wokół którego ukształtowała się ideologia narodowego socjalizmu. Timothy Snyder w „Czarnej ziemi” opisuje to następująco: „Uważał [Hitler], że typową dla Żydów techniką jest morzenie ofiar głodem, a brytyjską blokadę morską Niemiec podczas I wojny światowej (oraz zaraz po niej) uznawał za przykład zastosowania tej metody. Był to objaw długotrwałego stanu i dowód na to, że dalsze cierpienia są nieuniknione. Dopóki to Żydzi głodzili Niemców, nie zaś oni sami uciskali innych według swego uznania, świat nie mógł odzyskać równowagi”. Obroną przed przyszłym głodem miała być walka o zabezpieczającą wyżywienie „przestrzeń życiową” i eliminacja rasy, której przypisywano status biopolitycznego demona.

Aktualne ujęcie bezpieczeństwa żywnościowego

W czasie, kiedy Hitler formułował swój apokaliptyczny światopogląd, kładzione były, również w Niemczech, podstawy „zielonej rewolucji”, umożliwiającej radykalne zwiększenie produkcji rolnej z istniejących areałów. Były nimi: hybrydyzacja zbóż, wprowadzenie do powszechnego użytku nawozów sztucznych oraz pestycydów, upowszechnienie nawadniania i mechanizacja rolnictwa. W okresie powojennym pozwoliły one Europie i Stanom Zjednoczonym na uzyskanie nadprodukcji żywności, znajdowały też drogę do krajów Trzeciego Świata, nie eliminując tam jednak głodu z powodów politycznych oraz strukturalnych (najbardziej znane pozostają klęski tego rodzaju w Etiopii i Sudanie). Jak zauważył indyjski ekonomista Amartya Sen, na świecie występuje tzw. paradoks głodu: produkcja żywności rośnie szybciej niż populacja świata, jednak zarazem wzrasta liczba głodujących. Przyczyną tego stanu rzeczy pozostają czynniki ekonomiczne – najuboższe populacje mają zbyt niskie dochody.

Pierwsza historycznie powszechnie przyjmowana definicja bezpieczeństwa żywnościowego została sformułowana podczas Światowego Szczytu Żywnościowego w Rzymie w 1974 r. Była ona z biegiem czasu uaktualniana, aby obecnie obowiązującą postać przyjąć w czasie ŚSŻ w 2009 roku. FAO określa bezpieczeństwo żywnościowe jako sytuację „w której wszyscy ludzie, przez cały czas, mają ciągły dostęp fizyczny, społeczny i ekonomiczny do wystarczającej, bezpiecznej i właściwej pod względem odżywczym żywności, zaspokajającej ich potrzeby żywieniowe i preferencje żywieniowe, zapewniającej aktywne i zdrowe życie”. Według opublikowanego przez Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej – Państwowy Instytut Badawczy opracowania „Analiza bezpieczeństwa żywnościowego Polski” opublikowanego w serii „Z badań nad rolnictwem społecznie zrównoważonym” definicję tę można rozbić na cztery elementy:

1. Fizyczna dostępność żywności (availability) – to wystarczająca ilość żywności wyprodukowana w kraju, pochodząca z importu lub oferowana w ramach pomocy żywnościowej (w tym ujęciu nie ma znaczenia, skąd pochodzi żywność).
2. Ekonomiczna dostępność żywności (access) – to sposoby pozyskiwania żywności. Żeby pozyskać właściwą pod względem odżywczym żywność, należy posiadać odpowiednie zasoby, zwłaszcza finansowe.
3. Jakość zdrowotna żywności (utilization) – zapewnienie bezpieczeństwa żywności. Zgodnie z definicją, żywność ma zapewnić prowadzenie aktywnego i zdrowego życia, a zatem musi dostarczać odpowiednią ilość energii, zawierać niezbędne składniki odżywcze (białko, węglowodany, tłuszcze) oraz mikro- i makroelementy. Ponadto żywność musi być właściwie przechowywana i przygotowywana. Oznacza to, że nie ma bezpieczeństwa żywnościowego bez właściwego sposobu odżywiania.
4. Stabilność (stability) – populacja, gospodarstwo domowe lub jednostka muszą mieć zapewniony przez cały czas dostęp do żywności, i nie powinni go utracić z powodu gwałtownych zdarzeń losowych.

Uwarunkowania polskie w przededniu pandemii

Polska funkcjonuje w warunkach gospodarki globalnej, w szczególności jako aktywny uczestnik wymiany gospodarczej w Unii Europejskiej. Perspektywa zakłócających handel sytuacji kryzysowych, którymi mogą być wojny, kryzysy międzynarodowe nieprzekraczające progu wojny, ale także epidemie chorób ludzkich i zwierzęcych, każe zastanowić się nad problemem samowystarczalności żywnościowej kraju, zapewniającej jego populacji fizyczną dostępność pożywienia. Przyjmuje się, że sytuacja samowystarczalności występuje, gdy społeczeństwo ma zapewnione podstawowe produkty żywnościowe z produkcji krajowej, natomiast braki i surowce są nabywane za granicą w ramach bilansujących się eksportu oraz importu. Jako miara samowystarczalności w aktualnych warunkach gospodarczych przyjmowane jest saldo handlu zagranicznego artykułami rolno-spożywczymi. Polska od wielu lat utrzymuje dodatnią wartość tego salda. W 2019 r. wyniosła ona 11,2 miliarda euro wobec 9,7 miliarda w 2018 r. i zaledwie 2,5 miliarda w 2010 r. Obroty, a więc i produkcja fizyczna, stale rosną. Drugim, bardziej namacalnym wskaźnikiem samowystarczalności jest stosunek krajowej produkcji do krajowego spożycia. Pod tym względem sytuacja Polski wygląda dobrze. W odniesieniu do zbóż podstawowych, ziemniaków, owoców, warzyw, cukru, mleka, jaj i mięsa drobiowego oraz wieprzowego notowane są regularnie, mimo okresowych fluktuacji, nadwyżki produkcji nad całkowitym spożyciem, wynoszące kilka–kilkadziesiąt procent. W przypadku wołowiny wielkość produkcji w minionej dekadzie regularnie przewyższała ponad trzykrotnie spożycie. Deficyty występują tylko w przypadku roślin strączkowych oraz tłuszczów i olejów roślinnych.

Zatem sytuację Polski w pierwszym aspekcie bezpieczeństwa żywnościowego, dotyczącym fizycznej dostępności żywności, można by uznać za dobrą, gdyby nie niepewna kwestia zapasów, które pozostają kluczowe w sytuacji nagłej. Mirosława Kozłowska-Burdziak w opublikowanej w 2019 r. pracy „Warunki bezpieczeństwa żywnościowego Polski (ze szczególnym uwzględnieniem województwa podlaskiego)” podsumowała to następująco: „Informacje o stanie rezerw strategicznych nie są wprawdzie jawne, jednak z tych, które docierają do społeczeństwa wynika, że w przypadku ogólnokrajowego kataklizmu zapasy żywności w Polsce wystarczą zaledwie na kilka dni. Dodatkowo Najwyższa Izba Kontroli alarmuje, że nie są realizowane postanowienia ustawy o rezerwach strategicznych. Jeśli chodzi o produkty żywnościowe (obejmujące 24 pozycje) »w roku 2014 na sześć pozycji planowanych utworzono jedną w 75% wielkości planowanej, pozostałe pozycje asortymentowe nie zostały utworzone; utworzono natomiast nieplanowaną rezerwę półtusz wieprzowych«”.

Ekonomiczna dostępność żywności jest warunkowana możliwością nabywania przez gospodarstwa domowe żywności odpowiedniej jakości w wystarczającej ilości. Szczególnie ważnymi wskaźnikami są dochód rozporządzalny, zróżnicowanie dochodów gospodarstw domowych określane współczynnikiem Giniego, udział wydatków na żywność w wydatkach gospodarstwa domowego ogółem oraz wielkość sfery ubóstwa, szczególnie ubóstwa skrajnego. W tych aspektach na tle światowym sytuacja Polski pozostaje niezła, a w ostatnich latach uległa poprawie wskutek masowych transferów socjalnych. Według danych GUS przeciętny dochód rozporządzalny na jedną osobę w 2019 r. wyniósł 1819 zł – dla porównania w 2015 r. wynosił on 1386 zł, w 2010 r. – 1193 zł. Współczynnik Giniego wyniósł według GUS w 2018 r. 29,9 (w 2015 – 32,2, w 2010 – 34,2). Udział wydatków na żywność również regularnie spada. Ograniczeniu ulegają sfera ubóstwa (13% gospodarstw domowych w 2019, 15,5% w 2015, 17,4% w 2010) i ubóstwa skrajnego (odpowiednio 4,2%, 6,5% i 5,8%). Negatywnym zjawiskiem jest w tym aspekcie jednak stała inflacja, której uśredniony wskaźnik przekracza wzrost cen żywności. Ceny żywności rosną też szybciej niż ubruttowione wynagrodzenie realne.

Jakość zdrowotną żywności można rozumieć na dwóch poziomach. Pierwszym jest bezpośrednie bezpieczeństwo spożywania, określane przez tzw. incydenty żywnościowe. Brytyjska Food Standard Agency definiuje je następująco: „każde zdarzenie, które na podstawie dostępnych informacji powoduje obawy co do rzeczywistych lub podejrzewanych zagrożeń związanych z bezpieczeństwem i jakością żywności i/lub pasz”. Chodzi tu o obecność toksyn oraz patogenów powodujących bezpośrednio choroby organizmu, takich jak bakterie czy priony wywołujące słynną niegdyś chorobę Creutzfeldta-Jakoba, określaną jako „choroba wściekłych krów”. Dane dotyczące liczby zakwestionowanych przez Państwową Inspekcję Sanitarną próbek żywności w XXI wieku wskazują na systematyczną poprawę jakości pożywienia dostępnego w Polsce, w tym tego produkcji krajowej. O ile w 2001 r. wątpliwości inspektorów budziło niemal 10% próbek, w tym prawie 12% krajowych, o tyle w 2017 r. odsetek ten spadł do ok. 4% ogółem oraz dla produktów krajowych, których jakość była bardzo bliska parametrowi dla żywności pochodzącej z krajów UE. Niewątpliwie dobroczynny wpływ na tę poprawę ma szerokie wdrażanie w produkcji norm europejskich. Dzięki poprawie higieny w Polsce nie odnotowuje się też znaczącej liczby patogennych chorób pokarmowych w rodzaju częstej niegdyś salmonellozy. Drugi poziom dotyczy jakości rozumianej jako czynnik wpływający na zdrowie w sposób długotrwały. Pod tym względem można zaobserwować tendencje pozytywne, takie jak rosnąca popularność żywności ekologicznej i wzrost świadomości konsumenckiej każący deklarować np. niestosowanie wzmacniaczy smaku czy konserwantów. Są jednak także trendy negatywne. Szeroko spożywana jest „śmieciowa” żywność o bardzo złych parametrach. Problem ten dotyczy szczególnie uboższych grup społeczeństwa – tu ceną za dostępność staje się niska jakość najtańszych produktów.

Ostatni aspekt, czyli stabilność, można również rozumieć dwojako. Pierwszą płaszczyzną jest skala ogólnokrajowa, czyli nagromadzenie stosownej ilości zasobów umożliwiających zaspokojenie braków w skali makro w razie wystąpienia gwałtownej sytuacji kryzysowej. Za realizację polityki państwa w tym aspekcie odpowiada Agencja Rezerw Materiałowych. Zgodnie z przytoczoną powyżej informacją, sytuacja Polski w tym aspekcie może budzić powody do niepokoju, chociaż dokładne dane są niejawne. Drugą płaszczyzną jest utrzymanie nieprzerwanej dostępności na poziomie indywidualnym w przypadku nagłej utraty źródeł dochodu. Tu polityka państwa może opierać się na wypłacaniu zasiłków, zapomóg, a w szczególnych i koniecznych przypadkach na bezpośrednim wydawaniu żywności.

Co pokazała pandemia

Jak wspomniano powyżej, mimo elementów paniki w marcu 2020 r. realne braki żywności nie wystąpiły. Towary w sklepach były na bieżąco uzupełniane, nawet jeżeli oferta w poszczególnych asortymentach ulegała zubożeniu. Uspokajające zapowiedzi w tym przypadku sprawdziły się. Mimo radykalnych ograniczeń przemieszczania się między granicami, funkcjonowały transport i wymiana handlowa. Pandemia nie zakłóciła też dotychczas w istotny sposób krajowej produkcji rolnej jako takiej. Można zatem uznać, że pierwszy aspekt bezpieczeństwa żywnościowego nie był zagrożony, podobnie jak trzeci – nie istnieją realne przesłanki świadczące o tym, że wirus mógł być w jakikolwiek istotny sposób przenoszony przez produkty spożywcze.

Bardziej skomplikowane są kwestie dostępności ekonomicznej i stabilności. Mimo wiosennego lockdownu i jego prognozowanego wpływu na PKB, znaczący wpływ na rynek pracy póki co nie wystąpił. Co prawda rejestrowana stopa bezrobocia zwiększyła się w kwietniu z porównaniu z marcem do 5,8% wobec 5,4%, ale po dalszym wzroście od czerwca do września utrzymywała się na poziomie 6,1%. Przeciętne wynagrodzenie we wrześniu spadło nieco w porównaniu z sierpniem, jednak nie była to różnica istotna z punktu widzenia bezpieczeństwa żywnościowego. Bardziej niepokojące są jednak skutki długofalowe, które prawdopodobnie zostaną spotęgowane przez drugą, jesienno-zimową falę pandemii. Pojawiające się szacunki, że utrata pracy może dotknąć nawet kilka milionów osób, pozostają mrocznymi prognozami, należy jednak mieć ich świadomość, a decydenci powinni podejmować stosowne środki zaradcze. To samo dotyczy przypuszczalnych spadków płac i dochodów. Tu należy zadać pytanie o właściwość sposobu dystrybucji środków z programów rządowych określanych „tarczami antykryzysowymi”. Na przełomie października i listopada 2020 r., gdy pisany jest niniejszy tekst, te zagrożenia pozostają groźną potencjalnością. Według przygotowanego po pierwszej fali pandemii na rzecz Open Eyes Economy Summit raportu „Społeczne uzupełnienie tarczy antykryzysowej” problemy dotyczące społecznych aspektów bezpieczeństwa żywnościowego mogą być poważne: „Prognozy Międzynarodowego Funduszu Walutowego dla Polski na rok 2020 są następujące: spadek PKB –4,6% i wzrost bezrobocia do 9,9% (z 3,3% w 2019 r., czyli o 200%), a na 2021 r.: wzrost PKB +4,2% i bezrobocie 8,0%. Utrzymujące się wysokie bezrobocie będzie powodowało wzrost ubóstwa. Można założyć, że wzrost bezrobocia o 200% pociąga za sobą wzrost ubóstwa o 50%. Dla ubóstwa relatywnego przyjęto, że będzie to wzrost o 20% – ze względu na to, że granica tego rodzaju ubóstwa wyznaczana jest jako połowa średnich dochodów lub wydatków, które zmniejszą się wraz z kryzysem. W przypadku ubóstwa skrajnego będzie to oznaczało w 2020 r. wzrost do około 10% (z 5,4% w 2018 r.), relatywnego – wzrost do 18%, a oficjalnego – do 17%”.

Wyzwania na przyszłość

Jak wspomniałem, sytuacja Polski w podstawowym aspekcie bezpieczeństwa żywnościowego związanym z jej fizyczną dostępnością wygląda dobrze: kraj w większości kategorii wytwarza więcej niż spożywa. Nie znaczy to jednak, że taki stan jest dany na wieki.

Co prawda populacja wykazuje długookresową tendencję spadkową, jednak na produkcję mogą i prawdopodobnie będą negatywnie wpływać zjawiska wynikające ze zmian klimatycznych. Pierwsza połowa mijającego roku przyniosła dotkliwą suszę. Zjawisko to poza procesami globalnymi potęgują wieloletnie zaniedbania w gospodarce wodnej kraju, sprawiające, że nawet większe opady, jakie nastąpiły szczęśliwie po suszy, w dużej mierze są tracone bezproduktywnie. Zatem inwestycje nakierowane na poprawę tego stanu rzeczy muszą mieć priorytet i być realizowane konsekwentnie. Przewidywane niszczycielskie skutki globalnego ocieplenia mogą wszak sprawić, że żywność, której zabraknie z produkcji krajowej, trudno będzie uzupełnić – inni będą mieli ten sam problem, w regionach gorętszych prawdopodobnie w znacznie większej skali.

Wydaje się również, że należy rozważać długoterminowe przekierowywanie produkcji rolnej z gałęzi stanowiących znaczące obciążenia dla środowiska, przede wszystkim wielkoprzemysłowej hodowli zwierząt mięsnych, na te bardziej przyjazne z ekologicznego punktu widzenia. Może to stanowić zresztą wyjście naprzeciw przewidywanym zmianom przyzwyczajeń konsumenckich powodujących ograniczenie spożycia mięsa.

W skali kraju istotne wydaje się również poważne podejście do problemu gromadzenia rezerw na przysłowiową „czarną godzinę”. W specyficznej sytuacji strategicznej Polski nie należy zaniedbywać także planowania zabezpieczenia w żywność na wypadek wojny, w tym szczególnie trudnej dla państwa broniącego się wojny hybrydowej, nawet sprzężonej z niekorzystnymi zmianami politycznymi w krajach aktualnie przyjaznych – przedmiotem analiz powinien być przykład daleko posuniętej izolacji w krytycznym czasie wojny roku 1920.

Równolegle konieczne jest kształtowanie właściwych polityk społecznych dbających o bezpieczeństwo żywnościowe w aspektach dostępności ekonomicznej oraz stabilności zaopatrzenia – i w reakcji na skutki aktualnej pandemii, i jako obrona przed przyszłymi problemami. Pozostają one w synergii z polityką gospodarczą nakierowaną na ochronę i tworzenie miejsc pracy. Wszystko to leży w gestii władz państw, których rola w wyniku pandemii wzrośnie.