Unia Europejska starała się – na próżno – ukształtować globalną gospodarkę na swój obraz i podobieństwo. Obecnie zwraca się w stronę polityki przemysłowej, mając na celu asertywną ochronę swego modelu ekonomicznego przed decyzjami politycznymi innych graczy. Nowa unijna polityka w tym zakresie może przyspieszyć zieloną i cyfrową transformację, czyniąc ją bardziej demokratyczną i sprawiedliwą. Aby jednak osiągnąć te cele potrzebne będzie europejskie (a nie krajowe) finansowanie, skupienie się na zwiększeniu poziomów inwestycji – a nie na zyskach już istniejących firm – a także przejrzyste, warunkowe i inkluzywne podejście do tematu.

Zespół Międzynarodowego Funduszu Walutowego określił ten trend „powrotem polityki, której imienia nie wolno wymawiać”. Przez ostatnie cztery dekady polityka przemysłowa – parasolowe określenie, pod którym kryją się narzędzia, za pomocą których rządy starają się stymulować priorytetowe ich zdaniem kierunki działalności gospodarczej na swoim terytorium – cieszyła się wśród zachodnich komentatorów i decydentów kiepską opinią. Kojarzona była z marnowaniem pieniędzy podatników przez polityków czy to poprzez daremne próby ratowania nieefektywnych firm w schyłkowych branżach, czy to z powodu stawiania na niewłaściwe konie w wyścigu w nowych sektorach. Po kryzysie gospodarczym lat 70. XX wieku i neoliberalnej rewolucji w myśleniu o gospodarce politykom doradzono zatem rozgoszczenie się na tylnym siedzeniu i pozwolenie siłom rynkowym na spontaniczne odkrycie przewag konkurencyjnych ich krajów w procesie kreatywnej destrukcji. Niemal wszyscy – niezależnie od umiejscowienia na politycznym spektrum – zdecydowali się posłuchać tej rady.

Nigdzie indziej porada ta nie została zrealizowana z większym przekonaniem niż w ramach Unii Europejskiej. Unijna logika, oparta na ideologicznych założeniach neoliberalizmu oraz przekonaniu o fiasku polityk wdrażanych w latach 70., stoi w kontrze do polityki przemysłowej. Wspólny rynek – fundament integracji europejskiej – uznaje się za niekompatybilny z narodowymi politykami przemysłowymi, jako że tworzyć one mają nierówne pole gry dla firm z różnych państw członkowskich. Aby zapewnić w jego obrębie wolną i uczciwą konkurencję Komisja Europejska postawiona została (właściwie od samego początku integracji) w roli odpowiedzialnej za politykę konkurencyjności. Po kryzysie lat 70. z werwą korzystała z tych kompetencji, przyjmując ostry kurs wobec pomocy publicznej na poziomie krajowym. Wprowadzenie unijnych funduszy finansujących przemysł – w obliczu niewielkiego rozmiaru budżetu UE – nie było dostateczną rekompensatą.

Dziś tymczasem polityka przemysłowa dokonuje nieoczekiwanego powrotu w Unii Europejskiej. W trakcie jednego ze swoich wystąpień szefowa KE, Ursula von der Leyen, zaapelowała o „wspólną europejską politykę przemysłową ze wspólnym, europejskim finansowaniem”. W lutym roku 2023 ogłosiła Plan przemysłowy Zielonego Ładu, zakładający poluzowanie reguł pomocy publicznej dla zielonego przemysłu.

Do rehabilitacji polityki przemysłowej na poziomie unijnym przyczyniają się trzy trendy: intensyfikacja jej wykorzystywania przez inne państwa, zwiększenie poziomu ambicji klimatycznych UE (wymagających znaczącej skali dodatkowych inwestycji – w przeciwnym wypadku europejskie firmy mogą stawać się niekonkurencyjne) oraz rosnące napięcia geopolityczne i związana z nimi zmiana myślenia o związkach między bezpieczeństwem a współzależnościami gospodarczymi. Niedawne wydarzenia, włącznie z kryzysem energetycznym towarzyszącym rosyjskiej agresji na Ukrainę, podkreśliły pilny charakter odpowiedzi na te wyzwania.

Eksportowa porażka unijnego modelu

Przez jakiś czas Unia Europejska wierzyła, że światowa gospodarka będzie coraz bardziej przypominać jej wspólny rynek – wolną i sprawiedliwą przestrzeń, niezakłóconą przez pomoc publiczną czy inne formy zachowań zaburzających konkurencję. Zawierane w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO) porozumienia pozwalają poszczególnym państwom na odpowiadanie na wyzwania związane z dumpingiem i importem produktów subsydiowanych przez inne kraje. Kiedy kraje takie jak Chiny czy Rosja dołączyły do WTO (odpowiednio w roku 2001 i 2011) Unia Europejska żywiła nadzieję, że ich członkostwo rychło przemieni je w liberalne gospodarki rynkowe. Tak się jednak nie stało. Zbiór reguł, wpisanych w ramy WTO w okresie „końca historii” wczesnych lat 90. XX wieku, uważany jest dziś za niewystarczający do opanowania zakłócającego rynek zachowania państw takich jak Chiny czy Rosja. Ich reforma – w obliczu różnorodności państw uczestniczących w organizacji oraz wymogu podejmowania ich poprzez konsensus – okazała się niemożliwa.

Od momentu porażki procesu ratyfikacji Protokołu z Kioto przez Stany Zjednoczone w roku 1997 Unia Europejska postawiła sobie za cel bycie globalną liderką walki ze zmianami klimatu. Filarem jej polityki klimatycznej był wprowadzony w roku 2005 system handlu emisjami (ETS). W roku 2020 Unia zdecydowała się na zwiększenie swoich ambicji poprzez Europejski Zielony Ład, który rok później przełożony został na zestaw propozycji prawnych, zebranych pod hasłem „Fit for 55”. Za pomocą tego pakietu UE pragnie stać się pierwszą dużą neutralną klimatycznie gospodarką do połowy wieku. Postawiła sobie cel pośredni w postaci ograniczenia emisji gazów cieplarnianych netto o co najmniej 55% do roku 2030.

Wzmocnienie unijnych ambicji doprowadziło do istotnego wzrostu ceny uprawnień do emisji w ramach systemu ETS – od mniej niż 10 euro za tonę dwutlenku węgla do początku roku 2018 aż do około 85 euro w grudniu roku 2022. Fakt ten zwiększył poziom niepokoju, związany z ryzykiem „wycieku emisji” – sytuacji, w której energochłonne firmy zdecydowałyby się na przeniesienie swej produkcji z UE do państw trzecich, w których nie byłyby zobligowane do płacenia za uprawnienia do emisji czy podatku węglowego. Efektem byłoby podważenie wysiłku na rzecz redukcji globalnych poziomów emisji gazów cieplarnianych, a także deindustrializacja Unii Europejskiej.

Niegdyś dominujący w Unii sposób myślenia zachwiał się również z powodu serii wydarzeń gospodarczych i geopolitycznych, takich jak pandemia COVID-19, chińsko-amerykańska wojna handlowa oraz rosyjska inwazja na Ukrainę. Koronawirus i jego skutki ekonomiczne wzmocniły pytania o ryzyka dla bezpieczeństwa, wynikłe z nadmiernej zależności od ograniczonego grona dostawców sprzętu kluczowego dla zdrowia publicznego. Wojna handlowa między Waszyngtonem a Pekinem kazała zastanowić się nad uzależnieniem Europy od surowców krytycznych z Chin czy półprzewodników z Tajwanu – i to w sytuacji narastających napięć między wyspą a Chinami kontynentalnymi. Ponowne przemyślenie relacji między gospodarką a bezpieczeństwem przybrało na wadze wraz z rosyjską inwazją na Ukrainę oraz potraktowaniem zależności Europy od gazu ziemnego w charakterze broni, której użycie przyczyniło się do wzrostu cen energii. Ten bardziej geopolityczny sposób myślenia wskazuje, że istotne znaczenie ma to, co produkujesz i skąd sprowadzasz surowce. Politycy dużo mniej chętnie chcą zostawić decyzje w tych kwestiach wyłącznie w rękach rynku.

Ochrona wzorca

Każde z tych wydarzeń z osobna doprowadziłoby do poważnego zakwestionowania istniejących w obrębie Unii paradygmatów i polityk ekonomicznych. Ich skumulowany wpływ można określić mianem sporego trzęsienia ziemi. Europejskie (energochłonne) firmy przemysłowe mierzyć się muszą z nierównym polem gry pod kątem subsydiów, ambicji polityk klimatycznych czy cen energii. Subsydia w państwach trzecich – szczególnie tych, które uznawane są za systemowych rywali – nie są już jedynie niedogodnością dla handlu, ale również wyzwaniem dla klimatu i bezpieczeństwa. Nie ziściła się unijna nadzieja, że rosnące więzi handlowe oraz rozwiązywanie problemów poprzez kolejne szczyty (istotne elementy procesu integracyjnego samej Unii Europejskiej) zmienią inne kraje w liberalne gospodarki rynkowe, ambitnych opiekunów planety oraz odpowiedzialnych graczy na arenie międzynarodowej. W samej Unii słyszymy komentarze, że tak zarysowany dotychczasowy sposób myślenia dotknięty był grzechem naiwności.

UE – ponosząc porażkę w kształtowaniu świata na swój obraz i podobieństwo – zdecydowała się niedawno na wzmocnienie szeregu narzędzi polityki handlowej, mających na celu ochronę przez posunięciami państw trzecich. Regulacje dotyczące zagranicznych subsydiów czy zamówień międzynarodowych powinny ochronić unijny rynek przed wspieranymi finansowo ofertami publicznymi czy inwestycjami, a także poprawić dostęp europejskich firm do rynku zamówień w innych krajach. CBAM – mechanizm dostosowania cen na granicach Unii, wyrównujący koszt emisji między produktami importowanymi a wytworzonymi wewnątrz UE – powinien pomóc ochronić spójność unijnej polityki klimatycznej, a także konkurencyjność europejskiego przemysłu. Ramy określone przez mechanizm analizowania inwestycji zagranicznych czy narzędzia przeciwdziałające wymuszeniom ekonomicznym ze strony państw trzecich, muszą chronić bezpieczeństwo oraz autonomię strategiczną UE przed nieakceptowalną ingerencją z zewnątrz.

Zmiany w modelu europejskim

W siłę wewnątrz Unii rosną głosy zauważające, że dla ochrony jej posunięć przed działaniami (lub ich brakiem) państw trzecich w zakresie polityk przemysłowych, zrównoważonego rozwoju czy geopolityki nie wystarczy jedynie wzmacnianie defensywnego aspektu narzędzi handlowych. Uważają one, że EU sama powinna dążyć do stworzenia silniejszej polityki przemysłowej, służącej przyspieszeniu zielonej i cyfrowej transformacji oraz wzmacnianiu swej autonomii strategicznej. Choć nowe, wprowadzone jednostronnie mechanizmy ochronne pomagają bronić spójność unijnych polityk oraz wyrównywać pole gry, charakteryzują się również szeregiem słabości.

Podczas gdy udaje się im – pomimo zróżnicowania w politykach realizowanych przez UE i państwa trzecie – przywracać równą konkurencję na unijnym rynku, to nie gwarantują one analogicznej równości na rynkach eksportowych poza jego granicami. Ich rola z roku na rok rośnie, jako że ich wzrost gospodarczy jest większy niż ten wewnątrz Unii Europejskiej. Wspomniane jednostronne mechanizmy są dodatkowo trudne do wdrożenia, wymagając od władz unijnych instytucji zbierania i weryfikacji olbrzymich ilości danych od producentów z państw trzecich, związanych chociażby z poziomami emisji dwutlenku węgla, poniesionymi przez nich kosztami emisji, geolokalizowaniem pozyskanego drewna czy soi, dbaniem o stan zagranicznych lasów czy poziomem i charakterem otrzymywanych subsydiów. Warunkowe przyznawanie wsparcia finansowego jest – w porównaniu do opisanego mechanizmu – czymś znacznie prostszym w zarządzaniu. Mechanizmy ochrony handlu są też ze swej natury reaktywne – próbują przywrócić równowagę w konkurowaniu w odpowiedzi na działanie podjęte przez państwo trzecie. Może być tak, że zostaną one wdrożone już wówczas, kiedy szkoda została wyrządzona.

W efekcie Unia Europejska zaczęła odkurzać swą politykę przemysłową. Komisja Europejska aktywnie promuje obecnie mechanizm IPCEI – istotnych projektów o paneuropejskim znaczeniu. Europejskie reguły konkurencji pozwalają państwom członkowskim – pod pewnymi warunkami – na subsydiowanie unijnych firm (i innych podmiotów) w celu podjęcia wspólnych, wielkoskalowych projektów o szczególnych korzyściach dla całej Unii, które w wypadku braku finansowania nie zostałyby zrealizowane. Te „Important Projects of Common European Interest” ruszyły już w dziedzinach takich jak mikroelektronika, baterie, wodór czy chmury obliczeniowe, pozwalając na połączenie wartych miliardy euro prywatnych i publicznych strumieni finansowych w celu wypromowania europejskiego przywództwa.

Jeszcze bardziej śmiałą inicjatywą z dziedziny polityki przemysłowej jest Europejski Akt o Chipach, zaproponowany przez KE w lutym 2022 roku. Stanowił on bezpośrednią odpowiedź na globalny niedobór półprzewodników, który narodził się na progu pandemii koronawirusa. Zależność Unii Europejskiej od niewielkiej liczby producentów z Azji Wschodniej została uznana za geopolityczne miękkie podbrzusze – szczególnie w kontekście rosnących napięć wokół Tajwanu. Akt ten ma na celu m.in. zmobilizować przeszło 43 miliardy euro środków publicznych i prywatnych w celu wzmocnienia unijnych zdolności wytwórczych na różnych etapach półprzewodnikowych łańcuchów dostaw – włączając w to ich projektowanie oraz wytwarzanie.

Wpływ amerykańskiego prawodawstwa

Wezwania do bardziej asertywnej unijnej polityki przemysłowej przybrały na sile, gdy Stany Zjednoczone zdecydowały się na przyjęcie w sierpniu 2022 roku Inflation Reduction Act (IRA). Ustawa ta służyć ma osiągnięciu szeregu celów – jej głównym elementem jest plan inwestycji energetyczno-klimatycznych na poziomie 369 miliardów dolarów. Podczas gdy Unia z początku przyjęła ów plan z zadowoleniem jako najbardziej ambitną amerykańską inicjatywę klimatyczną w historii, z czasem zaczęła wyrażać wątpliwości co do tego, iż otrzymanie sporej części subsydiów za zielone technologie wymaga spełnienia wymogów odpowiedniego poziomu udziału lokalnych komponentów. IRA gwarantuje na przykład tysiące dolarów dla konsumentów w USA, którzy zdecydują się na kupno samochodu elektrycznego – tyle że warunkiem ma być to, że samochód i jego bateria są wyprodukowane w przeważającej części w USA lub w krajach, z którymi mają one porozumienie handlowe. Na chwilę obecną wykluczałoby to pojazdy elektryczne wytworzone w UE, stawiając wyprodukowane w Unii auta na gorszej pozycji na amerykańskim rynku.

IRA – w połączeniu ze znacznie wyższymi w porównaniu do USA cenami energii w Europie – może skończyć się skuszeniem firm do relokacji lub realizacji nowych inwestycji w Stanach Zjednoczonych, a nie w Unii Europejskiej. Unia zwróciła się zatem do Stanów z prośbą o przemyślenie zapisów dotyczących wymaganego udziału rodzimych komponentów, albo chociaż o rozszerzenie zapisów tak, by uwzględniały również te pochodzące z UE. Zasugerowała również możliwość wejścia w spór handlowy albo wdrożenia działań odwetowych na wypadek, gdyby jej sugestie nie zostały uwzględnione. Odpowiedź ta grzeszy jednak naiwnością, nieszczególnie zauważając kontekst stojącej za ustawą ekonomii politycznej. Bez dostatecznych gwarancji co do tego, że bardziej ambitna polityka klimatyczna przyczyni się do rozwoju miejsc pracy właśnie w USA, IRA nie przeszłaby przez Kongres.

Jako że znaczące zmiany w wymogach dotyczących udziału krajowych komponentów wydają się coraz mniej prawdopodobne, część europejskich decydentów zaczęła nawoływać do tego, by UE stworzyła swój odpowiednik amerykańskiej ustawy. Francuski prezydent Emmanuel Macron szybko zaproponował skopiowanie IRA poprzez realizację hasła „kupuj europejskie”. Francuski komisarz Thierry Breton nazwał wprowadzone przez USA prawo (któremu towarzyszyła legislacja, dotycząca promowania zakupu amerykańskich towarów, rozwijania rynku półprzewodników czy przemysłu obronnego) „przykładem determinacji i śmiałości”, nawołując przy tym do bardziej asertywnej unijnej polityki przemysłowej. W połowie września minionego roku szefowa Komisji Europejskiej, Ursula von der Leyen, w przemówieniu o stanie Unii Europejskiej wydawała się wspierać ten kierunek, odwołując się do nowej koncepcji Europejskiego Funduszu na rzecz Suwerenności. Choć w Europie daje się zauważyć konsensus co do tego, że polityka przemysłowa jest niezbędna dla uniknięcia deinsutrializacji Unii, daje się słyszeć różne opinie co do tego, jak dokładnie powinna ona wyglądać.

Ścieżka narodowa – czy europejska?

Niektórzy nawołują do dalszych zmian w unijnych regułach dotyczących pomocy publicznej – tak, by państwa członkowskie mogły łatwiej subsydiować sektory stawiające na zieloną i cyfrową transformację. W odpowiedzi na pandemię oraz rosyjską inwazję na Ukrainę Komisja przyjęła szeroko zakrojone, tymczasowe wyjątki w kontrolowaniu pomocy publicznej. Niektórzy w KE – włącznie z zajmującą się tematyką konkurencji Margrethe Vestager – nawołują do jeszcze szerszych, długofalowych „tymczasowych ram czasów kryzysu i transformacji”, które uprościłyby pomoc publiczną dla technologii energetyki odnawialnej oraz inwestycji w moce produkcyjne, wobec których istnieje ryzyko ich przeniesienia poza Europę.

Ryzykiem obrania takiego kursu byłaby z kolei fragmentacja wspólnego rynku. Niektóre państwa członkowskie mają głębsze kieszenie, do których mogłyby sięgnąć w celu przekazania zielonych subsydiów firmom. Większe oraz dysponujące szerszym zakresem swobody fiskalnej kraje mogą udzielać pomoc publiczną łatwiej niż mniejsze i te, borykające się z wyższymi poziomami zadłużenia. Od czasu, gdy po rosyjskiej agresji na Ukrainę weszły w życiu wyjątki dla kontroli pomocy publicznej w UE aż 53% spośród 672 miliardów euro zaakceptowanej pomocy w ramach Unii zostało udzielonych przez Niemcy, a kolejne 24% – przez Francję.

Jeśli głównym narzędziem unijnej polityki przemysłowej stanie się rozluźnianie zasad pomocy publicznej, wówczas rosnąć będzie zagrożenie nierównego pola gry w ramach wspólnego rynku, które sprzyjać będzie państwom o większych zasobach i przestrzeni fiskalnej. Lepszym rozwiązaniem byłoby subsydiowanie zielonego przemysłu na szczeblu unijnym – tak, aby wszystkie państwa członkowskie mogły cieszyć się korzyściami z ich wypłacania. Europejski fundusz polityki przemysłowej może czerpać inspiracje z przełomowego unijnego funduszu odbudowy, będącego odpowiedzią na sytuację po pandemii koronawirusa. Może również wspierać działania na rzecz minimalizacji ryzyk związanych z bezrobociem, realizowane poprzez awaryjny instrument finansowy SURE. Jeśli rozluźnienie reguł pomocy publicznej zostanie przyjęte przed zgodą co do kształtu nowego unijnego finansowania polityki przemysłowej, wówczas istnieć będzie ryzyko, że większe państwa członkowskie stracą zainteresowanie tego typu wspólnym projektem.

Szanse i zagrożenia

Nowa europejska polityka przemysłowa może nieść za sobą szereg szans. Może przyczynić się do zwiększenia poziomów kontroli społecznej nad zieloną i cyfrową transformacją. Prowadząc w czytelny sposób do tworzenia nowych miejsc pracy w zielonych sektorach gospodarki łatwiej jej będzie wzbudzić pozytywne skojarzenia z tymi zmianami – milsze niż obecne dyskusje o rosnących cenach, malejącym popycie czy znikającym zatrudnieniu. Podejście skupiające się na metaforycznej „marchewce” może wygenerować większe poparcie społeczne na rzecz zielonej transformacji niż to, które opiera się bardziej na „kijach”. Instytucje publiczne mogą uzależnić uzyskanie pomocy publicznej od przestrzegania najwyższych standardów praw pracowniczych i socjalnych (jak w przypadku amerykańskiego IRA), promując w ten sposób sprawiedliwy charakter zmian.

Nie należy przy tym zapominać, że to nowe europejskie podejście do tematu niesie ze sobą również ryzyka, których należałoby uniknąć lub przynajmniej zminimalizować je. Nie jest nim jednak scenariusz, przed którym niektórzy przestrzegają – globalny wyścig na subsydia między głównymi potęgami gospodarczymi. Na świecie obserwujemy olbrzymią lukę inwestycyjną między obecnymi poziomami finansowania a tymi, które są niezbędne do realizacji celu neutralności klimatycznej do roku 2050. Wyścig na zielone subsydia byłby wręcz czymś mile widzianym – oczywiście pod warunkiem, że faktycznie skutkowałby redukcjami emisji gazów cieplarnianych. Oznacza to, że subsydia te powinny być nakierowane na dodatkowe, a nie już zaplanowane inwestycje. Współpraca międzynarodowa (jak w wypadku UE i USA) nad wdrażanymi politykami przemysłowymi może pomóc w tym, by wzajemnie się uzupełniały i nie przyczyniały do nieefektywnej, marnującej zasoby nadprodukcji. Uwzględnienie kwestii globalnej sprawiedliwości wymaga od Unii (i innych dużych graczy) zapewnienia, że wprowadzane subsydia nie będą szkodzić krajom rozwijającym się – lub też, jeśli takie szkody zajdą, to zostaną one zrekompensowane. Polityka przemysłowa ma zwiększać ilość zielonych i cyfrowych produktów i usług, a nie jedynie zyski już istniejących graczy rynkowych. Jej ukształtowanie na fundamencie dotychczas funkcjonującej struktury gospodarki nie przyniesie nam automatycznie pożądanych rezultatów.

Powrót polityki przemysłowej – warunki sukcesu

Europejska polityka przemysłowa wróciła do gry. Jej powrót stanowi odpowiedź na posunięcia innych graczy, wyzwanie klimatyczne oraz bardziej geopolityczne spojrzenie na integrację ekonomiczną. Wojna w Ukrainie, kryzys energetyczny czy przyjęcie Inflation Reduction Act w Stanach Zjednoczonych dodały temu trendowi wiatru w żagle. Choć polityka przemysłowa ma potencjał do demokratyzacji oraz przyspieszenia zielonej i cyfrowej transformacji, zapewniając przy tym jej sprawiedliwy charakter, to jednak korzyści z jej wdrażania nie są niczym gwarantowanym. Aby zapewnić udany powrót polityki przemysłowej powinna być ona finansowana na szczeblu unijnym, a nie krajowym, skupiać się na nowych (a nie już realizowanych) inwestycjach, a także zapewniać przejrzyste, warunkowe i inkluzywne przyznawanie środków – takie, które nie będzie jedynie wzmacniać pozycję już dziś dominujących na rynku firm.

Ferdi De Ville

Tłum. Bartłomiej Kozek

Materiał Instytutu Studiów Międzynarodowych i Europejskich Uniwersytetu w Gandawie opublikowany został na witrynie magazynu Green European Journal. Dziękujemy za zgodę na przedruk.

Zdjęcie w nagłówku tekstu: fot. Nico Franz from Pixabay.