Czy sankcje powstrzymają Rosję?

·

Czy sankcje powstrzymają Rosję?

·

W 2014 roku Rosja w związku z kryzysem politycznym na Ukrainie podjęła kroki, które dotychczas mieściły się poza zakresem wyobraźni politycznej odnoszącej się do Europy sensu stricto. W lutym zaanektowała zbrojnie Krym i zainicjowała oraz wsparła na różne sposoby ruchy „separatystyczne” na wschodzie Ukrainy, co doprowadziło do powołania tzw. Republik Ludowych, Donieckiej i Ługańskiej, nie licząc tworów efemerycznych. Stan kryzysu politycznego i pełzającej wojny hybrydowej trwa do dziś, zaostrzany przez wydarzenia takie jak zestrzelenie w lipcu 2014 r. przez prorosyjskich separatystów samolotu malezyjskich linii lotniczych, przewożącego głównie obywateli Holandii. W aspekcie militarnym władze w Kijowie zostały pozostawione samym sobie, otrzymując tylko relatywnie niewielkie wsparcie. Tak zwana wspólnota międzynarodowa podjęła jednak skierowane przeciwko Rosji działania polityczne oraz gospodarcze, przyjmujące postać sankcji.

Gospodarka rosyjska przed rokiem 2014

Jak wszystkie kraje powstałe na gruzach Związku Sowieckiego, Rosja doświadczyła w latach 90. XX wieku gigantycznej zapaści gospodarczej. Kumulowały się w niej skutki załamania wcześniejszego modelu ekonomicznego i negatywne zjawiska, sięgające co najmniej początków konsolidacji porewolucyjnej władzy. Należy wśród nich wymienić efekty kolektywizacji. Co prawda forsowna industrializacja zapoczątkowana za czasów Stalina, dopełniona transferem zdobyczy wojennych i technologii z Niemiec (oraz w mniejszym stopniu z opanowanej przez ZSRR części Europy), spowodowała skokowe w porównaniu z okresem przedrewolucyjnym uprzemysłowienie kraju, jednak impet nadany przez samo przejście od ekstensywnej, prymitywnej produkcji rolnej do przemysłu zaczął się wyczerpywać już u progu lat 60. XX wieku. Cała gospodarka była skrępowana przez założenia ideologiczne i obciążona w ogromnym stopniu przez kompleks pracujący na rzecz potężnej armii, którego świetność w bardzo małym stopniu przekładała się na innowacyjność sektorów komercyjnych. Te ostatnie pozostawały coraz bardziej zacofane wobec Zachodu i prozachodniej części Azji, co szczególnie uwidoczniło się w związku z elektroniczno-informatyczną rewolucją zapoczątkowaną w latach 70. Raz jeszcze okazało się, że wyłączające instytucje polityczne oraz gospodarcze nie są w stanie doprowadzić do długofalowego sukcesu gospodarczego.

Rosja, która przejęła większość postsowieckiej masy upadłościowej, była zatem strukturalnie obciążona od zarania samodzielnego już bytu państwowego. Między rokiem 1992 a 1998 PKB kraju per capita spadło według szacunków MFW o ponad 20% (inne szacunki mówią o nawet niemal 30%). Potem sytuacja ekonomiczna zaczęła się poprawiać, na co wpływ miało kilka czynników. Po pierwsze, wystąpiły naturalne długookresowe procesy adaptacyjne i siłą rzeczy ustał systemowy rabunek, przekładający się na powstawanie znikąd wielomiliardowych fortun oligarchów. Po drugie – epoka Putina przyniosła, dzięki konsolidacji władzy, pewne unormowanie sytuacji wewnętrznej, ograniczające rozbuchaną przestępczość i stwarzające korzystniejsze warunki prowadzenia działalności (wskaźnik morderstw spadł między 2002 a 2011 r. o ponad 60%). Po trzecie i najważniejsze, z końcem lat 90. rozpoczęła się bezprecedensowa hossa na rynku ropy naftowej. Cena nominalna tego surowca wzrosła w ciągu dekady ponad dwunastokrotnie, aby po załamaniu związanym z kryzysem lat 2008-09 ustabilizować się jeszcze na kilka lat na poziomie dziewięciokrotnie wyższym niż w 1998 r. Skutkiem tych wszystkich czynników był ponad dwukrotny wzrost rosyjskiego PKB per capita w latach 2000-2010, a lata do 2014 r. przyniosły kontynuację tego pozytywnego trendu.

Mimo to Rosja roku 2014 pozostawała krajem o wskaźnikach makroekonomicznych na poziomie sytuującym się pomiędzy krajami przyjętymi do UE w 2004 r. a tymi, które dołączyły do wspólnoty w 2007 r. Jej PKB per capita w jednostkach przeliczeniowych ledwie przekraczało 50% tej wartości dla głównych krajów „starej” Unii. Słabością strukturalną pozostawało uzależnienie gospodarki od surowców naturalnych. Sam sektor ropy naftowej i gazu odpowiadał za 16% PKB i 70% wartości eksportu, a także za ponad połowę federalnych rezerw budżetowych. Najbardziej znaczącym rosyjskim sektorem wytwórczym w skali świata pozostaje przemysł zbrojeniowy, na bazie sukcesów którego rozpoczęto starania mające na celu powrót do gry w roli dostawcy samolotów pasażerskich.

Warto zwrócić uwagę na strukturę rosyjskiego handlu zagranicznego. W okresie bezpośrednio poprzedzającym kryzys ukraiński głównym partnerem handlowym Rosji pozostawała Unia Europejska (41,9% importu i 52,9% eksportu). Drugie pod względem ważności Chiny odpowiadały już tylko za 16,3% importu i 6,8% eksportu. Stany Zjednoczone są dla Rosjan partnerem raczej drugorzędnym, na którego przypada około 5% wymiany handlowej.

Reakcje na kryzys ukraiński

Zasadniczym instrumentem retorsji wobec Rosji w związku z agresją na Ukrainę były ograniczenia polityczne i gospodarcze. Były one różne w zależności od strony. W 2014 r. Unia Europejska wprowadziła w odniesieniu do Krymu i Sewastopola zakaz importu towarów, ograniczenia handlowo-inwestycyjne w przypadku niektórych sektorów gospodarki oraz projektów infrastrukturalnych, zakaz świadczenia usług turystycznych w zagarniętym rejonie oraz częściowy zakaz eksportu towarów i technologii. W odniesieniu do samej Rosji sankcje objęły ograniczenie dostępu do pierwotnych i wtórnych rynków kapitałowych UE dla banków i firm powiązanych ze strukturami państwowymi, zakaz eksportu i importu broni, eksportu produktów mogących mieć zastosowanie cywilne i wojskowe, a także ograniczenie dostępu do strategicznych technologii i usług związanych z wydobyciem i produkcją ropy naftowej. Ponadto władze UE zwróciły się do Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju o zawieszenie finansowania nowych operacji w Rosji. Sankcje były przedłużane na kolejne okresy, zgodnie z obecnymi ustaleniami mają obowiązywać do 31 stycznia roku 2018 r.

Sankcje nałożone przez administrację amerykańską w 2014 r. są podobne co do zakresu. Zakładają ograniczenie dostępu do kapitału dla sześciu rosyjskich banków państwowych, związanych z nimi podmiotów oraz korporacji obronnej Rostech, a także zamrożenie aktywów rosyjskich firm z sektora obronnego wraz z zakazem współpracy z nimi. Istotne znacznie ma zakres wymierzony w rosyjski sektor naftowy. Obejmuje on ponownie ograniczenia dostępu do kapitału i zakaz dostarczania technologii, usług oraz towarów wspomagających realizację projektów eksploatacji złóż szelfowych w Arktyce, głębinowych, łupkowych i morskich. Co ważne, sankcje amerykańskie zostały latem 2017 r. rozszerzone, aczkolwiek z możliwością poniechania rozszerzenia z uwagi na interes Stanów Zjednoczonych, jeżeli zostanie on uzasadniony przez Biały Dom. Istniejące ograniczenia rozciągnięto na sektory metalowy i wydobywczy, skrócono okresy kredytowania rosyjskich podmiotów finansowych i firm. Prezydent Stanów Zjednoczonych uzyskał też prawo wprowadzenia sankcji skierowanych przeciwko budowie przez Rosję rurociągów eksportowych – może uderzyć nimi we wszystkie podmioty inwestujące w tego rodzaju projekty o równowartości 1 miliona dolarów jednorazowo lub 5 milionów dolarów w ciągu roku. Kolejną ewentualnością może być wprowadzenie zakazu nabywania rosyjskich obligacji skarbowych. Własne sankcje wprowadziły również m.in. Kanada i Japonia, a także, co oczywiste, Ukraina.

Sytuacja gospodarki rosyjskiej po 2014 r.

Z kryzysem krymskim i wprowadzaniem sankcji zbiegł się bardzo niekorzystny dla rosyjskiej gospodarki i budżetu gwałtowny spadek cen ropy naftowej. Wzrost produkcji tego surowca z łupków w Stanach Zjednoczonych, zwiększenie wydobycia przez – mającą diametralnie różne od rosyjskich cele polityczne w konflikcie syryjskim – Arabię Saudyjską, ale także przez Irak, Libię i Iran, a i pewien spadek popytu – wszystko to spowodowało zniżkę cen surowca na rynkach światowych. Spadły one z poziomu rzędu 100 dolarów za baryłkę w połowie 2014 r. do ok. 50 dolarów obecnie (z minimum wynoszącym niecałe 30 dolarów na początku 2016 r.). Zjawisko to nie jest efektem oficjalnych sankcji wobec Rosji, jednak z uwagi na rolę, jaką odegrały w nim Stany Zjednoczone i saudyjska monarchia, trudno nie dopatrywać się tu elementu wojny handlowej z Moskwą i podkopywania jej pozycji. Należy przy tym zauważyć, że koszt produkcji ropy w Rosji jest wyższy niż w np. krajach Zatoki Perskiej. Według szacunków z 2014 r. w przypadku złóż lądowych wynosił on 18 dolarów za baryłkę, a w przypadku arktycznych – aż 120 dolarów, podczas gdy wyprodukowanie najtańszej pod tym względem ropy saudyjskiej kosztowało zaledwie 3 dolary. Ze spadkiem cen ropy skorelowany był znaczący spadek notowań rubla wobec głównych walut. W połowie 2014 r. za euro trzeba było zapłacić około 45 rubli, obecnie – niemal 70 (ponad 88 na początku 2016 r.), natomiast dolar zdrożał z ok. 35 do 55 rubli (maksymalny kurs również na początku 2016 r. – 78). W związku z tym efekt oficjalnych sankcji jest trudny do jednoznacznego oszacowania.

Wymiernym skutkiem koniunkcji wszystkich zjawisk jest przynajmniej czasowe pogorszenie się wskaźnika wzrostu gospodarczego w Rosji. Według danych Banku Światowego w 2014 r. wyniósł on 0,7% PKB, 2015 r. i 2016 r. przyniosły spadki, odpowiednio o 3,7 i 0,6% (jednak już w 2017 r. PKB Rosji ma wzrosnąć o 1,5%). Ocenia się, że zasadniczymi problemami dla rosyjskiej gospodarki są spadek cen ropy naftowej i niewydolność obowiązującego modelu zarządzania oraz zaległości strukturalne. Sankcje wyraźnie utrudniają ich rozwiązanie. Ograniczenia o charakterze finansowym utrudniają rosyjskim podmiotom pozyskiwanie kapitału zagranicznego, np. refinansowanie pożyczek, pogarszając kondycję finansową i możliwość realizacji programów inwestycyjnych. Nastąpił znaczący odpływ kapitału – 151 miliardów dolarów w 2014 r., 56,9 miliarda w 2015 r.; wpływ samych sankcji od połowy 2014 r. do połowy 2015 r. oceniany jest na 72 miliardy. Kolejnym efektem jest spadek bezpośrednich inwestycji zagranicznych. W 2015 r. wyniósł aż 92% w stosunku rocznym, aczkolwiek występuje tu kumulacja różnych zjawisk, takich jak wcześniejsze spowolnienie gospodarcze w Rosji i sceptycyzm inwestorów wobec wschodzących rynków.

Rosyjski budżet został obciążony kosztami strategicznego wsparcia firm, którym trudno pozyskiwać środki na rynkach kapitałowych. Państwo wraz z Bankiem Centralnym podejmuje kroki w celu utrzymania płynności finansowej banków i pomaga należącym do siebie przedsiębiorstwom, działającym w trudniejszych warunkach, a wartość pomocy publicznej w 2015 r. wyniosła 2,4% PKB. Pomoc dla firm była konieczna z uwagi na załamanie kursu rubla, które, chociaż pozornie kompensowało na płaszczyźnie wewnętrznej spadek cen ropy, jednak radykalnie zwiększało koszty obsługi zadłużenia, denominowanego w walutach zagranicznych. Natomiast niski udział towarów wysoko przetworzonych w eksporcie uniemożliwił skorzystanie w większym zakresie z potencjalnego wzrostu konkurencyjności na rynkach zagranicznych. Z uwagi na znaczenie sektora naftowo-gazowego dla gospodarki kraju, należy podkreślić wpływ ograniczeń na możliwość pozyskania przez niego kapitału zagranicznego, oddziałujący tak na bieżące wyniki, jak i na realizację projektów infrastrukturalnych. Koncerny takie, jak Rosnieft, Novatek czy ŁUKoil, musiały w 2015 r. i w kolejnych latach ograniczyć budżety przeznaczone na inwestycje o nawet 10-30% w stosunku do lat poprzednich. Przy realizacji strategicznego projektu produkcji skroplonego gazu ziemnego, Jamał-LNG, wystąpiły problemy z zapewnieniem finansowania i wynikające z nich opóźnienia.

W całej gospodarce pojawił się negatywny klimat inwestycyjny i wzrosła niepewność co do dalszego rozwoju sytuacji. Ekspercka Grupa Ekonomiczna, doradzająca Ministerstwu Finansów Rosji, ocenia skumulowane koszty spadku ceny ropy i sankcji w latach 2014-2017 na 600 miliardów dolarów, przy czym same sankcje mają odpowiadać za 170 miliardów – przy nominalnej wartości PKB Rosji wynoszącej w 2016 r. 1,28 biliona dolarów. Spadek tempa rozwoju gospodarczego, znów wynikający z kumulacji czynników, jest oceniany na 2,1% PKB rocznie. Trudno ocenić obecnie efekty długofalowe sankcji. Mogą one z uwagi na pewien zakres izolacji gospodarczej Rosji utrudnić jej wyjście ze stagnacji ekonomicznej oraz utrudnić na dłuższą metę rozwój technologiczny sektora naftowego, a z uwagi na rozszerzenie palety sankcji amerykańskich – nie tylko jego.

Słaba bariera i nieszczelne sito

Sankcje ekonomiczne, jak wskazano powyżej, przynajmniej do pewnego stopnia pogorszyły kondycję rosyjskiej gospodarki. Jednak ich znaczenie krótkoterminowe, a przez to wpływ na zahamowanie agresywnych poczynań, pozostaje ograniczone. Handel ropą jako taki oraz sektor rafineryjny nie doznały bezpośrednich szkód, kontynuowane były inwestycje w modernizację zakładów przetwórczych. Szybka reakcja państwa (kosztem deficytu budżetowego) pomogła firmom dotkniętym problemami powrócić do równowagi, dzięki czemu nie wystąpiły istotne koszty społeczne, poza spadkiem siły nabywczej w odniesieniu do produktów importowanych. Pewne znaczenie może mieć wywołana niskim kursem rubla migracja za granicę wykwalifikowanych specjalistów – rosyjska prasa donosi np. o wywołującym problemy kadrowe wyjeździe setek doświadczonych pilotów cywilnych do krajów azjatyckich, w szczególności do Chin, Indii i Wietnamu, gdzie pracodawcy mogą obecnie zaoferować znacznie bardziej atrakcyjne stawki.

W pewnym zakresie amortyzację efektów zachodnich sankcji dla gospodarki rosyjskiej jako całości ułatwiły inwestycje chińskie czy indyjskie. Jednocześnie kapitał zachodnioeuropejski nie zaprzestał finansowania istotnych projektów infrastrukturalnych, np. bałtyckiego gazociągu Nord Stream 2 czy wspomnianego projektu Jamał-LNG, który znalazł inwestorów z Niemiec i Szwecji. Tu znaczenie może mieć dopiero ewentualne wprowadzanie w życie zaostrzonych sankcji amerykańskich. W odniesieniu do nich należy jednak odnotować niechęć czynników z Unii Europejskiej, vide krytykujące inicjującą cały proces decyzję Senatu Stanów Zjednoczonych oświadczenie kanclerza Austrii i wicekanclerza oraz ministra spraw zagranicznych Niemiec, wsparte następnie co do zasady przez Angelę Merkel. Rosjanie ponadto są w stanie obchodzić poszczególne sankcje sektorowe. Dowodem jest choćby skandal dotyczący wysłania na Krym, z przeznaczeniem dla strategicznie ważnej elektrociepłowni, turbin gazowych firmy Siemens. Formalnie były one przeznaczone dla zakładu na Półwyspie Tamańskim, jednak analitycy ukraińscy długo przed faktyczną dostawą ostrzegali, że faktycznym miejscem docelowym będzie właśnie Krym. Bez odpowiedzi pozostaje pytanie, czy niewiedza niemieckiego kontrahenta w tym zakresie była prawdziwa czy markowana.

Sankcje nie sprawiły też w najmniejszym stopniu problemów rosyjskiemu handlowi bronią, gdyż kraje je stosujące nie są nią po prostu zainteresowane. Z kolei procesy trwające od 2011 r. na Bliskim Wschodzie spowodowały otwarcie dla Rosjan rynków, na których z przyczyn politycznych dotychczas prosperowali słabo, przede wszystkim egipskiego, ale w perspektywie być może również tureckiego i jordańskiego. Modernizacja rosyjskich sił zbrojnych w dużej mierze dokonała się dzięki wykorzystaniu hossy na rynku naftowym, i nawet ewentualne opóźnienie czy ograniczenie z przyczyn budżetowych wdrożenia najbardziej perspektywicznych programów, takich jak nowy myśliwiec wielozadaniowy ­Su-57 czy czołg T-14 Armata, nie będzie miało istotnego wpływu na zdolność bojową rosyjskiej armii w ciągu najbliższych kilku lat. Anulowany w następstwie wydarzeń krymskich kontrakt na zakup we Francji okrętów desantowych typu „Mistral” miał w istocie znaczenie o wiele mniejsze, niż powszechnie przypisywane. Paradoksalnie większy wpływ miały tu sankcje ukraińskie, które prawdopodobnie uniemożliwią np. ukończenie dla WMF co najmniej dwu fregat i opóźnią ukończenie kilku kolejnych, co jest spowodowane embargiem na dostawę turbin. Z kolei newralgiczne dla modernizacji rosyjskiej broni pancernej dostawy francuskiej konstrukcji kamer termowizyjnych, skokowo zwiększających możliwości bojowe czołgów, nie zostały przerwane wskutek sankcji, aczkolwiek nie jest do końca jasne, czy producent skorzystał z wyłączenia z ich zakresu umów wcześniej zawartych, czy też technologia wytwarzania urządzeń została efektywnie przekazana Rosjanom. Jeżeli ostatecznie potwierdzą się informacje o redukcji rosyjskich wydatków obronnych, które mają według założeń budżetowych na kolejne lata wyraźnie spaść (z 1,021 biliona rubli w 2017 do 943,6 miliarda w 2018, 860,6 miliarda w 2019 i 869,1 miliarda w 2020), będzie to można interpretować jako dość spektakularny efekt uderzenia przez oponentów Moskwy w ceny ropy naftowej.

Ogólnie rzecz biorąc, i odwołując się do sławnej frazy, sankcje są dla Rosji póki co raczej katarem niż gruźlicą, która skłoniłaby ją do rachunku sumienia. Skuteczniejsze retorsje musiałyby utrudniać przede wszystkim bezpośrednio rosyjski handel surowcami, co mogłoby owocować pogłębieniem problemów budżetowych Moskwy. Takie działania są jednak trudne z wielu powodów. Po pierwsze – gospodarki krajów Unii Europejskiej nawet w przypadku wystąpienia woli politycznej musiałyby mieć czas na przestawienie się na alternatywne kierunki dostaw (na marginesie można też zadać pytanie, czy kierowanie dodatkowych mas pieniędzy do Arabii Saudyjskiej lub Kataru, z kręgami polityczno-ideologicznymi mającymi bardzo niesympatyczne ambicje, nie byłoby przypadkiem wpadaniem z deszczu pod rynnę). Po drugie – wielkim odbiorcą rosyjskich surowców są Chiny, które na pewno nie przyłączą się do żadnych sankcji, a zwiększenie uzależnienia od siebie Moskwy powitają bardzo przychylnie, wszak powtórzenie wolty z początku lat 2000, tj. proamerykańskiego zwrotu Rosji, stanowi czarny sen chińskich elit. Po trzecie wreszcie – trzeba pamiętać, że z perspektywy Waszyngtonu i stolic zachodnioeuropejskich Ukraina jest tylko jednym z elementów globalnej układanki, co pozostawia Rosji znaczną możliwość manewru. Dla Stanów Zjednoczonych ważne jest rosyjskie stanowisko w sprawach Korei Północnej, Bliskiego Wschodu oraz ponownie, po zarzuceniu przez administrację prezydenta Trumpa obamowskiego odprężenia na tym kierunku, Iranu. Europa ma problem przede wszystkim z Bliskim Wschodem. Na tym tle szeroko zakrojoną i bardzo skuteczną interwencję Rosji w Syrii należy traktować jako nakierowaną, obok celów bezpośrednich, na wyprowadzenie Moskwy z pewnej izolacji, w jaką wpadła wskutek agresywnych działań przeciwko Ukrainie. I wydaje się, że odniosła ona zamierzony skutek. Rosjanie odzyskali pozycję protagonistów bliskowschodniego teatru politycznego, z którymi muszą liczyć się i układać zachodni partnerzy.

Prawdopodobnie najbardziej dotkliwa dla Rosji byłaby stymulacja przez Zachód, dzięki obustronnie korzystnej polityce, w tym gospodarczej, budowy silnego, zwartego i zamożnego państwa ukraińskiego, które mogłoby skutecznie przeciwstawiać się zakusom potężnego sąsiada i mieć orientację prozachodnią opartą na korzyściach, nie nadziejach. To jednak wydaje się mało realne, tak z uwagi na jakość elit ukraińskich, jak i kadr, które trafiają tam z zagranicy, w tym i z Polski. A przede wszystkim z uwagi na nasze własne, często gorzkie, doświadczenia z okresu po 1989.

komentarzy