Pytania o samorządową lewicę

·

Pytania o samorządową lewicę

·

Dziś, przed wyborami do samorządu terytorialnego, jak nigdy wcześniej pojawia się pytanie o stosunek ludzi lewicy do tego ciała. Czy lewica ma swoje zdanie o wspólnocie samorządowej? Czy ma własne stanowisko, własne programy? Czy ma coś do zaproponowania obywatel(k)om, choćby nawet wbrew prądom obecnie panującym w opinii publicznej? I czy jest coś, co odróżnia lewicę od innych nurtów politycznych, czy może ma ona do zaoferowania tylko sympatyczniejszy wizerunek postaci dobrego administratora?

Samorząd terytorialny często przedstawiany jest jako największe dokonanie ustrojowe po 1989 roku. Wywodzono je z programu Samorządnej Rzeczypospolitej, omawiano – przy dużych rozbieżnościach – przy Okrągłym Stole. Nic też dziwnego, że ustawa o samorządzie terytorialnym (dziś samorządzie gminnym) została uchwalona już 8 marca 1990 r., zaledwie kilka miesięcy po sformowaniu rządu Tadeusza Mazowieckiego. Choć wybory do samorządu terytorialnego obywatele i obywatelki uznają za bardzo ważne – a im mniejsza jest gmina, tym ważniejsze – to przez polityków uważane są one jednak za drugorzędne z uwagi na zakres sprawowanej władzy. Często są sprawdzianem przed wyborami parlamentarnymi. Służą też zapewnieniu wpływów i możliwości aparatowi partyjnemu średniego i niższego szczebla. Chyba że chodzi o wybory prezydenta bardzo dużego miasta – wtedy w grę wchodzi kwestia wizerunkowa, tak ważna w obecnej pop-polityce. Możliwe, że ta ocena jest niesprawiedliwa, ale obecny kształt funkcjonowania samorządu niewiele ma wspólnego z kreowaniem idei i wizji promujących rozwiązania, które można potem przedstawiać jako element uzasadniający racje swojego programu i wizji politycznej.

Warto się zastanowić, czy istnieje jakakolwiek różnica pomiędzy rządami PO, PiS, SLD lub jakiejkolwiek innej formacji i komitetu wyborców. Zadajmy sobie pytanie, czy w ostatnich dwudziestu ośmiu latach wybranie samorządowców lewicy i ich partii oznaczało coś innego niż wybór ich adwersarzy politycznych. Albo inaczej: czy wyborca, który określa się jako lewicowy, ma jakieś oczekiwania wobec takich kandydatów.

Gdy czytamy o sporach politycznych, choćby w Polsce przedwojennej, to nawet pobieżna lektura pokazuje, że istotne znaczenie miało to, czy na szczeblu lokalnym rządziła narodowa demokracja czy PPS. Przyjrzałem się dokonaniom przedwojennych socjalistycznych samorządowców – i jest to obraz imponujący w ogóle, a szczególnie w ówczesnej niełatwej rzeczywistości. Wystarczy przybliżyć dokonania magistratu w Łodzi pod kierunkiem prezydenta Aleksego Rżewskiego z PPS, który jako pierwszy w Polsce zapewnił możliwość i obowiązek powszechnego nauczania dzieci, przejął kontrolę miasta nad prywatnymi tramwajami, rozbudowywał ochronę zdrowia i wodociągi. Kolejny prezydent tego miasta, Bronisław Ziemięcki, zbudował osiedle im. Montwiłła czy zorganizował Komitet Pomocy Strajkującym włókniarzom, a także zebrał środki umożliwiające robotnikom przetrwanie i wygraną w sporze z fabrykantami. Stefan Zbrożyna, który tworzył w Płocku szkoły, wodociągi, mieszkania komunalne, stoczył batalię z prywatnymi właścicielami elektrowni, budując miejską elektrownię wytwarzającą dużo tańszy prąd dla mieszkańców. Inne przykłady to Józef Grzecznarowski, Józef Szczawiński i Tomasz Całuń z Radomia, sprowadzający do miasta nowe zakłady pracy czy walczący o budowę kolei Radom-Warszawa. Można je mnożyć.

Nie chodzi tu jednak o historyczne wspominki czy laurki dla minionych czasów. Chodzi o uświadomienie sobie, że skoro było to możliwe i coś oznaczało, to również może oznaczać dzisiaj – że konkretne i wyraziste działanie na forum samorządowym może w przypadku lewicy jest rzeczywiście oczekiwane. Zatem – dlaczego obywatele i obywatelki, zwani przedmiotowo elektoratem, mieliby oddać głos właśnie na przedstawicieli osoby o lewicowych poglądach i lewicowych afiliacjach?

Dziś ludzie kojarzą samorząd z dostarczaniem usług użyteczności publicznej, które mają charakter niekomercyjny oraz z możliwością kreowania polityk lokalnych. Realizować je można na różne sposoby, różnie interpretować potrzeby i oczekiwania mieszkańców oraz pojęcie dobra wspólnego. Da się to wszystko oczywiście sprowadzić do faktu ogłoszenia zbioru postulatów obiecujących „wszystko” lub „więcej”, albo jedno i drugie. Można wstawiać na listy wyborcze nazwiska popularnych sportowców czy celebrytów. Może jednak warto też przepracować kwestię myślenia o samorządzie terytorialnym jako wyzwaniu dla wartości lewicowych, z myślą nie tylko o najbliższych wyborach, ale także o budowaniu spójnego wizerunku na przyszłość i wizji ustrojowej, której tak bardzo obecnie brakuje.

Wolność – czyli przywrócenie demokratycznego samorządu

Ważną kwestią, od której należałoby zacząć, jest sam ustrój samorządu. Zasadą generalną powinna być zdecydowana przewaga organu uchwałodawczego (rady) nad egzekutywą. To, co w roku 2002 zafundował nam Leszek Miller (tak, tak), czyli bezpośredni wybór włodarzy samorządowych1, doprowadziło do całkowitego przekształcenia samorządów gminnych w swoiste jednostki menedżerskie. Rola rad miejskich i gminnych została ograniczona do minimum. Nic też dziwnego, że w badaniu na 25-lecie samorządu przeważająca grupa pytana przez CBOS wskazywała częściej wójta/burmistrza/prezydenta niż radę, jako mających wpływ na działania samorządu.

Strategia Leszka Millera była w istocie ciosem prowadzącym do śmierci polskiej samorządności. Ten sposób wyboru organu wykonawczego nie jest wcale popularny w Europie. Stosuje go bodaj osiem krajów, z czego sześć to państwa dawnego bloku wschodniego. Popularny jest również w innych krajach Europy Wschodniej, które nie wchodzą w skład Unii Europejskiej. Z krajów zachodnich jedynie Włochy, Cypr oraz niektóre landy Niemiec i Austrii preferują taki sposób wyboru.

Istotą nowego systemu jest uniezależnienie się organu wykonawczego samorządu od organu uchwałodawczego. Stworzyło to spór o to, czyj mandat jest bardziej wiarygodny i mocniejszy. W istocie rady przestały pełnić funkcję kreatorów lokalnych polityk publicznych. Mimo że przyjmują budżet, to jednak to władza wykonawcza go przedstawia i przyjmuje poprawki. Odwołanie władzy wykonawczej w trakcie kadencji jest niezmiernie trudne, a tym samym wpływ obywateli i ich komitetów wyborczych na prace samorządowe jest ograniczony. System prezydencki – nota bene niekonsekwentny, bo pozbawiony ograniczeń kadencyjności – podoba się Polakom. Dobrze nam z tym, że wybieramy konkretną osobę z imienia i nazwiska, kogoś, kto zabiega o nasze głosy. W badaniu na 25-lecie samorządu prawie 50% badanych patrzyło na te zmiany pozytywnie. Tymczasem wystarczy się zastanowić, czemu właśnie w tej części Europy to rozwiązanie jest tak popularne i dlaczego oddajemy władzę jednemu człowiekowi w strukturze, która dla nas wiele znaczy? Czy reprezentuje on wszystkich obywateli lub ich znaczącą większość z ich zróżnicowanymi oczekiwaniami? Możemy oczywiście potwierdzić, skoro musi uzyskać bezwzględna większość. Ale w istocie wygrywa osobistą popularnością lub tworzeniem jak najszerszej platformy, a może mitem „dobrego zarządcy”. Jak się domyślam, motywy ówczesnych promotorów tego rozwiązania to „zarządzanie menedżerskie”, tak bardzo wyraźnie obecne w myśleniu liberalnym. Ale czy mamy uznać, że gmina to firma? Że najważniejszy jest bilans? Czy zatem można robić coś, co się nie opłaca?

Można. Tramwaje jeżdżą, choć się to nie opłaca w czystym rachunku ekonomicznym. Czyli istnieje coś, co nazywa się użytecznością publiczną, którą trzeba zapewnić. Ale można zapewnić ją w różny sposób w stosunku do różnych grup. Stąd nasze utyskiwania na usługi społeczne, transport, mieszkalnictwo. Oddajemy te kwestie w istocie w ręce jednego człowieka, którego niezwykle trudno odwołać. Jak wskazują dane PKW, w obecnej kadencji były zaledwie cztery referenda (na wniosek rady) odwołujące organ wykonawczy2. Rady niechętnie je stosują, bowiem w przypadku nieudanego referendum to rada zostaje odwołana.

Nie istnieje „dobre zarządzanie” w rozumieniu takim, do którego często odwołują się liberałowie. Polityka publiczna to podejmowanie określonych decyzji, które mogą się jednym podobać, a innym niekoniecznie. To odwieczny spór – np. pytanie o to, czy istnieje różnica między podatkiem liniowym a podatkiem progresywnym w wymiarze ekonomicznym. W zasadzie oba rozwiązania podatkowe są prawidłowe. Powstaje jednak kluczowe pytanie: dla kogo? Albo decydujemy się rozbudować transport publiczny (już nie mówię, że bezpłatny czy niskopłatny), albo preferować właścicieli samochodów. Albo dbamy o infrastrukturę usług społecznych, albo uważamy, że obywatele sami sobie dadzą radę, my zaś musimy przebudować centrum miasta, żeby dobrze wyglądało. To są wybory w polityce publicznej, a wynikają one z określonego systemu wartości. My zaś przyjęliśmy, że dylematy te rozstrzyga jeden człowiek o silnej władzy.

Ten menedżeryzm w taktyce SLD okazał się również dla nich zabójczy. Mamy bowiem sytuację, w której zaledwie w ośmiu, a może nawet mniejszej liczbie miast prezydenci deklarują przynależność polityczną do SLD. Robią to w myśl zasady: „Jeśli potrzebuję ponad 50% głosów, to muszę stać się bardziej ponadpolityczny, niepartyjny”.

Silny mandat władzy wykonawczej dekonstruuje również lokalną scenę polityczną. Powoduje tworzenie komitetów wyborczych, których głównym spoiwem jest osoba kandydata na burmistrza czy prezydenta. Nie ma tu zbytniej przestrzeni na program. Zatem nie mamy pojęcia, co oprócz „dobrego zarządzania” się nam proponuje, zaś radni wchodzą do rady w cieniu nazwiska głównego lidera. Sytuację tę wzmacnia dodatkowo powstanie w 2011 roku3 Kodeksu wyborczego, który wprowadził jednomandatowe okręgi wyborcze we wszystkich gminach, z wyjątkiem miast na prawach powiatu. To, na co warto zwrócić uwagę, to fakt, że tego typu wybór jest ewenementem na skalę europejską w wyborach do rad gminnych. Ale w tym przypadku widać, w jaki sposób sukcesy osiągają partie „prezydenckie”. Jak wskazuje analityk Adam Gendźwiłł, w Kutnie kandydaci na radnych wystawieni przez komitet wyborczy ubiegającego się o reelekcję Zbigniewa Burzyńskiego zdobyli niespełna 39% głosów, wygrali jednak w każdym z 21 okręgów wyborczych, zdobywając wszystkie mandaty w radzie miasta. Z kolei w Lubinie kandydaci komitetu ubiegającego się o reelekcję Roberta Raczyńskiego (KWW Lubin 2006), zdobywając 55% głosów, uzyskali aż 22 na 23 mandaty w radzie miasta (96%); jeden mandat przypadł kandydatowi komitetu lokalnego4. To dodatkowy asumpt dla wykazania praktycznych aspektów niewłaściwego kierunku ustrojowych zmian polskiego samorządu.

Wróćmy do zasadniczego wątku – wpływu obywateli na rządzenie gminą. Czy skomplikowane decyzje nie powinny zatem spoczywać na szerszym gremium z demokratycznym mandatem? Ludziom określającym swoje poglądy jako lewicowe odpowiedź nasuwa się sama. Niezależnie od tego, czy jest to popularne, czy też nie. Tęsknota za silną władzą jest w Polsce i Europie Wschodniej dość widoczna, ale czy powinna być dla nas azymutem? Zastanówmy się nad tym.

Nasi protoplaści z 1918 roku mieli rozwiązanie. Po prostu uznano, że rada w gminach miejskich wybiera absolutną większością prezydenta (burmistrzów) wiceprezydenta lub dwóch (zastępców burmistrza) oraz ławników (członków zarządu). Z tym że ławnicy, w liczbie nieprzekraczającej 10% radnych, wybierani byli przez radę na zasadach proporcjonalnych (!). Oznaczało to ni mniej ni więcej, że wszystkie większe kluby radnych, w tym opozycyjne, mają swoich przedstawicieli w magistracie, czyli zarządzie5. Zarząd zaś podejmował uchwały większością głosów. Jakież to proste, prawda? Czym innym jest spór polityczny, a czym innym zarządzanie, w którym uczestniczymy wszyscy. Czy sądzicie, że wówczas podziały i spory polityczne były mniejsze? A jednak skonstruowano demokratyczny mechanizm pozwalający na demokratyczne zarządzanie, ale także oznaczający współodpowiedzialność. Rozwiązanie w podobnym tonie wprowadzono w styczniu 2018 r., określając, że przewodniczącym komisji rewizyjnej rady jest przedstawiciel największego klubu opozycyjnego6.

Równość – czyli jakich zmian oczekujemy

Druga z lewicowej triady – kwestia równości – wiąże się z określeniem, co i na czyją rzecz możemy zaproponować w lokalnej polityce. I to w sposób realny i zgodny z naszym przesłaniem.

Otrzymujemy rzeczywiście zadanie o najwyższym ciężarze gatunkowym. Co właściwie moglibyśmy zrobić, a co należy do kompetencji samorządu terytorialnego – i co należy uznać za szczególnie ważne? To nie jest proste, bowiem formacje polityczne najczęściej operują zestawem sloganów i opisem zmian, nie wskazując, które z nich mogą być skutecznie realizowane na poziomie samorządów, a które wymagają interwencji państwa. Często jest to zestaw postulatów politycznych przeniesiony na poziom regionalny i lokalny. Dbałość o szczegóły jest tu drugorzędna wobec siły i atrakcyjności przekazu, traktującego mieszkańców jako osoby odbierające bodźce na poziomie reklamy.

Zapewne moglibyśmy tu przywołać wiele kwestii związanych z mieszkalnictwem, ochroną zdrowia, ekologią, usługami społecznymi, transportem zbiorowym, przestrzenią miejską. Zastanówmy się zatem, co można uznać za najważniejsze, a jednocześnie przemawiające do wyobraźni wyborców. Dotychczas domeną konsekwentnej lewicy było skupianie się na problemach niezwykle istotnych, ale dotyczących niewielkiego grona mieszkańców wspólnoty. Pokazywanie tych kwestii bez kontekstu wciągającego większość mieszkańców i wskazującego, że to również ich sprawa, pozwalało środowiska lewicy spychać na margines. Nie chodzi tu o podyktowanie komukolwiek, co ma robić lub o pouczanie, ale o kwestie, które pozwolę sobie uznać za kluczowe.

Na pierwszy plan wysuwa się kwestia osób niesamodzielnych (starszych czy niepełnosprawnych), ignorowana przez rządzących. Doraźne ruchy, konkursy i programy rządowe nie rozwiązują żadnego problemu. I nie jest to kwestia pomocy społecznej, bowiem, jak się ocenia, niemal 90% potrzebujących pomocy z tej grupy znajduje się poza systemem wsparcia socjalnego, nie kwalifikując się do niego. Według szacunkowych danych to mogą być nawet 2 miliony osób. Jak pokazują wyniki Europejskiego Ankietowego Badania Zdrowia (EHIS) z 2014 r., w Polsce co trzecia osoba w wieku 65 lat i więcej miała trudności z wykonaniem codziennych czynności związanych z samoobsługą7.

To często nasi rodzice, krewni i znajomi. Nie wymagają oni wsparcia przez całą dobę – czasem tylko przy zakupach i sprzątaniu, czasem czegoś więcej, a niekiedy potrzebują pielęgnacji. Cała opieka nad nimi spoczywa na barkach rodzin, którym z wiekiem coraz trudniej sobie radzić z godzeniem pracy zawodowej z opieką. Podobnie rzecz ma się z niepracującymi opiekunami dzieci z niepełnosprawnością czy osób dorosłych. Świadczenia pieniężne, wywalczone po okupacji Sejmu podczas rządów PO, nie spowodowały znaczącej poprawy. Wydaje się, że bez skonstruowania tzw. wiązek usług, czyli zintegrowanego zestawu możliwych działań dla rodzin z osobami niesamodzielnymi, czeka nas poważny kryzys społeczny. Kryzys, w którym osoby zatrudnione przestają sobie radzić z łączeniem pracy z opieką nad bliskimi. Tworzy się problem nazywany „stresem opiekuńczym”, a jego skalę możemy sobie tylko wyobrazić.

Oczywiście stworzenie systemu finansowania opieki to zadanie państwa. Można jednak już dziś pokazywać perspektywę potrzeb. Według badań przeprowadzonych w regionach, opiekunowie często nie mają nawet podstawowej wiedzy o wielu rozwiązaniach mogących im tę opiekę ułatwić, na przykład takich, jak finansowana z NFZ pielęgniarska opieka długoterminowa i domowe zabiegi rehabilitacyjne, dostępny sprzęt ortopedyczny i pomocniczy, system dofinansowań takiego sprzętu oraz warunki jego uzyskania. Wiedza ta jest ważna przede wszystkim w początkowych etapach opieki8. Tymczasem dziś panuje tu całkowite bezhołowie. Jeśli pytacie, gdzie lewica może się wykazać, to tutaj znajdziecie właściwe miejsce. I to dużo istotniejsze niż deklaracja finansowania in vitro w dużych miastach, co ma wymiar bardziej promocyjny niż realny. O ile oczywiście priorytetem lewicy nie są młodzi, zdolni i nieśmiertelni. Ale oni również mają rodziców i dziadków lub rodzą im się dzieci z niepełnosprawnością. A z pensji – nawet tej dobrej, z korporacji – na to nie wystarczy.

Tym samym przechodzimy do drugiej kwestii: usług społecznych. Jeśli chcemy mieć dzieci, to oprócz mieszania i dochodu z pracy niezbędne są usługi na rzecz rodzin. To żłobki i ich pochodne oraz przedszkola. Dużą rolę odegrały tu środki europejskie z okresu 2004-2006 oraz Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013. Możemy podśmiewać się z marnotrawienia funduszy europejskich, ale warto pamiętać, że ofensywa finansowania działań przedszkolnych spowodowała rozbudzenie oczekiwań społecznych. Mimo spodziewanej likwidacji placówek po zakończeniu okresu finansowania z projektów, rząd był zmuszony pod naciskiem społecznym dokonać zmian legislacyjnych i finansowych, czyli wprowadzić dotację na przedszkola9, co pozwoliło zachować trwałość rozwiązań i instytucji. Wystarczy przypomnieć, że w 2006 r. do przedszkoli uczęszczało ok. 42% dzieci, w roku szkolnym 2012/2013 – 69,7% zaś roku szkolnym 2016/2017 już 81,1%10. Oczywiście nadal utrzymuje się duże zróżnicowanie między miastami a wsiami.

Teraz czas na inne usługi, np. żłobki, ale również formy wsparcia rodzin, w tym placówki wsparcia dziennego, poradnictwo, usługi asystenckie dla osób z niepełnosprawnością. Zmuszenie państwa do współfinansowania usług musi zostać poprzedzone rozbudzeniem potrzeb społecznych. Często istnienie różnego rodzaju usług, np. asystenckich, spotyka się z niedowierzaniem, bowiem skąd obywatele mieliby wiedzieć, że mają prawo do takich usług, skoro o ich istnieniu nie słyszeli. Stwórzmy zatem takie „ciśnienie” społeczne, które obudzi potrzeby na miarę XXI-wiecznego kraju. I nie chodzi tu o konieczność bezpłatnych usług – wystarczy, że będą one dostosowane do możliwości przeciętnych kieszeni.

Można zapytać: a skąd na to brać pieniądze? Otóż są one choćby w Regionalnych Programach Operacyjnych. Znajdują się tam spore środki – na same usługi socjalne ok. 3 mld zł, a na żłobki 2 mld zł. Problem jednak pojawia się przy ich dystrybucji. Samorządy wojewódzkie, jako Instytucje Zarządzające RPO, mają najczęściej perspektywę wydatkową. Oznacza to, że najbardziej zainteresowane są wydatkowaniem i rozliczeniem środków, zaś w mniejszym stopniu ich planowym włączeniem w działania tworzące spójną politykę rozwojową. Wnioskodawcy zawsze się znajdą, będzie ich zawsze więcej niż możliwości finansowych. Jednak poza wydaniem środków należy zastanawiać się, co dalej. Jak inwestycja zamieni się w normalny element polityki publicznej? W wytycznych Ministerstwa Rozwoju, wskutek propozycji społecznych, pojawił się pomysł tzw. projektów terytorialnych. Opierał się on na wspólnym składaniu projektu przez samorząd powiatowy, samorządy gminne z terenu powiatu oraz organizacje pozarządowe. W jego ramach poszerzono by diagnozę o niezbędne kierunki. Zasadą byłoby, że na jednym obszarze może występować jeden uzgodniony projekt. Zapewniałoby to precyzję, partycypację i trwałość rozwiązań. Niestety, do dzisiaj jest to raczej wyjątek niż reguła w wydatkowaniu europejskim. A bez tego typu inwestycji trudno mówić o rozwoju społecznym dostępnym dla wszystkich.

Jednym z elementów usług społecznych są również mieszkania wspomagane. I tu pojawia się kolejna sprawa – kwestia mieszkaniowa. Należy stwierdzić, że bez rozwiązań na szczeblu państwowym niewiele można zrobić. Na poziomie rządu też nie jest to łatwe do rozwiązania, czego przykładem jest, delikatnie mówiąc, falstart programu Mieszkanie+. Ale może warto podjąć ten temat w miarę możliwości samorządowych. Mamy tu do czynienia z dwiema kwestiami: ludzi borykających się z problemem mieszkaniowym, zagrożonych eksmisją, i tych, którzy chcieliby gdzieś zamieszkać, a dziś ich jedyną szansą jest dołączenie do grona wieloletnich kredytobiorców. To grupa, która odlicza lata do emerytury, kiedy jej członkowie staną się pełnoprawnymi właścicielami mieszkań i która być może będzie następnie oddawać te mieszkania sektorowi prywatnemu w zamian za dopłaty do niskich emerytur (tzw. odwrócona hipoteka). To również grupa, która nie buntuje się i nie angażuje w spory w swoich miejscach pracy, gdyż, jak śpiewał w poprzednim systemie Jan Krzysztof Kelus: „Bo żona, bo dziecko, bo raty, bo maluch”. Należy podjąć działania, które przerwą to błędne koło.

Z tą pierwszą kwestią można poradzić sobie dużo szybciej – co nie znaczy, że łatwiej. Należy tu choćby doprowadzić do zintegrowania inicjatyw służb społecznych, które powinny działać, zanim wystąpią sytuacje eksmisyjne. Najtrudniejszym problemem jest działanie w sytuacji, gdy eksmisja jest już orzeczona i trwa walka o odroczenie lub zapewnienie eksmitowanym jakichkolwiek ludzkich zasobów mieszkaniowych. To codzienność choćby w walkach Kancelarii Sprawiedliwości Społecznej. Wystarczyłby system solidnej prewencji, który samorząd jest w stanie zapewnić. Taka „zasada jednego okienka”, która zaoferuje zintegrowane wsparcie, choćby specjalistyczne poradnictwo. Można również uzgodnić z wynajmującymi obowiązek informowania ośrodków pomocy społecznej o występowaniu u najemców zadłużenia w opłatach za najem (od okresu dwóch miesięcy w górę) oraz stworzyć procedury i wzorce postępowania służb socjalnych w celu rozpoznania sytuacji i wsparcia osób potrzebujących. Można to oczywiście wszystko uznać za banał, ale zapytajmy, gdzie taki banał funkcjonuje.

Druga kwestia związana z mieszkaniami jest o wiele trudniejsza. Bez solidnego wsparcia budownictwa społecznego niewiele da się tu zrobić. Jedyne realne instrumenty to europejskie środki na mieszkania wspierane (raczej wynajem i remont niż budowa), co stanowi kroplę w morzu i jest zaadresowane do osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, a także środki Banku Gospodarstwa Krajowego. Warto rozważyć, jak poruszać się po nowych regulacjach dotyczących lokali mieszkalnych na wynajem o ograniczonym czynszu, które pomimo wielu niewątpliwych negatywów zawiera też sporo ciekawych rozwiązań11. Można również przepracować kwestię gminnego programu użyczania uzbrojonych gruntów na cele tworzonych kooperatyw mieszkaniowych. Można ponadto wziąć pod uwagę, by miejscowe TBS-y były tworzone jako spółdzielnie gminy i organizacji obywatelskich. Mógłby też istnieć TBS, który współtworzyłby spółdzielnie z organizacjami mieszkańców – wnosiłby nieruchomości, dokapitalizował. Jest wiele możliwości, bez konieczności obietnic, że „gdy zmienią/zmienimy ustawę, to wtedy pokażemy”. Na marginesie: szacunkowa opłata za mieszkanie spółdzielcze o powierzchni 50 m kw. w 2015 roku (czynsz, ścieki, CO, CW) wyniosła 410 zł, za komunalne 583 zł, a za prywatne czynszowe 801 zł12. Warto nad tym pomyśleć i otworzyć nową dyskusję, nieopartą jedynie na dotychczasowych dogmatach.

Jest jeszcze kilka kwestii, o których należy mówić więcej, jak choćby zintegrowany transport lokalny. Można tu dyskutować o cenach biletów, uzgadnianiu z obywatelami rozkładów jazdy czy organizowaniu komunikacyjnych przedsiębiorstw społecznych. Ważne jest także szersze potraktowanie edukacji, w tym problem zajęć edukacyjnych o charakterze wyrównawczym czy specjalnych potrzeb edukacyjnych, finansowanie dodatkowych zajęć obywatelskich czy uczących praw pracowniczych, albo promowania spółdzielni uczniowskich jako nauki kooperatywnego myślenia dla dzieci i młodzieży. Bez uczenia obywatelskości wśród najmłodszych trudno myśleć o jakiejkolwiek długofalowej zmianie społecznej.

Na uwagę zasługuje kultura czy przestrzeń miejska, która w mniejszych miastach może oznaczać kwestię zarówno uchwały krajobrazowej, jak i ścieżek rowerowych czy traktów dla pieszych, zaś w większych miejscowości otwiera dużo większe możliwości i wyzwania. I oczywiście ochrona środowiska – obok kwestii czystego powietrza warto wrócić do spółdzielni energetycznych i OZE, choć warunki chyba nie są obecnie sprzyjające.

Nie jest jednak moim zamiarem konstruowanie całego programu, a jedynie zasygnalizowanie pewnych kwestii społecznych.

Braterstwo – jak z klienta stworzyć obywatela

I wreszcie ostatni element lewicowej triady – braterstwo. Tu warto się zastanowić, jak sprawić, by konstytucyjne pojęcie wspólnoty samorządowej – ogółu obywateli – miało jak najbliższy związek z rozumieniem jednostki samorządu terytorialnego w wymiarze administracyjnym. Mimo że obywatele deklarują duże zainteresowanie wyborami samorządowymi, to jednak ma ono charakter okresowy. Wszyscy pasjonują się tym, że wzrasta deklaratywna działalność społeczna Polaków, zwłaszcza w zakresie edukacyjnym (niemal 11%, pomoc dzieciom 10%). Z drugiej zaś strony aktywność w samorządach dzielnicowych i osiedlowych wynosi tylko 3,6%, a w samorządach gminnych 1,9% badanych13. Czyli lokujemy swoją aktywność poza strukturami, choć nadal w społeczności lokalnej. Warto również zwrócić uwagę, że w żadnej organizacji o charakterze obywatelskim nie działa 60% dorosłych Polaków. Jeżeli dodamy do tego dane zebrane przez Główny Urząd Statystyczny, wskazujące na fakt, iż pomiędzy 2010 a 2016 rokiem baza członkowska organizacji obywatelskich zmniejszyła się o ponad milion osób14, to pokaże to, że nasza aktywność obywatelska wobec gminy jest raczej odświętna, zaś w sferze stałej aktywności na forum samorządowym – dość symboliczna.

Oczywiście problemem może być hipoteza o 45-letniej przeszłości, która oduczyła obywateli współdecydowania i samorządności. Ale być może bliższa prawdy jest teza postawiona przez zespół ekspertów pod kierunkiem prof. Jerzego Hausnera – doszło do „utrwalenia stanu, w którym mieszkaniec gminy stał się bardziej klientem władzy niż obywatelem, co prowadzi do uwiądu sfery publicznej”15, zaś obywatele mają tylko możliwość negatywnej kontroli ex post. Już ponad pięć lat temu jeden z czołowych przedstawicieli nurtu socjalliberalnego zauważył postępującą destrukcję, której do dziś niestety nie zauważyła lewica w wymiarze systemowym.

O konstrukcji ustrojowej już była mowa, a ona warunkuje bardzo wiele – choć nie tłumaczy wszystkiego. Brak zaangażowania wynika również, a może przede wszystkim, z eliminowania obywateli ze sprawowania władzy na etapie koncepcyjnym. To w zasadzie nie istnieje. Obywatele dowiadują się o propozycjach rozwiązań ich dotyczących już po przygotowaniu projektu, nie mając możliwości ingerowania w koncepcję, zaś konsultacje stanowią bardziej rodzaj świeckiego obrzędu niż realną możliwość. Wystarczy się przyjrzeć np. temu, w jaki sposób wyglądały w 2015 r. w samorządzie konsultacje projektów aktów prawnych sytuujących się w zakresie zainteresowania organizacji obywatelskich. Deklarację konsultowania składa zdecydowana większość jednostek samorządu terytorialnego. Jednak gdy rozbierzemy to na czynniki pierwsze, to okazuje się, że w 34% przypadków oznacza to ogłoszenie w internetowym Biuletynie Informacji Publicznej, zaś w 32% przypadków… wgląd do dokumentacji w siedzibie urzędu. Zaledwie 9% deklaruje konferencje konsultacyjne, a 7% powstanie grup roboczych16. Trudno o bardziej miażdżące dane.

W zasadzie tylko jeden akt prawny w Polsce przewiduje udział obywateli w przygotowywaniu rozwiązań. To ustawa o rewitalizacji z 2015 roku17. Projekt, przyjęty w istocie z inspiracji Komisji Europejskiej, przewiduje partycypację społeczną na każdym etapie tworzenia gminnego programu, jak również wstępnych dokumentów. Inna sprawa, że przy realizowaniu projektów europejskich w zakresie rewitalizacji, samorządy nauczyły się w dużej mierze omijać te przepisy.

Inne dokumenty są znacznie bardziej lakoniczne. Jedynie ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju18 wspomina o procesie i procedurze konsultacji w przypadku gminnych i powiatowych programów rozwoju. W przypadku innych ustaw raczej głucho na ten temat. Taka strategia rozwiązywania problemów społecznych na poziomie gminy i powiatu, czyli w istocie strategia społeczna samorządu, nic nie wspomina o konsultacjach społecznych, poza faktem, że strategia powiatowa powinna być – co słuszne – skonsultowana z gminami.

Czy ten stan prawny coś nam utrudnia? Mamy raczej wolną rękę w kwestii udziału obywateli i ich organizacji w tworzeniu strategii społecznych samorządu. To dużo ważniejsze niż konsultacje. Trzeba włączyć obywateli na etapie wstępnym przy dyskusji o diagnozie i podstawowych kierunkach interwencji. Nie spodziewajmy się jednak cudu. Obywatele nie pojawią się z dnia na dzień. Duża część uznała, że nie ma sensu pisać, bo i tak nikt tego nie uwzględnia, a część uważa, że „pokorne ciele dwie matki ssie” i lepiej nie wchodzić w sporne interakcje. Wprowadzenie obyczaju demokratycznego i zaangażowania obywateli trwa. Ale nie zwalnia nas to z obowiązku zaproponowania spójnego systemu debaty publicznej nie tylko od święta.

Druga sprawa to udział obywateli w realizacji zadań użyteczności publicznej. W debacie pojawia się często postulat rekomunalizacji, który w przypadku kwestii infrastrukturalnych jest oczywiście zasadny. Jednak w przypadku usług społecznych wydaje się, że warto szerzej pomyśleć o systemie koprodukcji i współzarządzaniu usługami. Koncepcje te omawia od dłuższego czasu dr Dawid Sześciło19. Wiara w skomunalizowanie usług nie prowadzi w dłuższej perspektywie do samych pozytywnych efektów, zwłaszcza jeśli samorząd zachowa omawiane wcześniej dysfunkcje. Istotą jest oczywiście z jednej strony tworzenie dobrych miejsc pracy, z drugiej „uobywatelnienie” procesu ich realizacji. To realizacja działań niezbędnych dla wspólnoty samorządowej, czyli obywateli zamieszkujących określone terytorium, a jednocześnie tworzenie miejsc pracy dla ludzi w lokalnej społeczności, którzy tu zostaną i nie wyjadą, w miejscu, gdzie do szkoły czy przedszkola chodzą ich dzieci i gdzie dokonują zakupów. Wydawanie środków samorządowych, kupowanie u swoich obywateli, na swoim terytorium, to początek lepszej perspektywy rozwojowej. Bowiem samorząd to nie tylko sfera społeczna, lecz również aktywność ekonomiczna jej mieszkańców. I jedno, i drugie warto odbudowywać.

Warto zwrócić uwagę, czy w kupowaniu usług stosujemy partnerstwo, czy o trybie zakupów w ramach zamówień publicznych decyduje samodzielnie samorząd, czy też jest to konkurs. Dziś wybiera się najczęściej tryb komercyjny. W trybach przewidzianych w ustawach PZP lub o działalności pożytku w 2015 roku dokonano zakupu usług lub zlecenia zadań w sferach pożytku publicznego na kwotę ok. 36 mld zł, co stanowi ok. 18% całkowitych wydatków jednostek samorządu terytorialnego20. Duża część spośród zakupionych usług i zlecanych zadań ma charakter usług społecznych lub zadań rozwoju lokalnego. Ale sam tryb pożytku publicznego, adresowany do organizacji obywatelskich, to zaledwie ok. 2 do 3 mld zł. Dlaczego zatem wybiera się tryb zamówień publicznych, w którym mimo zmian prawnych syndrom „najniższej ceny” nadal odgrywa czołową rolę? Bo tak jest łatwiej i nikt się nie czepia. Do tego dochodzi protekcjonalny ton, w który organizacje „wspiera się”, a od przedsiębiorcy „kupuje dobrą usługę”. To również wybór w budowaniu wspólnoty samorządowej. Albo budujemy nasze lokalne niekomercyjne podmioty obywatelskie i przedsiębiorstwa społeczne, które oprócz realizacji zadania przynoszą coś więcej niż oszczędności, bo swoją pasję i chęć działania na rzecz innych, albo zamawiamy coś najtańszego, co może nie spełnia oczekiwań, ale daje święty spokój w przypadku kontroli. To właśnie wybór polityczny, który dla lewicy może być jednym z wyborów o zasadniczym znaczeniu w lokalnej polityce publicznej. I warto go przemyśleć.

Bez zakończenia

Niektóre zasygnalizowane uwagi są już rozważane przez obecne władze, i to takich gmin, które zapewne łatwo skrytykować z lewicowej perspektywy przy ogólnym spojrzeniu politycznym – jak Warszawa, Gdańsk, Gdynia, Poznań. W moim tekście chodzi raczej o Polskę B, złożoną z małych miejscowości, gdzie ruchy miejskie nie istnieją, a przestrzeń publiczna jest jeszcze pojęciem teoretycznym, a nie obywatelskim.

Tak czy inaczej, bez debaty na temat zastanej rzeczywistości, która uniemożliwia wpływ jak największej liczby obywateli na polityki publiczne, bez zapewnienia równych szans w dostępie do usług użyteczności publicznej oraz spójnych działań angażujących obywateli jako wspólnotę, a nie klientów instytucji, trudno mówić o jakiejkolwiek lewicowej ofercie dla obywateli w wyborach samorządowych. Bo to, co robimy, wynikać winno z naszych uniwersalnych wartości, które, przełożone na język programów politycznych, nie służą zdobywaniu władzy dla samej władzy, ale realizowaniu działań i zamierzeń na rzecz dobra wspólnego. Zaś udział w sprawowaniu władzy we wspólnocie samorządowej może być jednym z instrumentów politycznych tej realizacji.

Przypisy:

  1. Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
  2. http://pkw.gov.pl/pliki/1518697846_01-2018-Delegatury_statystyka_wygasniecia.pdf
  3. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
  4. Adam Gendźwiłł, Zmiany niezauważone? O tym, jak zadziałały jednomandatowe okręgi wyborcze w wyborach do rad gmin w 2014 roku, http://www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Masz%20Glos/Adam-Gendzwill-Zmiany-niezauwazone.pdf
  5. Dekret z dnia 4 lutego 1919 roku o samorządzie miejskim. Warto przypomnieć, że mimo iż podpisał go premier Ignacy Paderewski, był to dokument z pakietu przygotowanego przez rząd socjalisty Jędrzeja Moraczewskiego.
  6. Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych.
  7. Informacja o sytuacji osób starszych na podstawie badań Głównego Urzędu Statystycznego, GUS, Warszawa, lipiec 2016.
  8. Opiekunowie rodzinni osób starszych – problemy, potrzeby, wyzwania dla polityki społecznej. Raport z badania, Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej, Kraków 2015.
  9. Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw.
  10. Kapitał ludzki w Polsce w latach 2012-2016, GUS, Gdańsk 2017.
  11. Ustawa z dnia 8 lutego 2018 r. o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych us
  12. Informacje o mieszkalnictwie. Wyniki monitoringu za 2015 rok, ASM Centrum Badań i Analiz Rynku, Kutno 2016.
  13. CBOS, Aktywność Polaków w organizacjach obywatelskich, Warszawa, luty 2018.
  14. GUS, Działalność stowarzyszeń i podobnych organizacji społecznych, fundacji, społecznych podmiotów wyznaniowych oraz samorządu gospodarczego i zawodowego w 2016 r. – wyniki wstępne, Warszawa, grudzień 2017.
  15. Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, red. J. Hausner, Kraków 2013.
  16. Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za lata 2014 i 2015, MRPiPS, Warszawa 2016. Niestety nowsze dane nie zostały jeszcze upublicznione.
  17. Ustawa z dnia 9 października 2015 roku o rewitalizacji.
  18. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
  19. Dawid Sześciło, Samoobsługowe państwo dobrobytu. Czy obywatelska koprodukcja uratuje usługi publiczne?, Warszawa 2015.
  20. Wstępny projekt założeń do ustawy o ekonomii społecznej i solidarnej, MRPiP, Warszawa kwiecień 2017.
Z numeru
Nowy Obywatel 26(77) / Wiosna 2018 " alt="">
komentarzy