Stan polskiego systemu zarządzania kryzysowego i ochrony ludności

·

Stan polskiego systemu zarządzania kryzysowego i ochrony ludności

·

Epidemia COVID-19 jest pierwszym w historii Polski po 1989 r. wymagającym ochrony ludności kryzysem, który objął całe terytorium kraju. Dotychczasowe sytuacje tego rodzaju, takie jak powodzie, nawet ta pamiętna z roku 1997, miały charakter lokalny czy strefowy. Epidemia jest daleka od wygaśnięcia, a na oparte na naprawdę wiarygodnych i ugruntowanych danych oceny trzeba będzie poczekać prawdopodobnie kilka lat. W momencie pisania tekstu wydaje się, że z jednej strony szczęśliwie najgorsze scenariusze nie zmaterializowały się, z drugiej – szczęście to jest tym większe, że w traktowaniu epidemii wiele było podejścia opartego na zasadzie „oj tam, oj tam”. Widać to było w gremialnym lekceważeniu zaleceń higienicznych przez obywateli. Ale i władza dołożyła w tym aspekcie bardzo wiele – płynące od niej komunikaty i działania były mocno chaotyczne i niespójne, nie sposób nie dopatrywać się też licznych elementów gry politycznej. Jeżeli zatem skutki i straty ostatecznie okażą się niewielkie, będzie to raczej wynikiem nie wybitnej adekwatności podejmowanych kroków, lecz względnie umiarkowanego charakteru zagrożenia. Tak czy inaczej, zaistniała sytuacja stała się testem w warunkach rzeczywistych dla zarządzania kryzysowego. Wiele wskazuje, że niekoniecznie dobrze zdanym, co wynika z zastanego niekorzystnego stanu tej dziedziny.

Dzieje dawniejsze

Historia szeroko pojętej systemowej ochrony ludności w sytuacjach zagrożenia sięga w Polsce założonego w 1922 r. Towarzystwa Obrony Przeciwgazowej i powstałej rok później Ligi Obrony Powietrznej Państwa, które w 1928 r. połączono, tworząc masową paramilitarną Ligę Obrony Powietrznej i Przeciwgazowej. Jednym z zasadniczych statutowych celów organizacji było przygotowanie ludności cywilnej do obrony przeciwlotniczo-przeciwgazowej. Takie ukierunkowanie wynikało w naturalny sposób z postrzeganego jako najistotniejsze zagrożenia wojennego, w szczególności w odniesieniu do powstałych w czasie I wojny światowej nowych metod prowadzenia wojny potencjalnie obejmujących całość terytorium kraju, z wykorzystaniem broni masowego rażenia. LOPP miała okazję we wrześniu 1939 r. zmierzyć się z konfliktem zbrojnym, w którym szczęśliwie nie zastosowano gazów bojowych. Efekty jej działania nie są jednoznaczne, np. w odniesieniu do obrony Warszawy wskazywane jest znaczne ograniczenie aktywności już 4 września 1939 r. w związku z ewakuacją Zarządu Głównego.

Po II wojnie światowej problematyka kryzysowej ochrony ludności cywilnej była nadal zdeterminowana przez zagrożenia o charakterze militarnym, spotęgowane niezmiernym rozwojem lotnictwa i pojawieniem się broni rakietowej oraz przede wszystkim nuklearnej. Bazą dla późniejszej Obrony Cywilnej stały się formacje terenowej obrony przeciwlotniczej. Sformalizowaną po dwóch dekadach rozwoju w latach 70. już pod tą nazwą Obroną Cywilną kierował wiceminister obrony narodowej, w ówczesnych realiach generał w służbie czynnej. Działająca w oparciu o ustawę o powszechnym obowiązku obrony organizacja obejmowała w kompleksowy sposób szczeble administracji cywilnej, organizacje oraz przedsiębiorstwa państwowe. Jej zadaniem na podstawie ustawy o powszechnym obowiązku obrony z 21 listopada 1967 r. było „zapewnienie ochrony ludności, zakładów pracy i dóbr kultury przed skutkami działania środków rażenia, pomoc poszkodowanym oraz współdziałanie z innymi instytucjami w zwalczaniu klęsk żywiołowych”.

Niemające stricte wojskowego charakteru przygotowania infrastrukturalne na wypadek wojny wykraczały w okresie PRL poza ściśle rozumianą obronę cywilną. Obok budowanych i utrzymywanych przez nią schronów przewidywano podwójne przeznaczenie niektórych budynków. Budowane masowo szkoły „tysiąclatki” były dostosowane do pełnienia roli pomocniczych szpitali. Wytwarzane w kraju autobusy marek San i Autosan zostały dostosowane do roli ambulansów do transportu rannych. Aczkolwiek dominował tu cel wojenny, tego rodzaju podwójna rola mogłaby być par exellence przydatna w przypadku wielkich klęsk żywiołowych, których szczęśliwie PRL również nie doznała.

Przełom ustrojowy i transformacja przyniosły znaczącą degradację Obrony Cywilnej. Z jednej strony zagrożenie wojną zaczęto uznawać za w praktyce nieistotne. Z drugiej, OC utraciła istotną część bazy w postaci przedsiębiorstw państwowych, które były restrukturyzowane, prywatyzowane lub upadały. Ubytek ilościowy formacji OC w latach po 1989 r. oceniano jako sięgający 20% rocznie. Nie został on zresztą zatrzymany po dziś dzień. Szef Obrony Cywilnej kraju w raporcie „Oceny przygotowań w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej w Polsce za 2017 r.” przyznał, że w latach 2015–2017 liczba formacji OC uległa zmniejszeniu z 9958 do 9085 (o 8,8%), a liczba ich członków zmalała z 106 758 do 90 777 (o 15%). Politykę krajową na wszystkich szczeblach zdominowało myślenie mające bardzo mało wspólnego ze strategią i przewidywaniem perspektywicznych zagrożeń.

Ramy prawne

Podstawą prawną zarządzania kryzysowego pozostaje ustawa z 26 kwietnia 2007 r. Zgodnie z art. 7 zarządzanie tego rodzaju na terytorium Polski sprawuje Rada Ministrów, a „Prezes Rady Ministrów, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych, określa, w drodze zarządzenia, wykaz przedsięwzięć i procedur systemu zarządzania kryzysowego z uwzględnieniem zobowiązań wynikających z członkostwa w Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego oraz organy odpowiedzialne za ich uruchamianie”. Szczególną rolę w tym zakresie pełni utworzone na mocy tej ustawy Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, do którego obowiązków należy w szczególności przedstawianie szczegółowych sposobów i środków reagowania na zagrożenia oraz ograniczania ich skutków. Wspomniany akt prawny określa m.in. zasady użycia Sił Zbrojnych RP, jeśli „w sytuacji kryzysowej użycie innych sił i środków jest niemożliwe lub może okazać się niewystarczające”.

Obrona Cywilna funkcjonuje nadal na podstawie ustawy z 1967 r. Co prawda jej zadania rozszerzono w znowelizowanym tekście o zwalczanie zagrożeń środowiska i usuwanie ich skutków, jednak dość powszechnie występuje opinia, że związany z odmiennymi kontekstami politycznym, gospodarczym i społecznym charakter uregulowań jest już w dużej mierze anachroniczny i zdezaktualizowany, m.in. przez nadmierną „militaryzację” (aczkolwiek tu należy pamiętać o wzroście zagrożenia wojennego, którego oczywistymi symptomami są wojna gruzińsko-rosyjska z 2008 r. oraz aneksja Krymu i prowadzona od 2014 r. wojna hybrydowa przeciwko Ukrainie). Według opublikowanego w styczniu 2019 r. raportu pt. „Ochrona ludności w ramach zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej” Najwyższej Izby Kontroli: „Obowiązujące przepisy regulujące organizację i funkcjonowanie obrony cywilnej wciąż nie zapewniają skutecznej koordynacji działań dotyczących szeroko pojętej ochrony ludności oraz współdziałania w zwalczaniu klęsk żywiołowych. Liczba i charakter formacji obrony cywilnej są nieadekwatne do zidentyfikowanych na danym terenie zagrożeń, a wyposażenie istniejących formacji jest niekompletne i w wielu wypadkach przestarzałe”.

Proces tworzenia nowych rozwiązań legislacyjnych dotyczących ochrony ludności i obrony cywilnej trwa od 2006 r. i dotychczas nie dał rezultatów w postaci nowoczesnych i odpowiadających aktualnym wymogom aktów prawnych. Nie istnieje aktualny Plan Obrony Cywilnej Państwa – ostatni opracowano w roku… 1995.

Realne funkcjonowanie systemu

Testem działania zarządzania kryzysowego stała się tzw. powódź stulecia z 1997 r. Wykazała ona problemy kompetencyjne i nierzadko hamletyzowanie decydentów, jak np. w przypadku dyskusji o wysadzeniu wałów w podwrocławskiej miejscowości Łany, co miało osłabić falę kulminacyjną, jednak zastanawianie się trwało tak długo, że operacja stała się bezprzedmiotowa. Działanie Obrony Cywilnej jest podsumowywane jako cechujące się daleko idącą indolencją, prawdopodobnie potęgowaną trwającym przekazywaniem formacji z gestii Ministerstwa Obrony Narodowej pod egidę Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Brak perspektywicznego myślenia znamionuje drobny szczegół: wojskowe amfibie PTS, które okazały się niezwykle przydatne w niesieniu pomocy powodzianom, były traktowane jako sprzęt przestarzały i przeznaczony do rychłego wycofania. Chociaż dziś są jeszcze bardziej przestarzałe i wyeksploatowane, wciąż nie doczekały się nowoczesnych następców.

Inspektorzy Najwyższej Izby Kontroli przeanalizowali funkcjonowanie organów administracji państwowej w związku z rozległymi nawałnicami, które dotknęły znaczną część terytorium Polski w dniach 11–12 sierpnia 2017 r., powodując śmierć trzech osób i straty materialne sięgające niemal 400 milionów złotych. Stwierdzono ogólną nieskuteczność systemu informowania o zagrożeniach, skutkującą opóźnionym docieraniem komunikatów o nagłej sytuacji czy przekazywaniem ich do niewłaściwych jednostek. W poszczególnych objętych kontrolą jednostkach administracji samorządowej okazało się, że przewidziane ustawą Centra Zarządzania Kryzysowego poziomu powiatowego nie zostały utworzone, z kolei na szczeblu gminnym nie zapewniono całodobowych dyżurów. Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, mimo otrzymywania komunikatów o pogarszającej się sytuacji pogodowej, nie wdrożyło przewidzianych w Krajowym Planie Zarządzania Kryzysowego procedur raportowania, co skutkowało niekompletnością informacji na poziomie rządowym i upośledzało procesy decyzyjne. Zespoły Zarządzania Kryzysowego na poszczególnych szczeblach nie były zwoływane (rząd) lub następowało to z opóźnieniem. Występowały problemy z zapewnieniem sprawnej łączności podczas działań ratowniczych. Jedna z przyczyn ma charakter infrastrukturalny – brakuje jednolitego, ogólnokrajowego systemu łączności pozwalającego na bezpośrednią wymianę informacji pomiędzy służbami ratowniczymi i strukturami zarządzania kryzysowego wszystkich szczebli. W jednym z kontrolowanych przypadków w sytuacji przerw w działaniu sieci telefonicznej nie skorzystano z wskazanego w lokalnym Planie Zarządzania Kryzysowego rezerwowego systemu łączności radiowej. W przypadku województwa pomorskiego wystąpiła znacząca zwłoka w zwróceniu się o pomoc do Sił Zbrojnych. Ogólnie rzecz biorąc stosunkowo najsprawniej oceniono jednak działania podejmowane na szczeblu wojewódzkim. Gorzej było na szczeblu powiatu, najgorzej – w gminach. Zgłoszono zastrzeżenia odnośnie do kwalifikacji merytorycznych pracowników i stwierdzono znaczące ryzyko niewłaściwej realizacji zadań w dziedzinie zarządzania kryzysowego. Żaden z 20 zbadanych przez NIK planów zarządzania kryzysowego nie został oceniony jako rzetelnie przygotowany i kompletny. Według Izby „sporządzenie planów zarządzania kryzysowego stanowiło najczęściej wypełnienie formalnego obowiązku wynikającego z ustawy co do faktu posiadania takiego dokumentu, a nie służyło stworzeniu funkcjonalnych narzędzi zarządzania procesami w zarządzaniu kryzysowym”. Stwierdzono także, iż ćwiczenia i szkolenia w przedmiotowym zakresie były przeprowadzane bardzo rzadko. W świetle obowiązujących przepisów niejasne jest wręcz samo pojęcie „sytuacji kryzysowej”, co utrudnia stwierdzenie takiego stanu i podjęcie adekwatnych działań.

Wyniki kontroli Izby zostały podsumowane niezbyt optymistycznie: „W Polsce nie funkcjonuje skuteczny system ochrony ludności. Organy odpowiedzialne za realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego oraz obrony cywilnej nie stworzyły adekwatnych do występujących zagrożeń struktur, nie wdrożyły skutecznych procedur oraz nie zapewniły niezbędnych zasobów, umożliwiających właściwe zarządzanie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych. Dostrzegając zaangażowanie i gotowość niesienia pomocy w razie wystąpienia różnego rodzaju katastrof przez funkcjonariuszy straży pożarnych, Policji, żołnierzy oraz zwykłych obywateli, NIK zwraca uwagę, iż nieprzygotowanie odpowiednich planów i procedur oraz niezapewnienie warunków do odpowiedniej koordynacji działań, może obniżać skuteczność działań służb odpowiedzialnych za ochronę ludności, zwłaszcza w razie wystąpienia sytuacji kryzysowej”.

Problem z Siłami Zbrojnymi

Wojsko zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami ma w określonych sytuacjach wspomagać administrację cywilną w sytuacjach kryzysowych. Jest do tego predestynowane jako dysponujące w najwyższym stopniu zorganizowanymi kadrami, odpowiednio przeszkolonymi i przynajmniej teoretycznie wyposażonymi w odpowiedni sprzęt. Należy jednak zwrócić uwagę na niekorzystną w aspekcie możliwości świadczenia takiego wsparcia ewolucję strukturalną, polegającą na ogromnej redukcji liczebnej. Siły Zbrojne PRL w 1988 r. obejmowały 399 500 etatów, w tym znaczącą liczbę poborowych, a „bieżące” rezerwy sięgały kolejnych 500 000 ludzi. Czasy III RP przyniosły natomiast znaczące redukcje liczebne, związane również z likwidacją obowiązkowej służby wojskowej, do stanu wynoszącego w 2015 roku 96 000 żołnierzy zawodowych i 12 000 kolejnych w Narodowych Siłach Rezerwowych. Wnioski z kryzysu ukraińskiego i koncepcje ekipy, która objęła władzę w 2015 r. spowodowały wzrost stanów liczebnych do przewidzianych na 2020 rok 111 500 etatów zawodowych i 29 000 w Wojskach Obrony Terytorialnej.

Zmiany wiążące się ze spadkiem liczebności i profesjonalizacją znacznie ograniczają możliwość udzielenia przez wojsko pomocy w przypadku powszechnej sytuacji kryzysowej. Obok samego spadku liczebności przyczyną jest znaczący udział w niej w nowym modelu wysoko wykwalifikowanych specjalistów, kosztownych w szkoleniu i niemożliwych do szybkiego zastąpienia z uwagi na płytkość rezerw. Nawet czasowe ich wyłączenie z bieżącej służby ze względu na np. kwarantannę w związku z chorobą zakaźną zasadniczo upośledziłoby funkcjonowanie armii. W tej sytuacji znacznemu wzmocnieniu ulega argument w dyskusji dotyczącej powołania uzupełniającej formacji, jaką są WOT. Jej zwolennicy podnosili płynącą z relatywnie „taniej” liczebności przydatność właśnie w sytuacjach klęsk żywiołowych. W przypadku bowiem profesjonalnych wojsk operacyjnych zasadniczym celem jest oczywiście efektywne działanie w okresie wojny, co w sytuacji istotnych ograniczeń finansowych niekoniecznie musi być symetryczne z liczebnością na stopie pokojowej – wyższe wydatki wegetacyjne ograniczają wszak budżet dostępny ma modernizację techniczną. Mające liczyć docelowo 53 000 żołnierzy Wojska Obrony Terytorialnej stanowią jakiś sposób rozwiązania tego dylematu, aczkolwiek kwestią dyskusyjną pozostaje ich docelowe ukierunkowanie. Entuzjaści formacji widzieli w niej „pogromców Specnazu”, trafia do niej też obecnie z uwagi na polityczne uprzywilejowanie sprzęt znacznie nowocześniejszy niż pozostający w wyposażeniu wojsk operacyjnych (np. przeciwpancerne pociski kierowane). Realnie żołnierze WOT wspierali policję w dziedzinie egzekwowania ograniczeń wprowadzonych w związku z pandemią, takich jak przestrzeganie kwarantanny, i być może taka rola jest zdecydowanie bardziej prawdopodobna niż udział w jakiejkolwiek wojnie. Daje to asumpt do przemyśleń nad modelem tej formacji.

Czy COVID-19 pozwala wyciągnąć jakieś wnioski?

Jak wspomniano powyżej, epidemia trwa, a wszelkie dane są niepewne. Jej przebieg w Polsce wydaje się póki co łagodny. Liczba stwierdzonych przypadków i zgonów, mimo wszelkich wątpliwości odnośnie do raportowania i kontrowersyjnych posunięć politycznych, pozostaje w skali światowej niewielka, w szczególności w odniesieniu do liczby ludności. Jeżeli ten korzystny stan utrzyma się, będzie on bardziej wynikiem szczęścia i splotu korzystnych czynników (takich jak według niektórych opinii obowiązkowe szczepienia przeciw gruźlicy) niż doskonałego zarządzania i sprawnego funkcjonowania służb. Chociaż w Polsce ograniczenia były stosunkowo łagodne w porównaniu z np. północnymi Włochami, ich przestrzeganie nie było powszechne, a egzekwowanie zawodziło. W okresie obowiązku zasłaniania twarzy w przestrzeni publicznej w centrach miast można było bez problemu zauważyć policjantów ślepych na jego łamanie. Władza państwa i przepisy jakby ustawały wewnątrz galerii handlowych czy sklepów – widoczne było ignorowanie zasad higieny. Skoro bieżąca epidemia może okresowo powracać, a niewykluczone jest wystąpienie i innych, być może zasadne byłoby rozważenie obligatoryjnego włączenia formacji ochroniarskich w struktury zreformowanej Ochrony Cywilnej jako odpowiednio przeszkolonej rezerwy, uaktywnianej w momencie ogłoszenia stosowanego stanu zagrożenia i wyposażanej w kompetencje umożliwiające skuteczne egzekwowanie przepisów sanitarnych. Odpowiednio kompleksowe przeszkolenie byłoby przydatne również w sytuacjach kryzysowych innego rodzaju – należałoby tu oczywiście pamiętać o właściwej kolejności rzeczy, to jest nie obciążać dodatkowymi zadaniami bardzo nisko opłacanych pracowników. Szerszy zakres obowiązków, choćby i potencjalnych, musiałby wiązać się z wymuszeniem na pracodawcach adekwatnego do nich podwyższenia wynagrodzeń.

Przemyślenia wymaga też jak się wydaje kwestia mechaniki wprowadzania nakazów i zakazów. Na przełomie zimy i wiosny 2020 r. pewną „szarą strefę” prawną usprawiedliwiała dynamika sytuacji i konieczność szybkości działania. Jednak podstawa prawna w postaci rozporządzeń Rady Ministrów była kwestionowana. Być może przełożyło się to na „oszczędne” egzekwowanie przepisów z obawy o możliwość późniejszej masowości postępowań odwoławczych.

Konieczność rozwiązań systemowych

Najwyższa Izba Kontroli we wzmiankowanym powyżej raporcie wnioskowała o (fragment in extenso):

  1. objęcie przez Prezesa Rady Ministrów szczególnym nadzorem trwających od ponad 10 lat prac nad projektem ustawy, która w sposób systemowy ureguluje kwestie ochrony ludności i obrony cywilnej, w szczególności w zakresie:
    • Planu Obrony Cywilnej Państwa,
    • zwiększenia poziomu finansowania zadań obrony cywilnej,
    • mechanizmów zapewniających niezbędną, skuteczną koordynację działań,
    • urzędu obsługującego Szefa Obrony Cywilnej Kraju,
    • uprawnień Szefa Obrony Cywilnej Kraju w planowaniu środków finansowych na obronę cywilną;
  2. podjęcie działań legislacyjnych mających na celu określenie zasad przepływu informacji o lokalizacjach tymczasowych miejsc wypoczynku z uwzględnieniem roli istniejących struktur zarządzania kryzysowego w zakresie ochrony ludności;
  3. przeanalizowanie założeń i stanu wdrażania Strategii „Sprawne Państwo 2020” pod kątem celowości i możliwości kontynuacji jej realizacji w obecnym kształcie, w tym w zakresie wzmocnienia uprawnień koordynacyjnych ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Ponadto jej postulaty dotyczyły między innymi przeanalizowania na szczeblu rządowym przesłanek uznawania sytuacji za kryzysową, zasad okresowej aktualizacji planów zarządzania kryzysowego, zasad użycia Sił Zbrojnych w ramach zarządzania kryzysowego oraz kwestii przygotowania merytorycznego realizujących zadania z zakresu ochrony ludności pracowników administracji i wprowadzenia ich obowiązkowej certyfikacji.

Wyrazem dobrych chęci władz jest zatwierdzona 12 maja 2020 r. przez prezydenta RP Strategia Bezpieczeństwa Narodowego. Jej filar I zatytułowany „Bezpieczeństwo państwa i obywateli” zawiera m.in. zadania rozwoju zdolności systemu ochrony zdrowia oraz struktur administracji publicznej do zwalczania zagrożeń epidemicznych, włączenia do rezerw strategicznych odpowiednich środków ochrony i sprzętu medycznego, redefinicji systemu obrony cywilnej i ochrony ludności z nadaniem mu powszechnego charakteru i położeniem nacisku na budowanie zdolności do stałej adaptacji systemu wobec zmieniających się wyzwań i zagrożeń, a także opracowania ustawy kompleksowo regulującej problematykę obrony cywilnej. Pamiętając o wskazywanej przez NIK przewlekłości procesów legislacyjnych, należy mieć nadzieję, że aktualna sytuacja nada wreszcie impet stosownym pracom. Ponieważ pandemia pociąga za sobą perspektywę głębokiego kryzysu gospodarczego, konieczne wydaje się uzupełnienie systemu zarządzania kryzysowego o wyraźnie sformułowane elementy związane również z bezpieczeństwem społecznym oraz socjalnym. Tu pomocna powinna być rzetelna analiza skutków działań związanych z „tarczami antykryzysowymi”. Tak, aby następnym razem nie improwizować i kierować środki tam, gdzie będą najbardziej potrzebne i zostaną najlepiej wykorzystane. Z kolei w związku ze wzrostem realności zagrożenia wojennego zapewne zasadne będzie przywrócenie myślenia strategicznego, a nawet sięgnięcie do pewnych elementów sprzed 1989 r. jako inspiracji. Znacznie lepiej być wszak mądrym przed szkodą.

Jan Przybylski (ur. 1976) – doktor chemii (ale to było dawno i nieprawda). Militarysta od kołyski, jak to zwykle w takich przypadkach bywa – w stopniu szeregowego podchorążego rezerwy. Z zawodu tłumacz. Mieszka we Wrocławiu, co bardzo sobie chwali. Stały współpracownik „Nowego Obywatela”.

komentarzy