Okres globalnej niepewności wywołanej przez COVID-19 to przeszłość. O ile skutki pandemii odsłoniły słabość instytucji publicznych, to obawy załamania gospodarczego i masowego bezrobocia nie spełniły się. Na przykład w kwietniu 2020 stopa bezrobocia w USA osiągnęła 14,8% i była najwyższym odczytem od początku historii pomiaru, tj. od 1948 [1], by w maju 2021 spaść do 5,8%. Świat jest na ścieżce powrotu do sytuacji wzrostu z końca 2019 roku. Widać to w kontekście polskiego rynku pracy, gdzie dotyczące zatrudnienia pozytywne trendy sprzed pandemii nie tylko są kontynuowane, lecz ulegają wzmocnieniu. Ignacy Morawski w swoim komentarzu ekonomicznym wskazuje, że rosnąca presja płacowa przebija trend sprzed pierwszej fali koronawirusa w Polsce. Przy niskim poziomie bezrobocia i trwającym ożywieniu gospodarczym oznacza to wzmocnienie pozycji przetargowej pracowników [2]. Wydaje się, że podobny pogląd podzielają sami zainteresowani. W majowym badaniu CBOS nt. nastrojów na rynku pracy odsetek pracowników odczuwających zagrożenie bezrobociem był najmniejszy od początku pandemii. Opinie dotyczące bieżącej i przyszłej sytuacji w zakładzie pracy oraz na lokalnym rynku pracy również uległy poprawie [3]. Te wskaźniki osiągnęły swoje historyczne najwyższe noty w 2019 i spadły wraz z wybuchem pandemii, jednak dynamika popandemicznego wzrostu pozwala przewidywać kolejne rekordy w najbliższym czasie [4].

Polityczne aspekty pełnego zatrudnienia

Nie wszyscy są zadowoleni z umacniającej się pozycji przetargowej pracowników i niskiego poziomu bezrobocia. Michał Kalecki w swoim najgłośniejszym tekście „Polityczne aspekty pełnego zatrudnienia” (1943) wskazywał, że o ile stan pełnego zatrudnienia jest osiągalny ekonomicznie, to główne źródło niezgody wobec niego ma charakter polityczny. Kalecki wymienia trzy płaszczyzny sprzeciwu kapitalistów względem polityki pełnego zatrudnienia (na potrzeby analizy tych mechanizmów skupię się na drugim i trzecim):

1) Opozycja względem wydatków państwa na wzrost zatrudnienia, finansowanych z deficytu publicznego;

2) Opozycja względem kierowania wydatków publicznych na inwestycje publiczne i subsydiowanie masowej konsumpcji;

3) Opozycja względem permanentnej polityki pełnego zatrudnienia.

Przez subsydiowanie masowej konsumpcji Kalecki rozumie następujący zestaw świadczeń: zasiłki rodzinne, renty starcze, obniżka podatków pośrednich i dotowanie artykułów pierwszej potrzeby. Niechęć środowisk liberalnych względem beneficjentów programów społecznych nie jest zaskoczeniem dla Kaleckiego. Pisał, że ich sprzeciw ma charakter moralny, gdyż dominującym przekonaniem kręgów biznesowych i ich politycznej reprezentacji jest to, że klasa pracująca nie może otrzymywać nic za darmo, gdyż wtedy zgnuśnieje [5].

Dlaczego kapitaliści przeciwstawiają się polityce, która każdemu chętnemu do pracy tworzy możliwości zarobkowania? Pełne zatrudnienie pozbawia ich głównego narzędzia dyscyplinowania pracowników i powściągania ich żądań płacowych. Tym narzędziem jest bezrobocie. „Ich [kapitalistów] instynkt klasowy mówi im, że trwałe pełne zatrudnienie jest »niezdrowe« z ich punktu widzenia i że bezrobocie jest integralnym elementem normalnego systemu kapitalistycznego” [6] – konkludował Kalecki. Dlatego docelowo „kapitanowie sektora prywatnego” będą dążyć do odejścia od polityki pełnego zatrudnienia finansowanego z deficytu publicznego i wzrostu bezrobocia. Dzięki temu odzyskują kluczową rolę w określaniu poziomu inwestycji i zatrudnienia w gospodarce oraz umacniają swój wpływ na politykę gospodarczą państwa [7].

Walka paradygmatów

William Mitchell, wiodący ekonomista ze szkoły Nowoczesnej Teorii Monetarnej (Modern Monetary Theory) wskazuje na dwa paradygmaty w ekonomii, których konflikt kształtował funkcjonowanie gospodarek w krajach zachodnich w XX wieku. To spór między paradygmatami pełnego zatrudnienia oraz pełnej zatrudnialności, sięgający czasów wielkiego kryzysu. John Maynard Keynes wykorzystał ówczesną nieskuteczność neoklasycznych ekonomistów. Novum jego propozycji tkwiło w odrzuceniu poglądu, iż rynek pracy determinuje poziom zatrudnienia. Twierdził, iż podaż siły roboczej i popyt na nią nie mają żadnego związku z klasyczną krzywą podaży pracy (decyzja pracownika, czy wybrać odpoczynek czy pracę). Popyt na pracę ma źródła w rynku towarowym i odzwierciedla popyt na finalne towary i usługi, co jest rezultatem efektywnego popytu w gospodarce. Toteż bezrobocie ma źródło w niewystarczających wydatkach w gospodarce, nie w poziomie płac pracowników czy osłonach socjalnych, jak twierdzili neoklasyczni oponenci Keynesa [8]. Doświadczenie II wojny światowej pozwoliło pozytywnie zweryfikować nowy paradygmat. To wydatki wojskowe u progu i w trakcie wojny wyeliminowały masowe bezrobocie. Wyzwaniem, przed którym stanęli wtedy decydenci, było to, jak przełożyć rzeczywistość czasów wojennych na okres pokoju i większych swobód obywatelskich [9].

U podstaw keynesowskiego sposobu myślenia tkwiło przekonanie, że pełne zatrudnienie definiuje się przez określoną ilość wakatów [10]. To nadwyżka miejsc pracy łatwo dostępnych dla najmniej wykwalifikowanych pracowników (głównie w sektorze publicznym, ale w prywatnym również) była fundamentem pełnego zatrudnienia. Dla lat 1945–1975 zmiany w poziomie wydatków sektora prywatnego były równoważone przez sektor publiczny, który tak zarządzał polityką fiskalną i monetarną, aby wydatki w gospodarce gwarantowały wzrost zatrudnienia odpowiadający przyrostowi siły roboczej. W rezultacie dla okresu 1950–1975 poziom bezrobocia w Europie wahał się między 2 a 4% [11]. Umożliwiło to instytucjonalizację polityki pełnego zatrudnienia jako pewnego paradygmatu opartego o trzy filary:

1. Filar ekonomiczny → pełne zatrudnienie

2. Filar redystrybucji → funkcjonowanie rynku jest amoralne i nie zawsze prowadzi do efektywnych i pożądanych społecznie rozwiązań, dlatego rolą państwa jest korygowanie rynku.

3. Filar kolektywny → Funkcjonowanie negocjacji zbiorowych, wpływ obywateli na państwo i zobowiązanie państwa do działania na rzecz wspólnoty. [12]

Neoklasyczna kontrrewolucja

Dzięki Kaleckiemu wiemy, że kapitaliści nie traktują stanu pełnego zatrudnienia jako czegoś pożądanego. Prawie 30 lat trwała delegitymizacja powojennego modelu gospodarczego, w czym kluczową rolę odegrały dwa zdarzenia.

• Impuls inflacyjny w wyniku wojny w Wietnamie stworzył warunki do krytyki aktywnej polityki makroekonomicznej państwa;

• Wzrost cen ropy przez kraje OPEC zwiększył poziom inflacji.

Uczynienie z inflacji głównego problemu było podstawą retorycznego ataku na pełne zatrudnienie. Nowym priorytetem polityki makroekonomicznej było jej zwalczanie. Przekłada się to na spadek wydatków publicznych (niższy poziom deficytu), a w konsekwencji niewykorzystaną siłę roboczą. Popyt w gospodarce jest zbyt niski, aby stworzyć odpowiednią ilość miejsc pracy [13]. Celem przestała być nadwyżka dostępnych miejsc pracy, a stał się nim kompromis między bezrobociem a inflacją. Szok paliwowy pozwolił ostatecznie pogrzebać model polityki pełnego zatrudnienia, a wraz z tym ugruntować model oparty o pełną zatrudnialność [14].

Nowy paradygmat opierał się na następujących trzech filarach:

1. Filar ekonomiczny → prymat rynkowo określanych celów (niepełne zatrudnienie);

2. Filar redystrybucji → wspieranie i wzmacnianie rynkowych mechanizmów, np. deregulacja, skłanianie do partycypacji w rynku pracy, przywileje podatkowe dla najbogatszych;

3. Filar indywidualistyczny → żadnych samoistnych praw w związku z byciem obywatelem. Jednostka poprzez pewne behawioralne kryteria musi wykazać swoją zdatność i gotowość do bycia zatrudnionym. [15]

Wraz z tym zmienił się sposób mówienia o bezrobociu. Monetarystyczni ekonomiści upowszechnili koncepcję NAIRU (non-accelerating inflaition rate of unemployment). Milton Friedman twierdził, że istnieje nieredukowalny i unikalny poziom bezrobocia, gdzie inflacja jest stała. Starania, by zejść poniżej poziomu NAIRU, muszą wedle niego skończyć się klęską i doprowadzą do ponownego wzrostu inflacji [16]. W tym ujęciu bezrobocie to już nie systemowy problem, który można rozwiązać ekspansywną polityką fiskalną lub monetarną, ale defekt od strony podażowej. Przyczyną tego może być kiepska jakość siły roboczej, zbyt duże regulacje państwa czy system zasiłków, które zniechęcają do pracy. Władze państwa mogą coś zmienić demontując istniejące ograniczenia na rynku pracy. W efekcie rząd zmniejsza swój wpływ na gospodarkę, a w większym stopniu opiera się o rynek i sektor prywatny [17].

Prawo do pracy i skutki jej braku

Konstytucyjny zapis obowiązku polityki zmierzającej do pełnego produktywnego zatrudnienia jest nieobecny w świadomości społecznej. W polskiej debacie jest ono traktowane co najwyżej jako produkt uboczny polityki zachęcającej do wzrostu prywatnych inwestycji lub efekt rosnącej konsumpcji. Zatrudnienie jest czymś, za co odpowiedzialna jest sama jednostka. Podczas gdy bycie zatrudnionym i jakość tej relacji mają istotne konsekwencje społeczne.

Dla większości gospodarstw domowych praca jest głównym źródłem dochodu. Bezrobocie i niepełne zatrudnienie pozbawiają dostępu do sieci społecznych i korzyści z nich płynących oraz czynią patologie społeczne bardziej prawdopodobnymi [18]. Tadeusz Kowalik, omawiając masowe bezrobocie w początkach III RP, wymienia całą listę jego makrospołecznych skutków:

• Osłabienie siły przetargowej pracowników i wzmocnienie autorytaryzmu zarządców przedsiębiorstw;

• Pogorszenie się warunków pracy i stagnacja lub obniżka płac;

• Zmniejszona ruchliwość społeczna;

• Pogłębienie się nierówności płciowych (kobiety tracą pracę częściej niż mężczyźni) i regionalnych;

• Utrata kwalifikacji przez pracowników. [19]

Z kolei David Blustein, psycholog z Boston Collage, przywołuje bogaty zbiór badań potwierdzający znaczenie pracy dla zdrowia psychicznego jednostki. Brak pracy wpływał na brak poczucia własnej wartości, nadużywanie środków odurzających, alkoholizm itp. Z perspektywy lokalnej społeczności utrata zatrudnienia wiązała się z istotnym spadkiem jakości życia w sąsiedztwie, pogorszeniem relacji rodzinnych oraz wzrostem przestępczości. Blustein konkluduje, że praca jest głównym składnikiem rozwoju i zachowania zdrowia psychicznego [20].

Ograniczenia stymulacji zagregowanego popytu

Centralny charakter pracy w życiu jednostki wymaga uznania jej roli na poziomie społeczno-gospodarczym. Warunkiem tego jest polityka pełnego zatrudnienia, gwarantująca godne i produktywne zatrudnienie każdemu, kto chce pracować, a nie może znaleźć pracy w sektorze prywatnym.

Dotychczas najpowszechniej stosowanym modelem osiągania pełnego zatrudnienia była omawiana wcześniej ekspansywna polityka wydatków publicznych. Bazuje ona na wydatkach rządowych oraz zachętach dla inwestorów do rozwinięcia aktywności gospodarczej. Jej celem jest spadek bezrobocia poprzez kreowanie konkurencyjnych miejsc pracy w sektorze publicznym oraz wzrost zatrudnienia w sektorze prywatnym. Ten osiągany jest dzięki efektowi mnożnikowemu – wzrostowi PKB w wyniku zwiększeniu wydatków rządowych, które uruchamiają cały łańcuch wydatkowy. Od inwestujących i zatrudniających przedsiębiorstw prywatnych po konsumujących pracowników [21].

W przeciwieństwie do neoliberalnej agendy, która z bezrobocia uczyniła narzędzie dyscypliny pracowników, keynesowska polityka stymulowania zagregowanego popytu gwarantowała wysokie poziomy zatrudnienia. Napotyka ona jednak szereg ograniczeń, które osłabiają jej pozytywny wpływ:

• Niezdolność do stworzenia wystarczającej ilości miejsc pracy dla mniej wykwalifikowanych pracowników – poprzez oparcie się o efekt mnożnikowy i sektor prywatny w generowaniu zatrudnienia, pracownicy o większym doświadczeniu zawodowym będą zatrudniani w pierwszej kolejności. Osoby o niskich kwalifikacjach lub długotrwale bezrobotni będą zatrudniani później lub wcale.

• Zachowuje regionalne nierówności na rynku pracy spowodowane globalizacją i deindustrializacją. Umiędzynarodowione obszary metropolitarne z silnym udziałem sektora usług, niskim bezrobociem oraz wyższymi płacami zajmują dominującą pozycję. Rolę peryferyjną pełnią obszary niezurbanizowane o niższym poziomem kapitału ludzkiego i punktowo skoncentrowanymi obszarami produkcyjnymi w postaci specjalnych stref ekonomicznych.

• Jest pozbawiona mechanizmów kontr-inflacyjnych – poprzez stymulację popytu oraz efekt mnożnikowy gospodarka osiąga stan pełnego zatrudnienia. Jednak presja płacowa oraz rosnące ceny materiałów z dużym prawdopodobieństwem tworzą presję inflacyjną. Przy braku tzw. kotwicy anty-inflacyjnej powstaje ryzyko dla rozwoju gospodarczego. [22]

Potrzeba alternatywnych modeli pełnego zatrudnienia, minimalizujących braki keynesowskiej polityki stymulowania popytu.

Pracodawca Ostatniej Instancji

Rozwiązaniem, które umożliwia realizację tego celu przy uniknięciu opisanych problemów jest proponowana w ramach Nowoczesnej Teorii Monetarnej koncepcja gwarancji zatrudnienia (Job Guarantee). Ekonomiści MMT wychodzą z założenia, że państwo, wykorzystując władzę fiskalną, jako monopolistyczny emitent pieniądza jest w stanie zatrudnić każdą chętną osobę. Obecnie ci, którzy nie mogą znaleźć pracy, nie mogą otrzymać ustawowej płacy minimalnej. Wynosi ona dla nich zero złotych. Jednakowe wynagrodzenie gwarantujące minimum socjalne tworzyłoby efektywną płacę minimalną. Program gwarancji zatrudnienia, określany również jako Pracodawca Ostatniej Instancji, nawiązuje do roli, którą bank centralny pełni w gospodarce. Tak jak bank centralny udziela pożyczek w postaci rezerw bankom, które nie są w stanie pozyskać ich w inny sposób, tak pracodawca ostatniej instancji tworzy miejsca pracy dla tych, którzy nie znajdują zatrudnienia nigdzie indziej [23]. Celem polityki gwarancji zatrudnienia jest likwidacja bezrobocia w sposób bezpośredni, tworząc miejsca pracy tu i teraz. Nie poprzez inwestycje czy zachęty finansowe mające dopiero zwiększyć popyt na pracę.

Zbliżony mechanizm funkcjonuje na rynku produktów rolnych pod nazwą skupu interwencyjnego. Urodzaj plonów powodujący nadpodaż określonego towaru jest sygnałem dla państwa do rozpoczęcia akcji skupu po ustalonej cenie w celu ściągnięcia nadwyżki z rynku. Stabilizuje to poziom cen oraz zabezpiecza interesy ekonomiczne producentów rolnych. W odwrotnej sytuacji, gdy danego produktu jest mniej, czyniąc go dużo droższym, państwo jest w stanie wypuścić na rynek zmagazynowane towary, gwarantując stabilność cen i równoważąc interesy rolników i konsumentów. Według tego samego schematu państwo zapewnia równowagę na rynku pracy. W fazie dekoniunktury (malejące inwestycje prywatne i spadek zatrudnienia) liczba pracowników w ramach polityki gwarantowanego zatrudnienia automatycznie zwiększałaby się, a w okresie koniunktury (rosnące inwestycje prywatne i wzrost zatrudnienia) – malała.

Polityka gwarancji zatrudnienia kierowałaby wolne zasoby pracy (osoby, które w reżimie neoliberalnym byłyby bezrobotne – chcą pracować, ale nie mogą znaleźć zatrudnienia) do projektów ekologicznych i opiekuńczych, które służyłyby lokalnym społecznościom w całej Polsce, szczególnie tym najbardziej zaniedbanym. Zakłada ona aktywności o wysokiej użyteczności społecznej, ale generujące niewielkie zyski – z tego względu ignorowane przez sektor prywatny. Nie ma ograniczeń dotyczących rodzaju prac, które w ramach tej polityki byłyby wykonywane. Jednak kluczowy jest ich inkluzywny charakter, który umożliwi zatrudnienie wszystkich chętnych bez względu na poziom umiejętności czy atrybuty fizyczne.

Znajdujemy się w okresie historycznie niskiego bezrobocia. Wciąż jednak są obszary, gdzie bezrobocie jest dwucyfrowe, zaś biorąc pod uwagę starzenie się społeczeństwa czy kryzys klimatyczny potrzeby lokalnych społeczności będą rosnąć. Jak miałaby wyglądać praktyczna implementacja tego programu w Polsce? Na to pytanie postaram się odpowiedzieć w kolejnym tekście.

Kamil Sawczak

Inne teksty autora można przeczytać tu: https://sawczak.substack.com/

Przypisy:

1. US mass unemployment covid, Congressional Research Service, https://fas.org/sgp/crs/misc/R46554.pdf

2. Ignacy Morawski, Dane dnia: powrót rynku pracownika, płace rosną szybciej niż przed kryzysem – 21.06.2021

3. Komunikat CBOS „Nastroje na rynku pracy w maju”, maj 2021 (oprac. Umańska E.).

4. Ocena sytuacji w zakładzie pracy dla lat 1992–2021 s. 3.

5. Kalecki M., Kapitalizm: dynamika gospodarcza i pełne zatrudnienie. Wybór tekstów, pod red. Łaski Kazimierz, Osiatyński J., s. 391.

6. Tamże s. 392.

7. Tamże s. 397.

8. Mitchell W., Muysken J., Full Employment Abandoned: Shifting Sands and Policy Failures, 2008, Edward Elgar Publishing, s. 36.

9. Tamże s. 38.

10. Tamże s. 78.

11. Tamże s. 9–10.

12. Tamże s. 8–9.

13. Tamże s. 4–6.

14. Tamże s. 78.

15. Tamże s. 16.

16. Friedman M., Money: the Quantity Theory, 1968. IESS, s. 12.

17. Mitchell W., Muysken J., Full Employment Abandoned: Shifting Sands and Policy Failures, 2008, Edward Elgar Publishing, s. 12–13.

18. Tamże s. 21.

19. Kowalik T., www.PolskaTransformacja.pl, Warszawa 2009, s. 208–209.

20. Blustein D., The Role of Work in Psychological Health and Well-Being: A Conceptual, Historical, and Public Policy Perspective. American Psychologist 63, nr 4 (2008), s. 230.

21. Samuelson P., Nordhaus W., Ekonomia, Poznań 2019, s. 452.

22. Mitchell W., Muysken J., Full Employment Abandoned: Shifting Sands and Policy Failures, 2008, Edward Elgar Publishing, s. 241–243.

23. Wray L. R., Nowoczesna Teoria Monetarna MMT. Wprowadzenie do makroekonomii suwerennych systemów monetarnych, Wydawnictwo Ekonomiczne Heterodox 2018, s. 309–310.